N. 245 SENTENZA 6 novembre - 27 dicembre 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Edilizia e urbanistica - Disposizioni per il recupero del patrimonio edilizio esistente riferito a vani e locali accessori e seminterrati - Applicazione del piano demaniale marittimo regionale alle aree della riserva naturale "Pineta Dannunziana". - Legge della Regione Abruzzo 1° agosto 2017, n. 40 (Disposizioni per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla legge regionale n. 96/2000 ed ulteriori disposizioni), artt. 4, comma 4, 5, comma 2, e 7.(GU n.1 del 2-1-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PETRIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma
4, 5, comma 2, e 7 della Regione Abruzzo 1° agosto 2017, n. 40
(Disposizioni per il recupero del patrimonio edilizio esistente.
Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla
legge regionale n. 96/2000 ed ulteriori disposizioni), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso spedito per la
notifica il 9 ottobre 2017, depositato in cancelleria il 13 ottobre
2017, iscritto al n. 81 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;
udito nella udienza pubblica del 6 novembre 2018 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Franco Francesco Fabio per la
Regione Abruzzo.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt.
4, comma 4, 5, comma 2, e 7 della legge della Regione Abruzzo 1°
agosto 2017, n. 40 (Disposizioni per il recupero del patrimonio
edilizio esistente. Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del
suolo, modifiche alla legge regionale n. 96/2000 ed ulteriori
disposizioni), disciplinanti il recupero dei vani e locali accessori
e seminterrati, situati in edifici esistenti o collegati direttamente
ad essi, da destinare ad uso residenziale, direzionale, commerciale o
artigianale, e l'applicazione del piano demaniale marittimo regionale
alle aree della riserva naturale "Pineta Dannunziana".
2.- Secondo il ricorrente, l'impugnato art. 4, comma 4,
violerebbe, in primo luogo, l'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, in relazione agli artt. 6, comma 3, 12 e 65,
comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale).
Deduce il Presidente del Consiglio dei ministri che la norma
censurata individua i requisiti tecnici degli interventi di recupero,
prevedendo, al comma 4, che «il recupero dei vani e locali di cui
all'art. 2, comma 1, e' ammesso anche in deroga ai limiti e
prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali
vigenti, ovvero in assenza dei medesimi».
La disposizione, pertanto, eluderebbe l'obbligo di sottoporre
tali interventi «a valutazione ambientale strategica, o almeno alla
relativa verifica di assoggettabilita'», previste dagli artt. 6,
comma 3, e 12 del d.lgs. n. 152 del 2006 (d'ora in avanti: codice
dell'ambiente).
Inoltre, potendo determinare una deroga alle disposizioni degli
strumenti urbanistici ed edilizi comunali che recepiscono la
pianificazione di bacino, la disposizione censurata comporterebbe
anche l'elusione della norma di cui all'art. 65, comma 4, del codice
dell'ambiente, secondo cui «Le disposizioni del Piano di bacino
approvato hanno carattere immediatamente vincolante per le
amministrazioni ed enti pubblici, nonche' per i soggetti privati, ove
trattasi di prescrizioni dichiarate di tale efficacia dallo stesso
Piano di bacino. In particolare, i piani e programmi di sviluppo
socio-economico e di assetto ed uso del territorio devono essere
coordinati, o comunque non in contrasto, con il Piano di bacino
approvato».
3.- L'art. 4, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017
contrasterebbe, in secondo luogo, con piu' principi fondamentali
della legislazione statale in materia di governo del territorio, in
violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Esso sarebbe in contrasto, innanzitutto, con l'art. 2, comma 4,
del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia), secondo cui i
«comuni, nell'ambito della propria autonomia statutaria e normativa
di cui all'art. 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267,
disciplinano l'attivita' edilizia».
Il d.P.R. n. 380 del 2001 (d'ora in avanti: testo unico
dell'edilizia o TUE) avrebbe quindi ricondotto la competenza
regolamentare dei Comuni in materia urbanistica all'autonomia
statutaria e normativa prevista dal citato art. 3 del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) ed avente ancoraggio
costituzionale negli artt. 114 e 117, sesto comma, Cost.
La norma impugnata, inoltre, sarebbe in contrasto con gli artt. 4
e 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), che
attribuiscono ai Comuni la pianificazione urbanistica e la disciplina
delle disposizioni d'uso degli immobili.
Essa, ancora, nel consentire gli interventi di recupero anche in
assenza degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali, si porrebbe
in contrasto con l'art. 9 del TUE, che individua l'attivita' edilizia
realizzabile in assenza di tali strumenti.
4.- L'art. 5, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017,
secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, viola l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., in riferimento all'art. 65, comma
4, del codice dell'ambiente.
La disposizione impugnata, nel consentire la riconversione di
vani accessori in destinazione d'uso residenziale, potrebbe infatti
determinare un incremento del carico abitativo incompatibile con le
prescrizioni del piano di bacino volte alla tutela dal rischio
idrogeologico.
La norma censurata, in particolare, escluderebbe dall'ambito di
applicazione della legge soltanto le aree soggette a vincolo di
inedificabilita' assoluta e, quindi, non quelle in cui il piano di
bacino si limiti a vietare l'incremento del carico urbanistico.
Essa, inoltre, vieterebbe la riconversione solo nelle aree «ad
elevato rischio idrogeologico», quando, invece, per ragioni di
pubblica incolumita', simili interventi dovrebbero essere vietati in
tutte le aree a rischio moderato (R1), medio (R2), elevato (R3) e
molto elevato (R4).
5.- L'impugnato art. 7, infine, violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s) Cost., in riferimento all'art. 22, commi 1, lettera
d), e 6, della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (Legge quadro sulle aree
protette).
Il ricorrente, premesso che la disciplina in materia di aree
protette, sia statali che regionali, contenuta nella legge n. 394 del
1991 rientra nella competenza legislativa esclusiva statale in
materia di tutela dell'ambiente, deduce che la Regione non puo'
derogare alle norme statali, ma solo «determinare, sempre nell'ambito
delle proprie competenze, livelli maggiori di tutela», senza
compromettere il punto di equilibrio tra esigenze contrapposte
espressamente individuato dalla norma dello Stato.
La disposizione censurata, prevedendo che il piano marittimo
regionale, ovvero quello comunale di recepimento, sono prevalenti «su
ogni altra legislazione e/o normativa anche di tipo sovraordinato o
ambientale», violerebbe l'art. 22, comma 1, lettera d), della legge
n. 394 del 1991, secondo cui le attivita' svolte nelle aree protette
regionali sono disciplinate da regolamenti adottati in conformita'
all'art. 11 della legge medesima.
La dichiarata prevalenza del piano marittimo regionale, ovvero di
quello comunale di recepimento, contrasterebbe anche con l'art. 22,
comma 6, della legge n. 394 del 1991, in forza del quale «Nei parchi
naturali regionali e nelle riserve naturali regionali l'attivita'
venatoria e' vietata, salvo eventuali prelievi faunistici ed
abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri ecologici.
Detti prelievi ed abbattimenti devono avvenire in conformita' al
regolamento del parco o, qualora non esista, alle direttive regionali
per iniziativa e sotto la diretta responsabilita' e sorveglianza
dell'organismo di gestione del parco e devono essere attuati dal
personale da esso dipendente o da persone da esso autorizzate scelte
con preferenza tra cacciatori residenti nel territorio del parco,
previ opportuni corsi di formazione a cura dello stesso Ente».
6.- Con memoria depositata nella cancelleria di questa Corte il
17 novembre 2017, si e' costituita in giudizio la Regione Abruzzo,
chiedendo di dichiarare l'inammissibilita', ovvero, in via
subordinata, l'infondatezza delle questioni sollevate.
7.- La resistente eccepisce, in primo luogo, l'inammissibilita'
delle prime due questioni «per l'inadeguatezza delle argomentazioni
esposte» e per «l'assoluto eccesso di genericita' delle motivazioni».
La censura di illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017, in particolare, sarebbe generica
ed apodittica, priva di alcun percorso motivazionale a sostegno delle
ragioni per cui la «deroga ai limiti e prescrizioni edilizie degli
strumenti urbanistici» comporterebbe l'elusione dell'obbligo di
sottoporre a valutazione ambientale strategica (VAS) i previsti
interventi di recupero, la elusione delle previsioni dei piani di
bacino recepite negli strumenti urbanistici comunali e la violazione
della riserva regolamentare dei Comuni in materia urbanistica.
Le prime due censure sarebbero inammissibili anche per la loro
«contraddittorieta' sotto il profilo dell'esatta individuazione del
thema decidendum», perche' il ricorrente, pur avendole riferite
esclusivamente al comma 4 dell'art. 4 e al comma 2 dell'art. 5 della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017, avrebbe poi concluso per la
declaratoria d'illegittimita' costituzionale dei citati articoli
nella loro interezza.
8.- Nel merito, quanto alla prima censura rivolta all'art. 4,
comma 4, di violazione della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, per elusione dell'obbligo di
sottoposizione a VAS, o almeno alla relativa verifica di
assoggettabilita', e perche' derogatoria delle disposizioni degli
strumenti urbanistici ed edilizi che recepiscono la pianificazione di
bacino, la resistente ritiene che essa poggi su una interpretazione
errata della norma, assunta senza considerare la misura di
salvaguardia prevista dal legislatore regionale.
Osserva la Regione Abruzzo come il comma 4 faccia espressamente
salve le previsioni del comma 3, ai sensi del quale «Tutti gli
interventi di recupero devono rispettare le norme antisismiche, di
sicurezza e antincendio vigenti, nonche' quelle relative
all'efficienza energetica, alla tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema».
Secondo la resistente, pertanto, la deroga ai limiti e alle
prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi
contemplata dal comma 4 presuppone sempre e comunque il rispetto
della normativa in materia di tutela ambientale, il che implica
l'impossibilita' di eludere le procedure di VAS o di verifica di
assoggettabilita' previste dagli artt. 6 e 12 del codice
dell'ambiente.
Sotto altro profilo, poi, non sarebbe agevole comprendere come la
mera modifica di destinazione d'uso di vani esistenti possa
comportare la necessita' di una nuova VAS rispetto ai piani e
programmi in base ai quali siano stati gia' realizzati gli immobili
di cui quei vani fanno parte.
Gli interventi di recupero disciplinati dalla legge regionale in
questione, infatti, non implicherebbero nuovo consumo di suolo
mediante l'esercizio di attivita' di nuova edificazione ma solo il
recupero di locali accessori e vani seminterrati gia' presenti nel
tessuto edilizio, con esclusione di opere che comportino modifiche
delle altezze esterne del fabbricato esistente e della sagoma delle
costruzioni.
Nella maggior parte dei casi l'applicazione della normativa
regionale potrebbe comportare solo un mutamento di destinazione d'uso
del locale, consentito esclusivamente all'interno della medesima
categoria funzionale tra quelle previste dall'art. 23-ter, comma 1,
del TUE (art. 2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017).
In ogni caso, la Regione Abruzzo ribadisce che il rispetto della
normativa ambientale e, piu' in generale, di quella nazionale vigente
in subiecta materia, e' assicurato, oltre che dal citato art. 4,
comma 3, anche dall'art. 1 della medesima legge regionale n. 40 del
2017, a mente del quale «La presente legge detta disposizioni volte a
promuovere, nel rispetto della normativa statale vigente, il recupero
del patrimonio edilizio esistente», e dall'art. 3, comma 2, ai sensi
del quale «Restano comunque ferme le prescrizioni in materia poste da
norme ambientali o paesaggistiche nazionali e regionali».
Per le stesse ragioni sarebbe infondata la censura di
illegittimita' dell'art. 4, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 40
del 2017, per violazione dell'art. 65 del codice dell'ambiente: anche
in questo caso l'osservanza delle previsioni dei piani di bacino
recepite negli strumenti urbanistici sarebbe garantito dal richiamo
operato nel comma 3 dell'art. 4 al rispetto delle norme ambientali,
e, prima ancora, dal carattere immediatamente vincolante delle
disposizioni di piano, strumento di pianificazione sovraordinato agli
altri.
Andrebbe considerato, infine, che la deroga censurata dal
ricorrente non riguarda gli strumenti urbanistici in senso stretto e
quindi la pianificazione del territorio, ma e' circoscritta «ai
limiti e alle prescrizioni edilizie».
9.- In relazione alla censura di contrasto della norma regionale
con i principi fondamentali della legislazione statale in materia di
governo del territorio di cui al testo unico dell'edilizia, la
Regione afferma che l'intera legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017 e'
rispettoso dell'autonomia e delle competenze comunali.
L'art. 5, comma 1, della medesima legge regionale, infatti,
demanda proprio ai Comuni la facolta' di decidere, in piena
discrezionalita', l'an e il quomodo di attuazione delle relative
previsioni, e l'art. 3, comma 1, prevede che i Comuni, in fase
applicativa, restano competenti per la gestione dei procedimenti
amministrativi, atteso che gli interventi di recupero sono consentiti
«previo rilascio del titolo abilitativo edilizio richiesto per il
tipo di intervento».
La deroga prevista dalla norma censurata, inoltre, riguarderebbe
solo le prescrizioni comunali aventi carattere meramente
tecnico-edilizio e non quelle di natura piu' propriamente urbanistica
ne' tantomeno gli strumenti di pianificazione.
Nemmeno potrebbe dirsi violato l'art. 2, comma 4, del TUE,
poiche' la disposizione censurata sarebbe estranea anche alla
disciplina edilizia in senso stretto e non inciderebbe sulla riserva
regolamentare in capo ai Comuni.
10.- Parimenti priva di pregio sarebbe la censura di violazione
dell'art. 9 del testo unico dell'edilizia riguardante la possibilita'
di effettuare interventi di recupero anche «in assenza di strumenti
urbanistici ed edilizi comunali».
Il citato art. 9, infatti, disciplina la tipologia di interventi
edilizi consentiti «nei comuni sprovvisti di strumenti urbanistici»,
individuati in quelli previsti «dalle lettere a), b), e c) del primo
comma dell'articolo 3», ossia quelli di «manutenzione ordinaria,
straordinaria e di restauro e risanamento conservativo».
Gli interventi di recupero disciplinati dalla legge regionale
andrebbero ricompresi proprio in tale ultima categoria, come definita
dal legislatore statale, trattandosi di iniziative implicanti opere
minimali che comportano meri mutamenti di destinazione d'uso interni
alla medesima categoria funzionale, con eventuali piccole opere
edilizie di adeguamento ma senza stravolgimento dell'organismo
edilizio nel suo complesso.
11.- Con riferimento alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 2, della legge regionale n. 40 del
2017, la Regione Abruzzo osserva che secondo il ricorrente esso
sarebbe in contrasto con l'art. 65, comma 4, del codice dell'ambiente
e quindi con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sotto due
distinti profili: 1) la riconversione ad uso residenziale dei vani
accessori potrebbe determinare un carico di incremento abitativo
incompatibile con le prescrizioni del piano di bacino; 2) la norma
escluderebbe dall'ambito di applicazione della legge regionale solo
«le aree soggette a vincoli di inedificabilita' assoluta», ovvero
quelle «ad elevato rischio idrogeologico», mentre gli interventi
previsti dovrebbero essere vietati in tutte le aree a rischio
moderato (R1), medio (R2) e molto elevato (R4).
Quanto al primo profilo, la resistente osserva che la norma
censurata, lungi dal mettere in discussione la prevalenza dei piani
di bacino o di settore rispetto agli atti pianificatori subordinati,
si limita a fissare soglie minime di tutela e salvaguardia connesse
sia al vincolo di inedificabilita' assoluta posto dagli atti di
pianificazione territoriale e non necessariamente legato a situazioni
di rischio o pericolosita' (ad esempio, il divieto di edificabilita'
previsto dai piani dei parchi), sia al rischio idrogeologico.
Il rispetto delle prescrizioni contenute nel piano di bacino -
prosegue la Regione Abruzzo - e' in ogni caso garantito dal richiamo,
operato nel comma 3 dell'art. 4 della legge regionale, all'osservanza
delle norme in materia di sicurezza e tutela ambientale, tra le quali
e' sicuramente annoverabile l'art. 65, comma 4, del codice
dell'ambiente; nonche' dalla stessa natura immediatamente vincolante
del piano di bacino medesimo.
Le stesse considerazioni conducono, secondo la resistente, alla
infondatezza anche del secondo profilo di censura: la prevista
esclusione dell'applicabilita' della legge regionale alle aree a
«rischio elevato» non puo' valere, di per se', a precludere
l'operativita' delle vincolanti prescrizioni di piano nelle altre
aree qualificate a rischio medio, moderato e molto elevato.
12.- Con memoria depositata il 16 ottobre 2018 il Presidente del
Consiglio dei Ministri ha replicato alle eccezioni avversarie,
evidenziando l'ammissibilita' del ricorso, stante la completezza
delle argomentazioni poste a sostegno delle censure, nonche'
ribadendo la sua fondatezza per le ragioni gia' esposte nell'atto
introduttivo.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli
artt. 4, comma 4, 5, comma 2, e 7 della legge della Regione Abruzzo
1° agosto 2017, n. 40 (Disposizioni per il recupero del patrimonio
edilizio esistente. Destinazioni d'uso e contenimento dell'uso del
suolo, modifiche alla legge regionale n. 96/2000 ed ulteriori
disposizioni), disciplinanti il recupero dei vani e locali accessori
e seminterrati e l'applicazione del piano demaniale marittimo
regionale alle aree della riserva naturale "Pineta Dannunziana".
1.1.- Con riferimento all'art. 4, comma 4, il ricorrente lamenta
la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, in relazione agli artt. 6, comma 3, 12 e 65, comma 4,
del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale); nonche' dell'art. 117, terzo comma, Cost., in relazione
all'art. 2, comma 4, e 9 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia) e agli artt. 4 e 7 della legge 17 agosto 1942, n. 1150
(Legge urbanistica).
1.1.1.- Piu' in particolare, secondo l'Avvocatura generale dello
Stato, la disposizione censurata - nel prevedere che il recupero dei
vani e locali di cui all'art. 2, comma 1 (ossia dei vani e locali
accessori situati in edifici esistenti o collegati direttamente ad
essi ed utilizzati anche come pertinenze degli stessi e dei vani e
locali seminterrati) «e' ammesso anche in deroga ai limiti e
prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali
vigenti, ovvero in assenza dei medesimi» - determina, in primo luogo,
l'elusione dell'obbligo di sottoporre tali interventi alla
«valutazione ambientale strategica, o almeno alla relativa verifica
di assoggettabilita'», di cui agli artt. 6, comma 3, e 12 del d.lgs.
n. 152 del 2006 (d'ora in avanti: codice dell'ambiente).
Essa, in secondo luogo, consentirebbe di derogare alle previsioni
del piano di bacino recepite negli strumenti urbanistici comunali, in
violazione dell'art. 65, comma 4, del codice dell'ambiente, secondo
cui «Le disposizioni del Piano di bacino approvato hanno carattere
immediatamente vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici,
nonche' per i soggetti privati, ove trattasi di prescrizioni
dichiarate di tale efficacia dallo stesso Piano di bacino. In
particolare, i piani e programmi di sviluppo socio-economico e di
assetto ed uso del territorio devono essere coordinati, o comunque
non in contrasto, con il Piano di bacino approvato».
1.1.2.- L'art. 4, comma 4, poi, violerebbe l'art. 117, terzo
comma, Cost., perche' sarebbe in contrasto con il principio
fondamentale della materia del governo del territorio posto dall'art.
2, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001 (d'ora in avanti: testo unico
dell'edilizia o TUE) che attribuisce ai Comuni la disciplina
dell'attivita' edilizia.
La norma impugnata, inoltre, sarebbe in contrasto con gli artt. 4
e 7 della legge n. 1150 del 1942 (d'ora in avanti: legge
urbanistica), che attribuiscono ai Comuni la pianificazione
urbanistica e la disciplina dell'uso degli immobili.
Essa, infine, consentirebbe gli interventi di recupero anche in
assenza degli strumenti urbanistici ed edilizi comunali, in contrasto
con il principio fondamentale stabilito dall'art. 9 TUE, che
individua l'attivita' edilizia realizzabile in assenza di tali
strumenti.
1.2.- L'art. 5, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017,
nel prevedere che la medesima legge regionale «trova applicazione
diretta sul territorio comunale con valenza prevalente ai regolamenti
edilizi vigenti», con esclusione delle «aree soggette a vincoli di
inedificabilita' assoluta dagli atti di pianificazione territoriale
ovvero nelle aree ad elevato rischio geologico o idrogeologico»,
viola, secondo il ricorrente, l'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in relazione all'art. 65, comma 4, del codice dell'ambiente.
La norma censurata sarebbe in contrasto con il parametro
interposto indicato, perche' escluderebbe dall'ambito di applicazione
della legge regionale soltanto le aree soggette a vincolo di
inedificabilita' assoluta e non anche quelle in cui il piano di
bacino si limiti a vietare l'incremento del carico urbanistico; e
perche' escluderebbe la riconversione solo nelle aree «ad elevato
rischio idrogeologico», quando, invece, per ragioni di pubblica
incolumita', simili interventi dovrebbero essere vietati in tutte le
aree a rischio moderato (R1), medio (R2), elevato (R3) e molto
elevato (R4).
1.3.- L'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017, nello
stabilire la prevalenza del «Piano Marittimo regionale, ovvero di
quello Comunale di recepimento», su ogni altra «legislazione e/o
normativa anche di tipo sovraordinato o ambientale», viola, secondo
il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., perche' consente al piano previsto dalla legge
regionale di derogare al regolamento dell'area protetta e
disciplinare l'attivita' venatoria, in contrasto con quanto previsto
dall'art. 22, commi 1, lettera d), e 6, della legge 6 dicembre 1991,
n. 394 (Legge quadro sulle aree protette).
2.- La Regione Abruzzo ha eccepito l'inammissibilita' «dei primi
due motivi di impugnativa» «per l'inadeguatezza delle argomentazioni
esposte» e per «l'assoluto eccesso di genericita' delle motivazioni».
La doglianza di illegittimita' costituzionale dell'art. 4, in
particolare, sarebbe apodittica e priva di alcun percorso
motivazionale a sostegno delle ragioni per cui la «deroga ai limiti e
prescrizioni edilizie degli strumenti urbanistici» comporterebbe
l'elusione dell'obbligo di sottoporre a valutazione ambientale
strategica (VAS) gli interventi di recupero previsti dalla normativa
regionale, la elusione delle previsioni dei piani di bacino recepite
negli strumenti urbanistici comunali e la violazione della riserva
regolamentare dei Comuni in materia urbanistica.
Le medesime censure sarebbero inammissibili anche per la loro
«contraddittorieta' sotto il profilo dell'esatta individuazione del
thema decidendum», perche' il ricorrente, pur avendole riferite
esclusivamente al comma 4 dell'art. 4 e al comma 2 dell'art. 5,
avrebbe poi concluso per la declaratoria d'illegittimita'
costituzionale dei citati articoli nella loro interezza.
2.1.- Entrambe le eccezioni non sono fondate.
Quanto alla lamentata contraddittorieta' della motivazione, e'
vero che il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 4 e 5, senza
specificamente indicare, nell'epigrafe e nelle conclusioni del
ricorso, i commi recanti le norme oggetto d'impugnazione.
Tale indicazione, tuttavia, si rinviene nel corpo della
motivazione, la cui integrale lettura consente, senza margine di
errore, l'individuazione delle norme impugnate, come dimostra la
stessa difesa della parte resistente che su di esse si incentra.
Quanto alla eccepita genericita' della motivazione, deve
convenirsi con la Regione Abruzzo che la giurisprudenza
costituzionale e' costante nel ritenere che «l'esigenza di
un'adeguata motivazione a fondamento della richiesta declaratoria di
illegittimita' costituzionale si pone in termini perfino piu'
pregnanti nei giudizi proposti in via principale rispetto a quelli
instaurati in via incidentale» (tra le tante, sentenze n. 32 del 2017
e n. 141 del 2016). Pertanto, «il ricorso in via principale deve
contenere "una seppur sintetica argomentazione di merito a sostegno
della richiesta declaratoria di illegittimita' costituzionale della
legge. In particolare, l'atto introduttivo al giudizio non puo'
limitarsi a indicare le norme costituzionali e ordinarie, la
definizione del cui rapporto di compatibilita' o incompatibilita'
costituisce l'oggetto della questione di costituzionalita', ma deve
contenere [...] anche una argomentazione di merito, sia pure
sintetica, a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita', posto che l'impugnativa deve fondarsi su una
motivazione adeguata e non meramente assertiva" (ex plurimis,
sentenza n. 107 del 2017 che richiama anche le sentenze n. 251, n.
153, n. 142, n. 82 e n. 13 del 2015)» (sentenza n. 152 del 2018;
nello stesso senso, tra le tante, sentenze n. 109 del 2018, n. 261,
n. 210 e n. 169 del 2017).
Nel caso di specie, tuttavia, il ricorrente ha individuato con
chiarezza le disposizioni censurate, i parametri costituzionali
asseritamente violati e la normativa statale di riferimento in
materia ambientale o di governo del territorio, e ha fornito
argomentazioni, sia pure a tratti succinte, delle ragioni del
contrasto tra le prime e i secondi.
3.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione agli artt. 6, comma 3, e 12 del codice dell'ambiente, non
e' fondata.
4.- L'inquadramento delle norme statali sulla verifica di
assoggettabilita' a VAS nella materia della tutela dell'ambiente, con
conseguente idoneita' a fungere da parametro interposto, ovvero da
standard minimo o punto di equilibrio non derogabile dal legislatore
regionale, e' corretto (tra le tante, sentenze n. 114 del 2017, n.
219 e n. 117 del 2015, n. 197 del 2014, n. 58 del 2013).
Non e' invece condivisibile l'assunto che la disciplina statale
sia incisa in peius dalla norma regionale, la quale, introducendo
misure derogatorie dei vigenti strumenti urbanistici ed edilizi,
eluderebbe, per gli interventi di recupero da essa disciplinati,
l'obbligo di verifica di assoggettabilita' a VAS.
4.1.- La legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017 «detta disposizioni
volte a promuovere, nel rispetto della normativa statale vigente, il
recupero del patrimonio edilizio esistente, attraverso il recupero
dei vani e locali accessori, nonche' dei vani e locali seminterrati,
situati in edifici esistenti o collegati direttamente ad essi, da
destinare ad uso residenziale, direzionale, commerciale o
artigianale, al fine di uno sviluppo sostenibile e di contenere il
consumo di suolo» (art. 1).
Il recupero dei vani e locali e' consentito a condizione che: a)
siano stati legittimamente realizzati alla data di entrata in vigore
della legge; b) non abbiano in corso procedure di accertamento per
opere abusive; c) siano collocati in edifici serviti dalle opere di
urbanizzazione primaria; d) non facciano parte di edifici abusivi
(art. 2, commi 2 e 3).
Il cambio di destinazione d'uso del vano o locale oggetto di
recupero e' poi «consentito solo all'interno della medesima categoria
funzionale tra quelle di cui al comma 1 dell'articolo 23-ter del
decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia
edilizia)» (art. 2, comma 1).
Ancora, ai sensi dell'art. 3, «Sono consentiti gli interventi di
recupero ai fini residenziale, direzionale, commerciale o artigianale
dei vani e locali di cui all'articolo 2, comma 1, con o senza opere
edilizie, previo rilascio del titolo abilitativo edilizio richiesto
per il tipo di intervento e nel rispetto delle prescrizioni di cui
alla presente legge (...) 2. Per gli edifici situati in aree
sottoposte a vincolo paesaggistico e per gli immobili vincolati ai
sensi del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6
luglio 2002, n. 137), il recupero dei vani e locali di cui
all'articolo 2, comma 1, e' in ogni caso consentito previa
autorizzazione dell'amministrazione preposta alla tutela del vincolo.
Restano comunque ferme le prescrizioni in materia poste da norme
ambientali o paesaggistiche nazionali e regionali 3. La realizzazione
degli interventi di recupero e' subordinata all'esistenza delle opere
di urbanizzazione primaria e al reperimento degli standard
urbanistici di cui al D.M. 2 aprile 1968, n. 1444 del Ministero dei
lavori pubblici (Limiti inderogabili di densita' edilizia, di
altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra spazi
destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attivita' collettive, al verde pubblico o a
parcheggi da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti
urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi
dell'articolo 17 della L. 6 agosto 1967, n. 765) ovvero al loro
adeguamento o realizzazione, in relazione al maggior carico
urbanistico connesso alla trasformazione della destinazione d'uso».
Infine, ai sensi dell'art. 4, «1. Gli interventi di recupero dei
vani e locali di cui all'articolo 2, comma 1, devono conseguire il
rispetto di tutte le prescrizioni igienico-sanitarie vigenti e dei
parametri di aero-illuminazione, anche attraverso la realizzazione di
opere edilizie o mediante l'installazione di appositi impianti e
attrezzature tecnologiche atte a tale funzione. L'altezza interna dei
vani e locali destinati alla permanenza di persone non puo' essere
inferiore a metri 2,40. 2. Ai fini del raggiungimento dell'altezza
minima di cui al comma 1, e' consentito, nell'ambito dell'intervento
richiesto, effettuare la rimozione di eventuali controsoffittature
esistenti, l'abbassamento della quota di calpestio del pavimento o
l'innalzamento del solaio sovrastante, a condizione che tali opere
edilizie non comportino modifiche delle altezze esterne del
fabbricato esistente e siano realizzate nel rispetto e nell'ambito
della sagoma delle costruzioni interessate. L'altezza interna dei
vani e locali oggetto di recupero e' misurata da pavimento a soffitto
senza tenere conto dell'intradosso di travi e sporgenze similari. E'
considerata regolare ed utile l'altezza finita ricompresa nella
tolleranza di cantiere come definita dall'articolo 34, comma 2-ter,
del D.P.R. 380/2001. 3. Tutti gli interventi di recupero devono
rispettare le norme antisismiche, di sicurezza e antincendio vigenti,
nonche' quelle relative all'efficienza energetica, alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema [...]».
4.2.- L'esame congiunto delle citate disposizioni della legge
regionale rende evidente che esse, dettate nell'esercizio della
potesta' legislativa concorrente in materia di governo del
territorio, si limitano ad incentivare il recupero dei vani
seminterrati ed accessori nel rispetto della normativa ambientale e
dei principi fondamentali della disciplina urbanistica ed edilizia
nazionale, dettando minute prescrizioni edilizie (quali l'altezza
minima dei locali seminterrati e le modalita' della sua misurazione).
Esse, dato il loro contenuto concreto, non incidono sulla
pianificazione territoriale o sulla localizzazione degli interventi
affidati ai piani urbanistici comunali e, se fossero state introdotte
in via amministrativa (mediante modifica dei regolamenti edilizi),
non avrebbero richiesto la verifica di assoggettabilita' a VAS,
perche' non incidenti sulla «pianificazione territoriale o
destinazione dei suoli» (art. 6, comma 2, del codice dell'ambiente) e
perche' all'evidenza insuscettibili di produrre «impatti
significativi sull'ambiente» (art. 6, comma 3, del codice
dell'ambiente).
In definitiva, la legge regionale non puo' essere tacciata di
avere determinato una «elusione» dell'obbligo di verifica di
assoggettabilita' a VAS, mediante l'attrazione alla sfera legislativa
della modifica di strumenti amministrativi di pianificazione
suscettibili di incidere sull'ambiente.
5.- La questione di costituzionalita' dell'art. 4, comma 4, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione all'art. 65, comma 4, del codice dell'ambiente, e'
egualmente non fondata.
6.- Anche in questo caso e' corretto l'inquadramento delle norme
statali sul piano di bacino nella materia della tutela dell'ambiente,
con conseguente loro idoneita' a fungere da parametro interposto,
ovvero da standard minimo o punto di equilibrio non derogabile dal
legislatore regionale (sentenze n. 254 e n. 168 del 2010, n. 254 e n.
232 del 2009).
Come correttamente eccepito dalla Regione Abruzzo, tuttavia, la
norma censurata non pone alcuna deroga alle previsioni del piano di
bacino che, proprio in forza del parametro interposto invocato, si
impongono a tutte le amministrazioni e ai privati, a prescindere dal
loro recepimento in altre fonti legislative o regolamentari
(argumenta ex sentenze n. 46 del 2014 e n. 251 del 2013 con
riferimento alla VAS, e sentenza n. 168 del 2010 con riferimento alla
VIA).
E' del resto la stessa legge regionale ad affermare espressamente
che «Restano comunque ferme le prescrizioni in materia poste da norme
ambientali o paesaggistiche nazionali e regionale» (art. 3, comma 2)
e che tutti gli interventi di recupero da essa disciplinati «devono
rispettare le norme antisismiche, di sicurezza e antincendio vigenti,
nonche' quelle relative all'efficienza energetica, alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema» (art. 4, comma 3, richiamato dalla
stessa disposizione impugnata).
7.- Secondo il ricorrente l'art. 4, comma 4, violerebbe anche
l'art. 117, terzo comma, Cost., perche' si porrebbe in contrasto con
piu' principi fondamentali in materia di governo del territorio, ed
in particolare: a) con l'art. 2, comma 4, del testo unico
dell'edilizia che assegna ai Comuni la disciplina dell'attivita'
edilizia; b) con gli artt. 4 e 7 della legge urbanistica che
attribuiscono ai Comuni la potesta' pianificatoria urbanistica; c)
con l'art. 9 del TUE che individua l'attivita' edilizia realizzabile
in assenza degli strumenti urbanistici.
8.- Anche tali questioni non sono fondate.
9.- L'art. 2, comma 4, del testo unico dell'edilizia, se
riconosce ai Comuni la facolta' di disciplinare l'attivita' edilizia,
non configura (ne' potrebbe) in capo agli stessi una riserva
esclusiva di regolamentazione in grado di spogliare il legislatore
statale e quello regionale del legittimo esercizio delle loro
concorrenti competenze legislative in materia di governo del
territorio, competenze non a caso richiamate dallo stesso art. 2 TUE.
9.1.- Neanche sussiste la dedotta violazione del principio
fondamentale di attribuzione ai Comuni della funzione di
pianificazione urbanistica del territorio, poiche', come si e' gia'
detto, la disposizione censurata consente esclusivamente deroghe
minute alla disciplina edilizia comunale, dettate nell'esercizio
della ricordata competenza legislativa concorrente in materia di
governo del territorio.
Questa Corte, del resto, ha gia' escluso che il «sistema della
pianificazione» assurga a principio cosi' assoluto e stringente da
impedire alla legge regionale - che e' fonte normativa primaria
sovraordinata rispetto agli strumenti urbanistici locali - di
prevedere interventi in deroga a tali strumenti (sentenza n. 46 del
2014, ove peraltro la disciplina regionale, a differenza di quella
oggi scrutinata, consentiva incrementi volumetrici).
9.2.- Non e' neanche fondata la censura di violazione del
principio fondamentale stabilito dall'art. 9 del TUE (sentenze n. 68
del 2018 e n. 84 del 2017), che individua l'attivita' edilizia
realizzabile in assenza degli strumenti urbanistici.
Gli interventi di recupero consentiti dalla disposizione
censurata sono infatti in linea con quelli previsti dall'invocato
parametro interposto.
Si e' gia' visto che essi non implicano consumo di suolo mediante
l'esercizio di attivita' di nuova edificazione ma solo il recupero di
locali accessori e vani seminterrati gia' presenti nel tessuto
edilizio, con esclusione di opere che comportino modifiche delle
altezze esterne del fabbricato esistente e della sagoma delle
costruzioni (art. 4, comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 40 del
2017).
Anche l'eventuale mutamento di destinazione d'uso del locale e'
possibile «solo all'interno della medesima categoria funzionale tra
quelle di cui al comma l dell'articolo 23-ter del Decreto del
Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia)» (art.
2, comma 1, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017).
Gli interventi di recupero consentiti dalla legge regionale non
eccedono, quindi, quelli previsti dall'art. 9 del TUE, che, nelle
zone sprovviste degli strumenti urbanistici, ammette, tra gli altri,
gli interventi di manutenzione straordinaria (tra cui le opere e le
modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche
strutturali degli edifici, nonche' per realizzare ed integrare i
servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino la
volumetria complessiva degli edifici e non comportino modifiche delle
destinazioni di uso) e quelli di restauro e risanamento conservativo
(ossia quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad
assicurarne la funzionalita' mediante un insieme sistematico di opere
che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali
dell'organismo stesso, ne consentano anche il mutamento di
destinazione d'uso purche' con tali elementi compatibili).
10.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5,
comma 2, della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017 per violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e' fondata.
La norma impugnata esclude l'operativita' della disciplina
regionale per gli interventi di recupero ricadenti nelle «aree
soggette a vincoli di inedificabilita' assoluta dagli atti di
pianificazione territoriale ovvero nelle aree ad elevato rischio
geologico o idrogeologico».
Essa e' impugnata solo in relazione all'art. 65, comma 4, del
codice dell'ambiente e in quanto consente gli interventi di recupero
nelle aree assoggettate dai piani di bacino (che sono una species
degli atti di pianificazione territoriale) a vincoli diversi
dall'inedificabilita' assoluta o qualificate a rischio geologico o
idrogeologico diverso da quello elevato.
La disposizione censurata si pone in tal modo in contrasto con il
parametro interposto invocato dal ricorrente, sicche' non possono
operare le ricordate clausole di salvaguardia previste dalla legge
regionale.
L'art. 5, comma 2, della legge della Regione Abruzzo n. 40 del
2017, pertanto, deve essere dichiarato incostituzionale nella parte
in cui, dopo la parola «idrogeologico», non prevede le parole «e, in
ogni caso, ove in contrasto con le previsioni dei piani di bacino».
11.- Fondata e' anche l'ultima questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 7 della legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017,
per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s), in relazione
all'art. 22, commi 1, lettera d), e 6, della legge n. 394 del 1991.
Il primo dei parametri interposti invocato dal ricorrente
stabilisce che e' principio fondamentale per la disciplina delle aree
naturali protette regionali l'adozione di regolamenti secondo criteri
stabiliti con legge regionale in conformita' ai principi di cui
all'art. 11 della medesima legge quadro.
La giurisprudenza costante di questa Corte ha «posto in evidenza
come lo standard minimo uniforme di tutela nazionale si estrinsechi
nella predisposizione da parte degli enti gestori delle aree protette
"di strumenti programmatici e gestionali per la valutazione di
rispondenza delle attivita' svolte nei parchi alle esigenze di
protezione" dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenza n. 171 del
2012; nello stesso senso, le sentenze n. 74 del 2017, n. 263 e n. 44
del 2011, n. 387 del 2008). Sono dunque il regolamento (art. 11) e il
piano per il parco (art. 12), nonche' le misure di salvaguardia
adottate nelle more dell'istituzione dell'area protetta (artt. 6 e
8), gli strumenti attraverso i quali tale valutazione di rispondenza
deve essere compiuta a tutela dell'ambiente e dell'ecosistema; allo
stesso tempo l'art. 29 - inserito tra le disposizioni finali,
valevole per tutte le species di area protetta - attribuisce
all'organismo di gestione il compito di assicurare il rispetto del
regolamento e del piano» (sentenza n. 121 del 2018).
E tanto vale sia per i regolamenti e i piani delle aree protette
nazionali sia per quelli delle aree protette regionali (ex multis,
sentenze n. 121 del 2018, n. 74 e n. 36 del 2017, n. 212 del 2014, n.
171 del 2012, n. 325, n. 70 e n. 44 del 2011).
Il secondo parametro interposto invocato dal ricorrente prevede
che «Nei parchi naturali regionali e nelle riserve naturali regionali
l'attivita' venatoria e' vietata, salvo eventuali prelievi faunistici
ed abbattimenti selettivi necessari per ricomporre squilibri
ecologici. Detti prelievi ed abbattimenti devono avvenire in
conformita' al regolamento del parco o, qualora non esista, alle
direttive regionali per iniziativa e sotto la diretta responsabilita'
e sorveglianza dell'organismo di gestione del parco e devono essere
attuati dal personale da esso dipendente o da persone da esso
autorizzate».
La norma censurata dal ricorrente, attribuendo al piano marittimo
regionale o a quello comunale di recepimento, in relazione alle aree
della riserva naturale "Pineta dannunziana" che ricadono al suo
interno, valore sovraordinato a qualsiasi altra fonte regolamentare o
legislativa, viola entrambi i parametri invocati, perche' consente a
tali piani sia di spogliare il regolamento dell'area naturale
protetta della sua funzione regolatoria esclusiva (sentenze n. 121
del 2018, n. 74 del 2017, n. 171 del 2012 e n. 315 del 2010) sia di
derogare al divieto di caccia posto dalla legge quadro (sentenze n.
74 del 2017, n. 263 e n. 44 del 2011, n. 315 e n. 193 del 2010)
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2,
della legge della Regione Abruzzo 1° agosto 2017, n. 40 (Disposizioni
per il recupero del patrimonio edilizio esistente. Destinazioni d'uso
e contenimento dell'uso del suolo, modifiche alla legge regionale n.
96/2000 ed ulteriori disposizioni), nella parte in cui, dopo la
parola «idrogeologico», non prevede le parole «e, in ogni caso, ove
in contrasto con le previsioni dei piani di bacino»;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7 della
legge reg. Abruzzo n. 40 del 2017;
3) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 4, della legge reg. Abruzzo n. 40
del 2017, promosse, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), e terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 novembre 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 dicembre 2018.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE