N. 57 SENTENZA 23 gennaio - 20 marzo 2019
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Bilancio e contabilita' pubblica - "Programma parallelo" della Regione Umbria per il perseguimento delle finalita' previste nel Piano di azione coesione [PAC] per la revisione strategica dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali 2007-2013 - Nota della Regione Umbria del 13 febbraio 2017 recante l'istanza all'immediato ripristino delle disponibilita' economico finanziarie per il suddetto Programma in esecuzione della sentenza n. 13 del 2017 della Corte costituzionale. - Silenzio dell'Agenzia per la coesione territoriale, del Ministero dell'economia e delle finanze - Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l'Unione europea (IGRUE), e del Dipartimento per le politiche di coesione, sulla nota della Regione Umbria 13 febbraio 2017, prot. n. 33358-2017. -(GU n.13 del 27-3-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del silenzio dell'Agenzia per la coesione territoriale, del
Ministero dell'economia e delle finanze - Ragioneria generale dello
Stato - Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l'Unione
europea (IGRUE), e del Dipartimento per le politiche di coesione,
sulla nota della Regione Umbria 13 febbraio 2017, prot. n.
33358-2017, promosso dalla Regione Umbria, con ricorso notificato il
28 aprile-3 maggio 2017, depositato in cancelleria il 5 maggio 2017,
iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2017 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 21, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 gennaio 2019 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Massimo Luciani per la Regione Umbria e
l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 28 aprile-3 maggio 2017 e
depositato il successivo 5 maggio, la Regione Umbria ha proposto
conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio
dei ministri, per sentir dichiarare che non spettava «allo Stato, e
per esso al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro per la
Coesione territoriale e il Mezzogiorno, all'Agenzia per la Coesione
Territoriale, al Dipartimento per le politiche di coesione e al
Ministero dell'Economia e delle Finanze, serbare il silenzio e
conseguentemente non accogliere l'istanza trasmessa dalla Regione
Umbria con Nota 13 febbraio 2017, prot. n. 33358-2017, per
l'esecuzione della sent. Corte cost. n. 13 del 2017», prospettando la
«Violazione degli artt. 3, 5, 11, 97, 117 [primo e terzo comma], 118,
119 [primo, secondo, terzo e quinto comma] e 136 Cost., anche in
riferimento agli artt. 175 e 176 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, alla decisione della Commissione europea 28
agosto 2014, C(6163), all'accordo Stato - Regioni 3 novembre 2011,
nonche' agli artt. 6 e 13 della Convenzione EDU. Violazione del
principio di leale collaborazione. Violazione del principio del
legittimo affidamento, anche in relazione all'art. 4 del
decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76».
La ricorrente chiede che vengano dichiarati «illegittimi le
omissioni e i comportamenti censurati, accertando l'obbligo dello
Stato di accogliere l'istanza proposta dalla Regione Umbria con la
citata nota 13 febbraio 2017, prot., n. 33358-2017».
2.- La Regione Umbria premette che elemento centrale della
questione oggetto della sentenza n. 13 del 2017 e' l'istituto del
«PAC - Piano di azione e coesione», previsto per accelerare
l'attuazione dei programmi cofinanziati dal Fondo europeo di sviluppo
regionale (FESR) per il settennato 2007-2013, e ripercorre, quindi le
vicende del suddetto istituto.
Il PAC, cui aderiva anche la Regione Umbria, veniva istituito per
investire sul territorio le risorse liberate dagli obiettivi del
FESR, a seguito della diversa percentuale della quota di
cofinanziamento comunitario posta a carico dello Stato.
Nel 2014 lo Stato italiano chiedeva la revisione del programma
FESR 2007-2013 anche per la Regione Umbria, e tale proposta veniva
accolta dalla Commissione UE con decisione 28 agosto 2014, C(2014)
6163.
La Giunta della Regione Umbria, con deliberazione 31 ottobre
2014, n. 1340, adottava il «programma parallelo» al Piano operativo
regionale POR-FESR 2007-2013, cui seguiva l'adesione al PAC.
Il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze 22
dicembre 2014, n. 61, recante «Integrazione del finanziamento a
carico del Fondo di rotazione di cui alla legge n. 183/1987 per
l'attuazione degli interventi previsti dal Piano di azione coesione
delle regioni Umbria, Abruzzo e del Ministero delle Infrastrutture e
dei trasporti nonche' rimodulazione del quadro finanziario del Piano
di azione coesione della regione Siciliana (Decreto n. 61 del 2014)»,
destinava le risorse derivanti dalla riduzione della quota di
cofinanziamento statale per i programmi FESR 2007-2013 al PAC, per
interventi in favore (tra l'altro) della Regione Umbria.
3.- In tale contesto, il legislatore statale distraeva alcuni
fondi del Fondo di rotazione gia' destinati al PAC, per sostenere
interventi di incentivazione fiscale e contributiva.
In ragione dell'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, il
meccanismo di distrazione dei fondi inizialmente destinati a
finanziare il PAC operava anche nei confronti della Regione Umbria,
che impugnava tale disposizione.
4.- Con la sentenza di questa Corte n. 13 del 2017 veniva
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
9-sexies, del d.l. n. 78 del 2015, come convertito «nei sensi e nei
limiti di cui in motivazione, con specifico riferimento alla Regione
Umbria».
5.- La Regione ripercorre la suddetta sentenza che dichiara
fondata la questione per violazione del principio di ragionevolezza.
6.- Tanto premesso, la Regione espone che con la nota del 13
febbraio 2017, avente ad oggetto «Programma Parallelo della Regione
Umbria - Sentenza della Corte Costituzionale n. 13 del 2017, (GU n. 4
del 25-1-2017). Azioni conseguenti», aveva chiesto che si procedesse,
entro il termine di 15 giorni, all'immediato ripristino delle
disponibilita' economico-finanziarie per il programma parallelo della
Regione Umbria per l'importo di euro 18.148.556,00.
7.- Tale termine spirava senza che lo Stato avesse ripristinato
la menzionata provvista a favore della Regione Umbria e, addirittura,
senza che fosse stata formulata alcuna risposta, nemmeno
interlocutoria, da parte degli uffici competenti.
8.- La Regione Umbria ha esposto i seguenti motivi di censura.
8.1.- Sarebbero violati gli artt. 117, terzo comma, e 119, primo
e secondo comma, della Costituzione, perche' lo Stato sottrae delle
risorse economiche alla Regione Umbria senza alcuna base normativa,
con conseguente lesione della competenza legislativa concorrente
della Regione nella materia «coordinamento della finanza pubblica» e
dell'autonomia economico-finanziaria regionale.
Per costante giurisprudenza costituzionale, infatti, le
attribuzioni delle Regioni nella materia del «coordinamento della
finanza pubblica» comportano la potesta' di disciplinare e
amministrare le risorse economico-finanziarie regionali, ovverosia il
«potere di utilizzazione dei propri mezzi finanziari, che fa parte
integrante di detta autonomia finanziaria, funzionale
all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti territoriali
sono chiamati a svolgere» (e' citata la sentenza n. 189 del 2015).
Tali attribuzioni possono essere compresse solo nella misura in
cui lo Stato eserciti le proprie competenze nella fissazione dei
principi fondamentali nella materia del «coordinamento della finanza
pubblica».
Nel caso di specie, pero', a seguito della dichiarazione di
incostituzionalita' dell'art. 7, comma 9-sexies, del d.l. n. 78 del
2015, era venuto meno l'unico titolo giustificativo che lo Stato
poteva vantare per disporre delle risorse gia' attribuite al PAC
della Regione Umbria.
Ne consegue che il mancato accoglimento dell'istanza formulata
dalla Regione determinerebbe «indebita appropriazione da parte dello
Stato di risorse appartenenti agli enti territoriali [...] con
conseguente violazione degli articoli 117, terzo comma, e 119 Cost.»
(e' citata la sentenza n. 63 del 2013).
8.2.- Sarebbero, altresi', lesi gli artt. 3, 117, terzo comma,
119, primo e secondo comma, e 136 Cost.
Il mancato accoglimento della richiesta della Regione Umbria di
ripristinare le disponibilita' economico-finanziarie per il programma
parallelo comprimerebbe e lederebbe l'autonomia economico-finanziaria
regionale, cosi' disconoscendo gli effetti della sentenza n. 13 del
2017, violando il giudicato costituzionale, e prorogando di fatto
l'efficacia di una disposizione di legge statale dichiarata
incostituzionale.
8.3.- La ricorrente assume anche la violazione del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 Cost., in particolare,
in riferimento all'art. 4 del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76,
recante «Primi interventi urgenti per la promozione dell'occupazione,
in particolare giovanile, della coesione sociale, nonche' in materia
di Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre misure finanziarie
urgenti», convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013,
n. 99, che stabilisce la possibilita' di rimodulazioni del PAC da
parte del Gruppo di azione in partenariato con le amministrazioni
interessate.
8.4.- Ravvisa, inoltre, altre ragioni della violazione del
principio di leale collaborazione.
Lo Stato si sarebbe sottratto senza alcuna ragione
giustificatrice agli obblighi contratti nei confronti delle Regioni
che hanno sottoscritto il PAC, relativi allo stanziamento delle
risorse derivanti dalla riduzione della quota di cofinanziamento
statale per i programmi FESR 2007-2013 secondo il cosiddetto
«principio di territorialita'».
Nella vicenda qui in esame, infatti, lo Stato non avrebbe dato
corso al dialogo con la Regione, e si sarebbe, dunque, rifiutato di
adottare i provvedimenti idonei a ricomporre l'armonica
collaborazione tra Stato e Regioni, nonostante le statuizioni della
sentenza n. 13 del 2017.
Inoltre, non accogliendo l'istanza regionale si sarebbe
sostanzialmente opposto al perseguimento degli obiettivi e delle
finalita' del PAC e del programma parallelo.
Quello in esame costituirebbe un tipico esempio di procedimento
nel quale vengono in rilievo tanto le attribuzioni costituzionali
dello Stato, quanto quelle delle Regioni.
In assenza del coinvolgimento delle amministrazioni regionali, il
PAC e, per la Regione Umbria, il programma parallelo, si
tramuterebbero in uno strumento indiretto ma pervasivo di ingerenza
dello Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti locali (e'
richiamata la sentenza n. 189 del 2015).
Nondimeno, lo Stato si sarebbe evidentemente sottratto
all'interlocuzione con la Regione, comportamento che contraddice il
principio di leale collaborazione, atteso che lo Stato si
rifiuterebbe di prestare la dovuta collaborazione nell'impiego delle
risorse gia' stanziate a favore della stessa con il d.m. n. 61 del
2014, e le distrarrebbe dalla destinazione gia' prestabilita, senza
coinvolgere la Regione nell'individuazione delle nuove modalita' del
loro impiego, secondo il necessario strumento dell'intesa.
8.5.- Il principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
117, primo comma, Cost., risulterebbe leso, in relazione agli artt.
175 e 176 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE),
come modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre
2007 e ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, e alla decisione
della Commissione europea 28 agosto 2014, C(2014) 6163, anche perche'
lo Stato continuerebbe a sottrarsi senza alcuna base normativa agli
obblighi assunti nei confronti dell'Unione europea, con la quale
aveva negoziato la diversa quota di compartecipazione ai programmi
FESR, impegnandosi alla concertazione con le Regioni.
8.6.- Il silenzio, con conseguente mancato accoglimento
dell'istanza della Regione Umbria di procedere all'immediato
ripristino delle disponibilita' economico-finanziarie per il suo
programma parallelo, violerebbe anche i commi terzo e quinto
dell'art. 119 Cost.
Dette disposizioni, infatti, consentono allo Stato di assegnare
ulteriori risorse «per i territori con minore capacita' fiscale per
abitante» oppure «[p]er promuovere lo sviluppo economico, la coesione
e la solidarieta' sociale, per rimuovere gli squilibri economici e
sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della
persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle
[...] funzioni» degli enti territoriali.
Entrambi i tipi di intervento, pero', possono essere disposti
solo da parte del legislatore o, almeno, secondo criteri d'intervento
espressamente previsti dal legislatore.
8.7.- Sussisterebbe anche la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
«in riferimento» agli artt. 117, terzo comma, 118, 119, primo e
secondo comma, e 136 Cost. Lo Stato, sottraendosi agli effetti della
sentenza n. 13 del 2017, distrae notevoli risorse dalla destinazione
gia' predeterminata a favore del programma parallelo della Regione
Umbria.
In questo modo, dunque, alla segnalata compressione
dell'autonomia economico-finanziaria regionale si legherebbe
l'inevitabile compromissione dell'efficacia degli interventi di
coesione gia' approvati per il territorio regionale, con
irragionevole pregiudizio per il buon andamento delle funzioni
pubbliche di sviluppo economico, coesione e solidarieta' sociale
attribuite alla Regione e allo Stato.
In altri termini, il mancato accoglimento dell'istanza della
Regione pregiudicherebbe irragionevolmente la realizzazione dei
progetti contenuti nel programma parallelo di cui alla menzionata
deliberazione della Giunta regionale n. 1340 del 2014.
8.8.- Infine, gli artt. 3, 117, primo comma, e 136 Cost.
risulterebbero violati anche per un ulteriore profilo, in relazione
agli artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, nonche' al principio del legittimo affidamento.
Il principio della tutela del legittimo affidamento e'
riconosciuto e tutelato sia dalla Costituzione italiana (come
espressione del principio di ragionevolezza e certezza del diritto,
ex art. 3 Cost.), che dalla CEDU, con la conseguenza che la sua
lesione comporta la violazione non solamente dell'art. 3 Cost., ma
anche dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli 6 e 13
CEDU.
Il procedimento di approvazione del programma parallelo della
Regione Umbria al POR-FESR 2007-2013 e' transitato per numerosi
passaggi, con conseguente legittimo affidamento circa la
disponibilita' delle risorse allora stanziate.
A cio' va aggiunto che, per costante giurisprudenza della Corte
EDU, uno degli elementi sintomatici della lesione del legittimo
affidamento e' la «rottura» di una pronuncia giurisdizionale avente
forza di giudicato.
Nel caso di specie, pur considerata la specificita' del giudicato
costituzionale, sarebbe evidente che la sentenza n. 13 del 2017,
nello «statuire sull'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
9-sexies, del decreto-legge n. 78 del 2015, ha deliberato anche sul
concreto atteggiarsi dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e
la Regione, affermando l'irragionevolezza di una forma di prelievo
finanziario che interviene in un arco di tempo immediatamente
prossimo alla stessa dazione del fondo poi decurtato».
9.- Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione sia dichiarato
inammissibile e riservandosi ulteriori deduzioni.
10.- Dopo aver ripercorso le vicende normative e
giurisprudenziali che hanno preceduto il conflitto, la difesa dello
Stato osserva che il silenzio serbato non costituisce violazione di
competenze costituzionali della Regione.
Non a caso, deduce l'Avvocatura generale dello Stato, la Regione
Umbria ha impugnato dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per
l'Umbria il silenzio oggetto del conflitto.
Il conflitto proposto, pertanto, si configura come «un anomalo e
irrituale "giudizio di ottemperanza" rispetto ad una precedente
decisione della Corte» costituzionale.
11.- In data 21 dicembre 2018, la Regione Umbria ha depositato la
nota prot. n. 590 del 16 giugno 2017, con la quale il Ministro per la
coesione territoriale e il mezzogiorno, rilevato che la Regione, in
conformita' al principio di leale collaborazione tra Stato e Regione,
aveva manifestato la disponibilita' ad addivenire ad una composizione
bonaria del contenzioso, proponendo a tal fine la costituzione di un
apposito tavolo tecnico, condivideva la proposta e confermava che
sarebbe stata propria cura la convocazione al piu' presto di una
riunione per valutare la possibilita' di definire celermente la
questione.
12.- In data 28 dicembre 2018 la Regione ha depositato memoria
con la quale insiste sulla fondatezza del ricorso.
Considerato in diritto
1.- La Regione Umbria ha proposto conflitto di attribuzione tra
enti per far dichiarare che «non spettava allo Stato, e per esso al
Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro per la Coesione
territoriale e il Mezzogiorno, all'Agenzia per la Coesione
Territoriale, al Dipartimento per le politiche di coesione e al
Ministero dell'Economia e delle Finanze, serbare il silenzio e
conseguentemente non accogliere» le richieste di cui alla "istanza"
contenuta nella nota 13 febbraio 2017, prot. n. 33358-2017, per
l'esecuzione della sentenza di questa Corte n. 13 del 2017.
2.- La nota ha ad oggetto «Programma Parallelo della Regione
Umbria - Sentenza della Corte costituzionale n. 13 del 2017 (GU n. 4
del 25.1.2017). Azioni conseguenti». Con essa viene rappresentato
che, a seguito della sentenza, era venuta meno «la riprogrammazione
delle risorse nazionali (Fondo di rotazione per il cofinanziamento
nazionale della programmazione europea, L. 183/1987), gia' destinate
agli interventi del Piano di Azione Coesione (Programma Parallelo al
POR-FESR 2007-2013) non ancora impegnate alla data del 1/1/2015» e
che pertanto alla Regione Umbria spettava l'intera somma gia'
assegnata con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze 22
dicembre 2014, n. 98884/2014, per l'attuazione del «Programma
Parallelo», senza la decurtazione di euro 18.148.556,00, somma di cui
pertanto si chiedeva il «ripristino finanziario».
3.- Il silenzio dello Stato e' ad avviso della Regione
illegittimo per «Violazione degli artt. 3, 5, 11, 97, 117 [primo e
terzo comma], 118, 119 [primo, secondo, terzo e quinto comma] e 136
Cost., anche in riferimento agli artt. 175 e 176 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), alla decisione della
Commissione europea 28 agosto 2014, C(6163), all'accordo Stato -
Regioni 3 novembre 2011, nonche' agli artt. 6 e 13 della Convenzione
EDU. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del
principio del legittimo affidamento, anche in relazione all'art. 4
del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76».
4.- Sotto il profilo soggettivo, il conflitto e' ammissibile solo
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Secondo la giurisprudenza costituzionale, questi e' l'unico
legittimato a rappresentare lo Stato nei giudizi per conflitto di
attribuzione proposti dalle Regioni o dalle Province autonome (ex
plurimis, sentenza n. 198 del 2017).
Il conflitto verte sul silenzio serbato dai soggetti a cui era
indirizzata la nota del 13 febbraio 2017: Agenzia per la coesione
territoriale, Ministero dell'economia e delle finanze - Ragioneria
generale dello Stato - Ispettorato generale per i rapporti finanziari
con l'Unione europea (IGRUE), e Dipartimento per le politiche di
coesione.
5.- Sotto il profilo oggettivo, la giurisprudenza costituzionale
ha affermato l'ammissibilita' del ricorso per conflitto di
attribuzione tra enti che riguardi condotte omissive, laddove queste
ultime siano realmente idonee a produrre un'immediata violazione o
menomazione di attribuzioni costituzionali (ex multis, sentenze n.
230 del 2017, n. 276 del 2007 e n. 187 del 1984; nello stesso senso,
sentenza n. 111 del 1976).
6.- La difesa dello Stato ha sollevato eccezione di
inammissibilita' del conflitto, per la pendenza di un giudizio
dinanzi all'autorita' giurisdizionale avente ad oggetto lo stesso
silenzio dell'Amministrazione.
6.1.- L'eccezione e' infondata: secondo questa Corte cio' non
comporta l'inammissibilita' del conflitto, ove sussista il tono
costituzionale (sentenza n. 260 del 2016); e tale circostanza - a
prescindere dalla natura dell'atto necessario a soddisfare le pretese
regionali e della competenza al riguardo del giudice comune - ricorre
nella specie, venendo in questione una presunta lesione delle
competenze regionali.
7.- Nel merito le censure sono fondate nei sensi e nei limiti di
cui in motivazione.
8.- Ha priorita' logico-giuridica la censura relativa all'art.
136 della Costituzione, per violazione del giudicato costituzionale
della sentenza n. 13 del 2017.
9.- Con la sentenza citata e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge 19
giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125, nei
sensi e nei limiti di cui in motivazione, con specifico riferimento
alla Regione Umbria.
9.1.- La norma prevedeva: «All'articolo 1, comma 122, della legge
23 dicembre 2014, n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], le
parole: «alla data del 30 settembre 2014» sono sostituite dalle
seguenti: «alla data di entrata in vigore della presente legge».
L'art. 1, comma 122, nel testo originario, a sua volta,
stabiliva: «Al finanziamento degli incentivi di cui ai commi 118 e
121 si provvede, quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni
2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere
sulla corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di
rotazione di cui all'articolo 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183,
gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione, ai sensi
dell'articolo 23, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che,
dal sistema di monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle finanze,
risultano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014».
9.2.- In particolare, si legge nella sentenza che la vicenda
normativa «evidenzia la fondatezza della censura prospettata con
riguardo alla violazione del principio di ragionevolezza [...]». Tale
irragionevolezza e' stata riscontrata in particolare quanto alla
tempistica delineata dalla disposizione impugnata, che ha di fatto
reso impossibile alla Regione di evitare la perdita del finanziamento
mediante l'impegno delle risorse stesse, assegnate per il suo
programma parallelo, ai sensi del citato art. 23, comma 4, della
legge 12 novembre 2011, n. 183, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato. (Legge di
stabilita' 2012)», essendo intervenuta l'adesione al PAC della
Regione Umbria solo il 22 dicembre 2014, mentre il termine per
l'impegno veniva fissato al vicinissimo 1° gennaio 2015.
10.- Va premesso che il giudicato costituzionale e la relativa
violazione dell'art. 136 Cost. rilevano anche in sede di conflitto di
attribuzione tra enti. Peraltro, questa Corte ha dichiarato fondato
il conflitto di attribuzione tra enti anche quando il fondamento
legislativo dell'atto impugnato sia venuto meno a seguito di
pronuncia di illegittimita' costituzionale (sentenza n. 103 del
2016).
10.1.- Sin da epoca ormai risalente, la giurisprudenza
costituzionale non ha mancato di sottolineare il rigoroso significato
della norma contenuta nell'art. 136 Cost.: su di essa - si e' detto -
«poggia il contenuto pratico di tutto il sistema delle garanzie
costituzionali, in quanto essa toglie immediatamente ogni efficacia
alla norma illegittima», senza possibilita' di «compressioni od
incrinature nella sua rigida applicazione» (sentenza n. 73 del 1963,
richiamata dalla sentenza n. 169 del 2015).
Quanto all'efficacia preclusiva del giudicato, la giurisprudenza
costituzionale ha affermato che essa opera nei confronti del
legislatore e «riguarda ogni disposizione che intenda "mantenere in
piedi o [...] ripristinare, sia pure indirettamente, [...] gli
effetti di quella struttura normativa che aveva formato oggetto della
[...] pronuncia di illegittimita' costituzionale" (sentenza n. 72 del
2013), ovvero che "ripristini o preservi l'efficacia di una norma
gia' dichiarata incostituzionale" (sentenza n. 350 del 2010)»
(sentenza n. 5 del 2017). Si e' anche precisato che il giudicato
costituzionale e' «violato non solo quando il legislatore emana una
norma che costituisce una "mera riproduzione" (sentenze n. 73 del
2013 e n. 245 del 2012) di quella gia' ritenuta lesiva della
Costituzione, ma anche se la nuova disciplina mira a "perseguire e
raggiungere, 'anche se indirettamente', esiti corrispondenti"
(sentenze n. 73 del 2013, n. 245 del 2012, n. 922 del 1988, n. 223
del 1983, n. 88 del 1966)» (sentenza n. 5 del 2017).
11.- Ebbene cio' e' quanto, attraverso il comportamento omissivo
dello Stato, si e' verificato nel caso in esame, atteso che la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale contenuta nella
sentenza n. 13 del 2017 ha fatto venir meno il fondamento legislativo
del silenzio serbato dallo Stato.
Difatti, la riconosciuta incostituzionalita' del termine del 1°
gennaio 2015, entro cui avrebbe dovuto essere effettuato l'impegno
dei fondi relativi agli interventi previsti dal programma parallelo
della Regione Umbria, comporta il venir meno delle condizioni che
giustificano l'automatico incameramento delle risorse da parte dello
Stato, a seguito appunto della mancanza di tale adempimento.
11.1.- Ne consegue che il silenzio serbato dall'Amministrazione
statale sulla domanda di restituzione di tali risorse, ripristinando
di fatto l'efficacia della norma censurata, e' privo di
giustificazione e quindi illegittimo per violazione del giudicato
costituzionale ai sensi dell'art. 136 Cost.
12.- E' anche fondata l'ulteriore censura di lesione del
principio di leale collaborazione, in riferimento agli artt. 5 e 117
Cost.
Il principio, cui deve essere sempre improntato il comportamento
di Stato e Regioni, e' particolarmente significativo nella materia in
questione, la cui complessita' finanziaria e gestionale non puo'
prescindere dal reciproco e costante impegno per un fattivo dialogo.
12.1.- Non risponde a tali caratteri il comportamento tenuto
dallo Stato, che, pur consapevole degli effetti della sentenza n. 13
del 2017 - come dimostra la nota del Ministro per la coesione
territoriale e il Mezzogiorno 16 marzo 2017, prot. n. 590 - non da'
seguito ad alcuna concreta iniziativa per venir incontro alle
esigenze prospettate dalla Regione.
13.- Tutto cio' ridonda, sul piano sostanziale, anche sulla
potesta' legislativa concorrente in materia di coordinamento della
finanza pubblica e sull'autonomia finanziaria della Regione Umbria,
cosi' violando gli artt. 117, terzo comma, e 119, primo e secondo
comma, Cost. Il comportamento omissivo dello Stato e la mancata
ridefinizione dei rapporti finanziari in questione si sono tradotti
in una riduzione delle disponibilita' finanziarie della Regione
Umbria e quindi in un danno per le sue finanze.
14.- L'esame dell'ulteriore profilo, relativo all'immediato
ripristino dell'importo di euro 18.148.556,00, richiede l'adeguamento
del quadro normativo, anche alla luce della situazione di fatto
venutasi a creare a seguito della sentenza n. 13 del 2017.
14.1.- Quanto alla Regione, se e' vero che il mancato impegno non
le e' piu' addebitabile, e' anche vero che comunque tale adempimento
rimane condizione ineliminabile dell'assegnazione del finanziamento,
cosicche' non puo' prescindersi da una nuova disciplina che, nel
confermare la partecipazione della Regione Umbria ai programmi
paralleli, con la conseguente assegnazione delle disponibilita'
finanziarie, fissi nuovi termini per i relativi atti di impegno.
Quanto allo Stato, e' da presumere che le somme incamerate siano
state destinate a copertura di altri interventi, ai sensi del citato
art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014, con la conseguenza
che occorre assicurare con le modalita' di legge adeguate
disponibilita' finanziarie nel Fondo di rotazione, ed eventualmente
integrarle per garantire il finanziamento del programma parallelo
della Regione Umbria, nella misura originariamente stabilita.
14.2.- Ne risulta pertanto la necessita' di disegnare ex novo il
quadro normativo, procedere quindi alla sua concreta attuazione e
effettuare le dovute verifiche circa il concorso di tutte le
condizioni di legge.
15.- La soluzione fin qui delineata non costituisce, peraltro,
l'unica strada perseguibile per soddisfare le giuste pretese
regionali.
Come la stessa Regione ha ipotizzato (documentazione depositata
il 21 dicembre 2018), non puo' escludersi che le parti possano
convenire su un accordo transattivo, in considerazione della
complessita' del recupero del programma parallelo, anche a causa del
tempo trascorso.
16.- Tutto cio' considerato, si deve ritenere, in merito al
ripristino delle disponibilita' finanziarie recuperate dallo Stato,
come - ribadito che la sentenza n. 13 del 2017 ha efficacia di
certezza in ordine all'an debeatur - rimangano da porre in essere i
rispettivi adempimenti, salva la possibilita' di un accordo
transattivo.
17.- In conclusione, va dichiarato che non spettava allo Stato, e
per esso all'Agenzia per la coesione territoriale, al Ministero
dell'economia e delle finanze - Ragioneria generale dello Stato -
Ispettorato generale per i rapporti finanziari con l'Unione europea
(IGRUE), e al Dipartimento per le politiche di coesione, serbare il
silenzio sulla nota della Regione Umbria 13 febbraio 2017, prot. n.
33358-2017, omettendo cosi' di avviare e concludere in tempi
ragionevoli, e in accordo con la controparte, il procedimento mirante
a quantificare le spettanze regionali e le modalita' della loro
soddisfazione.
18.- Restano assorbite le ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che non spettava allo Stato, e per esso all'Agenzia per
la coesione territoriale, al Ministero dell'economia e delle finanze
- Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale per i
rapporti finanziari con l'Unione europea (IGRUE), e al Dipartimento
per le politiche di coesione, serbare il silenzio sulla nota della
Regione Umbria del 13 febbraio 2017, prot. n. 33358-2017.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 marzo 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA