N. 45 SENTENZA 6 febbraio - 13 marzo 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica ‒ Segnalazione certificata di inizio attivita' (SCIA) ‒ Tutela del terzo controinteressato rispetto all'attivita' oggetto di segnalazione. - Legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi), art. 19, comma 6-ter. -(GU n.12 del 20-3-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PETRIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma
6-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), come introdotto dall'art. 6, comma 1, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, nel procedimento
vertente tra P. M. e il Comune di Campi Bisenzio e altro, con
ordinanza dell'11 maggio 2017, iscritta al n. 129 del registro
ordinanze 2017 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visti l'atto di costituzione di P. M., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 febbraio 2019 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Flavia Pozzolini per P. M. e l'avvocato dello
Stato Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione
terza, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 11, 97, 117, primo
comma - quest'ultimo in riferimento all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea
(TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il
1° novembre 1993 - e secondo comma, lettera m), della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 6-ter,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), nella parte in cui non prevede un termine finale per
la sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri di verifica sulla
segnalazione certificata d'inizio attivita' (SCIA) spettanti
all'amministrazione.
1.1.- Il rimettente espone in punto di fatto che:
- la ricorrente P. M., in data 14 settembre 2016 (e prima ancora
nelle date 12 novembre e 16 dicembre 2015, nonche' 12 aprile e 23
giugno 2016), aveva presentato al Comune di Campo Bisenzio istanza di
inibitoria dei lavori di manutenzione straordinaria su un immobile
facente parte del suo condominio, oggetto di SCIA presentata da E. C.
il 6 dicembre 2012;
- in particolare, gli interventi progettati dal segnalante
consistevano nell'apertura di una finestra a servizio di una camera
da letto posta al primo piano dell'edificio, nella demolizione di un
tramezzo interno del sottoscala, nella diversa conformazione dei
gradini di accesso all'abitazione e nella copertura dell'ingresso con
una tettoia di modeste dimensioni; di tali lavori era stata
realizzata solo la finestra, poiche' il Comune li aveva sospesi, con
ordinanza n. 4 del 14 gennaio 2013, dietro istanza dell'assemblea del
condominio che ne lamentava il contrasto con il regolamento
condominiale;
- avverso il silenzio serbato dall'amministrazione P. M. aveva
proposto ricorso ai sensi dall'art. 31 dell'Allegato 1 (Codice del
processo amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), lamentando, nel merito, la illegittimita' della SCIA
per violazione di diverse disposizioni del regolamento edilizio
comunale e chiedendo al Tribunale adito di accertare l'illegittimita'
e inefficacia della SCIA medesima o della sola parte relativa
all'apertura di una finestra - con conseguente ordine
all'amministrazione di adottare i provvedimenti necessari a
sanzionare le opere eseguite - ovvero di dichiarare l'obbligo del
Comune resistente di pronunciarsi sulle istanze di verifica
presentate;
- si erano costituiti in giudizio il Comune di Campi Bisenzio e
il controinteressato E. C., eccependo la inammissibilita' del ricorso
per tardiva sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri inibitori
della pubblica amministrazione, la inammissibilita' delle azioni di
mero accertamento e, secondo la sola amministrazione resistente,
anche la inammissibilita' del ricorso per carenza di legittimazione
attiva;
- il TAR adito, con sentenza non definitiva n. 618 del 2017,
aveva esaminato e respinto l'eccezione di inammissibilita' per
difetto di legittimazione attiva, evidenziando come nella specie
sussistessero i presupposti della cosiddetta vicinitas, quale
«peculiare fattore di legittimazione» all'azione giurisdizionale;
aveva esaminato e dichiarato inammissibili le due prime azioni di
accertamento, stante il disposto dell'art. 19, comma 6-ter, della
legge n. 241 del 1990, a mente del quale «[g]li interessati possono
sollecitare l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione
e, in caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui
all'art. 31, commi l, 2 e 3, del decreto legislativo 2 luglio 2010,
n. 104»; aveva quindi avviato lo scrutinio di quest'ultima azione,
esaminando l'eccezione di tardivita' della sollecitazione del potere
inibitorio della PA e riservandosi di sollevare, con separata
ordinanza, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19,
comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, nella parte in cui non
indica un termine entro il quale il terzo e' chiamato, a pena di
decadenza, a sollecitare le verifiche amministrative sulla SCIA.
1.2.- Cio' premesso in punto di fatto, il rimettente ritiene
utile, da un lato, illustrare «l'insieme delle norme attualmente
regolanti l'istituto della SCIA» e, dall'altro, «ripercorrere i
passaggi fondamentali dell'evoluzione giurisprudenziale riguardante
la tutela del terzo controinteressato rispetto all'attivita' oggetto
di segnalazione».
1.3.- Quando al quadro normativo di riferimento, il TAR Toscana
osserva che, l'art. 19, comma 1, della legge n. 241 del 1990 consente
al privato di avviare, mediante semplice SCIA, l'esercizio di
un'attivita' che dipende esclusivamente dall'accertamento di
requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti
amministrativi a contenuto generale e per la quale non sia previsto
alcun limite o contingente complessivo o specifici strumenti di
programmazione settoriale.
L'attivita' oggetto di SCIA - prosegue il rimettente - puo'
essere iniziata dalla data della presentazione della segnalazione
all'amministrazione competente (comma 2), salvo il potere di
quest'ultima di verificare successivamente l'effettiva sussistenza
dei suoi presupposti. In caso di accertata carenza di quest'ultimi,
l'attuale versione dell'art. 19, comma 3, prevede che
l'amministrazione adotti motivati provvedimenti di divieto di
prosecuzione dell'attivita' e di rimozione degli eventuali effetti
dannosi, nonche', ove possibili, provvedimenti diretti alla
conformazione dell'attivita' ai requisiti di legge, purche' proceda
in tal senso entro sessanta giorni dal ricevimento della segnalazione
certificata del privato, ovvero trenta giorni nei casi di SCIA in
materia edilizia (comma 6-bis). Ai sensi del successivo comma 4, una
volta decorsi i suddetti termini, l'amministrazione competente adotta
comunque i provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 ma in tal caso
alle condizioni previste dall'art. 21-novies della stessa legge n.
241 del 1990, che disciplina il potere di annullamento in autotutela
dei provvedimenti illegittimi.
Alla luce di tali disposizioni, dunque, il potere di verifica
spettante all'amministrazione a seguito della presentazione di una
SCIA assumerebbe natura diversa a seconda che venga esercitato prima
o dopo il decorso dei citati termini di sessanta o trenta giorni.
Nel primo caso l'amministrazione sarebbe tenuta solo ad accertare
la sussistenza o meno dei presupposti di legge per lo svolgimento
dell'attivita' segnalata e, pertanto, i poteri «repressivi» sarebbero
doverosi e vincolati. Nel secondo caso, invece, i poteri
dell'amministrazione sarebbero discrezionali, in quanto soggetti agli
stessi presupposti previsti dalla legge per l'annullamento d'ufficio,
tra cui l'obbligo di previa valutazione delle ragioni di interesse
pubblico giustificative della loro adozione.
1.4.- Quanto al panorama giurisprudenziale, il TAR Toscana si
sofferma sulla sistemazione data alla materia dalla sentenza
dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011, n. 15,
secondo cui:
a) la scadenza dei termini di cui all'art. 19, commi 3 e 6-bis,
senza che l'amministrazione abbia esercitato i poteri inibitori ivi
previsti, da' luogo alla formazione di una determinazione tacita di
conclusione negativa del procedimento di accertamento di eventuali
vizi della segnalazione nonche' di diniego di esercizio di quei
poteri, con conseguente onere per il terzo controinteressato di
proporre avverso tale provvedimento tacito l'azione di annullamento
entro l'ordinario termine decadenziale decorrente dalla data di
acquisita conoscenza dell'iniziativa pregiudizievole;
b) il controinteressato che abbia impugnato il silenzio negativo,
benche' siano scaduti i termini per l'adozione dei provvedimenti
inibitori, ha comunque diritto «ad ottenere una pronuncia che
impedisca lo svolgimento di un'attivita' illegittima mediante un
precetto giudiziario puntuale e vincolante che non subisca
l'intermediazione aleatoria dell'esercizio di un potere
discrezionale»; percio' esso puo' sempre proporre, congiuntamente
all'azione di annullamento del diniego tacito, la cosiddetta azione
di adempimento, tesa ad ottenere una pronuncia che imponga
all'amministrazione l'adozione del negato provvedimento inibitorio,
ove non vi siano spazi per la regolarizzazione della SCIA ai sensi
del comma 3 dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990;
c) nelle more della formazione del titolo tacito, il terzo che
abbia avuto conoscenza dell'iniziativa segnalata puo' proporre
un'azione di accertamento autonoma in ordine alla legittimita' o meno
della SCIA (azione suscettibile di conversione automatica nel mezzo
impugnatorio in caso di sopravvenuta emanazione dell'atto conclusivo
del procedimento di verifica), nonche', congiuntamente a tale azione,
chiedere la tutela interinale di cui agli artt. 55 e 61 dell'Allegato
1 al decreto legislativo n. 104 del 2010 (d'ora in avanti: cod. proc.
amm.).
1.5.- Il rimettente prosegue osservando che, immediatamente dopo
la citata sentenza dell'Adunanza plenaria, il legislatore ha
introdotto la disposizione censurata, con cui, da un lato, ha
chiarito che «la segnalazione certificata di inizio attivita', la
denuncia e la dichiarazione di inizio attivita' non costituiscono
provvedimenti taciti direttamente impugnabili»; e, dall'altro, ha
previsto che, al fine di contestare la sussistenza dei presupposti
dell'attivita' segnalata, il terzo ha facolta' di: a) «sollecitare
l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione»; b) «e, in
caso di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31,
commi l, 2 e 3 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104».
L'attuale quadro normativo, quindi, escluderebbe gli strumenti di
tutela riconosciuti dall'Adunanza plenaria con la sentenza n. 15 del
2011 e, in particolare, l'azione di annullamento (non essendo
configurabile alcun provvedimento tacito) e l'azione di accertamento,
potendo il terzo, in caso di inerzia dell'amministrazione, agire
«esclusivamente» con l'azione avverso il silenzio inadempimento.
1.6.- Secondo il rimettente, poi, il potere sollecitato dal terzo
con l'azione avverso il silenzio sarebbe quello inibitorio avente
natura doverosa e vincolata e non quello discrezionale di autotutela.
In questo senso deporrebbero i seguenti rilievi: 1) il terzo,
prima di promuovere il ricorso, e' tenuto a «sollecitare l'esercizio
delle verifiche spettanti all'amministrazione», il che dimostrerebbe
che ha l'onere di attivare un procedimento di verifica dei
presupposti della SCIA separato ed autonomo rispetto a quello
disciplinato dal comma 3 dell'art. 19; 2) la disposizione richiama i
commi 1 e 2 dell'art. 31 cod. proc. amm., che individuano il
presupposto dell'azione avverso il silenzio inadempimento
nell'obbligo di concludere il procedimento amministrativo mediante
una determinazione espressa, obbligo, che, come e' noto, non e'
configurabile rispetto al potere di autotutela; 3) il richiamo anche
al comma 3 dell'art. 31 cod. proc. amm., secondo cui il giudice adito
con l'azione avverso il silenzio puo' «pronunciare sulla fondatezza
della pretesa dedotta in giudizio», puo' avere senso esclusivamente
con riferimento a un potere vincolato; 4) l'opposta tesi darebbe
luogo a una interpretazione della norma non conforme a Costituzione,
poiche', come chiarito dalla stessa Adunanza plenaria nella sentenza
citata, il controinteressato avrebbe diritto di ottenere una
pronuncia che impedisca lo svolgimento di un'attivita' illegittima
senza passare dalla intermediazione aleatoria dell'esercizio di un
potere discrezionale, quale quello di autotutela.
1.7.- Osserva ancora il giudice a quo che il meccanismo di tutela
del terzo congegnato dall'art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241
del 1990 richiede, per la sua concreta operativita', l'individuazione
di tre distinti termini: il primo e' quello entro il quale il terzo
deve sollecitare le verifiche spettanti all'amministrazione; il
secondo e' quello entro cui l'amministrazione si deve pronunciare su
tale istanza e decorso il quale essa deve considerarsi inerte;
l'ultimo e' quello entro il quale il terzo deve esperire l'azione
avverso il silenzio mantenuto dall'amministrazione.
Il secondo e il terzo termine sarebbero agevolmente rinvenibili:
quello concesso all'amministrazione per pronunciarsi sull'istanza
sollecitatoria del privato si ricava dalla disciplina generale
dettata dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990, secondo cui, in
mancanza di una diversa previsione normativa, i procedimenti
amministrativi ad istanza di parte devono concludersi entro trenta
giorni dal ricevimento della domanda; il termine per la proposizione
dell'azione sul silenzio e' invece fissato espressamente dall'art.
31, comma 2, cod. proc. amm., secondo cui essa puo' essere intentata
fintanto che perdura l'inadempimento e, comunque, non oltre un anno
dalla scadenza del termine di conclusione del procedimento.
Non sarebbe invece fissato dalla norma censurata, ne' sarebbe
ricavabile dal sistema, il termine entro il quale il terzo deve
presentare l'istanza di sollecitazione delle verifiche
amministrative, donde la «possibilita' interpretativa in base alla
quale il terzo resterebbe sempre libero di presentare l'istanza
sollecitatoria dei poteri amministrativi inibitori nonche' di agire
ex art. 31 c.p.a avverso il silenzio eventualmente serbato
dall'Amministrazione, che e' esattamente la lettura offerta dalla
ricorrente (che richiama solo il termine prescrizionale decennale)».
1.8.- Il TAR Toscana ritiene quindi di dovere verificare la
bonta' delle tesi che hanno per contro rivenuto un termine per la
sollecitazione del terzo.
1.8.1.- Non sarebbe convincente la tesi che il termine in
questione sia lo stesso assegnato all'amministrazione per l'esercizio
del suo potere inibitorio, cioe' sessanta ovvero trenta giorni dalla
presentazione della SCIA, secondo quanto disposto dai commi 3 e 6-bis
dell'art. 19 della legge n. 241 del 1990, in quanto «manifestamente
illogica»: tali termini sono strutturati con riferimento
all'esercizio dei poteri di verifica d'ufficio, il che giustifica che
il loro dies a quo sia fatto coincidere con il ricevimento della
segnalazione da parte dell'amministrazione, ma essi finirebbero per
risultare di pratica inoperativita' ove applicati all'esercizio della
sollecitazione del terzo, atteso che nessuna norma assicura la
tempestiva comunicazione ad esso della presentazione della SCIA ne'
tanto meno dell'inizio dell'attivita' segnalata; il terzo finirebbe,
quindi, per rimanere privo di qualsiasi forma di tutela, ove
apprendesse dell'intervento dopo il decorso del termine concesso
all'amministrazione per provvedere; d'altra parte, anche ove il terzo
si attivasse tempestivamente ma in prossimita' della scadenza di tale
termine, ben difficilmente otterrebbe l'intervento cui aspira,
restringendosi l'arco temporale entro cui l'amministrazione dovrebbe
accertare l'illegittimita' dell'attivita' oggetto di SCIA, nonche'
inibirne la prosecuzione.
1.8.2.- Nemmeno potrebbe condividersi la diversa tesi che la
facolta' del controinteressato di proporre l'istanza inibitoria sia
soggetta al termine decadenziale di sessanta giorni previsto per la
proposizione dell'ordinario ricorso annullatorio, termine che, in
caso di SCIA, decorrerebbe dalla data in cui il terzo ha avuto
notizia della segnalazione lesiva (con la precisazione che, spirato
tale termine, esso conserverebbe in ogni caso il potere di diffida
dell'amministrazione all'adozione di atti di autotutela).
Tale interpretazione non terrebbe conto della diversita'
ontologica delle due fattispecie: da un lato, la proposizione di un
ricorso giurisdizionale avverso provvedimenti amministrativi e,
dall'altro, la sollecitazione del privato di un'attivita'
amministrativa; e tale diversita' osterebbe all'utilizzo
dell'analogia, possibile, ai sensi dell'art. 12 delle disposizioni
preliminari al codice civile, solo in presenza di casi simili o
materie analoghe.
1.8.3.- Ancora non condivisibile sarebbe l'ulteriore tesi,
secondo cui il terzo, in applicazione dell'art. 31, comma 2, cod.
proc. amm., dovrebbe sollecitare l'amministrazione entro l'anno dal
deposito della SCIA.
Anche questa opzione interpretativa, nella misura in cui
trasporta il termine annuale per l'azione avverso il silenzio
inadempimento alla sollecitazione, da parte del terzo, delle
verifiche amministrative della PA, confonderebbe un termine
processuale (il primo) con un termine per l'avvio di un'attivita'
procedimentale (il secondo).
1.8.4.- Non condivisibile, ancora, sarebbe la tesi secondo cui il
soggetto leso dall'iniziativa segnalata sarebbe tenuto a proporre il
ricorso di cui all'art. 31 cod. proc. amm. entro il termine
complessivo di un anno dalla data di acquisita «piena conoscenza dei
fatti idonei a determinare un pregiudizio nella sua sfera giuridica».
Essa, infatti, applica il termine annuale dell'art. 31 cod. proc.
amm. anche prescindendo dalla presentazione della diffida di cui
all'art. 19, comma 6-ter, della legge n. 241 del 1990, in contrasto
con la natura propria dello strumento azionato, che presuppone
l'avvenuta presentazione di un'istanza di avvio (ovvero l'attivazione
d'ufficio) di un procedimento amministrativo e la formazione del
cosiddetto silenzio inadempimento dell'amministrazione.
1.9.- Alla luce di tali considerazioni, secondo il TAR Toscana,
l'attuale regime della SCIA non prevede un termine per la
presentazione, da parte del terzo, dell'istanza sollecitatoria delle
verifiche amministrative di cui all'art. 19, comma 6-ter, e tale
termine non e' desumibile dal sistema normativo, con la conseguenza
che la sua diffida dovrebbe ritenersi tempestiva anche se proposta a
notevole distanza di tempo dall'avvenuto deposito della segnalazione.
Una simile lettura, tuttavia, si porrebbe in evidente contrasto
con l'esigenza di tutelare l'affidamento del segnalante circa la
legittimita' dell'iniziativa intrapresa, con il principio di buon
andamento della pubblica amministrazione, nonche' con il generale
principio di certezza dei rapporti tra cittadino e pubblica
amministrazione, esponendo la norma a dubbi di legittimita'
costituzionale.
1.10.- In punto di rilevanza, il TAR Toscana fa presente che, per
decidere la controversia, deve fare applicazione dell'art. 19, comma
6-ter, della legge n. 241 del 190, e quindi prendere posizione sul
tema del termine entro cui il terzo puo' sollecitare le verifiche
spettanti all'amministrazione.
L'azione giudiziaria era stata notificata il 23 ottobre 2016 e
quindi, anche considerando la prima delle istanze della ricorrente
(presentata il 12 novembre 2015), essa risulterebbe proposta
nell'anno dalla formazione del silenzio sulla richiesta inviata
all'amministrazione. Conseguentemente, in assenza della previsione
espressa di un termine per sollecitare l'intervento inibitorio
dell'amministrazione, il Tribunale dovrebbe rigettare l'eccezione di
tardivita', nonostante la ricorrente abbia atteso dopo la
presentazione della SCIA ben due anni e undici mesi (tre anni e nove
mesi, se si considera l'ultima istanza).
Una eventuale pronuncia di accoglimento delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate avrebbe, per contro, sicuri
effetti sulla decisione del rimettente, sia nell'ipotesi di pronuncia
additiva con cui la Corte dovesse fornire al giudice a quo il
parametro temporale sulla cui base verificare la tardivita' della
sollecitazione dei poteri inibitori da parte del terzo, sia
nell'ipotesi di declaratoria «pura» di illegittimita' costituzionale
dell'art. 19, comma 6-ter, per mancata previsione del termine di
sollecitazione dei poteri di verifica dell'amministrazione.
1.11.- In punto di non manifesta infondatezza, il giudice a quo
ritiene che la disposizione, cosi' interpretata, contrasterebbe con
il principio - ricavabile dagli artt. 3, 11 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla CEDU e all'art. 6, paragrafo 3, TUE - di tutela
dell'affidamento del segnalante, che sarebbe esposto sine die al
rischio dell'inibizione dell'attivita' oggetto di SCIA.
Le esigenze dell'affidamento del segnalante sarebbero evidenti,
laddove si consideri che in caso di verifica effettuata d'ufficio,
l'art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990, prevede che,
«[d]ecorso il termine per l'adozione dei provvedimenti di cui al
comma 3, primo periodo, ovvero di cui al comma 6-bis» (cioe' di
quelli inibitori), «l'amministrazione competente adotta comunque i
provvedimenti previsti dal medesimo comma 3 alle condizioni previste
dall'articolo 21 nonies»: e cioe', tra l'altro, nel rispetto del
termine ragionevole massimo di diciotto mesi.
Le stesse esigenze ricorrerebbero anche nel caso in cui il potere
di verifica sia azionato dal terzo ai sensi del comma 6-ter, sicche'
la mancata previsione di un termine darebbe luogo anche a una
violazione dell'art. 3 Cost., essendo irragionevole che l'affidamento
del segnalante venga tutelato con la «temporizzazione
dell'intervento» in autotutela dell'amministrazione e non nel caso
dei poteri di verifica attivati dal terzo.
1.12.- Con specifico riguardo alla materia edilizia, poi, la
soluzione normativa darebbe luogo, in violazione dell'art. 3 Cost.,
ad una irragionevole disparita' di trattamento tra gli interventi
assoggettati a SCIA e quelli assoggettati a permesso di costruire,
dal momento che in tale ultimo caso la reazione del terzo e'
possibile solo nel breve termine decadenziale per l'impugnazione del
titolo edilizio espresso.
1.13.- La mancata previsione del termine determinerebbe, ancora,
la lesione dei principi di ragionevolezza e buon andamento di cui
agli artt. 3 e 97 Cost., poiche' l'amministrazione sarebbe costretta
a verificare i presupposti dell'attivita' segnalata, anche qualora
sia trascorso un notevole lasso di tempo dalla segnalazione e
nonostante abbia gia' esercitato il controllo d'ufficio, con evidente
aggravio dell'attivita' amministrativa; perche' la possibilita'
incondizionata di rivalutare, anche a notevole distanza di tempo,
l'assetto di interessi gia' definito aumenterebbe il rischio di
decisioni amministrative contraddittorie; e perche' l'incertezza
normativa sull'esistenza di un termine e sul suo dies a quo - e
quindi sull'obbligo dell'amministrazione di attivarsi a fronte
dell'istanza del terzo - inciderebbe sull'efficienza dell'attivita'
amministrativa.
1.14.- La norma censurata, infine, violerebbe il principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., «in relazione» all'art. 117,
secondo comma, lettera m), Cost., perche' la mancata previsione del
termine si tradurrebbe in una violazione degli standard minimi che il
legislatore statale deve assicurare nella normazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; perche'
darebbe luogo a una disciplina contraddittoria, che, da un lato,
incentiva la semplificazione e la liberalizzazione delle attivita'
economiche e, dall'altro, espone chi si avvale dell'istituto della
SCIA al rischio permanente di vedere travolta, su iniziativa del
terzo, l'attivita' segnalata; e perche' tradirebbe «l'esigenza di
uniformita' normativa che caratterizza l'istituto», aprendo «la
strada a discipline territoriali eterogenee [...] con conseguente
disomogeneita' degli standards di tutela».
2.- Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 24
ottobre 2017, e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, eccependo la non fondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal rimettente.
Osserva l'interveniente che - dopo la sentenza dell'Adunanza
plenaria n. 15 del 2011 che ha riconosciuto alla SCIA il valore di
atto con valenza comunicativa, oggettivamente e soggettivamente
privato, non sostitutivo di un provvedimento tacito e pertanto non
impugnabile - il legislatore con l'art. 6, comma 1, lettera c), del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, ha introdotto
nell'art. 19 della legge n. 241 del 1990 il censurato comma 6-ter,
con cui ha espressamente accolto la tesi della non impugnabilita'
della SCIA e ha precisato che i controinteressati possono sollecitare
l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione, avendo a
disposizione, in caso di inerzia, il solo rimedio dell'azione avverso
il silenzio.
Successivamente, il legislatore e' intervenuto a regolare i
poteri di autotutela, esercitabili dall'amministrazione decorsi i
termini di trenta e sessanta giorni previsti dal comma 3 dell'art.
19, quando l'attivita' prevista dalla SCIA si presume essere in atto,
se non gia' completamente esaurita.
In particolare, la legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al
Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni
pubbliche), all'art. 6, rubricato «Autotutela amministrativa», ha
inciso direttamente sull'art. 19 della legge n. 241 del 1990,
riformulandone i commi 3 e 4. Quest'ultimo estende alla SCIA la
disciplina dell'autotutela dettata dall'art. 21-novies, anch'essa
modificata con la previsione del termine finale di diciotto mesi per
il suo esercizio.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ritiene che, alla luce
di quanto affermato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 49
del 2016 sulla necessaria ponderazione tra la tutela dell'affidamento
del privato e le esigenze alla base dell'intervento amministrativo
sulle attivita' regolate in base a SCIA, le sollevate questioni di
legittimita' costituzionale possano essere superate con una lettura
costituzionalmente orientata della norma censurata, in combinato
disposto con il comma 4 dell'art. 19, in modo da individuare un
termine certo per l'esercizio dei poteri di sollecitazione
riconosciuti ai terzi controinteressati.
Cosi', il privato potrebbe sollecitare i poteri di verifica
dell'amministrazione nei termini di cui all'art. 19, commi 3 e 6-bis,
decorsi i quali, a tutela dell'affidamento del segnalante, i poteri
della PA sarebbero esercitabili non liberamente ma solo alle
condizioni previste dall'art. 21-novies della legge n. 241 del 1990;
scaduti i diciotto mesi, pur a seguito della sollecitazione del
privato, resterebbe preclusa all'amministrazione la possibilita' di
intervenire sull'attivita' oggetto di SCIA.
Aggiunge il Presidente del Consiglio dei ministri che, nel caso
in cui l'attivita' oggetto di SCIA non venga di fatto tempestivamente
iniziata e conseguentemente il terzo non sia in grado di proporre la
sua istanza entro i termini sopra detti, l'onere della sua
attivazione dovra' essere condizionato all'effettiva intrapresa
dell'attivita' segnalata, «conformemente ai principi del codice
amministrativo».
3.- Con atto depositato nella cancelleria di questa Corte il 17
ottobre 2017, si e' costituita P. M., ricorrente nel giudizio a quo.
3.1.- La parte privata ha eccepito, in primo luogo,
l'inammissibilita' delle questioni, perche' il rimettente, per un
verso, prospetta soluzioni alternative (pronuncia additiva e
declaratoria «pura» di incostituzionalita') e, per altro verso,
censura la discrezionalita' del legislatore senza prospettare l'unica
soluzione costituzionalmente compatibile, in violazione dell'art. 28
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).
3.2.- Ha eccepito, poi, il difetto di rilevanza, poiche' i
parametri costituzionali invocati non sarebbero in concreto violati
nel caso di specie, sicche' le questioni sollevate si presenterebbero
come meramente ipotetiche ed eventuali.
3.3.- Nel merito, esse sarebbero infondate, perche' la facolta'
attribuita al terzo di attivare il doveroso potere di verifica
dell'amministrazione non sarebbe sine die ma comunque soggetta al
termine decennale di prescrizione dei diritti, che costituirebbe un
termine di chiusura dell'ordinamento.
Quanto alla diversita' di trattamento rispetto ai soggetti il cui
intervento sia assoggettato a permesso di costruire, sarebbe evidente
che si tratta di congegni abilitativi assolutamente diversi, sicche'
non potrebbe predicarsi una necessaria eguaglianza nei meccanismi di
tutela.
Con riferimento alla censura di violazione del principio del buon
andamento, la previsione «di un vero e proprio stallo» dell'attivita'
amministrativa sarebbe infondata, sia perche' «le richieste di
verifica in termini statistici sono sempre un numero minimo rispetto
a quello delle pratiche semplificate» sia in ragione della
digitalizzazione dei procedimenti amministrativi.
In ogni caso, non sarebbe affatto dimostrato come l'attivita'
delle amministrazioni risulti aggravata dalla norma «rispetto
all'attivita' riconducibile ad una "accettabile" tutela che comunque
dovrebbe riconoscersi al terzo».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sezione
terza, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 19, comma 6-ter, della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove
norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di
accesso ai documenti amministrativi), nella parte in cui non prevede
un termine finale per la sollecitazione, da parte del terzo, dei
poteri di verifica sulla segnalazione certificata d'inizio attivita'
(SCIA) spettanti alla pubblica amministrazione.
2.- Secondo il rimettente la disposizione censurata viola, in
primo luogo, gli artt. 3, 11 e 117, primo comma - quest'ultimo in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 6, paragrafo 3,
del Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato a Maastricht il 7
febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre 1993 - e secondo
comma, lettera m), della Costituzione, perche' non tutela
l'affidamento del segnalante, che sarebbe esposto sine die al rischio
di inibizione dell'attivita' oggetto di SCIA.
L'art. 19, comma 6-ter, poi, violerebbe, sotto altro profilo,
l'art. 3 Cost., perche', con specifico riferimento all'attivita'
edilizia, darebbe luogo ad una irragionevole disparita' di
trattamento tra il segnalante e coloro che realizzino interventi
assoggettati a permesso di costruire, esposti alla reazione del terzo
per il solo termine di sessanta giorni previsto, a pena di decadenza,
per l'impugnazione del titolo edilizio espresso.
La disposizione censurata, ancora, violerebbe i principi di
ragionevolezza e buon andamento della pubblica amministrazione di cui
agli artt. 3 e 97 Cost., poiche' l'amministrazione sarebbe costretta
a verificare i presupposti dell'attivita' segnalata anche qualora sia
trascorso un notevole lasso di tempo dal deposito della SCIA e
nonostante abbia gia' esercitato il controllo d'ufficio, cosi'
aggravandosi l'attivita' amministrativa; perche' la possibilita'
incondizionata di rivalutare, anche a notevole distanza di tempo,
l'assetto di interessi gia' definito aumenterebbe il rischio di
decisioni amministrative contraddittorie; e perche' l'incertezza
normativa sull'esistenza di un termine e sul dies a quo della sua
decorrenza - e quindi sull'obbligo dell'amministrazione di attivarsi
a fronte dell'istanza del terzo - inciderebbe sull'efficienza
dell'attivita' amministrativa.
Il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., infine,
sarebbe violato anche «in relazione» all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., perche' la mancata previsione del termine si
tradurrebbe in una violazione degli standard minimi, che il
legislatore statale deve assicurare nella normazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; perche'
darebbe luogo a una disciplina contraddittoria che, da un lato,
incentiva la semplificazione e la liberalizzazione delle attivita'
amministrative e, dall'altro, espone chi si avvale della SCIA al
rischio permanente di vedere travolta, su iniziativa del terzo,
l'attivita' segnalata; e perche' tradirebbe «l'esigenza di
uniformita' normativa che caratterizza l'istituto», aprendo «la
strada a discipline territoriali eterogenee [...] con conseguente
disomogeneita' degli standards di tutela».
3.- La parte privata P. M., ricorrente nel giudizio a quo, ha
sollevato una prima eccezione di inammissibilita' delle questioni per
la natura ancipite del petitum, che oscillerebbe tra la richiesta
dell'addizione di un termine e la caducazione della disposizione
censurata.
3.1.- L'eccezione non e' fondata.
E' vero che nell'ordinanza di rimessione si afferma che una
eventuale pronuncia di accoglimento di questa Corte avrebbe sicuri
effetti sul giudizio a quo, sia nell'ipotesi di sentenza additiva che
fornisca il parametro temporale sulla cui base verificare la
tardivita' della sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri
inibitori della pubblica amministrazione, sia nell'ipotesi di
declaratoria «pura» di illegittimita' costituzionale del censurato
art. 19, comma 6-ter (ipotesi, questa, che, nelle more
dell'intervento del legislatore, secondo il TAR Toscana, renderebbe
necessario applicare il diritto vivente formatosi anteriormente
all'introduzione della norma censurata con la sentenza dell'Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato 29 luglio 2011, n. 15).
In tutti gli altri passaggi della motivazione, tuttavia, il
rimettente dubita della legittimita' costituzionale della norma
censurata, esclusivamente nella parte in cui non prevede un termine
finale per la sollecitazione, da parte del terzo, dei poteri di
verifica della PA: l'intera ordinanza e' cioe' costruita in senso
additivo.
4.- La seconda eccezione d'inammissibilita' sollevata dalla parte
privata riguarda anch'essa la natura del petitum, che si risolverebbe
nella richiesta di un intervento additivo priva dell'indicazione
dell'unica soluzione costituzionalmente obbligata, in violazione
dell'art. 28 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), che
impedisce a questa Corte il sindacato sull'uso del potere
discrezionale del Parlamento.
4.1.- Anche questa eccezione non e' fondata.
La fissazione di un termine entro cui il terzo controinteressato
puo' attivare i poteri di verifica dell'amministrazione implica, in
effetti, una scelta tra diverse soluzioni, come e' reso evidente
dalla molteplicita' delle tesi sostenute in dottrina e in
giurisprudenza e illustrate dal rimettente, soluzioni tutte
rientranti nella discrezionalita' del legislatore nella
configurazione degli istituti processuali e nella fissazione di
termini di decadenza o prescrizione o di altre disposizioni
condizionanti l'azione (ex plurimis, sentenze n. 6 del 2018, n. 94
del 2017 e n. 155 del 2014).
Il giudice a quo, tuttavia, consapevole della difficolta' di
individuare una soluzione a rime obbligate, a fronte della ritenuta
omissione legislativa, correttamente ha invocato una pronuncia
additiva di principio, che - come e' noto - e' utilizzata da questa
Corte proprio al fine di non invadere la sfera riservata al
legislatore e, nelle more del suo intervento, di fornire al giudice
comune uno strumento duttile per rinvenire una soluzione del caso
concreto conforme a Costituzione.
5.- Con la terza eccezione la parte privata lamenta
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di rilevanza, poiche'
il TAR Toscana si sarebbe limitato a sostenere di dovere fare
applicazione della norma censurata, senza che «i parametri
costituzionali invocati risultino [...] in concreto violati»: il
rimettente, cioe', avrebbe sollevato una questione del tutto
«ipotetica ed eventuale», fermandosi ad un esame di principio o
«estetico» del quadro normativo di riferimento.
In particolare, quanto alla violazione del principio
dell'affidamento, il Tribunale non avrebbe considerato che i lavori
intrapresi dal segnalante erano stati immediatamente sospesi e tali
erano rimasti; e, quanto alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost., il
Comune resistente nel giudizio a quo non avrebbe lamentato alcun
aggravio della sua attivita' amministrativa, limitandosi ad affermare
l'assenza dell'obbligo di rispondere all'istanza della ricorrente.
5.1.- Anche questa eccezione e' infondata.
Il TAR Toscana, con motivazione non solo plausibile ma anche
corretta, ha osservato che, per decidere sull'eccezione di tardivita'
sollevata dall'amministrazione e dal controinteressato, deve fare
applicazione della norma censurata, che, secondo la ricostruzione
fatta propria dal rimettente, consentirebbe al terzo di sollecitare
in ogni tempo le verifiche spettanti alla PA sull'attivita' oggetto
di SCIA (nel caso di specie, la prima sollecitazione e' stata
presentata dopo due anni ed undici mesi circa dal deposito della
segnalazione e l'ultima dopo tre anni e nove mesi circa).
Tanto basta a fondare la rilevanza della questione (tra le piu'
recenti, sentenze n. 236 e n. 225 del 2018; ordinanze n. 184 e n. 171
del 2017), contrariamente a quanto affermato dalla parte privata.
6.- Nel merito, oggetto delle questioni di legittimita'
costituzionale e' il comma 6-ter dell'art. 19 della legge n. 241 del
1990, il quale comma, chiarito che la segnalazione certificata di
inizio attivita', la denuncia e la dichiarazione di inizio attivita'
non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili,
attribuisce al terzo interessato la facolta' di «sollecitare
l'esercizio delle verifiche spettanti all'amministrazione e, in caso
di inerzia, esperire esclusivamente l'azione di cui all'art. 31,
commi 1, 2 e 3», dell'Allegato 1 (Codice del processo amministrativo)
al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo).
Nulla dice la disposizione circa il termine entro cui va fatta la
sollecitazione e, quindi, entro cui vanno esercitati i poteri di
verifica.
Tale carenza, secondo il giudice a quo, non sarebbe colmabile in
via interpretativa, come si desumerebbe dall'erroneita' di tutte le
tesi avanzate in proposito, e cio' esporrebbe la norma a dubbi di
legittimita' costituzionale.
7.- Certamente non sbaglia il TAR Toscana a ritenere che la
previsione di un termine costituisca, nel contesto normativo in
questione, un requisito essenziale dei poteri di verifica sulla SCIA
a tutela dell'affidamento del segnalante (sentenza n. 49 del 2016).
Non puo' invece condividersi la tesi del rimettente, secondo cui
tali poteri sarebbero "altri" rispetto a quelli previsti dai commi
precedenti e sempre vincolati, cosicche' non sarebbe possibile
mutuarne la disciplina.
7.1.- Come e' noto, l'art. 19 della legge n. 241 del 1990 prevede
che all'immediata intrapresa dell'attivita' oggetto di segnalazione
si accompagnino successivi poteri di controllo dell'amministrazione,
piu' volte rimodulati, da ultimo dall'art. 6 della legge 7 agosto
2015, n. 124 (Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche).
In particolare, il comma 3 dell'art. 19 attribuisce alla PA un
triplice ordine di poteri (inibitori, repressivi e conformativi),
esercitabili entro il termine ordinario di sessanta giorni dalla
presentazione della SCIA, dando la preferenza a quelli conformativi,
«[q]ualora sia possibile»; mentre il successivo comma 4 prevede che,
decorso tale termine, quei poteri sono ancora esercitabili «in
presenza delle condizioni» previste dall'art. 21-novies della stessa
legge n. 241 del 1990.
Quest'ultimo, a sua volta, disciplina l'annullamento in
autotutela degli atti illegittimi, stabilendo che debba sussistere un
interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalita',
che si operi un bilanciamento fra gli interessi coinvolti e che, per
i provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dei privati, il
potere debba essere esercitato entro il termine massimo di diciotto
mesi.
Il comma 6-bis dell'art. 19 applica questa disciplina anche alla
SCIA edilizia, riducendo il termine di cui al comma 3 da sessanta a
trenta giorni e prevedendo, inoltre, che, «restano [...] ferme le
disposizioni relative alla vigilanza sull'attivita'
urbanistico-edilizia, alle responsabilita' e alle sanzioni previste
dal decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, e
dalle leggi regionali».
8.- Ebbene, contrariamente a quanto ritenuto dal rimettente, e' a
questi poteri che deve ritenersi faccia riferimento il comma 6-ter.
8.1.- A tale conclusione si perviene anzitutto sulla base del
dato testuale: la locuzione «verifiche spettanti all'amministrazione»
lascia chiaramente intendere che la norma rinvia a poteri gia'
previsti.
8.2.- Questa piana lettura testuale trova conferma, da una parte,
nella genesi della disposizione censurata e, dall'altra, nella
evoluzione del quadro normativo di riferimento.
Quanto al primo profilo, il comma 6-ter e' stato introdotto
dall'art. 6, comma 1, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138
(Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo
sviluppo), convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre
2011, n. 148, in aperta dialettica con la nota sentenza n. 15 del
2011 dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la finalita'
di escludere l'esistenza di atti amministrativi impugnabili (il
cosiddetto silenzio-diniego) e quindi di limitare le possibilita' di
tutela del terzo all'azione contro il silenzio, inteso in modo
tradizionale come inadempimento. Il riferimento alle «verifiche
spettanti all'amministrazione», dunque, non e' finalizzato ad
introdurre nuovi poteri, ma e' funzionale alla sollecitazione da
parte del terzo.
Quanto al secondo profilo, la diversa opzione ermeneutica seguita
dal giudice a quo darebbe luogo ad una evidente incongruenza del
sistema, per come si e' evoluto a seguito della introduzione - ad
opera della legge n. 124 del 2015 - del termine di esercizio
dell'autotutela nell'art. 21-novies della legge n. 241 del 1990,
termine reso applicabile anche ai poteri di controllo sulla SCIA
dall'art. 19, comma 4, della stessa legge: si avrebbe qui, infatti,
un potere sempre vincolato, e quindi piu' incisivo, e purtuttavia
temporalmente illimitato.
Piu' in generale, il riconoscimento di un potere "in bianco" nel
comma 6-ter sarebbe in manifesto contrasto con il principio di
legalità-tipicita' che caratterizza, qualifica e limita tutti i
poteri amministrativi, principio che, com'e' noto, ha fondamento
costituzionale (artt. 23, 97, 103 e 113 Cost.) e va letto non solo in
senso formale, come necessita' di una previsione espressa del potere,
ma anche in senso sostanziale, come determinazione del suo ambito, e
cioe' dei fini, del contenuto e delle modalita' del suo esercizio
(sentenze n. 115 del 2011, n. 32 del 2009, n. 307 del 2003 e n. 150
del 1982).
8.3.- Non meno evidente, infine, e' l'incompatibilita' della
lettura proposta con l'istituto della SCIA, per come conformato dalla
sua storia normativa e giurisprudenziale.
Il dato di fondo e' che si deve dare per acquisita la scelta del
legislatore nel senso della liberalizzazione dell'attivita' oggetto
di segnalazione, cosicche' la fase amministrativa che ad essa accede
costituisce una - sia pur importante - parentesi puntualmente
delimitata nei modi e nei tempi.
Una dilatazione temporale dei poteri di verifica, per di piu' con
modalita' indeterminate, comporterebbe, invece, quel recupero
dell'istituto all'area amministrativa tradizionale, che il
legislatore ha inteso inequivocabilmente escludere.
9.- Le verifiche cui e' chiamata l'amministrazione ai sensi del
comma 6-ter sono dunque quelle gia' puntualmente disciplinate
dall'art. 19, da esercitarsi entro i sessanta o trenta giorni dalla
presentazione della SCIA (commi 3 e 6-bis), e poi entro i successivi
diciotto mesi (comma 4, che rinvia all'art. 21-novies).
Decorsi questi termini, la situazione soggettiva del segnalante
si consolida definitivamente nei confronti dell'amministrazione,
ormai priva di poteri, e quindi anche del terzo. Questi, infatti, e'
titolare di un interesse legittimo pretensivo all'esercizio del
controllo amministrativo, e quindi, venuta meno la possibilita' di
dialogo con il corrispondente potere, anche l'interesse si estingue.
10.- Questa conclusione, che, oltre che piana, e' necessitata,
non puo' essere messa in discussione dal timore del rimettente che ne
derivi un vulnus alla situazione giuridica soggettiva del terzo.
10.1.- Il problema indubbiamente esiste, ma trascende la norma
impugnata.
Esso va affrontato in una prospettiva piu' ampia e sistemica che
tenga conto dell'insieme degli strumenti apprestati a tutela della
situazione giuridica del terzo.
In particolare, nella prospettiva dell'interesse legittimo, il
terzo potra' attivare, oltre agli strumenti di tutela gia'
richiamati, i poteri di verifica dell'amministrazione in caso di
dichiarazioni mendaci o false attestazioni, ai sensi dell'art. 21,
comma 1, della legge n. 241 del 1990 (in questo caso «non e' ammessa
la conformazione dell'attivita' e dei suoi effetti a legge»); potra'
sollecitare i poteri di vigilanza e repressivi di settore, spettanti
all'amministrazione, ai sensi dell'art. 21, comma 2-bis, della legge
n. 241 del 1990, come, ad esempio, quelli in materia di edilizia,
regolati dagli artt. 27 e seguenti del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia di edilizia. (Testo A)», ed espressamente richiamati anche
dall'art. 19, comma 6-bis. Esso avra' inoltre la possibilita' di
agire in sede risarcitoria nei confronti della PA in caso di mancato
esercizio del doveroso potere di verifica (l'art. 21, comma 2-ter,
della legge n. 241 del 1990 fa espressamente salva la connessa
responsabilita' del dipendente che non abbia agito tempestivamente,
ove la segnalazione certificata non fosse conforme alle norme
vigenti).
Al di la' delle modalita' di tutela dell'interesse legittimo,
poi, rimane il fatto giuridico di un'attivita' che si assuma
illecita, nei confronti della quale valgono le ordinarie regole di
tutela civilistica del risarcimento del danno, eventualmente in forma
specifica.
Tutto cio', peraltro, non esclude l'opportunita' di un intervento
normativo sull'art. 19, quantomeno ai fini, da una parte, di rendere
possibile al terzo interessato una piu' immediata conoscenza
dell'attivita' segnalata e, dall'altra, di impedire il decorso dei
relativi termini in presenza di una sua sollecitazione, in modo da
sottrarlo al rischio del ritardo nell'esercizio del potere da parte
dell'amministrazione e al conseguente effetto estintivo di tale
potere.
11.- Cosi' ricostruita la portata della norma censurata, le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal TAR Toscana
non sono fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 6-ter,
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi), sollevate, in riferimento agli artt. 3, 11, 97, 117,
primo comma - quest'ultimo in riferimento all'art. 1 del Protocollo
addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e all'art. 6, paragrafo 3, del Trattato sull'Unione europea
(TUE), firmato a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il
1° novembre 1993 - e secondo comma, lettera m), della Costituzione,
dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 marzo 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA