N. 139 SENTENZA 8 maggio - 2 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Delega al Governo per la revisione del modello di coordinamento degli organismi pagatori a livello regionale - Istituzione del Sistema informativo per il biologico (SIB) che utilizza l'infrastruttura del Sistema informativo agricolo nazionale, per la gestione dei procedimenti amministrativi degli organismi di controllo relativi allo svolgimento di attivita' agricole e di acquacoltura con metodo biologico - Obbligo, per le Regioni, di attivazione dei sistemi di cooperazione applicativa della pubblica amministrazione necessari a garantire il flusso delle informazioni tra il SIB e i sistemi regionali - Utilizzazione del SIB in caso di inadempimento - Istituzione della Banca delle terre agricole presso l'Istituto di servizi per il mercato agricolo alimentare. - Legge 28 luglio 2016, n. 154 (Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca illegale), artt. 7, comma 5; 15, commi 1, 2, lettera d), e 5; 16. -(GU n.27 del 4-7-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 7, comma
5; 15, commi 1, 2, lettera d), e 5; 16 della legge 28 luglio 2016, n.
154 (Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di
semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori
agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca
illegale), promosso con ricorso della Regione Veneto, notificato il
10 ottobre 2016, depositato in cancelleria il 18 ottobre 2016,
iscritto al n. 65 del registro ricorsi 2016 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2018 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Ezio Zanon e Luigi Manzi per la Regione Veneto
e l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso n. 65 del 2016, la Regione Veneto ha proposto in
via principale questioni di legittimita' costituzionale avente ad
oggetto gli artt. 7, comma 5; 15, commi 1, 2, lettera d), e 5; 16
della legge 28 luglio 2016, n. 154 (Deleghe al Governo e ulteriori
disposizioni in materia di semplificazione, razionalizzazione e
competitivita' dei settori agricolo e agroalimentare, nonche'
sanzioni in materia di pesca illegale).
In particolare, l'art. 7, comma 5, e' impugnato per violazione
degli artt. 81, 97, 117, quarto comma, 118 e 119 della Costituzione,
nonche' del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.; l'art. 15, commi 1, 2, lettera d), e 5, per violazione degli
artt. 81, 97, 117, quarto comma, e 118 Cost. nonche' del principio di
leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.; l'art. 16 per
violazione degli artt. 3, 97, 117, quarto comma, e 118 Cost.
1.1.- L'art. 7 prevede l'istituzione, presso il Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, previa intesa con la
Conferenza unificata, del Sistema informativo per il biologico (SIB),
che utilizza l'infrastruttura del Sistema informativo agricolo
nazionale (SIAN), al fine di gestire i procedimenti amministrativi
degli operatori e degli organismi di controllo previsti dalla
normativa europea relativi allo svolgimento di attivita' agricole e
di acquacoltura con metodo biologico. Al comma 5 statuisce che «[l]e
regioni dotate di propri sistemi informatici per la gestione dei
procedimenti relativi all'agricoltura e all'acquacoltura biologiche,
entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente
legge, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti
tra lo Stato, le regioni e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, attivano i sistemi di cooperazione applicativa della
pubblica amministrazione necessari a garantire il flusso delle
informazioni tra il SIB e i sistemi regionali. In mancanza
dell'attivazione dei sistemi di cooperazione applicativa entro il
predetto termine, gli operatori utilizzano il SIB».
A parere della Regione Veneto, quanto disposto dall'ultimo
periodo solo all'apparenza afferirebbe alla funzione del
coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale, assegnata dall'art.
117, secondo comma, lettera r), Cost. alla competenza esclusiva
statale, in quanto trascenderebbe tale ambito materiale determinando
una lesione delle competenze regionali costituzionalmente garantite
in materia di agricoltura e organizzazione amministrativa regionale.
Infatti, il coordinamento informativo, statistico e informatico
dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale andrebbe
intesa come «un mero potere legislativo di coordinamento» (sentenza
n. 271 del 2005), di tipo tecnico e il cui esercizio, comunque, non
potrebbe comprimere la competenza regionale nella disciplina e
gestione di una propria rete informativa. Al contrario, la
disposizione impugnata - sostiene sempre la Regione Veneto -, lungi
dal limitarsi al coordinamento suddetto, prevederebbe, in caso di
mancata intesa tra le parti, la surrogazione del sistema informativo
statale a quelli regionali.
Per effetto di tale forma impropria di "sanzione", la Regione si
vedrebbe costretta a esercitare le proprie competenze amministrative
in materia di agricoltura e di acquacoltura biologiche secondo le
modalita' procedimentali predisposte dallo Stato, il che - oltre a
violare l'art. 117, quarto comma, e l'art. 118 Cost. - contrasterebbe
con il canone di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., modificando
le modalita' di esercizio della pubblica potesta', senza ragioni
idonee a giustificare tale scelta e rischiando di ingenerare effetti
negativi in termini di efficienza, efficacia ed economicita'
dell'azione amministrativa regionale.
Inoltre tale surrogazione forzosa di sistemi procedimentali
informatici produrrebbe anche maggiori spese derivanti dal passaggio
da un sistema informativo ad un altro, con conseguente violazione
degli artt. 81 e 119 Cost.
Sarebbe infine irragionevole - sempre a parere della ricorrente -
collegare un effetto surrogatorio automatico in danno delle Regioni
al mancato raggiungimento di un'intesa con lo Stato, il quale
potrebbe dipendere da un dissenso unilaterale espresso da parte del
Governo o da ragioni puramente tecniche (legate anche alla brevita'
del termine previsto). Peraltro, la forma di raccordo disciplinata
dalla disposizione impugnata, pur essendo qualificata in termini di
intesa, si presenterebbe come altamente insufficiente, in quanto non
e' prevista alcuna ulteriore forma di concertazione atta a superare
le ragioni del mancato accordo. Dal che deriverebbe altresi' la
lesione del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120
Cost.
1.2.- L'art. 15, commi 1 e 2, lettera d), e 5, della legge n. 154
del 2016 violerebbe, a parere della ricorrente, gli artt. 97, 117,
quarto comma, e 118 Cost. nonche' il principio di leale
collaborazione.
La disposizione, al primo comma, delega il Governo ad adottare
uno o piu' decreti legislativi finalizzati, fra l'altro, al riordino
degli enti, societa' ed agenzie vigilati dal Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali.
Il comma successivo, nell'elencare i principi e criteri direttivi
che il Governo e' tenuto ad osservare nella predisposizione di tali
decreti legislativi, indica, tra gli altri, la «riorganizzazione
dell'Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA) anche attraverso
la revisione delle funzioni attualmente affidate all'Agenzia medesima
e, in particolare, dell'attuale sistema di gestione e di sviluppo del
Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN) di cui all'articolo 15
della legge 4 giugno 1984, n. 194, nonche' del modello di
coordinamento degli organismi pagatori a livello regionale»
prevedendo i seguenti indirizzi: «l'introduzione di un modello
organizzativo omogeneo, l'uniformita' dei costi di gestione del
sistema tra i diversi livelli regionali e l'uniformita' delle
procedure e dei sistemi informativi tra i diversi livelli».
Secondo la Regione Veneto, cio' andrebbe ben oltre i limiti
afferenti all'esplicitata finalita' di razionalizzazione e
contenimento della spesa pubblica, finalita' che peraltro parrebbe
essere contraddetta dalla disposizione stessa.
Quest'ultima, infatti, tenderebbe a realizzare un livellamento
organizzativo, procedurale e di spesa tra i diversi sistemi
regionali, determinando l'effetto distorsivo per cui, ove essi
presentino caratteristiche di eccellenza sotto il profilo
organizzativo, gestorio e finanziario, come nel caso della Regione
Veneto, sarebbero costretti ad adeguarsi comunque ai nuovi parametri
previsti dalla legislazione statale, pur ove "qualitativamente"
inferiori, con la conseguente lesione in termini non solo di
efficienza amministrativa, ma anche sotto il profilo
economico-finanziario, con violazione dunque sia del principio di
buon andamento di cui all'art. 97 Cost. che degli artt. 81 e 119
Cost.
L'imposizione di modelli organizzativi e procedimentali prevista
nella delega legislativa in esame - reputa sempre la ricorrente -
determinerebbe inoltre un'invasione delle competenze affidate alle
Regioni in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa
regionale e in materia di agricoltura, con violazione degli artt.
117, quarto comma, e 118 Cost.
Peraltro, la previsione, quale unico strumento di concertazione
intergovernativa, di un mero parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, da rendere nel termine di quarantacinque giorni dalla
data di trasmissione di ciascun schema di decreto legislativo,
decorso il quale il Governo potra' comunque procedere,
determinerebbe, sia per il carattere "debole" dell'intervento della
conferenza intergovernativa sia per l'esiguita' del termine previsto,
la violazione del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost.
1.3.- L'art. 16 della legge n. 154 del 2016 prevede
l'istituzione, presso l'Istituto di Servizi per il mercato agricolo
alimentare (ISMEA), della Banca delle terre agricole, con
«l'obiettivo di costituire un inventario completo della domanda e
dell'offerta dei terreni e delle aziende agricoli, che si rendono
disponibili anche a seguito di abbandono dell'attivita' produttiva e
di prepensionamenti, raccogliendo, organizzando e dando pubblicita'
alle informazioni necessarie sulle caratteristiche naturali,
strutturali ed infrastrutturali dei medesimi, sulle modalita' e
condizioni di cessione e di acquisto degli stessi nonche' sulle
procedure di accesso alle agevolazioni di cui al capo III del titolo
I del decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 185, e successive
modificazioni».
La Regione Veneto sottolinea che tale disposizione, pur facendo
salva la eventuale disciplina regionale relativa alla gestione dei
terreni incolti e abbandonati, verrebbe sostanzialmente a sovrapporsi
a quest'ultima senza che sia prevista alcuna forma di coordinamento.
In particolare - segnala la ricorrente - la legge della Regione
Veneto 8 agosto 2014, n. 26 (Istituzione della banca della terra
veneta), al fine di valorizzare il proprio patrimonio agricolo e le
altre superfici agricole del territorio regionale, ha istituito la
«Banca della terra veneta», la quale contiene un inventario completo
e aggiornato dell'offerta dei terreni suscettibili di coltivazione e
delle aziende agricole di proprieta' pubblica e privata disponibili
per operazioni di assegnazione, comprensivo dei terreni abbandonati o
incolti, nonche' dei beni i cui proprietari o aventi causa abbiano
segnalato alla Regione la disponibilita' a cederne la conduzione a
terzi. E' altresi' previsto che la Giunta regionale, ai sensi
dell'art. 5 della legge 4 agosto 1978, n. 440 (Norme per
l'utilizzazione delle terre incolte, abbandonate o insufficientemente
coltivate), provvede alle assegnazioni per l'utilizzo dei beni
inseriti nella banca dati in parola, mediante espletamento di
procedure a evidenza pubblica.
Si determinerebbe, dunque, una sovrapposizione disciplinatoria
che solo apparentemente sarebbe risolta dalla riserva di cui al comma
6 del medesimo art. 16 della legge n. 154 del 2016. La ricorrente
paventa, difatti, il sorgere di conflitti tra potenziali acquirenti
di un medesimo terreno agricolo abbandonato, non risolvibili mediante
una mera operazione di ermeneusi.
Tale sovrapposizione regolatoria e la mancanza di un sistema di
soluzione di eventuali conflitti, induce la ricorrente a sostenere
che il censurato art. 16 presenta gravi profili di irragionevolezza e
di lesivita' del canone di buon andamento, con conseguente violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., violazione che ridonderebbe in una lesione
della competenza legislativa regionale residuale, e dunque esclusiva,
in materia di agricoltura, ex art. 117, quarto comma, Cost. nonche'
in un'invasione della competenza amministrativa regionale di cui
all'art. 118 Cost., essendo l'assegnazione dei terreni agricoli
abbandonati affidata dalla stessa legge statale alla competenza delle
Regioni.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito
deducendo l'infondatezza delle censure prospettate dalla Regione
Veneto.
2.1.- Quanto alla questione relativa all'art. 7, comma 5, della
legge n. 154 del 2016, l'Avvocatura generale dello Stato sottolinea
che, se e' vero che quello previsto dall'art. 117, secondo comma,
lettera r), Cost. e' «un mero potere legislativo di coordinamento» e
che tale potere e' «rivolto unicamente a un coordinamento di tipo
tecnico, ove questo sia ritenuto opportuno dal legislatore statale
[...] e il cui esercizio, comunque, non puo' escludere una competenza
regionale nella disciplina e gestione di una propria rete
informativa», come rileva la stessa Regione, e' altrettanto vero che,
proprio in base alla predetta giurisprudenza, il predetto potere di
coordinamento «si giustifica alla luce della necessita' di assicurare
una comunanza di linguaggi, di procedure e di standard omogenei, in
modo da permettere la comunicabilita' tra i sistemi informatici della
pubblica amministrazione» e che «certamente attengono al predetto
coordinamento anche i profili della qualita' dei servizi e della
razionalizzazione della spesa in materia informatica, in quanto
necessari al fine di garantire la omogeneita' nella elaborazione e
trasmissione dei dati» (sentenze n. 31 del 2005 e n. 17 del 2004) ed
e' altrettanto vero che «la conduzione diretta del sistema
informativo statistico ed informatico - dato che questo non puo' non
riguardare l'intero territorio nazionale - costituisce il mezzo
idoneo a che il sistema stesso risulti complessivamente coordinato»
(sentenza n. 50 del 2005).
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene, inoltre, che
la norma impugnata troverebbe il suo principale fondamento nell'art.
117, secondo comma, lettera a), Cost. che attribuisce allo Stato la
potesta' legislativa esclusiva in materia di rapporti con l'Unione
europea. E cio' in quanto il regolamento (CE) della Commissione n.
889/2008 del 5 settembre 2008 - recante modalita' di applicazione del
regolamento (CE) n. 834/2007 del Consiglio relativo alla produzione
biologica e all'etichettatura dei prodotti biologici, per quanto
riguarda la produzione biologica, l'etichettatura e i controlli -
prevede in capo agli Stati membri precisi "obblighi informativi" (in
particolare, agli artt. 93 e 94), tra i quali rientra quello della
pubblicazione delle informazioni, anche mediante sistemi informatici,
relative agli elenchi aggiornati degli operatori biologici.
A parere dell'Avvocatura generale dello Stato, verrebbe si' in
rilievo la materia agricoltura, rientrante nell'ambito della
competenza residuale delle Regioni in base all'art. 117, quarto
comma, Cost., ma si intersecherebbe con materie appartenenti alla
competenza esclusiva dello Stato, in base all'art. 117, secondo
comma, lettere a) ed s), Cost.
In base, poi, al riparto di competenze tra Stato e Regioni e al
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost., la
disposizione censurata prevederebbe sia il mantenimento dei sistemi
informativi regionali, sia una fase di cooperazione nel flusso delle
informazioni tra questi ultimi e il SIB, sia il coinvolgimento delle
Regioni in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni.
La previsione di una surrogazione del sistema informatico statale
nel caso di mancata intesa fra le parti sarebbe, poi, giustificata
dalla particolare posizione attribuita allo Stato per garantire
l'unita' giuridica ed economica dell'ordinamento generale della
Repubblica (artt. 5 e 120 Cost.) in materie di rilevante interesse
nazionale, che richiedono una disciplina uniforme nel rispetto degli
obblighi posti a livello comunitario.
Sarebbe, quindi, priva di fondamento anche la censura con la
quale si lamenta che l'eventuale surrogazione del sistema informativo
statale a quelli regionali violerebbe, oltre all'art. 117, quarto
comma, Cost., anche gli artt. 97 e 118 Cost., senza ragioni
sostanziali che giustifichino tale scelta. Ed anzi, proprio sulla
base di quest'ultimo articolo, la norma impugnata attribuirebbe per
sussidiarieta' al sistema informativo statale le funzioni finalizzate
a garantire l'esecuzione degli impegni assunti verso l'Unione
europea, allo scopo di assicurare, per l'ipotesi in cui non siano
adeguatamente ed efficacemente esercitate le funzioni a livello
regionale sulla trasmissione dei dati informatici, l'esercizio a
carattere unitario richiesto dalla citata normativa europea.
Infondata sarebbe anche la censura relativa alle presunte
maggiori spese derivanti dal passaggio da un sistema informativo ad
un altro, in quanto la norma impugnata non prevederebbe affatto
l'eliminazione dei sistemi informatici regionali e, di conseguenza,
non si profilerebbe la sussistenza di danni economici per il
passaggio da un sistema informativo ad un altro, non essendo le
Regioni obbligate a detto passaggio.
Quanto alla pretesa lesione del principio di leale collaborazione
di cui all'art. 120 Cost., viene infine ricordato che l'intesa
rappresenterebbe, tra gli strumenti attuativi del consenso,
l'espressione piu' rilevante e paradigmatica della collaborazione fra
Stato e Regioni.
2.2.- Infondata sarebbe anche la seconda questione promossa dalla
Regione Veneto relativa all'art. 15, commi 1, 2, lettera d), e 5
della legge n. 154 del 2016, perche' il modello organizzativo
omogeneo previsto per i sistemi di organismi pagatori regionali non
sarebbe una previsione incondizionata, a se' stante, ma andrebbe
letta nel quadro delle disposizioni precedenti (affermazione del
principio di sussidiarieta') e seguenti (riorganizzazione tesa a
garantire l'efficienza di erogazione dei servizi e del sistema dei
pagamenti) e non contrasterebbe con il principio della riduzione dei
costi pubblici.
Con riferimento alla censurata disciplina del modello di
coordinamento degli organismi pagatori a livello regionale recante un
"modello organizzativo omogeneo per gli organismi pagatori
regionali", viene sottolineato che la normativa dell'Unione europea
prevede che, per ottenere il riconoscimento dall'Autorita' competente
dello Stato membro, gli Organismi pagatori devono essere Servizi od
Organismi che dispongono di una struttura organizzativa in grado di
soddisfare i requisiti di cui all'allegato I del regolamento (CE) 11
marzo 2014, n. 907/2014 - recante regolamento delegato della
Commissione che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del
Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi
pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione
dei conti, le cauzioni e l'uso dell'euro -, ai fini dello svolgimento
delle funzioni connesse alla gestione ed al controllo delle spese del
Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo
agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), senza specificare la natura
di tale struttura e demandando al sistema amministrativo dei singoli
Stati membri. La disposizione in esame risulterebbe in linea con
l'osservanza del principio di sussidiarieta' contenuto nell'art. 118
Cost.
Viene, inoltre, rammentata la previsione contenuta nell'art. 7,
paragrafo 4, del regolamento (CE) 17 dicembre 2013, n. 1306/2013 -
recante regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sul
finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica
agricola comune e che abroga i regolamenti del Consiglio (CEE) n.
352/78, (CE) n. 165/94, (CE) n. 2799/98, (CE) n. 814/2000, (CE) n.
1290/2005 e (CE) n. 485/2008 -, relativa alla necessaria designazione
da parte degli Stati membri, qualora siano riconosciuti piu'
organismi pagatori, di un "organismo di coordinamento".
Il censurato art. 15, nel fissare i criteri e i principi da
osservare nell'esercizio della delega, dispone che la
riorganizzazione dell'AGEA, alla quale sono attribuite, tra le altre,
le attivita' a carattere tecnico-operativo relative al coordinamento
degli organismi pagatori a livello regionale, deve avvenire, appunto,
anche mediante il "coordinamento degli organismi pagatori a livello
regionale", tenuto conto dei summenzionati impegni assunti a livello
europeo. L'AGEA agisce, pertanto, come unico rappresentante dello
Stato italiano nei confronti della Commissione per tutte le questioni
relative al FEAGA e al FEASR ed e' responsabile nei confronti
dell'Unione europea degli adempimenti connessi alla gestione degli
aiuti derivanti dalla Politica agricola comune (PAC), nonche' degli
interventi sul mercato e sulle strutture del settore agricolo,
finanziati dal FEAGA e dal FEASR.
Viene quindi sottolineato dall'Avvocatura generale dello Stato
che la ratio del censurato art. 15, comma 2, lettera d), sarebbe
pienamente rispondente al conseguimento dell'armonizzazione tra la
potesta' organizzativa regionale e la normativa nazionale di settore,
oltre che in linea con gli obblighi discendenti dal citato
regolamento.
2.3.- Infondata, infine, sarebbe anche la terza questione,
relativa all'art. 16 della legge n. 154 del 2016, perche', ai fini
del coordinamento tra la Banca delle terre agricole istituita presso
l'ISMEA e le eventuali analoghe banche istituite da leggi regionali,
ben potranno essere utilizzate le convenzioni tra l'ISMEA e le
Regioni la cui stipula e' espressamente prevista dal legislatore. Il
comma 6 dell'impugnato art. 16 - che fa salve le norme contenute
nelle leggi regionali relativamente ai terreni incolti e abbandonati
- sarebbe una disposizione priva di carattere innovativo
dell'ordinamento e sarebbe in linea con quanto gia' previsto
dall'art. 14 della legge n. 440 del 1978, che demanda alle Regioni la
competenza a emanare norme per il recupero produttivo delle terre
incolte, abbandonate o insufficientemente coltivate.
Viene quindi esclusa una possibile sovrapposizione della
normativa statale a quella regionale, o un conflitto di situazioni
giuridiche soggettive tra i potenziali acquirenti, essendo ferme e
ben distinte nella disciplina in questione le rispettive competenze
dello Stato e delle Regioni.
3.- In data 17 aprile 2018, la Regione ha depositato memoria,
ribadendo le proprie argomentazioni a sostegno del ricorso.
In particolare, con riferimento alla questione di legittimita'
costituzionale avente ad oggetto il comma 5 dell'art. 7 della legge
n. 154 del 2016, la ricorrente rileva l'inconferenza del parametro di
cui all'art. 117, comma secondo, lettera a), Cost., il cui richiamo,
da parte dell'Avvocatura generale, sarebbe il frutto di una
confusione della competenza statale, nei rapporti tra Stato e Unione
europea, a disciplinare le modalita' di attuazione e di
partecipazione alla formazione del diritto europeo con quella a dare
attuazione e a partecipare a tale normogenesi, posto che la
circostanza che una disciplina abbia rilievo comunitario non potrebbe
elidere la competenza regionale nella materia interessata.
Ugualmente inconferente sarebbe il richiamo all'esigenza di
garantire l'unita' giuridica ed economica dell'ordinamento della
Repubblica in materie di rilevante interesse nazionale e al fenomeno
dell'attrazione in sussidiarieta'.
Quanto alla seconda questione promossa, a supporto delle proprie
argomentazioni, viene richiamato l'allegato Schema di decreto
legislativo attuativo della disposizione di legge impugnata, che
peraltro non avrebbe ancora ricevuto l'assenso della conferenza
intergovernativa. Viene inoltre segnalato che, secondo quanto risulta
dagli atti allegati, nel corso dell'iter procedimentale di adozione
del decreto delegato il Governo ha fatto riferimento all'acquisizione
dell'intesa da parte della Conferenza Stato-Regioni anziche' del
parere, aggiungendo pero' che si tratta di una "mera modificazione
nominale", posto che sarebbe mancato qualsivoglia forma di dialogo e
confronto finalizzata a superare le perplessita' rilevate dalla
compagine regionale. Infine, si rammenta che esso, nonostante la
proroga del termine da 12 a 18 mesi non risulterebbe ancora adottato,
con conseguente esaurimento del potere delegato.
Quanto alla terza questione, avente ad oggetto l'art. 16 della
legge n. 154 del 2016, si sottolinea la natura "apodittica e
meramente assertiva" della difesa statale e l'irrilevanza delle
convenzioni, da quest'ultima valorizzate, che ISMEA potrebbe
stipulare con i competenti assessorati regionali, stante la loro
indeterminatezza e il loro carattere facoltativo.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso depositato il 18 ottobre 2016, la Regione Veneto
ha proposto in via principale questioni di legittimita'
costituzionale aventi ad oggetto gli artt. 7, comma 5, 15, commi 1,
2, lettera d), e 5, nonche' 16 della legge 28 luglio 2016, n. 154
(Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni in materia di
semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei settori
agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di pesca
illegale).
2.- Va preliminarmente trattata la questione relativa all'art.
15, commi 1, 2, lettera d), e 5, della legge n. 154 del 2016, il
quale - disponendo la delega al Governo per l'adozione di uno o piu'
decreti legislativi finalizzati al riordino di enti, societa' ed
agenzie vigilati dal Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali - prevede, nell'ambito della riorganizzazione dell'Agenzia
per le erogazioni in agricoltura (AGEA), con riferimento alla
revisione del modello di coordinamento degli organismi pagatori a
livello regionale, quali criteri direttivi «l'introduzione di un
modello organizzativo omogeneo, l'uniformita' dei costi di gestione
del sistema tra i diversi livelli regionali e l'uniformita' delle
procedure e dei sistemi informativi tra i diversi livelli»,
prescrivendo, quale unico strumento di concertazione
intergovernativa, il parere della Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano, da rendere nel termine di quarantacinque giorni dalla
data di trasmissione di ciascuno schema di decreto legislativo,
decorso il quale il Governo potra' comunque procedere.
A parere della Regione Veneto tale disposizione violerebbe:
- gli artt. 81, 97 e 119 della Costituzione, in quanto tenderebbe
a realizzare un livellamento organizzativo, procedurale e di spesa
tra i diversi livelli regionali, senza tener conto delle loro
specificita', determinando l'effetto distorsivo per cui, ove essi
presentino caratteristiche di eccellenza sotto il profilo
organizzativo, gestorio e finanziario, sarebbero comunque costretti
ad adeguarsi ai nuovi parametri previsti dalla legislazione statale;
- gli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost., in quanto
l'imposizione di modelli organizzativi e procedimentali prevista
nella delega legislativa determinerebbe un'invasione delle competenze
affidate alle Regioni in materia di ordinamento e organizzazione
amministrativa regionale e in materia di agricoltura;
- l'art. 120 Cost., in considerazione del «carattere "debole"
dell'intervento della conferenza intergovernativa» nonche'
dell'esiguita' del termine previsto per il rilascio del relativo
parere.
2.1.- Va rilevato che, come segnalato dalla Regione ricorrente
nella propria memoria depositata il 17 aprile 2018 e dall'Avvocatura
generale dello Stato in udienza, nonostante il decorso del termine
legislativamente previsto, non e' stato dato seguito alla delega.
La mancata adozione del decreto legislativo entro il termine
fissato nella legge delega impedisce che la norma censurata trovi
applicazione.
Deve quindi essere dichiarata l'inammissibilita' della questione
di legittimita' costituzionale per sopravvenuta carenza di interesse
a coltivare il ricorso (sentenze n. 141 del 2016, n. 326 del 2010 e
n. 71 del 2005, ordinanza n. 1 del 2017).
3.- Nel merito, le restanti questioni non sono fondate.
4.- L'art. 7 della legge n. 154 del 2016, al comma 1, istituisce
il Sistema informativo per il biologico (SIB), che utilizza
l'infrastruttura del Sistema informativo agricolo nazionale (SIAN),
al fine di gestire i procedimenti amministrativi degli operatori e
degli organismi di controllo previsti dalla normativa europea
relativi allo svolgimento di attivita' agricole e di acquacoltura con
metodo biologico, disponendo, al successivo comma 5, l'obbligo per le
Regioni dotate di propri sistemi informatici per la gestione dei
procedimenti relativi all'agricoltura e all'acquacoltura biologiche,
di attivare (entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore
della medesima legge) i sistemi di cooperazione applicativa della
pubblica amministrazione necessari a garantire il flusso delle
informazioni tra il SIB e i sistemi informativi regionali.
Secondo la ricorrente, la previsione che, in mancanza
dell'adeguamento dei sistemi regionali, gli operatori utilizzino il
SIB, violerebbe:
- gli artt. 117, quarto comma, e 118 Cost., in quanto la
"surrogazione" del sistema informativo statale a quelli regionali
determinerebbe una lesione delle competenze regionali
costituzionalmente garantite in materia di agricoltura e
organizzazione amministrativa regionale, esorbitando dalla funzione
del coordinamento informativo statistico e informatico dei dati
dell'amministrazione statale, regionale e locale, assegnata dall'art.
117, secondo comma, lettera r), Cost. alla competenza esclusiva
statale;
- l'art. 97 Cost., in quanto modificherebbe le modalita' di
esercizio della pubblica potesta', senza ragioni idonee a
giustificare la scelta, costringendo la Regione a esercitare le
proprie competenze amministrative in materia di agricoltura e di
acquacoltura biologiche secondo le modalita' procedimentali
predisposte dallo Stato e rischiando di ingenerare effetti negativi
in termini di efficienza, efficacia ed economicita' dell'azione
amministrativa regionale;
- gli artt. 81 e 119 Cost., in quanto comporterebbe maggiori
spese derivanti dal passaggio da un sistema informativo ad un altro;
- l'art. 120 Cost., in quanto collegherebbe un effetto
surrogatorio automatico in danno delle Regioni al mancato
raggiungimento di un'intesa tra Stato e Regioni, il quale potrebbe
dipendere da un dissenso unilaterale espresso dal Governo o da
ragioni puramente tecniche (legate anche alla brevita' del termine
previsto), e, peraltro, prevederebbe una forma di raccordo che, pur
essendo qualificata in termini di intesa, si presenterebbe altamente
insufficiente e lesiva del principio di bilateralita', non essendo
prevista alcuna ulteriore forma di concertazione atta a superare le
ragioni del mancato accordo.
4.1.- Va ricordato, in linea generale, che la competenza statale
nella materia concernente il «coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione [...] locale» (art. 117,
secondo comma, lettera r, Cost.) concerne le disposizioni
«strumentali per "assicurare una comunanza di linguaggi, di procedure
e di standard omogenei, in modo da permettere la comunicabilita' tra
i sistemi informatici della pubblica amministrazione" (sentenza n. 17
del 2004; nello stesso senso, fra le altre, sentenze n. 23 del 2014 e
n. 46 del 2013)» (sentenze n. 284 e n. 251 del 2016).
Ebbene, la previsione in esame rappresenta una misura
tecnico-operativa indispensabile per garantire il flusso delle
informazioni tra i sistemi informativi regionali e quello nazionale,
ove permanga, a seguito dell'inadempimento regionale, una situazione
di non comunicabilita' tra di essi.
La disposizione censurata rientra, pertanto, nell'ambito della
competenza esclusiva statale di cui al secondo comma, lettera r),
dell'art. 117 Cost. e non viola gli artt. 117, quarto comma, e 118
Cost., non determinando alcuna lesione delle competenze regionali.
Neppure viola l'art. 97 Cost. in quanto, all'opposto, serve
proprio a garantire l'efficienza dell'attivita' della pubblica
amministrazione grazie alla comunicabilita' tra i diversi sistemi,
centrale e periferici.
Tantomeno si pone in contrasto con gli artt. 81 e 119 Cost.,
poiche' i costi che derivano dalla disposizione impugnata sono la
conseguenza dell'ineludibile interesse a garantire la comunicabilita'
tra il sistema informativo nazionale e quelli periferici. Tali costi,
peraltro, non sono quantificati in alcun modo dalla Regione
ricorrente, la quale omette di fornire al riguardo qualsivoglia prova
delle maggiori spese e quindi dei presunti "effetti
economico-finanziari" negativi che dovrebbero sostanziare la lesione
degli evocati parametri costituzionali.
La riconduzione alla competenza legislativa statale della
normativa impugnata esclude anche ogni profilo di violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. (sentenze
n. 251 del 2016 e n. 232 del 2009). L'obbligo di utilizzo del SIB,
necessitato per le ragioni sin qui evidenziate, scatta a seguito
dell'inerzia protrattasi per novanta giorni rispetto all'obbligo di
attivazione dei sistemi di cooperazione applicativa, la quale, per
espressa previsione dello stesso comma 5 del censurato art. 7,
avviene col pieno coinvolgimento delle Regioni, e cioe' «previa
intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano».
5.- Infine, secondo la Regione Veneto, l'art. 16 della legge n.
154 del 2016, che istituisce presso l'Istituto di servizi per il
mercato agricolo alimentare (ISMEA) la Banca delle terre agricole,
pur facendo salva la eventuale disciplina regionale relativa alla
gestione dei terreni incolti e abbandonati, verrebbe sostanzialmente
a sovrapporsi a quest'ultima senza che sia prevista alcuna forma di
coordinamento; in particolare, si sovrapporrebbe alla legge regionale
8 agosto 2014, n. 26 (Istituzione della banca della terra veneta), la
quale ha istituito la «banca della terra veneta», contenente un
inventario completo e aggiornato dell'offerta dei terreni
suscettibili di coltivazione e delle aziende agricole di proprieta'
pubblica e privata disponibili per operazioni di assegnazione,
comprensivo quindi dei terreni «abbandonati o incolti».
La sovrapposizione regolatoria, in mancanza di un sistema di
soluzione di eventuali conflitti, presenterebbe gravi profili di
irragionevolezza oltre che di lesivita' del canone di buon andamento,
con conseguente violazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione che
ridonderebbe in una lesione della competenza legislativa regionale
residuale e dunque esclusiva in materia di agricoltura, ex art. 117,
quarto comma, Cost. nonche' in un'invasione della competenza
amministrativa regionale di cui all'art. 118 Cost., essendo
l'assegnazione dei terreni agricoli abbandonati affidata dalla stessa
legge statale alla competenza delle Regioni.
5.1.- La questione non e' fondata per erroneita' del presupposto
interpretativo (tra le ultime, sentenza n. 53 del 2018).
Una corretta lettura della norma censurata porta, infatti, ad
escludere la sovrapposizione regolatoria lamentata dalla ricorrente.
Innanzitutto, l'impugnato art. 16, all'ultimo comma, fa
espressamente salve le disposizioni contenute nelle leggi regionali
relativamente ai terreni «incolti e abbandonati».
Secondo quanto sancito dall'art. 1 della legge 4 agosto 1978, n.
440 (Norme per l'utilizzazione delle terre incolte, abbandonate o
insufficientemente coltivate), le Regioni «provvedono ad emanare
norme di attuazione secondo i principi e i criteri stabiliti dalla
presente legge per il recupero produttivo delle terre incolte,
abbandonate o insufficientemente coltivate, anche al fine della
salvaguardia degli equilibri idrogeologici e della protezione
dell'ambiente». La medesima legge statale, all'art. 5, dispone che le
Regioni assegnano per la coltivazione le terre incolte, abbandonate o
insufficientemente coltivate, anche appartenenti ad enti pubblici e
morali, compresi i terreni demaniali, ai richiedenti che si obbligano
a coltivarle in forma singola o associata. L'art. 4 della legge reg.
Veneto n. 26 del 2014, poi, richiamando la norma statale da ultimo
riportata, disciplina le modalita' di assegnazione per l'utilizzo dei
beni inseriti nella banca della terra veneta.
Tale quadro normativo non e' intaccato dalla disposizione
censurata.
Quest'ultima, infatti, si limita ad istituire la Banca delle
terre agricole, con il dichiarato «obiettivo di costituire un
inventario completo della domanda e dell'offerta dei terreni e delle
aziende agricoli, che si rendono disponibili anche a seguito di
abbandono dell'attivita' produttiva e di prepensionamenti,
raccogliendo, organizzando e dando pubblicita' alle informazioni
necessarie sulle caratteristiche naturali, strutturali ed
infrastrutturali dei medesimi, sulle modalita' e condizioni di
cessione e di acquisto degli stessi nonche' sulle procedure di
accesso alle agevolazioni di cui al capo III del titolo I del decreto
legislativo 21 aprile 2000, n. 185, e successive modificazioni».
Si tratta, cioe', di una mappatura tesa unicamente a consentire
ai soggetti che cercano terreni in vendita da poter coltivare di
accedere agevolmente ad una banca di dati di portata nazionale, cosi'
trovando in un'unica fonte le caratteristiche dei terreni siti in
tutto il territorio nazionale, la loro posizione, le tipologie di
coltivazioni e i valori catastali, mentre la gestione
amministrativo-civilistica rimane alla Regione.
Ne' a diverse conclusioni puo' condurre la previsione dei commi 4
e 5 dello stesso art. 16, quanto alla facolta' dell'ISMEA di
presentare «programmi o progetti di ricomposizione fondiaria»
riguardanti i terreni oggetto della norma, «con l'obiettivo di
individuare comprensori territoriali nei quali promuovere aziende
dimostrative o aziende pilota».
La previsione, infatti, rappresenta il coerente sviluppo delle
funzioni dell'Istituto che consistono nel realizzare servizi
informativi, assicurativi e finanziari, costituendo forme di garanzia
creditizia e finanziaria per le imprese agricole e le loro forme
associate, al fine di favorire l'informazione e la trasparenza dei
mercati; nell'agevolare il rapporto con il sistema bancario e
assicurativo, favorire la competitivita' aziendale e ridurre i rischi
inerenti alle attivita' produttive e di mercato. L'Istituto, inoltre,
affianca le Regioni nelle attivita' di riordino fondiario, attraverso
la formazione e l'ampliamento della proprieta' agricola, e favorisce
il ricambio generazionale in agricoltura in base ad uno specifico
regime di aiuto approvato dalla Commissione europea.
Peraltro, e' comunque previsto che tale facolta' si possa
esplicare tramite la stipula di convenzioni con gli assessorati
regionali e provinciali competenti per la fase operativa, con il
pieno coinvolgimento, quindi, delle diverse realta' territoriali.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, commi 1, 2, lettera d), e 5, della legge
28 luglio 2016, n. 154 (Deleghe al Governo e ulteriori disposizioni
in materia di semplificazione, razionalizzazione e competitivita' dei
settori agricolo e agroalimentare, nonche' sanzioni in materia di
pesca illegale), promossa, in riferimento agli artt. 81, 97, 117,
quarto comma, 118, 119 e 120 della Costituzione, dalla Regione
Veneto, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 7, comma 5, e 16 della legge n. 154 del
2016, promosse, in riferimento, rispettivamente, agli artt. 81, 97,
117, quarto comma, 118, 119 e 120 Cost., e agli artt. 3, 97, 117,
quarto comma, e 118 Cost., dalla Regione Veneto, con il ricorso
indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 luglio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA