N. 97 SENTENZA 7 marzo - 18 aprile 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Procedimento civile - Introduzione, con decreto-legge, della mediazione finalizzata alle controversie civili e commerciali - Mancata partecipazione della parte costituita, senza giustificato motivo - Condanna al versamento, all'entrata del bilancio dello Stato, di una somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il giudizio - Posticipazione della decorrenza dell'applicazione della disciplina - Obbligatorieta' della mediazione nei giudizi di opposizione a decreto ingiuntivo. - Decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia) - convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98 - art. 84, comma 1, lettera b), che inserisce il comma 1-bis all'art. 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali); stesso d.l. n. 69 del 2013, art. 84, comma 1, lettera i), nella parte in cui aggiunge il comma 4-bis, secondo periodo, all'art. 8 del citato d.lgs. n. 28 del 2010; nonche' il medesimo art. 84, comma 2; d.lgs. n. 28 del 2010, art. 5, comma 4, lettera a). -(GU n.17 del 24-4-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 84, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, che inserisce il
comma 1-bis all'art. 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali), dell'art. 84, comma 1, lettera
i), dello stesso d.l. n. 69 del 2013, nella parte in cui aggiunge il
comma 4-bis, secondo periodo, all'art. 8 del citato d.lgs. n. 28 del
2010, nonche' del comma 2 del medesimo art. 84 e dell'art. 5, comma
4, lettera a), del citato d.lgs. n. 28 del 2010, promossi dal
Tribunale ordinario di Verona con ordinanze del 30 gennaio e del 23
febbraio 2018, iscritte, rispettivamente, ai numeri 62 e 98 del
registro ordinanze 2018 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 16 e 27, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 marzo 2019 il Giudice
relatore Luca Antonini.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 62 r.o. 2018, il Tribunale
ordinario di Verona ha sollevato - in riferimento agli art. 3 e 77,
secondo comma, della Costituzione - questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 84, comma 1, lettera i), del decreto-legge
21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio
dell'economia), convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto
2013, n. 98, nella parte in cui aggiunge il comma 4-bis, secondo
periodo, all'art. 8 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali), nonche' del comma 2 del medesimo
art. 84.
2.- Il rimettente premette di essere chiamato a decidere la
controversia instaurata da una societa' a responsabilita' limitata
nei confronti di una banca per ottenere l'accertamento della
nullita', per difetto della forma scritta, di un contratto di conto
corrente e di «due contratti di apertura di conto corrente», nonche'
la condanna della convenuta alla restituzione delle somme
indebitamente percepite, nel corso dei rapporti originati da tali
contratti, a titolo di interessi usurari e di commissione di massimo
scoperto.
Quindi, il giudice a quo riferisce che la parte attrice ha
attivato vanamente, prima della instaurazione della controversia, il
procedimento di mediazione previsto quale condizione di
procedibilita' della domanda dall'art. 5, comma 1-bis, del d.lgs. n.
28 del 2010, non avendovi la convenuta partecipato.
Dopo avere precisato che la causa oggetto del processo principale
e' «giunta a decisione», il Tribunale ordinario di Verona osserva che
la mancata partecipazione al procedimento di mediazione non sarebbe
sorretta da giustificato motivo, non essendo questo ravvisabile nelle
ragioni, specificamente indicate nell'ordinanza di rimessione,
addotte dalla societa' convenuta al fine di legittimare il proprio
comportamento omissivo: essa, pertanto, ai sensi dell'art. 8, comma
4-bis, secondo periodo, del d.lgs. n. 28 del 2010, dovrebbe essere
condannata, anche d'ufficio e a prescindere dalla sua eventuale
soccombenza, al versamento, in favore dello Stato, di un importo
corrispondente a quello del contributo unificato dovuto per il
giudizio.
2.1.- In ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni
sollevate, il giudice rimettente ricorda, anzitutto, che il comma
4-bis e' stato aggiunto all'art. 8 del d.lgs. n. 28 del 2010
dall'art. 84, comma 1, lettera i), del d.l. n. 69 del 2013.
Quindi, sostiene che il secondo periodo del citato comma 4-bis -
a mente del quale «[i]l giudice condanna la parte costituita che
[...] non ha partecipato al procedimento [preliminare di mediazione]
senza giustificato motivo, al versamento all'entrata del bilancio
dello Stato di una somma di importo corrispondente al contributo
unificato dovuto per il giudizio» - violerebbe l'art. 77, secondo
comma, Cost. per difetto dei requisiti di necessita' e d'urgenza.
Al riguardo, il rimettente - richiamato l'orientamento della
giurisprudenza costituzionale sui presupposti della decretazione
d'urgenza - premette che questa Corte avrebbe anche precisato che
l'urgente necessita' di provvedere in via legislativa presupporrebbe
la «intrinseca coerenza delle norme contenute in un decreto-legge, o
dal punto di vista oggettivo e materiale, o dal punto di vista
funzionale e finalistico»: i requisiti cui e' subordinata la
legittimita' dell'adozione del decreto-legge potrebbero, pertanto,
anche riguardare una pluralita' di norme, purche' queste siano,
tuttavia, accomunate, sul piano obiettivo, «dalla natura unitaria
delle fattispecie disciplinate», ovvero, sul piano teleologico, in
caso di interventi eterogenei afferenti a materie diverse,
«dall'unico scopo di approntare rimedi urgenti a situazioni
straordinarie venutesi a determinare» (viene richiamata la sentenza
n. 22 del 2012).
Ad avviso del giudice a quo, peraltro, la «uniformita'
teleologica» che deve accomunare le norme contenute in un
decreto-legge sarebbe vanificata ove, come nel caso in esame, esse
non abbiano «il medesimo termine di efficacia».
Fatte tali premesse, il Tribunale di Verona evidenzia come
l'entrata in vigore delle disposizioni dettate dall'art. 84, comma 1,
del d.l. n. 69 del 2013 sia stata differita, dal successivo comma 2,
al decorso «di trenta giorni rispetto al momento della sua
pubblicazione in Gazzetta Ufficiale» (recte: rispetto al momento
della entrata in vigore della legge di conversione del d.l.): questo
differimento rappresenterebbe un elemento sintomatico della
«manifesta insussistenza», nel caso di specie, dei requisiti di
necessita' e d'urgenza, tanto piu' in considerazione della distonia
con la diversa scelta di attribuire, invece, efficacia immediata alle
altre norme contenute nel medesimo decreto-legge.
Del resto, prosegue il giudice rimettente, la posticipazione in
parola contrasterebbe anche con l'art. 15, comma 3, della legge 22
agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di Governo e
ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri), che, nella
parte in cui stabilisce che i decreti-legge devono contenere misure
di immediata applicazione, espliciterebbe «cio' che deve ritenersi
intrinseco alla natura stessa» di tali provvedimenti normativi.
2.1.1.- Il giudice a quo ritiene, inoltre, che l'art. 84, comma
2, del d.l. n. 69 del 2013 - che, come detto, ha procrastinato
l'applicabilita' delle disposizioni di cui al precedente comma 1 al
decorso di trenta giorni «[...] dall'entrata in vigore della legge di
conversione[...]» - recherebbe un vulnus all'art. 3 Cost., in
relazione al principio di ragionevolezza.
A suo parere, la scelta, operata con la norma censurata, di
differire l'efficacia delle disposizioni dettate dal precedente comma
1, peraltro difforme da quella adottata per le altre norme del
medesimo d.l. aventi «la stessa finalita' di contribuire a rendere
maggiormente efficiente il sistema giudiziario», sarebbe, difatti,
«immotivata e priva di una ragione logica».
3.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che le questioni siano dichiarate manifestamente
inammissibili e, comunque, infondate.
3.1.- L'eccezione preliminare d'inammissibilita' e' basata,
innanzitutto, sulla asserita erroneita' di una delle argomentazioni
addotte dal Tribunale rimettente.
Contrariamente a quanto da esso sostenuto, infatti, a mente
dell'art. 86 del d.l. n. 69 del 2013, le disposizioni poste dall'art.
84, comma 1, sarebbero entrate in vigore, come del resto tutte le
altre norme contenute nel medesimo decreto-legge, il giorno
successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana, mentre ne sarebbe stata posticipata
soltanto l'efficacia: il legislatore avrebbe, pertanto, disposto
«semplicemente [...] un differimento nella efficacia di talune
disposizioni [...]» contenute nel d.l.
3.1.1.- Sotto altro profilo, la difesa statale ritiene che sia
inammissibile la questione, avente ad oggetto l'art. 84, comma 2, del
d.l. n. 69 del 2013, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost.
L'irragionevolezza della norma censurata sarebbe stata, infatti,
dedotta in maniera apodittica, essendosi il giudice a quo in sostanza
limitato a sostenere che, in sede di decretazione d'urgenza, non
possa essere procrastinata l'applicabilita' di alcune disposizioni,
senza illustrare i motivi per cui siffatta scelta sarebbe illogica.
In proposito, l'Avvocatura generale osserva altresi' che le
ragioni dell'evidenziato differimento, la cui valutazione e' d'altro
canto rimessa al discrezionale apprezzamento del legislatore,
sarebbero ravvisabili, per un verso, in «comprensibili problemi
organizzativi»; per altro verso, nella necessita', correlata alla
natura sanzionatoria della condanna conseguente alla mancata
partecipazione al procedimento di mediazione, che le parti siano
tempestivamente rese edotte degli obblighi su di esse incombenti.
Del resto, prosegue la difesa statale, il Tribunale rimettente
avrebbe trascurato di rilevare che il legislatore non avrebbe
posticipato l'efficacia soltanto dell'art. 84, comma 1, del d.l. n.
69 del 2013, ma anche di altre norme contenute nel medesimo
decreto-legge.
3.2.- Ad avviso dell'interveniente, le questioni di legittimita'
costituzionale sarebbero, in ogni caso, prive di fondamento.
La non immediata applicabilita' delle disposizioni recate dal
comma 1 dell'art. 84 del d.l. n. 69 del 2013 non sarebbe, infatti,
sufficiente, da sola, a rendere evidentemente insussistenti i
presupposti, richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost., della
straordinaria necessita' e urgenza, tanto piu' in considerazione
della breve durata di tale dilazione e della sua riconducibilita' a
ragionevoli motivi.
3.2.1.- Quanto, invece, al vulnus asseritamente arrecato all'art.
3 Cost. dall'art. 84, comma 2, del d.l. n. 69 del 2013, la difesa
statale richiama le considerazioni, dianzi illustrate, svolte in
punto di ammissibilita' con riguardo a tale parametro, le quali
sarebbero idonee a disvelare anche l'insussistenza della denunciata
irragionevolezza.
In proposito, essa evidenzia, inoltre, come la particolarita' dei
precetti normativi contenuti del decreto-legge in parola e le
esigenze a essi sottese giustifichino e rendano razionale la scelta
di prevedere differenti termini di applicabilita'.
4.- Con successiva ordinanza n. 98 del 23 febbraio 2018, il
Tribunale di Verona ha sollevato - in riferimento agli art. 3 e 77,
secondo comma, Cost. - questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 84, comma 1, lettera b), del d.l. n. 69 del 2013, che ha
inserito il comma 1-bis all'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010, nonche'
dell'art. 84, comma 2, del medesimo decreto-legge.
In via subordinata, ha, inoltre, censurato - in riferimento
all'art. 3 Cost. - anche l'art. 5, comma 4, lettera a), del d.lgs. n.
28 del 2010.
4.1.- In punto di rilevanza, il giudice a quo premette di essere
chiamato a decidere, in sede di opposizione a decreto ingiuntivo,
sulla istanza di concessione della esecuzione provvisoria del decreto
stesso, avente ad oggetto un credito derivante da un contratto di
anticipazione bancaria e ottenuto da una banca nei confronti di una
societa' a responsabilita' limitata e della sua garante.
Il rimettente precisa, inoltre, che, una volta assunta la
decisione in merito alla suddetta richiesta, egli dovrebbe assegnare
alle parti un termine di quindici giorni per intraprendere il
procedimento di mediazione. Secondo quanto previsto dall'art. 5,
comma 4, lettera a), del d.lgs. n. 28 del 2010, infatti, la
mediazione - cui la controversia sarebbe assoggettata, ratione
materiae, ai sensi del precedente art. 5, comma 1-bis -, benche' non
obbligatoria nella fase monitoria, tornerebbe ad essere tale
nell'eventuale giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, dopo la
pronuncia del giudice sulle istanze di concessione o di sospensione
della sua provvisoria esecuzione.
4.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale
rimettente - dopo aver rilevato che l'art. 84, comma 1, lettera b),
del d.l. n. 69 del 2013 ha inserito il comma 1-bis all'art. 5 del
d.lgs. n. 28 del 2010 - sostiene che tale norma recherebbe un vulnus
all'art. 77, secondo comma, Cost. per carenza dei requisiti di
necessita' e d'urgenza.
Cio' sulla scorta di argomentazioni pressoche' identiche a
quelle, dianzi descritte, addotte a sostegno della questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto l'art. 84, comma 1,
lettera i), del d.l. n. 69 del 2013.
4.2.1.- Ad avviso del giudice a quo, inoltre, l'art. 84, comma 2,
del d.l. n. 69 del 2013 contrasterebbe l'art. 3 Cost., sotto il
profilo della ragionevolezza.
Anche in relazione a tale censura, vengono spesi argomenti
sostanzialmente coincidenti con quelli illustrati in precedenza.
4.2.2.- In via subordinata, il Tribunale ordinario di Verona
dubita, infine, della legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma
4, lettera a), del d.lgs. n. 28 del 2010, in riferimento all'art. 3
Cost., in relazione al principio di uguaglianza.
La compromissione di tale principio emergerebbe dal raffronto con
la disciplina legislativa della procedura di negoziazione assistita
da uno o piu' avvocati, introdotta dall'art. 2 del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione
ed altri interventi per la definizione dell'arretrato in materia di
processo civile), convertito, con modificazioni, nella legge 10
novembre 2014, n. 162.
Anche tale istituto - applicabile alle controversie in materia di
risarcimento del danno da circolazione di veicoli e natanti nonche',
fuori da questa ipotesi e da quelle di cui all'art. 5, comma 1-bis,
del d.lgs. n. 28 del 2010, alle domande aventi ad oggetto il
pagamento, a qualsiasi titolo, di somme non eccedenti cinquantamila
euro e in seguito esteso alle controversie «in materia di contratto
di trasporto o di sub-trasporto» dall'art. 1, comma 249, della legge
23 dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2015)» - costituirebbe, infatti, come la mediazione civile, una
condizione di procedibilita'.
Tuttavia, ai sensi dell'art. 3, comma 3, lettera a), «della legge
n. 162/2014» (recte: del d.l. n. 132 del 2014, convertito nella legge
n. 162 del 2014), nei procedimenti per ingiunzione la negoziazione
assistita non sarebbe obbligatoria ne' nella fase monitoria ne' nel
successivo, eventuale giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo.
Al contrario, in virtu' della disposizione censurata, il
procedimento preliminare di mediazione, benche' non applicabile alle
domande proposte in via monitoria, dovrebbe essere intrapreso nel
giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo, sia pure dopo la
pronuncia del giudice, ai sensi degli artt. 648 e 649 del codice di
procedura civile, sulle istanze di concessione e di sospensione della
provvisoria esecuzione del decreto stesso.
Tenuto conto dell'analoga funzione svolta sia dalla mediazione
che dalla negoziazione assistita, la diversa disciplina appena
descritta sarebbe, ad avviso del giudice a quo, del tutto
ingiustificata e, conseguentemente, manifestamente irragionevole.
5.- Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le questioni siano dichiarate
inammissibili e, comunque, manifestamente infondate.
5.1.- Quanto alle censure aventi ad oggetto l'art. 84, commi 1,
lettera b), e 2, del d.l. n. 69 del 2013, la difesa dello Stato e'
basata su argomentazioni sostanzialmente sovrapponibili a quelle
sostenute con riguardo alle medesime questioni, prima considerate,
oggetto del giudizio incidentale iscritto al n. 62 del registro
ordinanze 2018.
5.2.- In relazione, invece, alla questione di legittimita'
costituzionale che investe l'art. 5, comma 4, lettera a), del d.lgs.
n. 28 del 2010, l'Avvocatura generale anzitutto ne eccepisce
l'inammissibilita' per difetto di rilevanza o, comunque, per difetto
di motivazione su di essa: il rimettente non avrebbe, infatti,
indicato il valore della causa sottoposta alla sua cognizione,
sicche' non sarebbe dato comprendere se nella fattispecie concreta
possa, o meno, trovare applicazione la norma, evocata quale tertium
comparationis, che disciplina la negoziazione assistita.
5.2.1.- Nel merito, la difesa statale ritiene insussistente
l'asserito vulnus all'art. 3 Cost., dal momento che il procedimento
di negoziazione assistita sarebbe basato su presupposti diversi da
quelli della mediazione e sorretto da una differente ratio.
Ne' sarebbe stato, d'altro canto, superato il limite di quella
manifesta irragionevolezza che, secondo il consolidato orientamento
di questa Corte, il legislatore incontra nel disciplinare gli
istituti processuali.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Verona, con due distinte ordinanze
di cui si e' detto in narrativa, solleva - in riferimento agli artt.
3 e 77, secondo comma, della Costituzione - sostanzialmente identiche
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 84, comma 1,
lettera b), del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69 (Disposizioni
urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, che inserisce il
comma 1-bis all'art. 5 del decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28
(Attuazione dell'articolo 60 della legge 18 giugno 2009, n. 69, in
materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle
controversie civili e commerciali), dell'art. 84, comma 1, lettera
i), dello stesso d.l. n. 69 del 2013, nella parte in cui aggiunge il
comma 4-bis, secondo periodo, all'art. 8 del citato d.lgs. n. 28 del
2010, nonche' del comma 2 del medesimo art. 84.
Nella sola ordinanza iscritta al n. 98 r.o. 2018,
subordinatamente alla questione avente ad oggetto l'art. 84, comma 1,
lettera b), del d.l. n. 69 del 2013, il Tribunale rimettente dubita,
inoltre, della legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4,
lettera a), del d.lgs. n. 28 del 2010, in riferimento all'art. 3
Cost.
2.- In considerazione della parziale identita' delle norme
denunciate e delle censure formulate, i giudizi devono essere riuniti
per essere decisi con un'unica pronuncia.
3.- Con la disposizione di cui all'art. 84, comma 1, lettera b),
del d.l. n. 69 del 2013, il legislatore - mosso dalla necessita', cui
fa riferimento il preambolo del decreto-legge stesso, di adottare
«misure per l'efficienza del sistema giudiziario e la definizione del
contenzioso civile» finalizzate, unitamente alle altre
contestualmente previste, a «dare impulso al sistema produttivo del
Paese attraverso il sostegno alle imprese, il rilancio delle
infrastrutture, operando anche una riduzione degli oneri
amministrativi per i cittadini e le imprese» - ha inserito il comma
1-bis all'art. 5 del d.lgs. n. 28 del 2010.
E' stata cosi' reintrodotta nell'ordinamento - dopo la
declaratoria d'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1,
del citato del d.lgs. n. 28 del 2010 pronunciata da questa Corte, per
eccesso di delega, con la sentenza n. 272 del 2012 - la mediazione
civile quale condizione di procedibilita' delle domande giudiziali
relative a talune materie, tra le quali quella dei contratti bancari
oggetto dei giudizi a quibus, specificamente individuate dalla norma.
La parte che intende esercitare in giudizio una delle azioni
indicate dall'art. 5, comma 1-bis, del d.lgs. n. 28 del 2010 e',
dunque, tenuta preliminarmente a tentare la composizione
stragiudiziale della controversia mediante l'esperimento del
procedimento disciplinato dal d.lgs. medesimo, il cui svolgimento e'
affidato ad appositi organismi di mediazione e, al loro interno, ai
mediatori. E', infatti, presso l'organismo territorialmente
competente che devono essere depositate le istanze di mediazione,
ricevute le quali il responsabile designa un mediatore e fissa il
primo incontro tra le parti, che si deve tenere, nella sede
dell'organismo stesso (o nel luogo indicato nel regolamento da esso
adottato), entro trenta giorni (artt. 4 e 8 del d.lgs. n. 28 del
2010).
L'art. 84, comma 1, lettera i), del d.l. n. 69 del 2013, nella
parte in cui aggiunge il comma 4-bis, secondo periodo, all'art. 8 del
d.lgs. n. 28 del 2010, riproduce, invece, la norma - in precedenza
espressa dal comma 5 dello stesso art. 8, parimenti dichiarato
incostituzionale, in via consequenziale, con la citata sentenza n.
272 del 2012 - che prevede che il giudice «condanna la parte
costituita che, nei casi previsti dall'articolo 5 [del d.lgs. n. 28
del 2010], non ha partecipato al procedimento senza giustificato
motivo, al versamento all'entrata del bilancio dello Stato di una
somma di importo corrispondente al contributo unificato dovuto per il
giudizio».
3.1.- Tanto la lettera b) dell'art. 84, comma 1, del d.l. n. 69
del 2013, quanto il secondo periodo del comma 4-bis aggiunto all'art.
8 del d.lgs. n. 28 del 2010 dalla lettera i) dello stesso art. 84,
comma 1, difetterebbero, ad avviso del giudice a quo, «dei requisiti
di necessita' ed urgenza legittimanti la [loro] adozione con decreto
legge», cosi' ledendo l'art. 77, secondo comma, Cost., segnatamente
in quanto il successivo comma 2, peraltro anch'esso autonomamente
censurato, avrebbe posticipato la loro entrata in vigore di trenta
giorni rispetto alla data di entrata in vigore del decreto-legge
stesso (recte: rispetto alla data della entrata in vigore della legge
di conversione del d.l.).
Il denunciato vulnus si apprezzerebbe, nella prospettiva del
rimettente, sotto un duplice profilo.
Il suddetto differimento, infatti, per un verso, sarebbe
incompatibile con l'urgenza del provvedere, che presupporrebbe, al
contrario, l'immediata applicabilita' delle norme dettate dal
decreto-legge, anche alla luce di quanto disposto dall'art. 15, comma
3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri).
Sotto altro aspetto, determinerebbe la carenza della omogeneita'
finalistica tra le norme censurate e le altre introdotte dal d.l. n.
69 del 2013, la cui efficacia non sarebbe stata procrastinata.
3.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha in limine
sollevato, in entrambi i giudizi, eccezione di inammissibilita' delle
questioni, in quanto basate su un argomento fallace.
Contrariamente a quanto sostenuto dal giudice a quo, infatti, le
disposizioni di cui all'art. 84, comma 1, del d.l. n. 69 del 2013
sarebbero entrate in vigore, ai sensi del successivo art. 86, come
tutte le altre norme contenute nel medesimo decreto-legge, il giorno
successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica italiana: il legislatore, con il comma 2 dell'art.
84, avrebbe, pertanto, disposto «semplicemente [...] un differimento
nella efficacia di talune disposizioni [...]».
3.2.1.- Le eccezioni non sono pertinenti e non possono essere
accolte, dal momento che l'argomentazione su cui riposano non incide
sul nucleo fondante la censura formulata, ravvisabile piuttosto
nell'asserita necessita' che tutte le norme contenute nel
decreto-legge abbiano la stessa, immediata efficacia.
3.3.- Nel merito, le questioni non sono fondate.
3.3.1.- Esse devono essere scrutinate alla stregua del
consolidato orientamento di questa Corte secondo cui «[...] il
sindacato sulla legittimita' dell'adozione, da parte del Governo, di
un decreto-legge va limitato ai casi di evidente mancanza dei
presupposti di straordinaria necessita' e urgenza richiesti dall'art.
77, secondo comma, Cost., o di manifesta irragionevolezza o
arbitrarieta' della loro valutazione» (sentenza n. 99 del 2018).
3.3.2.- Tanto premesso in linea generale, va rilevato che non
puo' condividersi, quanto al primo profilo in cui e' articolata la
censura, la tesi del rimettente secondo cui l'insussistenza della
straordinaria necessita' e urgenza sarebbe desumibile dal mero
differimento dell'efficacia delle disposizioni censurate.
Al contrario, questa Corte - anche laddove ha ricordato che
l'art. 15, comma 3, della legge n. 400 del 1988, nel prescrivere, tra
l'altro, che i decreti devono contenere misure di immediata
applicazione, costituisce esplicitazione della ratio implicita nel
secondo comma dell'art. 77 Cost. - ha tuttavia precisato che la
necessita' di provvedere con urgenza «non postula inderogabilmente
un'immediata applicazione delle disposizioni normative contenute nel
decreto-legge» (sentenza n. 170 del 2017; nello stesso senso sentenze
n. 5 del 2018, n. 236 e n. 16 del 2017).
Mette conto, d'altra parte, osservare che, nel caso di specie, la
norma che ha reintrodotto l'obbligatorieta' della mediazione avrebbe
evidentemente comportato un significativo incremento delle istanze di
accesso al relativo procedimento: la decisione di procrastinarne,
peraltro per un periodo contenuto, l'applicabilita' e', pertanto,
ragionevolmente giustificata dall'impatto che essa avrebbe avuto sul
funzionamento degli organismi deputati alla gestione della mediazione
stessa.
Del resto, una volta posticipata l'efficacia della mediazione
obbligatoria, diviene con riguardo a essa coerente il differimento
anche della connessa disciplina, posta dal secondo periodo del comma
4-bis dell'art. 8 del d.lgs. n. 28 del 2010, come introdotto
dall'art. 84, comma 1, lettera i), del d.l. n. 69 del 2013, delle
conseguenze della mancata partecipazione, senza giustificato motivo,
al relativo procedimento.
3.3.3. - Nemmeno condivisibile e' l'assunto, su cui e' basato il
secondo profilo in cui e' articolata la censura in esame, in forza
del quale le disposizioni sottoposte all'odierno scrutinio
difetterebbero di coerenza funzionale rispetto alle altre norme
contenute nel d.l. n. 69 del 2013 in quanto il legislatore avrebbe
differito l'applicabilita' solo delle prime.
Dalla «uniformita' teleologica» che deve accomunare le norme
contenute in un decreto-legge (sentenza n. 22 del 2012) non si puo'
inferire, contrariamente a quanto sostenuto dal rimettente, un
generale corollario per cui queste dovrebbero tutte necessariamente
sottostare al medesimo termine iniziale di efficacia. La omogeneita'
finalistica che deve connotare le norme introdotte con la
decretazione d'urgenza non presuppone, infatti, indefettibilmente
l'uniformita' di tale termine, ben potendo alcune di esse risultare
comunque funzionali all'unico scopo di approntare rimedi urgenti
anche la' dove ne sia stata procrastinata l'applicabilita'.
Il disposto differimento delle norme qui censurate trova del
resto fondamento, come poc'anzi osservato, nell'esigenza di
assicurare il corretto funzionamento degli organismi di mediazione:
dunque, non solo non e' sintomatico dell'assenza di coerenza
finalistica, ma, al contrario, concorre a garantirla.
Deve quindi ritenersi che esso non abbia compromesso la matrice
funzionale unitaria delle disposizioni denunciate, anch'esse
finalizzate, unitamente alle altre adottate in materia di giustizia,
alla realizzazione dei comuni e urgenti obiettivi - a loro volta
preordinati al rilancio dell'economia - del miglioramento
dell'efficienza del sistema giudiziario e dell'accelerazione dei
tempi di definizione del contenzioso civile.
Le norme oggetto dell'odierno incidente di costituzionalita' si
collocano, pertanto, coerentemente all'interno di tale cornice
finalistica, risultante dal preambolo e dal Titolo III (Misure per
l'efficienza del sistema giudiziario e la definizione del contenzioso
civile) del decreto-legge in cui sono contenute.
D'altro canto, proprio la considerazione delle peculiari
conseguenze - differenti rispetto a quelle prodotte dalle altre
misure adottate - derivanti dalle disposizioni in parola e prima
ricordate concorre a rendere ragionevole la scelta di differirne
l'applicabilita'.
3.3.4.- Alla luce dei rilievi che precedono, deve escludersi sia
l'evidente difetto dei presupposti di straordinaria necessita' e
urgenza richiesti dall'art. 77, secondo comma, Cost., sia l'esistenza
di una disomogeneita' finalistica delle norme censurate rispetto alle
altre contenute nel decreto-legge.
4.- Entrambe le ordinanze di rimessione del Tribunale di Verona
reputano, altresi', «immotivata e priva di una ragione logica» la
previsione dell'art. 84, comma 2, del d.l. n. 69 del 2013, che
posticipa, come si e' visto, di trenta giorni rispetto all'entrata in
vigore della legge di conversione l'applicabilita' delle disposizioni
di cui al precedente comma 1: e la censurano percio' per contrasto
con l'art. 3 Cost.
4.1.- In entrambi i giudizi l'Avvocatura generale ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per difetto di motivazione sulla
non manifesta infondatezza, giacche' il Tribunale rimettente si
sarebbe in sostanza limitato a sostenere che, in sede di decretazione
d'urgenza, non possa essere procrastinata l'applicabilita' di alcune
disposizioni, senza tuttavia adeguatamente illustrare i motivi per
cui siffatta scelta sarebbe illogica.
4.1.1.- Le eccezioni vanno disattese.
Malgrado la obiettiva sinteticita' che connota la censura in
esame, formulata in maniera pressoche' identica in entrambe le
ordinanze di rimessione, da una lettura complessiva di queste ultime
si evince, infatti, che il giudice a quo, sulla base di un argomento
sostanzialmente sovrapponibile a quello sviluppato in merito
all'asserita violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost., reputa
illogica, e percio' in contrasto con l'art. 3 Cost., la decisione di
differire l'applicabilita' di una norma adottata in sede di
decretazione d'urgenza, evidenziando, quale indice sintomatico di
tale irragionevolezza, la diversa soluzione prescelta dal legislatore
con riguardo ad altre norme contenute nel medesimo testo normativo.
Sulla scorta della considerazione che precede, deve ritenersi
assolto l'onere di motivazione che grava sul giudice rimettente.
4.2.- Le questioni, tuttavia, sono inammissibili per altre e
diverse ragioni.
Va al riguardo rilevato che il rimettente non motiva in alcun
modo sull'applicabilita', nei giudizi pendenti dinanzi a se', della
norma censurata.
Ne' d'altra parte cio' sarebbe stato possibile: dalle ordinanze
di rimessione emerge, infatti, come i processi a quibus siano stati
rispettivamente iscritti al ruolo generale degli anni 2014 e 2017;
emerge quindi per tabulas che questi sono stati instaurati
successivamente al periodo in cui ha prodotto effetti il differimento
(trenta giorni dall'entrata in vigore, avvenuta il 21 agosto 2013,
della legge di conversione) disposto dalla norma censurata.
Tale disposizione, pertanto, aveva ormai esaurito i propri
effetti e di essa il giudice a quo non deve, conseguentemente, fare
applicazione, sicche' le questioni che la investono sono prive di
rilevanza.
5.- In via subordinata, con l'ordinanza di rimessione iscritta al
n. 98 r.o. 2018, il Tribunale rimettente dubita, in riferimento
all'art. 3 Cost., in relazione al principio di uguaglianza, della
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 4, lettera a), del
d.lgs. n. 28 del 2010, che esclude l'obbligatorieta' della
mediazione, limitatamente alla fase monitoria, nei procedimenti per
ingiunzione.
5.1.- Benche' tale disposizione non sia indicata nel dispositivo
dell'ordinanza di rimessione, dalla lettura della sua motivazione si
desume con chiarezza come le censure formulate investano anche
questa, specificamente nella parte in cui prevede l'obbligatorieta'
della mediazione nei giudizi di opposizione a decreto ingiuntivo.
Deve conseguentemente ritenersi che il presente scrutinio di
costituzionalita' investa anche l'art. 5, comma 4, lettera a), del
d.lgs. n. 28 del 2010, segnatamente laddove prevede l'obbligatorieta'
della mediazione nei giudizi di opposizione a decreto ingiuntivo.
Infatti, per un verso, il «thema decidendum, con riguardo alle norme
censurate, va identificato tenendo conto della motivazione delle
ordinanze» (sentenza n. 238 del 2014; nello stesso senso, ex
plurimis, sentenza n. 203 del 2016; ordinanze n. 169 del 2016 e n.
162 del 2011); per altro verso, sulla base di tale motivazione e'
«ben possibile circoscrivere l'oggetto del giudizio di legittimita'
costituzionale ad una parte della disposizione censurata» (ex
plurimis, sentenza n. 35 del 2017).
5.2.- Secondo il giudice rimettente, la compromissione del
principio di uguaglianza emergerebbe dal raffronto con la disciplina
legislativa della negoziazione assistita da uno o piu' avvocati,
applicabile, ai sensi dell'art. 2 del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 132 (Misure urgenti di degiurisdizionalizzazione ed altri
interventi per la definizione dell'arretrato in materia di processo
civile), convertito, con modificazioni, nella legge 10 novembre 2014,
n. 162, alle controversie in materia di risarcimento del danno da
circolazione di veicoli e natanti, nonche', fuori da questo caso e da
quelli previsti dall'art. 5, comma 1-bis, del d.lgs. n. 28 del 2010,
alle domande aventi a oggetto il pagamento, a qualsiasi titolo, di
somme non eccedenti cinquantamila euro.
Anche la negoziazione assistita costituirebbe, infatti, come la
mediazione, una condizione di procedibilita' della domanda
giudiziale.
Tuttavia, nei procedimenti per ingiunzione, la procedura di
negoziazione assistita, secondo quanto disposto dall'art. 3, comma 3,
lettera a), del d.l. n. 132 del 2014, non deve essere esperita ne'
nella fase monitoria ne' nel successivo, eventuale giudizio di
opposizione al decreto ingiuntivo.
Al contrario, in virtu' della disposizione censurata, il
procedimento preliminare di mediazione, benche' parimenti non
applicabile alle domande proposte in via monitoria, deve essere
intrapreso nel giudizio di opposizione al decreto ingiuntivo, sia
pure dopo la pronuncia del giudice, ai sensi degli artt. 648 e 649
del codice di procedura civile, sulle istanze di concessione e di
sospensione della provvisoria esecuzione del decreto stesso.
La descritta diversita' tra le due discipline, ad avviso del
giudice a quo, integrerebbe, come detto, una violazione dell'art. 3
Cost., determinando una disparita' di trattamento manifestamente
irragionevole e in quanto tale incidente anche nell'ambito della
disciplina degli istituti processuali.
5.3.- L'Avvocatura generale ha sollevato preliminarmente
eccezione d'inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza
- o, comunque, per difetto di motivazione su di essa - rimarcando
l'omessa indicazione, da parte del Tribunale rimettente, del valore
della causa oggetto del giudizio a quo, che non consentirebbe di
comprendere se nella fattispecie concreta possa, o meno, trovare
applicazione la norma, evocata quale tertium comparationis, che
disciplina la negoziazione assistita.
5.3.1.- L'eccezione non e' pertinente.
A prescindere dal tertium comparationis, evocato solo quale
indice di una rottura della coerenza dell'ordinamento, il giudice a
quo e' infatti chiamato a decidere, in sede di opposizione a decreto
ingiuntivo, sulla istanza di concessione della esecuzione provvisoria
del decreto stesso, avente ad oggetto un credito derivante da un
contratto di anticipazione bancaria. Assunta la decisione in merito a
tale richiesta, egli dovrebbe quindi assegnare alle parti il termine
per intraprendere il procedimento di mediazione, secondo quanto
previsto dal disposto dei commi 1-bis e 4, lettera a), dell'art. 5
del d.lgs. n. 28 del 2010.
Tanto chiarito, si deve osservare che e' ben vero che il
rimettente non indica specificamente il valore della causa sottoposta
alla sua cognizione, ma e' altrettanto vero che cio' e' ininfluente,
giacche' questa ha ad oggetto un contratto bancario: a prescindere
dal suo valore, essa rientra quindi, in ogni caso, nel novero di
quelle soggette alla mediazione.
Pertanto, ove dovesse essere ritenuta sussistente la dedotta
irragionevole disparita' di trattamento, con la conseguente
espunzione di quella parte della norma censurata da cui deriva
l'obbligatorieta' della mediazione nel giudizio di opposizione a
decreto ingiuntivo, si espanderebbe la disciplina generale
dell'accesso incondizionato alla giurisdizione. E' dunque palese che,
nonostante l'omissione evidenziata dalla difesa statale, la questione
e' rilevante, giacche' dal suo accoglimento deriverebbe che il
giudice rimettente non dovrebbe assegnare il termine per
intraprendere il procedimento di mediazione.
Da questo punto di vista, la censura supera il vaglio di
ammissibilita'.
5.4.- Al pari di quelle gia' esaminate, neppure essa e',
tuttavia, fondata.
5.4.1.- Entrambi gli istituti processuali posti a raffronto sono
diretti a favorire la composizione della lite in via stragiudiziale e
sono riconducibili alle «misure di ADR (Alternative Dispute
Resolution)» (sentenza n. 77 del 2018). Entrambi, inoltre,
costituiscono condizioni di procedibilita' della domanda giudiziale,
il cui difetto ha peraltro conseguenze analoghe, con finalita'
deflattiva.
A fronte di tali profili di omogeneita', e' tuttavia ravvisabile
nella mediazione un fondamentale elemento specializzante, che assume
rilievo al fine di escludere che si sia al cospetto di situazioni
sostanzialmente identiche disciplinate in modo ingiustificatamente
diverso, ovvero che la scelta legislativa di trattare diversamente,
con riguardo al giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, le due
fattispecie possa ritenersi manifestamente irragionevole e
arbitraria, «questo essendo il parametro di riferimento in materia,
tenuto conto che si discute di istituti processuali, nella cui
conformazione [...] il legislatore fruisce di ampia discrezionalita'»
(sentenza n. 12 del 2016; nello stesso senso, sentenza n. 164 del
2017).
5.4.2.- Piu' precisamente, il procedimento di mediazione e'
connotato dal ruolo centrale svolto da un soggetto, il mediatore,
terzo e imparziale, la' dove la stessa neutralita' non e' ravvisabile
nella figura dell'avvocato che assiste le parti nella procedura di
negoziazione assistita.
Il mediatore, infatti, ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. n. 28 del
2010, da un lato, non puo' «assumere diritti od obblighi connessi
[...] con gli affari trattati [...]» ne' percepire compensi
direttamente dalle parti (comma 1); dall'altro, e' obbligato a
sottoscrivere, per ciascuna controversia affidatagli, un'apposita
«dichiarazione di imparzialita'» e a informare l'organismo di
mediazione e le parti delle eventuali ragioni che possano minare la
sua neutralita' (comma 2, lettere a e b).
Tale neutralita', oltre ad essere sancita anche dall'art. 3,
comma 2, del d.lgs. n. 28 del 2010, e' peraltro altresi' precisata
dalla disciplina posta dall'art. 14-bis del decreto del Ministro
della giustizia 18 ottobre 2010, n. 180 (Regolamento recante la
determinazione dei criteri e delle modalita' di iscrizione e tenuta
del registro degli organismi di mediazione e dell'elenco dei
formatori per la mediazione, nonche' l'approvazione delle indennita'
spettanti agli organismi, ai sensi dell'articolo 16 del decreto
legislativo 4 marzo 2010, n. 28), adottato, ai sensi dell'art. 16,
comma 2, del medesimo d.lgs., di concerto con il Ministro per lo
sviluppo economico, che regola le cause di incompatibilita' e le
ipotesi di conflitti di interesse in capo al mediatore.
Mentre, dunque, nella mediazione il compito - fondamentale al
fine del suo esito positivo - di assistenza alle parti nella
individuazione degli interessi in conflitto e nella ricerca di un
punto d'incontro e' svolto da un terzo indipendente e imparziale,
nella negoziazione l'analogo ruolo e' svolto dai loro stessi
difensori: e' conseguentemente palese come, pur versandosi in
entrambi i casi in ipotesi di condizioni di procedibilita' con
finalita' deflattive, gli istituti processuali in esame siano
caratterizzati da una evidente disomogeneita'.
La lumeggiata eterogeneita', nei termini appena illustrati, trova
d'altro canto un chiaro riscontro nella giurisprudenza
costituzionale. Questa Corte, esaminando la mediazione tributaria
disciplinata dall'art. 17-bis del decreto legislativo 31 dicembre
1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in attuazione
della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30
dicembre 1991, n. 413), ha difatti rimarcato che la mancanza, in
essa, «di un soggetto terzo che, come avviene per la mediazione delle
controversie civili e commerciali disciplinata dal d.lgs. n. 28 del
2010 [...], svolga la mediazione», se da un lato «comporta
l'impossibilita' di ricondurre la mediazione tributaria al modello di
quella civilistica», dall'altro «induce a dubitare della stessa
riconducibilita' dell'istituto all'ambito mediatorio propriamente
inteso» (sentenza n. 98 del 2014).
L'evidenziata disomogeneita' delle due fattispecie poste a
confronto ne preclude, dunque, una comparabilita' idonea a integrare
l'asserita violazione dell'art. 3 Cost. e induce a escludere che sia
stato irragionevolmente riservato un trattamento differenziato alla
mediazione e, quindi, che la scelta legislativa denunciata dal
rimettente abbia valicato il confine dell'arbitrarieta'.
5.4.3.- D'altra parte, il tratto differenziale appena rilevato
conferma la ratio che sostiene il diverso regime giuridico di cui,
invece, si duole il giudice a quo: la presenza di un terzo del tutto
indipendente rispetto alle parti giustifica, infatti, le maggiori
possibilita' della mediazione, rispetto alla negoziazione assistita,
di conseguire la finalita' cui e' preordinata e, pertanto, la scelta
legislativa di rendere obbligatoria solo la prima, e non la seconda,
anche nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo.
In tale ultimo giudizio, in altri termini, il legislatore ha
ritenuto inutile imporre la negoziazione assistita, giacche' essa e'
condotta direttamente dalle parti e dai loro avvocati, senza
l'intervento di un terzo neutrale.
Anche alla luce della considerazione che precede, deve dunque
escludersi che il differente trattamento normativo portato
all'attenzione di questa Corte possa essere ritenuto manifestamente
irragionevole e arbitrario.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 84, comma 2, del decreto-legge 21 giugno
2013, n. 69 (Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia),
convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98,
sollevate, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Verona con le ordinanze indicate in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 84, comma 1, lettera b), del d.l. n. 69 del
2013, come convertito, che inserisce il comma 1-bis all'art. 5 del
decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28 (Attuazione dell'articolo 60
della legge 18 giugno 2009, n. 69, in materia di mediazione
finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e
commerciali), e dell'art. 84, comma 1, lettera i), dello stesso d.l.
n. 69 del 2013, nella parte in cui aggiunge il comma 4-bis, secondo
periodo, all'art. 8 del citato d.lgs. n. 28 del 2010, sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 77, secondo comma, Cost., dal Tribunale
ordinario di Verona con le ordinanze indicate in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 4, lettera a), del d.lgs. n. 28 del
2010, sollevata, in riferimento all'art. 3 Cost., dal Tribunale
ordinario di Verona con l'ordinanza iscritta al n. 98 del registro
ordinanze 2018.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 marzo 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 aprile 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA