N. 83 SENTENZA 21 febbraio - 20 aprile 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni in materia di impresa (agevolazioni concesse all'imprenditoria femminile: esclusione della revoca e del recupero anche quando siano ne siano venuti meno i presupposti) e banca (Fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito Centrale spa: intervento in controgaranzia limitato ai soli Confidi aventi sede operativa in Veneto). - Legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), artt. 79, comma 1, e 83, comma 1. -(GU n.17 del 26-4-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 79, comma
1, e 83 della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30
(Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 28
febbraio - 2 marzo 2017, depositato in cancelleria il 7 marzo 2017 ed
iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi
per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 28 febbraio - 2 marzo 2017,
depositato il 7 marzo 2017 e iscritto al n. 28 del registro ricorsi
2017, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, tra gli
altri, gli artt. 79, comma 1, e 83 della legge della Regione Veneto
30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale
2017), in riferimento agli artt. 3, 41, 117, primo comma,
quest'ultimo in relazione agli artt. 49, 56, 106 e 107 del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato
dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato
dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, e 117, secondo comma, lettera e),
e 120 della Costituzione.
1.1.- L'art. 79, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016
cosi' recita: «In considerazione della gravita' della crisi economica
che ha colpito il sistema produttivo regionale veneto, al fine di non
creare disparita' di trattamento con le imprese di cui all'articolo
55, comma 3, della legge regionale 27 aprile 2015, n. 6 "Legge di
stabilita' regionale per l'esercizio 2015", non si procede alla
revoca dell'agevolazione nei casi di violazione delle lettere b), c)
e d), del comma 1 dell'articolo 20 del decreto del Presidente della
Repubblica 28 luglio 2000, n. 314 "Regolamento per la semplificazione
del procedimento recante la disciplina del procedimento relativo agli
interventi a favore dell'imprenditoria femminile" di cui alla
abrogata legge 25 febbraio 1992, n. 215 "Azioni positive per
l'imprenditoria femminile". Sono fatti salvi i provvedimenti
amministrativi gia' adottati, con esclusione degli accertamenti e
delle procedure di riscossione coattiva non ancora concluse alla data
di entrata in vigore della presente legge».
Secondo il Governo, la norma regionale - stabilendo, in deroga
alla disciplina statale, che non si procede alla revoca e al recupero
degli aiuti previsti in favore dell'imprenditoria femminile, anche
quando siano venuti meno i presupposti per la loro erogazione - si
esporrebbe a due censure di legittimita' costituzionale, e
segnatamente: violerebbe la normativa comunitaria in materia di aiuti
di Stato e, in ogni caso, eccederebbe la competenza legislativa
regionale.
Con riguardo al primo motivo, si tratterebbe di un finanziamento
alle imprese - in particolare di una misura di sostegno economico
genericamente finalizzata alla riduzione dei maggiori costi derivanti
dalla crisi economica - che si porrebbe in contrasto con il divieto
di aiuti di Stato prescritto dall'art. 107 TFUE in quanto: la Regione
avrebbe omesso di notificare la misura alla Commissione europea; a
prescindere da tale omissione, la differenziazione normativa
introdotta a favore delle imprese venete sarebbe priva di un
fondamento giustificativo idoneo a renderla compatibile con il
mercato interno.
Ne' una valida giustificazione della norma impugnata potrebbe
essere ravvisata nel riferimento che essa stessa opera alle ipotesi
contemplate dall'art. 55, comma 3, della legge della Regione Veneto
27 aprile 2015, n. 6 (Legge di stabilita' regionale per l'esercizio
2015). Tale norma dispone che «[n]ei casi di violazione dell'articolo
20, comma l, lettere b) e c) del decreto del Presidente della
Repubblica 28 luglio 2000, n. 314 "Regolamento per la semplificazione
del procedimento recante la disciplina del procedimento relativo agli
interventi a favore dell'imprenditoria femminile", si procede alla
revoca parziale delle agevolazioni in relazione al periodo di mancato
utilizzo dei beni nella destinazione originaria o di mancato
mantenimento delle condizioni che hanno determinato la concessione
del beneficio. Dalla data di entrata in vigore della presente legge
non producono effetti gli eventuali provvedimenti di revoca totale
gia' adottati». Non si vedrebbe, infatti, come una disposizione che
prevede la revoca parziale degli aiuti non utilizzati in conformita',
possa giustificare «per parita' di trattamento» la rinuncia totale
alla revoca e al recupero nei casi indicati nella disposizione
censurata.
La norma sarebbe quindi illegittima per violazione dell'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 107 TFUE.
Quanto al secondo profilo di censura, il d.P.R. 28 luglio 2000,
n. 314 (Regolamento per la semplificazione del procedimento recante
la disciplina del procedimento relativo agli interventi a favore
dell'imprenditoria femminile) - derogato dalla disposizione regionale
- sarebbe manifestazione della competenza legislativa statale in
materia di tutela della concorrenza, attenendo a una finalita' di
politica economica di rilevanza nazionale e non locale. Con la
disposizione censurata, la Regione Veneto avrebbe invaso la
competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost. Ne' la facolta' per le regioni di inserirsi
nell'intervento statale di sostegno, integrandone le risorse,
potrebbe fondare una loro competenza legislativa in materia, essendo
evidente che l'intervento rimarrebbe di iniziativa e di competenza
statale.
1.2.- L'art. 83 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016 reca la
rubrica «Limitazione degli interventi sul fondo di garanzia
costituito presso il Mediocredito Centrale Spa» e prevede quanto
segue: «1. Al fine di facilitare l'accesso al credito delle piccole e
medie imprese (PMI), tenuto conto dell'operativita' del fondo
regionale di garanzia di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c),
della legge regionale 13 agosto 2004, n. 19 "Interventi di ingegneria
finanziaria per il sostegno e lo sviluppo delle piccole e medie
imprese", la Giunta regionale e' autorizzata ad avviare le procedure
per limitare nel territorio della Regione del Veneto l'intervento del
fondo di garanzia costituito presso il Mediocredito Centrale Spa di
cui all'articolo 2, comma 100, lettera a), della legge 23 dicembre
1996, n. 662 "Misure di razionalizzazione della finanza pubblica",
alla controgaranzia delle garanzie emesse dal predetto fondo
regionale e di quelle emesse dai consorzi di garanzia fidi, aventi
sede operativa in Veneto ai sensi dell'articolo 18, comma 1, lettera
r), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 "Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59". 2. La limitazione dell'intervento del fondo di garanzia di cui
al comma 1 e' richiesta in via sperimentale per un periodo massimo di
anni due e per operazioni di importo fino a 100.000,00 euro e potra'
conformarsi alle evoluzioni della normativa che regola il
funzionamento del fondo di garanzia di cui all'articolo 2, comma 100,
lettera a), della legge n. 662 del 1996».
La norma e' impugnata «nella parte in cui circoscrive
l'intervento in controgaranzia del Fondo di Garanzia del Mediocredito
Centrale alle sole garanzie rilasciate dai Confidi aventi sede
operativa in Veneto», in riferimento agli artt. 3, 41 (parametro
citato solo nel corpo della motivazione), 117, primo e secondo comma,
lettera e), e 120 Cost.
Il ricorrente richiama alcune decisioni dell'Autorita' garante
della concorrenza e del mercato (AGCM) che avrebbero messo in
evidenza le conseguenze anticoncorrenziali derivanti da vincoli a
carattere territoriale imposti ai consorzi di garanzia collettiva dei
fidi (cosiddetti "confidi") per legge regionale (o per atto
amministrativo attuativo di una legge regionale) ai fini dell'accesso
a contributi pubblici, con particolare riferimento alla previsione
del requisito della sede legale od operativa in una determinata
Regione. Una previsione di questo tipo limiterebbe di fatto l'accesso
al mercato geografico di riferimento dei confidi nuovi o attivi in
altri territori, producendo un effetto di compartimentazione del
mercato limitata agli ambiti regionali, e contrasterebbe con gli
obiettivi di liberalizzazione perseguiti dagli artt. 49, 56 e 106 del
TFUE in tema di liberta' di stabilimento, di libera prestazione dei
servizi e di rimozione delle posizioni di esclusiva o, comunque, di
diritti speciali non necessari allo svolgimento dei compiti delle
imprese incaricate di un servizio di interesse economico generale,
quali devono essere considerati i confidi. In relazione a tale
contrasto la norma violerebbe dunque l'art. 117, primo comma, Cost.
Introducendo una discriminazione tra imprese sulla base della
mera localizzazione territoriale, la norma violerebbe inoltre il
principio di uguaglianza ex art. 3 Cost. per disparita' di
trattamento di situazioni identiche, nonche' il divieto di limitare
l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del territorio
nazionale ex art. 120, primo comma, Cost., divieto che, secondo la
giurisprudenza costituzionale, si applicherebbe anche all'esercizio
di attivita' professionali ed economiche alle quali le Regioni non
potrebbero frapporre barriere protezionistiche in difetto di una
ragionevole giustificazione.
Il trattamento normativo discriminatorio contrasterebbe altresi'
con il principio di libera concorrenza previsto dall'art. 41 Cost.
Infine la norma impugnata invaderebbe la competenza esclusiva
dello Stato in materia di tutela della concorrenza ex art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., traducendosi in una forma di
compartimentazione dei mercati a immediato impatto
anticoncorrenziale, la cui introduzione dovrebbe essere riservata al
legislatore statale. L'impatto anticoncorrenziale sarebbe rafforzato,
nel caso concreto, dalla duplice circostanza che il fondo regionale
previsto dalla legge della Regione Veneto 13 agosto 2004, n. 19
(Interventi di ingegneria finanziaria per il sostegno e lo sviluppo
delle piccole e medie imprese), individua tra i propri beneficiari le
sole piccole e medie imprese (PMI) ubicate nel territorio di quella
Regione, e che a loro volta i confidi veneti prestano, per statuto,
garanzie normalmente solo a favore delle medesime imprese, sicche' il
rafforzamento del sistema delle garanzie nel Veneto perseguito dalla
norma impugnata creerebbe un'ulteriore distorsione concorrenziale,
favorendo l'accesso al credito delle sole PMI venete e incoraggiando
la localizzazione imprenditoriale in quel territorio a discapito di
altri, «[...] cosi' deformando mediante l'intervento pubblico le
dinamiche allocative del mercato».
Anche sotto questo profilo, pertanto, sarebbero «nette», sia la
violazione del «principio sostanziale di concorrenza», sia comunque
l'invasione della competenza legislativa dello Stato in materia di
concorrenza.
2.- La Regione Veneto si e' costituita in giudizio contestando
gli argomenti di controparte.
2.1.- Con riguardo alla questione promossa in riferimento
all'art. 79, comma 1, la Regione Veneto ha chiesto che sia dichiarata
non fondata.
Per quanto la normativa statale di sostegno all'imprenditoria
femminile abbia la valenza di un intervento di politica economica,
cio' non ne implicherebbe di per se' l'inclusione nella materia di
«tutela della concorrenza». Cosi' ragionando, infatti, qualunque
norma che prevedesse l'erogazione di contributi a favore di cittadini
e imprese dovrebbe ritenersi attribuita, per la sua astratta
capacita' di incidere sul mercato, alla competenza esclusiva dello
Stato, e le regioni sarebbero espropriate della possibilita' di
gestire autonomamente le loro risorse per la cura degli interessi
pubblici ad esse affidati. Contrariamente a quanto sostenuto dal
Governo, la disciplina degli aiuti alle imprese andrebbe dunque
ricondotta nell'ambito delle materie cui di volta in volta si
riferisce la specifica provvidenza (nella specie di pertinenza
regionale).
La disposizione impugnata non si porrebbe neppure in contrasto
con il diritto europeo della concorrenza. La «rinuncia» alla revoca
dell'aiuto avrebbe potuto, in ipotesi, integrare un aiuto di Stato
incompatibile con il TFUE soltanto se eccedente la soglia «de
minimis». Ma tale esito sarebbe impossibile nel caso di specie, dal
momento che gli aiuti alle imprese femminili previsti dalla legge 25
febbraio 1992, n. 215 (Azioni positive per l'imprenditoria femminile)
sarebbero stati gia' originariamente concessi in regime «de minimis».
2.2.- La Regione Veneto ha chiesto, altresi', che la questione
promossa in riferimento all'art. 83 sia dichiarata inammissibile o
comunque non fondata.
Sotto il profilo dell'inammissibilita', mancherebbe la concreta
lesivita' della norma impugnata, che non avrebbe un contenuto
precettivo idoneo a ledere la concorrenza ne' qualsivoglia altro
ambito materiale di competenza dello Stato o parametro
costituzionale. La norma si limiterebbe ad autorizzare la Giunta
regionale ad avviare la procedura dell'art. 18, comma 1, lettera r),
del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59), a tenore del quale «[c]on delibera della Conferenza unificata
sono individuate, tenuto conto dell'esistenza di fondi regionali di
garanzia, le regioni sul cui territorio il fondo limita il proprio
intervento alla controgaranzia dei predetti fondi regionali e dei
consorzi di garanzia collettiva fidi di cui all'art. 155, comma 4,
del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385».
Si tratterebbe, dunque, di un atto di indirizzo politico avente
solo la veste formale della legge. Con esso il Consiglio regionale
avrebbe esercitato la propria potesta' di impulso, autorizzando la
Giunta ad avviare un procedimento amministrativo gia' previsto e
disciplinato dalla legge statale. La competenza dello Stato non
subirebbe alcuna invasione e potrebbe essere liberamente esercitata
attraverso l'organo individuato dal d.lgs. n. 112 del 1998 (la
Conferenza unificata), senza condizionamenti derivanti da quanto
previsto dalla legge regionale, che circoscrive i propri effetti
all'attivita' della Giunta regionale.
Tali considerazioni renderebbero anche irrilevanti le doglianze
relative all'invasione della competenza statale in materia di tutela
della concorrenza, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. per
contrasto con i principi comunitari in materia di concorrenza, il
ricorrente non avrebbe prospettato in modo adeguato e specifico i
motivi di illegittimita' costituzionale della norma impugnata,
essendosi limitato a rinviare per relationem al contenuto di alcune
decisioni dell'AGCM su fattispecie diverse da quella in esame,
concernenti ipotesi di limitazione all'accesso dei confidi a fondi
pubblici in base a criteri geografici. Neppure sarebbero specificate
le ragioni per le quali la disposizione regionale violerebbe i
principi del diritto comunitario indirettamente evocati quali
parametri di costituzionalita'.
Nel merito, il sospetto di discriminazione ratione loci sarebbe
il frutto di un'erronea lettura della norma impugnata. Essa
attuerebbe una deroga "territoriale" consentita dallo stesso
legislatore statale, operando una scelta discrezionale di politica
regionale che puo' riferirsi solo al territorio veneto. Il
legislatore regionale avrebbe adottato non un criterio meramente
formale, come quello della sede legale dei confidi, bensi' il
criterio sostanziale della sede operativa, correlando in tal modo la
previsione sulle controgaranzie allo svolgimento da parte dei confidi
di una stabile attivita' nel territorio regionale, in perfetta e
ragionevole simmetria con la analoga previsione, contenuta nello
stesso art. 83 sulle controgaranzie a favore del fondo regionale di
riferimento.
Inoltre la Regione osserva, a indiretta conferma della
legittimita' della norma, che Marche e Abruzzo avrebbero gia'
ottenuto, per effetto di apposite deliberazioni della Conferenza
unificata, la limitazione dell'intervento del fondo di garanzia
costituito presso il Mediocredito Centrale spa nei riguardi dei
confidi aventi sede operativa o legale nel solo territorio regionale.
2.3.- Nella memoria illustrativa depositata il 30 gennaio 2018 la
Regione Veneto ha ribadito le proprie difese in ordine
all'impugnazione dell'art. 83.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, tra gli
altri, gli artt. 79, comma 1, e 83 della legge della Regione Veneto
30 dicembre 2016, n. 30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale
2017).
Resta riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse dal ricorrente.
1.1.- L'art. 79, comma 1, - stabilendo, in deroga all'art. 20 del
d.P.R. 28 luglio 2000, n. 314 (Regolamento per la semplificazione del
procedimento recante la disciplina del procedimento relativo agli
interventi a favore dell'imprenditoria femminile), che non si procede
alla revoca e al recupero degli aiuti previsti in favore
dell'imprenditoria femminile, anche quando siano venuti meno i
presupposti per la loro erogazione - si esporrebbe a due censure di
legittimita' costituzionale.
La norma impugnata violerebbe, in primo luogo, l'art. 117, primo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 107 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come modificato dall'art. 2
del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 e ratificato dalla legge
2 agosto 2008, n. 130, in quanto: prevedendo misure che presentano le
caratteristiche degli aiuti di Stato, le stesse avrebbero dovute
essere notificate alla Commissione europea, cui sola competerebbe
l'esame della compatibilita' con il mercato interno dei regimi di
aiuti esistenti negli Stati nazionali; per di piu', il mancato
recupero delle risorse pubbliche erogate, il cui pagamento e' reso
irrevocabile anche quando se ne sia constatata la mancata
utilizzazione specifica, non sarebbe giustificato da alcuna concreta
utilita' di sviluppo economico, con il risultato che ne sarebbe
falsata, o minaccerebbe di esserne falsata, la concorrenza.
Sotto altro profilo, le disposizioni censurate, vertendo sulla
revoca di agevolazioni e incentivi, riguarderebbero la materia di
competenza legislativa statale esclusiva di «tutela della
concorrenza», ponendosi in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
1.2.- In via pregiudiziale, si deve osservare che nella delibera
del Consiglio dei ministri, che richiama la relazione ministeriale
allegata, non si fa menzione dell'art. 117, primo comma, Cost., e dei
parametri comunitari interposti, ne' essi sono identificabili alla
luce delle ragioni espresse (sentenze n. 228 del 2017 e n. 270 del
2017). I principi in materia di concorrenza vengono infatti evocati
solo in relazione all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Cosicche', difettando la necessaria piena corrispondenza tra il
ricorso e la delibera del Consiglio dei ministri che l'ha
autorizzato, la prima questione di legittimita' costituzionale in
riferimento agli indicati parametri e' inammissibile (ex plurimis:
sentenze n. 265 e n. 1 del 2016, n. 250 e n. 153 del 2015).
1.3.- Nel merito, sussiste la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
La giurisprudenza di questa Corte e' costante nell'affermare che
la nozione di «concorrenza» di cui al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 Cost., non puo' non riflettere quella operante in
ambito europeo (sentenze n. 291 e n. 200 del 2012, n. 45 del 2010) e
cio' vale anche quando essa abbia riguardo al mercato di ambito
nazionale o locale. Essa comprende, pertanto in ogni caso, sia le
misure legislative di tutela in senso proprio, intese a contrastare
gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati, sia le misure legislative di
promozione, dirette a eliminare limiti e vincoli alla libera
esplicazione della capacita' imprenditoriale e della competizione tra
imprese (concorrenza "nel mercato"), ovvero a prefigurare procedure
concorsuali di garanzia che assicurino la piu' ampia apertura del
mercato a tutti gli operatori economici (concorrenza "per il
mercato"). In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della
concorrenza», vengono perseguite finalita' di ampliamento dell'area
di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche
quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenze n. 299
del 2012 e n. 401 del 2007).
Su queste basi, la disciplina degli aiuti pubblici - o meglio
delle deroghe al divieto di aiuti pubblici, compatibili con il
mercato interno - rientra nell'accezione dinamica di concorrenza, la
quale contempla, come detto, le misure pubbliche dirette a ridurre
squilibri e a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo degli
assetti concorrenziali. Non e' priva di valore interpretativo la
sistematica del TFUE, che inserisce la disciplina degli aiuti
concessi dagli Stati all'interno del Titolo VII, al Capo I, rubricato
«Regole di concorrenza» (sentenza n. 14 del 2004).
Il riconoscimento che la tutela della concorrenza non esclude
interventi promozionali dello Stato deve raccordarsi con lo schema di
riparto delle competenze legislative fissato dall'art. 117 Cost. Le
materie interessate dai finanziamenti possono infatti corrispondere a
molteplici settori (ad esempio, il commercio, l'agricoltura, il
turismo, l'industria) nei quali operano le imprese in difficolta' che
siano beneficiarie dei medesimi, riconducibili a materie di
competenza regionale.
In tale quadro, l'intervento dello Stato si giustifica quando,
per l'accessibilita' a tutti gli operatori e per l'impatto
complessivo, e' idoneo ad incidere sull'equilibrio economico generale
(sentenze n. 63 del 2008 e n. 14 del 2004).
Appartengono, invece, alla competenza legislativa concorrente o
residuale delle Regioni «gli interventi sintonizzati sulla realta'
produttiva regionale», tali comunque da non creare ostacolo alla
libera circolazione delle persone e delle cose fra le regioni e da
non limitare l'esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del
territorio nazionale (sentenza n. 14 del 2004). Entro questi limiti,
anche le regioni, nell'esercizio delle loro attribuzioni, possono
intervenire con misure di aiuto calibrate sul proprio ambito
territoriale per incentivarne lo sviluppo economico, purche' coerenti
con la disciplina del diritto dell'Unione europea sugli aiuti di
Stato (sentenza n. 217 del 2012; da ultimo, anche sentenza n. 98 del
2017).
1.4.- Nel caso di specie, la legge 25 febbraio 1992, n. 215
(Azioni positive per l'imprenditoria femminile) - le cui previsioni
sono nel frattempo confluite negli artt. 52-55 del decreto
legislativo 11 aprile 2006, n. 198 (Codice delle pari opportunita'
tra uomo e donna, a norma dell'articolo 6 della legge 28 novembre
2005, n. 246) - prevede misure di agevolazione economica, consistenti
in contributi in conto capitale per l'acquisizione di impianti e
servizi che vogliono favorire lo sviluppo dell'imprenditoria
femminile, promuovendone la presenza anche nei comparti piu'
innovativi dei diversi settori produttivi.
L'intervento statale e' dunque diretto a sostenere il livello
degli investimenti (che si assume non ottimale) di una particolare
categoria di operatori professionali, accrescendo in tal modo la
competitivita' complessiva del sistema. La finalita' di stimolare
l'espansione in tutti i segmenti di mercato delle imprese a
conduzione o a prevalente partecipazione femminile, e l'ammontare
delle risorse impiegate rappresentano sicuri elementi sintomatici del
livello nazionale dello strumento normativo in esame, che deve essere
pertanto ricondotto alla materia «tutela della concorrenza», intesa
nell'anzidetto profilo dinamico e promozionale.
Tenendo conto che la tutela della concorrenza, attesa la sua
natura trasversale, funge da limite alla disciplina che le regioni
possono dettare nelle materie di competenza concorrente o residuale
(sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012; da ultimo, sentenza n.
165 del 2014), si deve concludere nel senso che era precluso alla
Regione Veneto di introdurre una disciplina derogatoria della regola
statale - dettata dall'art. 20 del d.P.R. n. 314 del 2000 - secondo
cui le agevolazioni concesse devono essere revocate in seguito al
venir meno di uno o piu' dei requisiti prescritti.
2.- Si passa ora ad esaminare l'impugnazione dell'art. 83 della
legge reg. Veneto n. 30 del 2016.
La norma impugnata si inquadra nel sistema degli interventi di
sostegno pubblico per lo sviluppo delle piccole e medie imprese
(PMI), con specifico riguardo alle garanzie prestate per favorire
l'accesso delle PMI alle fonti finanziarie.
Al comma 1, la disposizione prevede che, tenuto conto
dell'operativita' del fondo regionale di garanzia istituito dalla
legge della Regione Veneto 13 agosto 2004, n. 19 (Interventi di
ingegneria finanziaria per il sostegno e lo sviluppo delle piccole e
medie imprese), la Giunta regionale «e' autorizzata ad avviare le
procedure per limitare nel territorio della Regione del Veneto»
l'intervento del fondo di garanzia - istituito dall'art. 2, comma
100, lettera a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica) «[...] presso il
Mediocredito Centrale Spa allo scopo di assicurare una parziale
assicurazione ai crediti concessi dagli istituti di credito a favore
delle piccole e medie imprese» - alla sola controgaranzia delle
garanzie emesse a favore delle PMI dal predetto fondo regionale e dai
consorzi di garanzia collettiva dei fidi (cosiddetti "confidi")
«aventi sede operativa in Veneto».
A tale previsione si correla quella del comma 2, secondo il quale
«[l]a limitazione dell'intervento del fondo di garanzia di cui al
comma 1 e' richiesta in via sperimentale per un periodo massimo di
anni due e per operazioni di importo fino a 100.000,00 euro e potra'
conformarsi alle evoluzioni della normativa che regola il
funzionamento del fondo di garanzia di cui all'articolo 2, comma 100,
lettera a), della legge n. 662 del 1996».
La norma autorizza la Giunta regionale «ad avviare le procedure
[...] ai sensi dell'art. 18, comma 1, lettera r), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112», recante «Conferimento di funzioni
e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti
locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59».
Questa disposizione, oltre a prevedere che «[s]ono conservate allo
Stato le funzioni amministrative concernenti [...] la gestione del
fondo di garanzia» istituito dalla legge n. 662 del 1996, affida alla
Conferenza unificata il potere di individuare, «tenuto conto
dell'esistenza di fondi regionali di garanzia, le regioni sul cui
territorio il fondo limita il proprio intervento alla controgaranzia
dei predetti fondi regionali e dei consorzi di garanzia collettiva
fidi [...]». Il legislatore presuppone che i sistemi regionali
costituiti dai fondi regionali di garanzia a favore delle PMI, ove
esistenti, e dai confidi possano avere caratteristiche tali da
giustificare la limitazione dell'intervento del fondo statale alla
sola controgaranzia, che opera come una garanzia di secondo livello
prestata a favore dei garanti. Pertanto, nei territori regionali
individuati dalla Conferenza unificata sono esclusi gli interventi
del fondo statale di immediato sostegno alle PMI, quali la garanzia
diretta e la cogaranzia.
Il ricorrente concentra l'impugnazione sulla parte del comma 1
che «[...] circoscrive l'intervento in controgaranzia del Fondo di
Garanzia del Mediocredito Centrale alle sole garanzie rilasciate dai
Confidi aventi sede operativa in Veneto», ritenendo che cio'
determini una discriminazione tra imprese (i confidi) sulla base di
un elemento di localizzazione territoriale, in violazione di plurimi
parametri: l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt.
49, 56 e 106 TFUE, in tema di liberta' di stabilimento, di libera
prestazione dei servizi e di rimozione delle posizioni di esclusiva
o, comunque, di diritti speciali non necessari allo svolgimento dei
compiti delle imprese; l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
per invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela
della concorrenza; gli artt. 3 e 120 Cost., per lesione del principio
di uguaglianza e di liberta' di circolazione; l'art. 41 Cost., per
lesione della liberta' di iniziativa economica.
2.1.- La Regione Veneto eccepisce preliminarmente
l'inammissibilita' delle questioni sotto due profili, dei quali va
esaminato per primo, per priorita' logico-giuridica, quello relativo
alla concreta mancanza di lesivita' della norma impugnata.
La Regione sostiene che l'art. 83 non avrebbe un contenuto
precettivo idoneo a ledere la concorrenza, ne' qualsivoglia altro
ambito materiale di competenza dello Stato o parametro
costituzionale, in quanto si limiterebbe ad autorizzare la Giunta
regionale ad avviare presso la Conferenza unificata la procedura di
individuazione del Veneto quale Regione sul cui territorio il fondo
di garanzia limita il proprio intervento alla controgaranzia dei
fondi regionali e dei confidi.
Si tratterebbe, dunque, di un atto di indirizzo politico avente
la veste formale di legge, con il quale il Consiglio regionale
avrebbe esercitato la propria potesta' di impulso, autorizzando la
Giunta ad avviare un procedimento amministrativo gia' previsto e
disciplinato dalla legge statale. La competenza dello Stato non
subirebbe alcuna invasione e potrebbe essere liberamente esercitata
attraverso l'organo individuato dal d.lgs. n. 112 del 1998 (la
Conferenza unificata), senza condizionamenti derivanti dalla legge
regionale, che produce i propri effetti solo nei riguardi della
Giunta.
L'eccezione non e' fondata.
La norma impugnata non ha una funzione meramente ricognitiva, ne'
e' comunque priva di portata precettiva (sentenze n. 63 del 2016, n.
254 e n. 77 del 2015, n. 230 del 2013, n. 346 e n. 52 del 2010, n.
401 del 2007), se non altro perche' vincola la Giunta a formulare la
propria richiesta alla Conferenza unificata nei termini in essa
previsti e quindi circoscrivendo ai confidi aventi sede operativa nel
Veneto l'auspicata limitazione dell'intervento del fondo di garanzia.
Ne consegue che la dedotta mancanza di lesivita' della previsione non
incide sulla ammissibilita' delle questioni.
In secondo luogo, viene eccepita l'insufficienza della
motivazione quanto alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
per contrasto con i principi comunitari in materia di concorrenza.
Secondo la Regione, il ricorrente non avrebbe prospettato in modo
adeguato e specifico i motivi di illegittimita' costituzionale della
norma impugnata, essendosi limitato a rinviare per relationem al
contenuto di alcune decisioni dell'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato (AGCM) su fattispecie diverse da quella in
esame, ne' avrebbe precisato le ragioni per le quali la disposizione
regionale violerebbe i principi del diritto comunitario
indirettamente evocati quali parametri di costituzionalita'.
Nemmeno tale eccezione e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la
motivazione per relationem e' lesiva del principio di autosufficienza
dell'atto introduttivo del giudizio (sentenza n. 40 del 2007), quando
«[...] una censura sia sviluppata in atti diversi dal ricorso o
dall'ordinanza in cui essa e' contenuta (come nel caso di motivazione
con rinvio ad altro ricorso - sentenza n. 40 del 2007 - o ad altra
ordinanza di rimessione: ex plurimis, sentenze n. 197 e n. 143 del
2010)» (sentenza n. 68 del 2011). Nel presente giudizio, invece, il
ricorrente ha richiamato specificamente, nel corpo della motivazione,
le ragioni esposte in alcune decisioni dell'AGCM relative a
provvedimenti amministrativi ritenuti in contrasto con i principi
comunitari a tutela della concorrenza, perche' discriminanti i
confidi su base territoriale, e ne ha affermato la pertinenza al caso
in esame, sottolineando le analogie di detti atti con la previsione
regionale nella parte in cui questa richiederebbe il requisito della
sede operativa dei confidi nel Veneto. Le motivazioni addotte a
sostegno della censura di violazione dei principi comunitari superano
pertanto la soglia minima di chiarezza e di completezza alla quale e'
subordinata l'ammissibilita' delle impugnazioni in via principale.
2.2.- Nel merito le questioni sono fondate.
Come gia' accennato, l'autorizzazione disposta ex lege vincola la
Giunta regionale ad avviare il procedimento amministrativo previsto
dall'art. 18, comma 1, lettera r), del d.lgs. n. 112 del 1998 con
esclusivo riferimento alle garanzie emesse a favore delle PMI dai
confidi «aventi sede operativa in Veneto», oltre che a quelle emesse
dal fondo regionale di garanzia. La norma, dunque, pur non causando
direttamente l'effetto anticompetitivo lamentato dal ricorrente, e'
comunque finalizzata, attraverso la richiesta della Giunta regionale
alla Conferenza unificata, a delimitare nel territorio veneto la
platea dei confidi destinatari dell'intervento in controgaranzia del
fondo.
Si deve dunque esaminare se tale delimitazione sia in contrasto
con i predetti parametri.
L'art. 13, comma 1, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269
(Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione
dell'andamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
nella legge 24 novembre 2003, n. 326, definisce i confidi come «[...]
i consorzi con attivita' esterna [...], le societa' cooperative, le
societa' consortili per azioni, a responsabilita' limitata o
cooperative, che svolgono l'attivita' di garanzia collettiva dei
fidi», per tale intendendosi «l'utilizzazione di risorse provenienti
in tutto o in parte dalle imprese consorziate o socie per la
prestazione mutualistica e imprenditoriale di garanzie volte a
favorirne il finanziamento da parte delle banche e degli altri
soggetti operanti nel settore finanziario».
Se l'intervento del fondo di garanzia fosse limitato, nel
territorio della Regione Veneto, alla controgaranzia delle garanzie
prestate dai soli confidi «aventi sede operativa in Veneto» (oltre
che dal fondo regionale), come previsto nella norma regionale
censurata, i confidi privi di tale requisito ma intenzionati a
fornire garanzie in favore delle PMI operanti in quel territorio non
potrebbero beneficiare dell'intervento in controgaranzia del fondo
statale.
La norma impugnata e' idonea a determinare pertanto una
discriminazione tra imprese sulla base di un mero elemento di
localizzazione territoriale (la sede operativa in Veneto), atto a
frapporre barriere di carattere protezionistico alla prestazione di
servizi in un determinato ambito territoriale da parte di
imprenditori privi del requisito legislativamente richiesto, creando
il rischio di una compartimentazione regionale del mercato.
Non depone in senso contrario la considerazione che la Conferenza
unificata individua le regioni sul cui territorio il fondo limita il
proprio intervento alla sola controgaranzia, in ragione delle
caratteristiche dei sistemi regionali di garanzia a favore delle PMI.
Se e' vero che tali caratteristiche orientano, in base alla legge, la
scelta della Conferenza unificata, esse non giustificano tuttavia in
alcun modo l'ulteriore restrizione dell'attivita' di controgaranzia
del fondo ai soli confidi aventi sede operativa nella regione.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che discriminare le
imprese sulla base di un elemento di localizzazione territoriale
contrasta con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
nonche' con il principio ex art. 120, primo comma, Cost., a tenore
del quale la Regione «non puo' adottare provvedimenti che ostacolino
in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone e delle cose
fra le regioni» e «non puo' limitare il diritto dei cittadini di
esercitare in qualunque parte del territorio nazionale la loro
professione, impiego o lavoro» (ex plurimis, sentenze n. 391 del 2008
e n. 207 del 2001).
Da tali principi consegue «il divieto per i legislatori regionali
di frapporre ostacoli di carattere protezionistico alla prestazione,
nel proprio ambito territoriale, di servizi di carattere
imprenditoriale da parte di soggetti ubicati in qualsiasi parte del
territorio nazionale (nonche', in base ai principi comunitari sulla
liberta' di prestazione dei servizi, in qualsiasi Paese dell'Unione
europea)» (sentenze n. 64 del 2007 e n. 440 del 2006).
Inoltre, norme che impongono barriere "protezionistiche" di
natura territoriale si traducono altresi' in una limitazione della
liberta' di iniziativa economica, violando anche il principio di cui
all'art. 41 Cost. (sentenze n. 124 del 2010, n. 391 del 2008 e n. 64
del 2007).
Questa Corte ha poi avuto modo di affermare che norme
introduttive di barriere all'ingresso, tali da alterare la
concorrenza tra imprenditori, violano l'art. 117, primo comma, Cost.,
per contrasto con i vincoli derivanti dall'ordinamento europeo in
tema di diritto di stabilimento ex art. 49 TFUE e di tutela della
concorrenza (sentenza n. 340 del 2010). Il principio e' stato
ribadito con specifico riguardo a disposizioni regionali che,
prevedendo requisiti territoriali per l'iscrizione di imprenditori in
ruoli tenuti da enti pubblici, favorivano «[i] richiedenti gia' da
tempo localizzati nel territorio regionale, con cio' violando anche
il principio di parita' di trattamento (id est di non
discriminazione: sentenze n. 339 e n. 213 del 2011), sotteso alla
previsione dell'art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, in tema di liberta' di stabilimento (sentenze n. 340 e n.
180 del 2010)» (sentenza n. 264 del 2013).
2.3.- Va dunque dichiarata l'illegittimita' dell'art. 83, comma
1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, limitatamente alle parole
«aventi sede operativa in Veneto».
La questione promossa in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., rimane assorbita.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 79, comma
1, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30
(Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 83, comma
1, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, limitatamente alle parole
«aventi sede operativa in Veneto».
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 79, comma 1, della legge reg. Veneto n. 30
del 2016, in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 107 del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea, come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13
dicembre 2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 aprile 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA