N. 119 SENTENZA 3 aprile - 16 maggio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Acque pubbliche (riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale in caso di deficit idrico; maggiorazione del canone demaniale per l'esercizio delle concessioni di derivazione d'acqua in caso di proroga) - Energia (incompatibilita' territoriale o inidoneita' tecnica degli impianti di distribuzione dei carburanti ai fini della decadenza del provvedimento autorizzativo: termine per la presentazione del programma di adeguamento o di chiusura dell'impianto) - Demanio regionale navigabile (procedure di autorizzazione per interventi di dragaggio manutentivi) - Acque e acquedotti (autorizzazione in sanatoria per l'attingimento di acque superficiali a mezzo di dispositivi fissi, esistenti alla data di entrata in vigore della legge regionale). - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di contabilita'), artt. 4, comma 1, lettere p) e w); 14; 15 e 16, comma 1.(GU n.21 del 22-5-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma
1, lettere p) e w); 14; 15 e 16, comma 1, della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti
in materia di ambiente, di energia, di infrastrutture e di
contabilita'), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con ricorso notificato il 13-17 aprile 2018, depositato in
cancelleria il 23 aprile 2018, iscritto al n. 33 del registro ricorsi
2018 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22,
prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia;
udito nella udienza pubblica del 3 aprile 2019 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giandomenico Falcon per la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato cinque
disposizioni della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di
energia, di infrastrutture e di contabilita').
La prima disposizione censurata e' l'art. 4, comma 1, lettera p),
che modifica l'art. 36 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 29
aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del
suolo e di utilizzazione delle acque), inserendo in esso i seguenti
commi 7-bis e 7-ter: «7-bis. Qualora sul territorio regionale si
configuri una situazione di deficit idrico, il Presidente della
Regione, sulla base dei dati rilevati e di quelli forniti dalla
Direzione centrale competente in materia di risorse agricole, con
decreto di cui e' data pubblicazione sul sito istituzionale della
Regione, in via d'urgenza: a) dichiara lo stato di sofferenza idrica;
b) individua le riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale,
commisurate all'entita' del deficit idrico. 7-ter. Le riduzioni
temporanee di cui al comma 7-bis, lettera b), si applicano alle
derivazioni d'acqua per utilizzo irriguo in esercizio lungo i corsi
d'acqua dei fiumi Tagliamento e Isonzo e dei torrenti Torre, Meduna,
Cellina e Judrio».
L'Avvocatura rileva che la legislazione statale primaria e
secondaria «ha individuato i soggetti cui e' demandata la gestione
delle acque e [...] l'esercizio delle funzioni tecniche relative alla
determinazione dei livelli di deflusso minimo vitale». In
particolare, e' richiamato l'art. 95, comma 4, del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), in
base al quale, «[s]alvo quanto previsto al comma 5, tutte le
derivazioni di acqua comunque in atto alla data di entrata in vigore
della parte terza del presente decreto sono regolate dall'Autorita'
concedente mediante la previsione di rilasci volti a garantire il
minimo deflusso vitale nei corpi idrici, come definito secondo i
criteri adottati dal Ministro dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare con apposito decreto, previa intesa con la
Conferenza Stato-regioni, senza che cio' possa dar luogo alla
corresponsione di indennizzi da parte della pubblica amministrazione,
fatta salva la relativa riduzione del canone demaniale di
concessione». Secondo la difesa statale, la norma sarebbe stata
adottata «in virtu' dell'art. 117, comma secondo, lett. s), Cost.,
con finalita' di "tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", e in
virtu' dell'art. 118, primo comma, Cost., per cui le funzioni
amministrative de quo sono attribuite alle Autorita' di bacino».
L'Avvocatura ricorda che lo Statuto speciale riconosce alla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia competenza concorrente nella
materia delle derivazioni d'acqua, ma, poiche' la loro disciplina
rientra nella potesta' residuale delle regioni ordinarie ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, della Costituzione, opererebbe la
clausola di maggior favore di cui all'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
parte seconda della Costituzione), e, dunque, ne discenderebbe «quale
ulteriore conseguenza l'applicazione del regime ordinario anche in
riferimento ai limiti che trova la potesta' legislativa regionale in
materia». Pertanto, l'art. 95, comma 4, del codice dell'ambiente
sarebbe «cogente anche per le Regioni a statuto speciale» e la norma
regionale censurata invaderebbe la competenza in materia di ambiente
riconosciuta allo Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera s), e
dall'art. 118, primo comma, Cost.
Nel proprio atto di costituzione, depositato il 28 maggio 2018,
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia nega che il citato art. 95,
comma 4, attribuisca la funzione amministrativa in questione
all'Autorita' di bacino: l'autorita' di regolazione del deflusso
minimo vitale dei corpi idrici sarebbe «l'autorita' concedente del
rapporto concessorio, cioe' pacificamente la Regione». La resistente
ricorda la propria competenza legislativa statutaria in materia di
«utilizzazione delle acque pubbliche» e la titolarita' delle
corrispondenti funzioni amministrative ai sensi dell'art. 8 dello
Statuto. La norma impugnata, dunque, si limiterebbe a «regolare
competenze interne [del Presidente della Regione] alla stessa Regione
quale autorita' concedente».
Il ricorso sarebbe cosi' infondato per «inesistenza del parametro
asseritamente violato». La Regione contesta comunque il percorso
argomentativo del ricorrente, osservando che la competenza residuale
delle regioni ordinarie e' invocata al solo fine di far valere la
competenza esclusiva statale in materia di ambiente, vanificando la
competenza regionale statutaria concorrente e giungendo al risultato
di applicare il nuovo Titolo V della parte seconda della Costituzione
in modo restrittivo per l'autonomia speciale.
2.- La seconda disposizione impugnata e' l'art. 4, comma 1,
lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che
introduce nell'art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11
del 2015 il comma 3-bis. Tale norma stabilisce che «[i]l canone
demaniale previsto dal decreto di cui al comma 1 e' aumentato nella
misura di 40 euro per kW nei casi in cui l'esercizio delle
concessioni di derivazione d'acqua, ferme restando le condizioni
stabilite dalle vigenti normative e dal disciplinare di concessione,
sia prorogato ai sensi dell'articolo 12, comma 8-bis, del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica)».
Secondo l'Avvocatura, la maggiorazione del canone sarebbe
contraria «ai principi di ragionevolezza e di parita' di trattamento,
nonche' di tutela della concorrenza», in quanto inciderebbe
«negativamente sui gestori operanti nel territorio della Regione
Friuli-Venezia Giulia rispetto a quelli di altre regioni». La norma
impugnata eccederebbe «dalle competenze riconosciute alla Regione
Friuli-Venezia Giulia dallo Statuto speciale di autonomia e dalle
relative norme di attuazione», in quanto violerebbe «gli articoli 3,
97 e 117, secondo comma lettera e) della Costituzione».
In particolare, la previsione della maggiorazione del canone
contrasterebbe con l'art. 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16
marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme
comuni per il mercato interno dell'energia elettrica), in base al
quale (secondo la formulazione vigente al momento del ricorso),
«[q]ualora alla data di scadenza di una concessione non sia ancora
concluso il procedimento per l'individuazione del nuovo
concessionario, il concessionario uscente proseguira' la gestione
della derivazione, fino al subentro dell'aggiudicatario della gara,
alle stesse condizioni stabilite dalle normative e dal disciplinare
di concessione vigenti».
Il ricorrente osserva che, «[t]rattandosi di materia di tutela
della concorrenza non assume rilievo la competenza della Regione in
materia di demanio idrico trasferito alla regione medesima ai sensi
dell'art. 1 del decreto legislativo n. 265/2001».
Inoltre, la norma impugnata violerebbe l'art. 37, comma 7, del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012,
n. 134, che - al momento del ricorso - prevedeva che, «[a]l fine di
assicurare un'omogenea disciplina sul territorio nazionale delle
attivita' di generazione idroelettrica e parita' di trattamento tra
gli operatori economici, con decreto del Ministro dello sviluppo
economico, previa intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e
di Bolzano, sono stabiliti i criteri generali per la determinazione,
secondo principi di economicita' e ragionevolezza, da parte delle
regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni ad uso
idroelettrico».
Tale disposizione sarebbe riconducibile alla competenza esclusiva
statale in materia di tutela della concorrenza, perche' mirerebbe ad
agevolare l'accesso degli operatori economici al mercato dell'energia
secondo condizioni uniformi sul territorio nazionale.
Infine, il ricorrente rileva che la norma impugnata sarebbe
reiterativa dell'art. 61-bis della legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 11 del 2015, che la Regione si sarebbe impegnata ad abrogare.
Nel proprio atto di costituzione, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia osserva, in primo luogo, che la norma impugnata
e' diversa dall'art. 61-bis della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
11 del 2015, abrogato dall'art. 18 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 3 del 2018, in quanto l'art. 61-bis «prevedeva non un
aumento del canone, ma un ulteriore canone aggiuntivo».
La Regione rileva poi che, in base allo Statuto e alle norme di
attuazione, ad essa spetterebbero tutte le funzioni concernenti le
derivazioni d'acqua, compresa la determinazione dei canoni,
disciplinata dall'art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
11 del 2015. La norma censurata, dunque, costituirebbe esercizio di
questa competenza regionale.
Quanto all'asserita violazione dell'art. 12, comma 8-bis, del
d.lgs. n. 79 del 1999, la Regione replica che la norma statale «detta
una disciplina palesemente destinata ad una transizione breve», cioe'
si riferirebbe «ad un procedimento di gara in corso, che tuttavia
"non sia ancora concluso"», mentre non riguarderebbe una situazione
di proroga indefinita, nella quale non si possono rimettere in gara
le concessioni scadute per mancanza del decreto previsto all'art. 12,
comma 2, del d.lgs. n. 79 del 1999. Secondo la Regione, qualora si
volesse applicare l'art. 12, comma 8-bis, a questa diversa
situazione, dovrebbe essere inteso nel senso «di voler assicurare in
ogni caso la continuita' della gestione, nei termini precedenti, in
essi incluso, e non certo escluso, il potere del concedente di
determinare il canone: potere correttamente esercitato con la
disposizione regionale».
Quanto all'asserita violazione dell'art. 37, comma 7, del d.l. n.
83 del 2012, la Regione osserva che il decreto ministeriale da esso
previsto (che avrebbe dovuto stabilire i «criteri generali per la
determinazione, secondo principi di economicita' e ragionevolezza, da
parte delle regioni, di valori massimi dei canoni delle concessioni
ad uso idroelettrico») non e' stato emanato e richiama la sentenza n.
158 del 2016 della Corte costituzionale, secondo la quale, in assenza
del decreto in questione, le regioni potrebbero determinare i canoni
idroelettrici nel rispetto dei principi fondamentali della onerosita'
della concessione e della proporzionalita' del canone rispetto
all'utilita' del concessionario. La Regione non avrebbe dettato
«criteri generali per la determinazione» dei canoni idroelettrici, ma
ne avrebbe solo modificato la misura, nell'occasione delle «forzate
proroghe».
3.- Con il terzo motivo il ricorrente impugna l'art. 14
(Disposizioni sugli impianti di distribuzione dei carburanti) della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Questa disposizione
stabilisce che, «[p]er le finalita' di cui all'articolo 42, comma 6,
della legge regionale 19/2012, sono considerati in condizioni di
incompatibilita' territoriale o di inidoneita' tecnica gli impianti
di distribuzione dei carburanti che non presentino al Comune il
programma di adeguamento o di chiusura dell'impianto entro due anni
dalla data di entrata in vigore della presente legge». L'art. 42,
comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre 2012, n.
19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei carburanti),
prevede che, dopo che il comune ha accertato fattispecie di
incompatibilita' territoriale ovvero condizioni di inidoneita'
tecnica e ha invitato il titolare dell'impianto a presentare un
programma di adeguamento, ovvero un programma di chiusura e rimozione
dell'impianto, entro il termine massimo di sessanta giorni dalla
comunicazione (comma 4), «[q]ualora il programma non sia presentato
entro il termine previsto il Comune dichiara la decadenza del
provvedimento autorizzativo disponendo la chiusura e la rimozione
dell'impianto».
Secondo il ricorrente, l'art. 14 si porrebbe in contrasto con la
legge 4 agosto 2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la
concorrenza), «che ha introdotto disposizioni in materia di
incompatibilita' degli impianti di distribuzione dei carburanti (art.
1, commi da 100 a 119), con valenza di norme in materia di
concorrenza e di sicurezza stradale, materie rientranti nella
legislazione esclusiva statale, anche con riguardo alle disposizioni
statutarie regionali». In particolare, la norma impugnata violerebbe
l'art. 1, comma 102, della legge n. 124 del 2017, che «fissa i tempi
dell'adeguamento con modalita' differenti e piu' stringenti sotto il
profilo temporale, benche' prorogati» con l'art. 1, comma 1132, della
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020).
L'Avvocatura richiama poi l'accordo sancito l'8 marzo 2018 in
sede di Conferenza unificata (Accordo, ai sensi degli articoli 4 e 9
del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, per l'attuazione
dell'art. 1, commi 100-119, della legge 4 agosto 2017, n. 124, "Legge
annuale per il mercato e la concorrenza", in materia di carburanti).
La norma regionale impugnata, «nel protrarre il termine di
adeguamento degli impianti in parola incide sull'intento di
uniformare la disciplina in materia su tutto il territorio nazionale,
con cio' provocando squilibri concorrenziali». Di qui la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Nel suo atto di costituzione la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia precisa che il senso della norma sarebbe il seguente: «se
entro 2 anni dall'entrata in vigore della l.r. 3/2018 non viene
presentato il programma di adeguamento, il Comune dichiara la
decadenza dell'autorizzazione».
La Regione eccepisce poi l'inammissibilita' della censura per
genericita', in quanto il ricorrente non avrebbe specificato quali
sono le «modalita' differenti e piu' stringenti» pretesamente
contraddette dalla norma impugnata.
Nel merito, la Regione osserva che le norme statali invocate
sarebbero estranee alla «tutela della concorrenza», avendo la
finalita' di «estromettere dal mercato della distribuzione dei
carburanti quegli operatori economici che si trovano in una delle
situazioni di incompatibilita' territoriale [...] e che non intendano
o non possano rimuovere tale situazione provvedendo al completo
adeguamento del loro impianto». Esse dovrebbero essere ricondotte
invece alla materia «energia», in quanto riguardano il settore della
distribuzione dei carburanti, che sono fonti di energia.
Secondo la resistente, la norma impugnata si rivolgerebbe ai
comuni, prescrivendo loro di avviare «il procedimento finalizzato
alla dichiarazione di decadenza del relativo titolo abilitativo per
tutti quegli impianti in situazione di incompatibilita' territoriale
ancora in esercizio ad una determinata data (15 febbraio 2020)».
L'art. 14, dunque, avrebbe «un oggetto specifico, che non coincide
con quello delle disposizioni statali invocate, che non prendono in
considerazione il momento di avvio del procedimento comunale per la
dichiarazione di decadenza del titolo che consente l'esercizio
dell'impianto». Inoltre, il termine indicato nella norma impugnata
per l'avvio di tale procedimento sarebbe «perfettamente compatibile»
con quello previsto dalla legge statale per lo smantellamento
dell'impianto (29 agosto 2020).
Infine, la Regione rileva che l'accordo sancito in Conferenza
unificata l'8 marzo 2018 sarebbe estraneo al thema decidenum.
4.- Nel quarto motivo il ricorrente impugna l'art. 15 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che modifica l'art. 6,
comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 21 luglio 2017, n. 29
(Misure per lo sviluppo del sistema territoriale regionale nonche'
interventi di semplificazione dell'ordinamento regionale nelle
materie dell'edilizia e infrastrutture, portualita' regionale e
trasporti, urbanistica e lavori pubblici, paesaggio e biodiversita').
Prima della modifica tale disposizione stabiliva che, «[p]er gli
interventi di dragaggio manutentivi, coerenti con le previsioni del
programma d'intervento di cui all'articolo 4, da attuare nei canali e
nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale
che risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni
di navigabilita' in sicurezza, le procedure autorizzative sono
circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri
necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto
della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria».
L'impugnato art. 15 ha soppresso l'inciso «, coerenti con le
previsioni del programma d'intervento di cui all'articolo 4, da
attuare nei canali e nelle vie di navigazione interna appartenenti al
demanio regionale», per cui ora l'art. 6, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 dispone che, «[p]er gli
interventi di dragaggio manutentivi che risultano finalizzati al
ripristino delle preesistenti condizioni di navigabilita' in
sicurezza, le procedure autorizzative sono circoscritte alla sola
acquisizione delle verifiche e dei pareri necessari al conferimento e
al riutilizzo dei materiali nel rispetto della vigente normativa di
valenza ambientale e sanitaria».
Secondo il ricorrente, il citato art. 6, comma 1, «prevede ora la
possibilita' di eseguire interventi di dragaggio manutentivo anche in
mare»: a tali interventi si applicherebbe la procedura semplificata
di cui allo stesso art. 6, in difformita' dall'art. 109, comma 2, del
d.lgs. n. 152 del 2006 e dal regolamento attuativo di tale
disposizione (decreto ministeriale 15 luglio 2016, n. 173, recante
«Regolamento recante modalita' e criteri tecnici per l'autorizzazione
all'immersione in mare dei materiali di escavo di fondali marini»).
La «inoperativita' della procedura autorizzatoria di dragaggio in
mare ex art. 109 del d.lgs. n. 152 del 2006» determinerebbe la
violazione di norme adottate dallo Stato nell'esercizio della propria
competenza in materia di «tutela dell'ambiente» e che vanno anche
qualificate come norme fondamentali di riforma economico-sociale, nel
caso in cui si voglia ricondurre la norma impugnata alla competenza
statutaria in materia di «lavori pubblici di interesse regionale».
Nel proprio atto di costituzione, la Regione osserva che la
disposizione in questione non ha il significato attribuitole dal
ricorrente. Essa mirerebbe a introdurre una semplificazione
procedurale per gli interventi di dragaggio manutentivi, per i quali
«non si richiede piu' la previa conformita' ad un programma
precostituito», mentre non avrebbe affatto l'intento di estendere
l'ambito oggettivo della disciplina, includendo anche gli interventi
di dragaggio in mare.
5.- Nel quinto motivo il ricorrente impugna l'art. 16, comma 1,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Tale
disposizione stabilisce che «l'attingimento di acque superficiali a
mezzo di dispositivi fissi di cui all'articolo 40, comma 2, della
legge regionale 11/2015, esistenti alla data di entrata in vigore
della presente legge, e' soggetto ad autorizzazione in sanatoria
rilasciata dal Comune, previa presentazione dell'istanza di sanatoria
entro il 31 dicembre 2018. In tal caso non si applica la sanzione
prevista dall'articolo 56, comma 12, della legge regionale 11/2015».
L'art. 40, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del
2015 dispone che «[l]'attingimento di acque superficiali, in zona
montana, a mezzo di dispositivi fissi e' autorizzato dai Comuni, per
la durata massima di cinque anni, per prelievi non superiori a 2
litri al secondo, alle condizioni di cui al comma 1, quando e' al
servizio di: a) rifugi alpini o malghe; b) edifici isolati non
adibiti ad attivita' economiche e privi di strutture
acquedottistiche».
Secondo il ricorrente, la norma impugnata contrasta con l'art.
96, comma 6, del cod. ambiente, «che limita la sanatoria al periodo
precedente il 30 giugno 2006, ritenendo i casi di abusiva derivazione
o utilizzazione di acque commessi nel periodo successivo sanzionabili
a mente dell'art. 17, comma 3, del RD 1775 del 1933», con conseguente
invasione della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente. A sostegno dell'applicabilita' dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. alla Regione a statuto speciale,
l'Avvocatura riproduce l'argomentazione gia' svolta nel primo motivo
di ricorso.
La Regione replica che la questione sarebbe inammissibile, in
quanto basata sull'invocazione del Titolo V della parte seconda della
Costituzione operata allo scopo di restringere, e non di ampliare, la
sfera di competenza risultante dallo Statuto. Secondo la resistente,
la specifica competenza statutaria della Regione in materia di
utilizzazione delle acque pubbliche sarebbe limitabile solo da
principi fondamentali della materia, nel caso di specie neppure
invocati.
La Regione precisa poi che la sanatoria prevista dalla norma
impugnata si riferisce ad un caso ben delimitato: quello delle
piccole derivazioni in zona montana. Secondo la resistente, l'art. 96
cod. ambiente, che ha previsto una sanatoria generalizzata per il
periodo precedente il 30 giugno 2006, non dovrebbe essere inteso come
preclusivo della possibilita' per una regione ad autonomia speciale,
dotata di competenza statutaria in materia di utilizzazione di acque
pubbliche, di attuare una propria politica, «esonerando
temporaneamente dalla repressione situazioni meritevoli, per fini
corrispondenti all'interesse pubblico». Secondo la Regione, l'art.
40, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015
considera insediamenti «che o costituiscono essi stessi un servizio
reso alla comunita'» (rifugi alpini e malghe) «o costituiscono
comunque il presidio umano di territori difficili» («edifici isolati
non adibiti ad attivita' economiche e privi di strutture
acquedottistiche»). In tali situazioni, il prelievo non autorizzato
di piccole quantita' d'acqua avrebbe un disvalore limitato. La norma
di sanatoria impugnata avrebbe dunque la funzione di tutela delle
zone montane, in attuazione dell'art. 44, secondo comma, Cost.
Essa produrrebbe effetti positivi, inserendo le piccole
derivazioni montane abusive, difficilmente conoscibili,
nell'ordinario sistema autorizzatorio, che ne consente la conoscenza
ed il controllo; infatti, l'autorizzazione in sanatoria sarebbe
rilasciata a condizione che siano rispettate le rigorose condizioni
di cui all'art. 40 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del
2015.
6.- Il 12 marzo 2019 sia l'Avvocatura generale dello Stato che la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia hanno depositato memorie
integrative, ribadendo gli argomenti a sostegno delle rispettive
posizioni.
In particolare, con riferimento alla prima questione, la Regione
precisa di averne eccepito l'inammissibilita', in quanto
l'argomentazione del ricorrente implicherebbe un'applicazione in
malam partem del Titolo V della parte seconda della Costituzione.
In relazione alla seconda questione, concernente la maggiorazione
del canone demaniale, la resistente segnala che entrambe le norme
statali invocate come parametro interposto nel ricorso (cioe' l'art.
37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e l'art. 12, comma 8-bis, del
d.lgs. n. 79 del 1999) sono state abrogate dall'art. 11-quater del
decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135 (Disposizioni urgenti in
materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la
pubblica amministrazione ), introdotto dalla legge di conversione 11
febbraio 2019, n. 12. Tale disposizione ha inoltre modificato l'art.
12 del d.lgs. n. 79 del 1999, dettando una nuova disciplina «che va
precisamente nella direzione anticipata dalla Regione Friuli-Venezia
Giulia» con la norma impugnata.
In relazione alla quarta questione, concernente le operazioni di
dragaggio, la Regione osserva che la norma impugnata non ha esteso le
operazioni di dragaggio al mare e che, comunque, l'art. 6 della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 fa salve le autorizzazioni
richieste dalle norme di tutela ambientale per l'utilizzo dei
materiali frutto dell'escavazione: il che escluderebbe la violazione
dell'art. 109 cod. ambiente.
In relazione alla quinta questione, la Regione osserva che, a
differenza dei condoni occasionati da esigenze finanziarie o
dall'adozione di una nuova disciplina, la sanatoria prevista
dall'art. 16 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018
sarebbe «funzionale alle esigenze conoscitive e gestorie proprie del
settore», in collegamento con il Piano regionale di tutela delle
acque approvato con decreto del Presidente della Regione 20 marzo
2018, n. 74, attuando l'interesse «alla massima regolarizzazione
delle situazioni di prelievo idrico».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna cinque
disposizioni della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
6 febbraio 2018, n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di
energia, di infrastrutture e di contabilita').
La prima disposizione censurata e' l'art. 4, comma 1, lettera p),
che modifica l'art. 36 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 29
aprile 2015, n. 11 (Disciplina organica in materia di difesa del
suolo e di utilizzazione delle acque), inserendo in esso i seguenti
commi 7-bis e 7-ter: «7-bis. Qualora sul territorio regionale si
configuri una situazione di deficit idrico, il Presidente della
Regione, sulla base dei dati rilevati e di quelli forniti dalla
Direzione centrale competente in materia di risorse agricole, con
decreto di cui e' data pubblicazione sul sito istituzionale della
Regione, in via d'urgenza: a) dichiara lo stato di sofferenza idrica;
b) individua le riduzioni temporanee del deflusso minimo vitale,
commisurate all'entita' del deficit idrico. 7-ter. Le riduzioni
temporanee di cui al comma 7-bis, lettera b), si applicano alle
derivazioni d'acqua per utilizzo irriguo in esercizio lungo i corsi
d'acqua dei fiumi Tagliamento e Isonzo e dei torrenti Torre, Meduna,
Cellina e Judrio».
Secondo il ricorrente, l'art. 4, comma 1, lettera p), attribuendo
al Presidente della Regione il potere di individuare «le riduzioni
temporanee del deflusso minimo vitale», in caso di deficit idrico,
violerebbe l'art. 95, comma 4, del decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale), norma adottata «in virtu'
dell'art. 117, comma secondo, lett. s), Cost., con finalita' di
"tutela dell'ambiente e dell'ecosistema", e in virtu' dell'art. 118,
primo comma, Cost., per cui le funzioni amministrative de quo sono
attribuite alle Autorita' di bacino». L'art. 95, comma 4, stabilisce
che, «[s]alvo quanto previsto al comma 5, tutte le derivazioni di
acqua comunque in atto alla data di entrata in vigore della parte
terza del presente decreto sono regolate dall'Autorita' concedente
mediante la previsione di rilasci volti a garantire il minimo
deflusso vitale nei corpi idrici, come definito secondo i criteri
adottati dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e
del mare con apposito decreto, previa intesa con la Conferenza
Stato-regioni, senza che cio' possa dar luogo alla corresponsione di
indennizzi da parte della pubblica amministrazione, fatta salva la
relativa riduzione del canone demaniale di concessione».
La seconda disposizione impugnata e' l'art. 4, comma 1, lettera
w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che
introduce nell'art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11
del 2015 il comma 3-bis. Tale norma stabilisce che «[i]l canone
demaniale previsto dal decreto di cui al comma 1 e' aumentato nella
misura di 40 euro per kW nei casi in cui l'esercizio delle
concessioni di derivazione d'acqua, ferme restando le condizioni
stabilite dalle vigenti normative e dal disciplinare di concessione,
sia prorogato ai sensi dell'articolo 12, comma 8-bis, del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica)».
Secondo il ricorrente, la norma censurata violerebbe i principi
di ragionevolezza, parita' di trattamento e tutela della concorrenza,
in quanto la previsione della maggiorazione del canone inciderebbe
negativamente sui gestori operanti in Friuli-Venezia Giulia, con
conseguente violazione degli articoli 3, 97 e 117, secondo comma,
lettera e), della Costituzione.
Inoltre, la maggiorazione del canone si porrebbe in contrasto con
l'art. 12, comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79
(Attuazione della direttiva 96/92/CE recante norme comuni per il
mercato interno dell'energia elettrica), e con l'art. 37, comma 7,
del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la
crescita del Paese), convertito, con modificazioni, nella legge 7
agosto 2012, n. 134, norme riconducibili alla «tutela della
concorrenza».
L'art. 12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999 dispone che,
«[q]ualora alla data di scadenza di una concessione non sia ancora
concluso il procedimento per l'individuazione del nuovo
concessionario, il concessionario uscente proseguira' la gestione
della derivazione, fino al subentro dell'aggiudicatario della gara,
alle stesse condizioni stabilite dalle normative e dal disciplinare
di concessione vigenti». Dal canto suo, l'art. 37, comma 7, del d.l.
n. 83 del 2012 stabilisce che, «[a]l fine di assicurare un'omogenea
disciplina sul territorio nazionale delle attivita' di generazione
idroelettrica e parita' di trattamento tra gli operatori economici,
con decreto del Ministro dello sviluppo economico, previa intesa in
sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni
e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabiliti i
criteri generali per la determinazione, secondo principi di
economicita' e ragionevolezza, da parte delle regioni, di valori
massimi dei canoni delle concessioni ad uso idroelettrico».
Nel terzo motivo di ricorso il ricorrente impugna l'art. 14
(Disposizioni sugli impianti di distribuzione dei carburanti) della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Tale disposizione
stabilisce che, «[p]er le finalita' di cui all'articolo 42, comma 6,
della legge regionale 19/2012, sono considerati in condizioni di
incompatibilita' territoriale o di inidoneita' tecnica gli impianti
di distribuzione dei carburanti che non presentino al Comune il
programma di adeguamento o di chiusura dell'impianto entro due anni
dalla data di entrata in vigore della presente legge». L'art. 42,
comma 6, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 11 ottobre 2012, n.
19 (Norme in materia di energia e distribuzione dei carburanti),
prevede che, dopo che il comune ha accertato fattispecie di
incompatibilita' territoriale ovvero condizioni di inidoneita'
tecnica, invitando il titolare dell'impianto a presentare un
programma di adeguamento, ovvero un programma di chiusura e rimozione
dell'impianto, entro il termine massimo di sessanta giorni dalla
comunicazione (art. 42, comma 4), «[q]ualora il programma non sia
presentato entro il termine previsto il Comune dichiara la decadenza
del provvedimento autorizzativo disponendo la chiusura e la rimozione
dell'impianto».
Secondo il ricorrente, l'art. 14 violerebbe la legge 4 agosto
2017, n. 124 (Legge annuale per il mercato e la concorrenza), «che ha
introdotto disposizioni in materia di incompatibilita' degli impianti
di distribuzione dei carburanti (art. 1, commi da 100 a 119), con
valenza di norme in materia di concorrenza e di sicurezza stradale»,
e in particolare il comma 102, che «fissa i tempi dell'adeguamento
con modalita' differenti e piu' stringenti sotto il profilo
temporale, benche' prorogati» con l'art. 1, comma 1132, della legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020).
La quarta disposizione impugnata e' l'art. 15 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Essa modifica l'art. 6, comma 1,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 21 luglio 2017, n. 29 (Misure
per lo sviluppo del sistema territoriale regionale nonche' interventi
di semplificazione dell'ordinamento regionale nelle materie
dell'edilizia e infrastrutture, portualita' regionale e trasporti,
urbanistica e lavori pubblici, paesaggio e biodiversita'): prima
della modifica tale norma stabiliva che, «[p]er gli interventi di
dragaggio manutentivi, coerenti con le previsioni del programma
d'intervento di cui all'articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie
di navigazione interna appartenenti al demanio regionale che
risultano finalizzati al ripristino delle preesistenti condizioni di
navigabilita' in sicurezza, le procedure autorizzative sono
circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri
necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto
della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria».
L'impugnato art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del
2018 ha soppresso l'inciso «, coerenti con le previsioni del
programma d'intervento di cui all'articolo 4, da attuare nei canali e
nelle vie di navigazione interna appartenenti al demanio regionale»,
per cui ora l'art. 6, comma 1, della legge reg. Fiuli-Venezia Giulia
n. 29 del 2017 dispone che, «[p]er gli interventi di dragaggio
manutentivi che risultano finalizzati al ripristino delle
preesistenti condizioni di navigabilita' in sicurezza, le procedure
autorizzative sono circoscritte alla sola acquisizione delle
verifiche e dei pareri necessari al conferimento e al riutilizzo dei
materiali nel rispetto della vigente normativa di valenza ambientale
e sanitaria».
Secondo il ricorrente, l'art. 15 violerebbe l'art. 109 cod.
ambiente e l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
avrebbe esteso la procedura semplificata prevista dall'art. 6 della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017 - prima limitata agli
interventi di dragaggio manutentivo da attuare nelle vie di
navigazione interna - a quelli da effettuare in mare.
Nel quinto motivo il ricorrente impugna l'art. 16, comma 1, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Tale disposizione
stabilisce che «[l]'attingimento di acque superficiali a mezzo di
dispositivi fissi di cui all'articolo 40, comma 2, della legge
regionale 11/2015, esistenti alla data di entrata in vigore della
presente legge, e' soggetto ad autorizzazione in sanatoria rilasciata
dal Comune, previa presentazione dell'istanza di sanatoria entro il
31 dicembre 2018. In tal caso non si applica la sanzione prevista
dall'articolo 56, comma 12, della legge regionale 11/2015». L'art.
40, comma 2, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 11 del 2015
dispone che «[l]'attingimento di acque superficiali, in zona montana,
a mezzo di dispositivi fissi e' autorizzato dai Comuni, per la durata
massima di cinque anni, per prelievi non superiori a 2 litri al
secondo, alle condizioni di cui al comma 1, quando e' al servizio di:
a) rifugi alpini o malghe; b) edifici isolati non adibiti ad
attivita' economiche e privi di strutture acquedottistiche».
Secondo il ricorrente, l'art. 16, comma 1, introducendo una
sanatoria per le piccole derivazioni montane, violerebbe l'art. 96,
comma 6, cod. ambiente, «che limita la sanatoria al periodo
precedente il 30 giugno 2006», con conseguente invasione della
competenza statale in materia di tutela dell'ambiente.
2.- La prima e la quinta questione, riguardanti rispettivamente
l'art. 4, comma 1, lettera p), e l'art. 16, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, sono inammissibili.
Questa Corte ha costantemente affermato che, qualora sorga una
questione di legittimita' costituzionale in relazione a una legge di
una regione ad autonomia speciale per l'asserita violazione di una
norma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, il
Presidente del Consiglio dei ministri (o il giudice rimettente) ha
l'onere di spiegare perche' alla regione speciale dovrebbe essere
applicato il Titolo V e non lo statuto speciale (ad esempio, sentenze
n. 134 del 2018, n. 52 del 2017 e n. 238 del 2007, ordinanza n. 247
del 2016). In particolare, e' stata sottolineata la necessita' che
siano indicate «le ragioni per le quali il parametro invocato
garantirebbe una maggiore autonomia della Regione e sarebbe, percio',
applicabile in luogo di quelli statutari» (sentenza n. 151 del 2017;
nello stesso senso, ordinanza n. 250 del 2007), in attuazione della
cosiddetta clausola di maggior favore contenuta all'art. 10 della
legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V
della parte seconda della Costituzione), secondo cui, «[s]ino
all'adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della
presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a
statuto speciale ed alle province autonome di Trento e di Bolzano per
le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite».
Ai fini appena indicati, la motivazione contenuta nel primo e nel
quinto motivo di ricorso e' insufficiente. Nel primo motivo il
ricorrente si limita a ricordare che l'art. 5, numero 14, dello
Statuto speciale riconosce alla Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia competenza legislativa concorrente nella materia delle
derivazioni d'acqua pubblica, ma che, poiche' esse rientrano nella
potesta' legislativa residuale delle regioni ordinarie ai sensi
dell'art. 117, quarto comma, Cost., opererebbe la clausola di maggior
favore sopra ricordata; da cio' discenderebbe «quale ulteriore
conseguenza l'applicazione del regime ordinario anche in riferimento
ai limiti che trova la potesta' legislativa regionale in materia». Di
simile tenore e ugualmente succinta e' l'argomentazione della quinta
questione, relativa all'art. 16, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018. Per questa via, l'art. 95, comma
4, e l'art. 96, comma 6, cod. ambiente (invocati rispettivamente nel
primo e nel quinto motivo di ricorso) sarebbero cogenti anche per le
regioni speciali. Con la conseguenza che le disposizioni impugnate
violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. (e, quanto
al primo motivo, anche l'art. 118, primo comma, Cost.).
Il ricorrente non erra quando presuppone che non si possano
meccanicamente separare le norme del Titolo V attributive di
autonomia alle regioni da quelle che completano lo "statuto"
regolativo di una certa funzione, quali possono essere le norme
dell'art. 117, secondo comma, Cost., che riservano alla competenza
esclusiva dello Stato determinate materie "trasversali", o dell'art.
118 Cost., in materia di allocazione delle funzioni amministrative.
E' a tale complessivo statuto di ciascuna specifica funzione che si
deve fare riferimento anche quando si tratti di applicare l'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001, come questa Corte ha gia' chiarito,
affermando che «le disposizioni della legge appena citata sono
destinate a prevalere sugli statuti speciali di autonomia e sono
evocabili "solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu'
ampie di quelle gia' attribuite e non per restringerle, da
considerarsi (per la singola Provincia autonoma o Regione speciale)
in modo unitario nella materia o funzione amministrativa presa in
considerazione" (sentenza n. 103 del 2003)» (sentenza n. 255 del
2014).
Tutto cio' comporta tuttavia che, come correttamente osservato
dalla difesa della Regione resistente, condizione per l'applicazione
del Titolo V alla regione speciale sia un risultato complessivamente
favorevole per la sua autonomia del raffronto fra il regime della
funzione, cosi' definito, in base allo stesso Titolo V e la
parallela, a sua volta complessiva, disciplina della funzione
risultante dallo statuto speciale. La clausola di maggior favore di
cui all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, se importa che le
autonomie speciali non restino private delle piu' ampie forme di
autonomia concesse alle regioni ordinarie con la riforma del 2001,
non puo' a maggior ragione comportare che l'effetto dell'applicazione
del Titolo V si risolva, di per se', in una restrizione
dell'autonomia della regione speciale.
Della descritta comparazione di regimi, delle sue ragioni e dei
suoi esiti, deve essere dato conto da chi intenda farne valere i
risultati al fine di contestare la legittimita' costituzionale di una
disposizione di legge - sia da parte dello Stato che da parte della
Regione - come e' nel caso in esame.
Di tale raffronto, delle ragioni dell'assunta piu' ampia
autonomia garantita in applicazione di un regime piuttosto che
dell'altro, non vi e' traccia nel ricorso statale contro la legge
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia. Il ricorrente si limita
ad affermare che l'applicazione dell'art. 117, quarto comma, Cost.,
norma assunta come piu' favorevole, "trascina" con se' quella
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), e (quanto al primo motivo)
dell'art. 118, primo comma, Cost., senza illustrare in alcun modo la
maggiore autonomia che il "regime" complessivo del Titolo V
implicherebbe a favore della Regione, alla luce di una comparazione
con quello previsto nello Statuto speciale della resistente. In
conclusione la prima e la quinta questione di legittimita'
costituzionale proposte sono inammissibili per insufficienza della
motivazione.
3.- Il secondo motivo di ricorso concerne l'art. 4, comma 1,
lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che
introduce il comma 3-bis nell'art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 11 del 2015, prevedendo una maggiorazione del canone
demaniale «nei casi in cui l'esercizio delle concessioni di
derivazione d'acqua [...] sia prorogato ai sensi dell'articolo 12,
comma 8-bis, del decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79».
E' innanzitutto inammissibile per difetto assoluto di motivazione
la censura di violazione del principio di ragionevolezza e dell'art.
97 Cost., giacche' il ricorrente omette di indicare alcun argomento a
sostegno del preteso contrasto tra la norma impugnata e i parametri
evocati (ex multis, sentenze n. 16 del 2019, n. 219 e n. 210 del
2018).
3.1.- Il ricorrente lamenta poi la violazione del principio di
parita' di trattamento nonche' di due norme legislative statali (art.
12, comma 8-bis, del d.lgs. n. 79 del 1999 e art. 37, comma 7, del
d.l. n. 83 del 2012) assunte come parametri interposti, con la
conseguenza che sarebbe invasa la competenza esclusiva statale in
materia di «tutela della concorrenza» (art. 117, secondo comma,
lettera e, Cost.)
Le questioni non sono fondate.
Si deve preliminarmente osservare che il ricorrente, pur
prendendo in considerazione la competenza regionale statutaria in
materia di demanio idrico, invoca l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost, facendo valere cosi' una competenza esclusiva statale che
non trova corrispondenza nello Statuto. Sicche', pur in assenza di
eccezioni sul punto della Regione, va precisato che in questo caso
uno scrutinio alla luce delle norme statutarie risulta inutile
(sentenze n. 103 del 2017, n. 61 del 2009 e n. 391 del 2006).
La censura di disparita' di trattamento - tra i gestori operanti
nel Friuli-Venezia Giulia e quelli di altre regioni - contraddice
l'esistenza stessa dell'autonomia legislativa regionale, come ha
ribadito questa Corte trattando un'analoga questione sollevata con
riferimento a una legge della Regione autonoma Valle d'Aosta:
«accertato che la Regione [...] ha operato nell'ambito delle
competenze a essa spettanti, e' sufficiente osservare che "il
riconoscimento stesso della competenza legislativa della Regione
comporta l'eventualita', legittima alla stregua del sistema
costituzionale, di una disciplina divergente da regione a regione,
nei limiti dell'art. 117 della Costituzione (v. sentenza n. 447 del
1988)" (sentenza n. 277 del 1995, punto 6. del Considerato in
diritto)» (sentenza n. 241 del 2018; nello stesso senso, sentenza n.
84 del 2019).
Occorre dunque stabilire se la maggiorazione del canone demaniale
si ponga in contrasto con i parametri interposti evocati, con la
conseguenza di un'invasione della competenza statale in materia di
«tutela della concorrenza». Questa Corte ha gia' esaminato in due
occasioni norme regionali contemplanti una maggiorazione del canone
in caso di prosecuzione temporanea della concessione, senza pero'
giungere ad una pronuncia sulla fondatezza della relativa questione
(sentenze n. 175 del 2017 e n. 101 del 2016).
3.2.- In primo luogo, si deve osservare che entrambe le norme
statali invocate come parametro interposto sono state abrogate
dall'art. 11-quater del decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135
(Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le
imprese e per la pubblica amministrazione ), introdotto dalla legge
di conversione 11 febbraio 2019, n. 12. L'art. 12, comma 8-bis, del
d.lgs. n. 79 del 1999 e' stato abrogato dall'art. 11-quater, comma 1,
lettera b), mentre l'art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e'
stato abrogato dall'art. 11-quater, comma 1, lettera c), del d.l. n.
135 del 2018.
Oltre ad abrogare l'art. 12, comma 8-bis, la legge di conversione
n. 12 del 2019 ha modificato in modo rilevante l'intero art. 12 del
d. lgs. n. 79 del 1999, introducendo, fra le altre, le seguenti
norme: «1-sexies. Per le concessioni di grandi derivazioni
idroelettriche che prevedono un termine di scadenza anteriore al 31
dicembre 2023, ivi incluse quelle gia' scadute, le regioni che non
abbiano gia' provveduto disciplinano con legge, entro un anno dalla
data di entrata in vigore della presente disposizione e comunque non
oltre il 31 marzo 2020, le modalita', le condizioni, la
quantificazione dei corrispettivi aggiuntivi e gli eventuali altri
oneri conseguenti, a carico del concessionario uscente, per la
prosecuzione, per conto delle regioni stesse, dell'esercizio delle
derivazioni, delle opere e degli impianti oltre la scadenza della
concessione e per il tempo necessario al completamento delle
procedure di assegnazione e comunque non oltre il 31 dicembre 2023.
1-septies. Fino all'assegnazione della concessione, il concessionario
scaduto e' tenuto a fornire, su richiesta della regione, energia
nella misura e con le modalita' previste dal comma 1-quinquies e a
riversare alla regione un canone aggiuntivo, rispetto al canone
demaniale, da corrispondere per l'esercizio degli impianti nelle more
dell'assegnazione; tale canone aggiuntivo e' destinato per un importo
non inferiore al 60 per cento alle province e alle citta'
metropolitane il cui territorio e' interessato dalle derivazioni. Con
decreto del Ministro dello sviluppo economico, sentita l'ARERA e
previo parere della Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sono
determinati il valore minimo della componente fissa del canone di cui
al comma 1-quinquies e il valore minimo del canone aggiuntivo di cui
al precedente periodo; in caso di mancata adozione del decreto entro
il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente disposizione, fermi restando i criteri di ripartizione
di cui al presente comma e al comma 1-quinquies, le regioni possono
determinare l'importo dei canoni di cui al periodo precedente in
misura non inferiore a 30 euro per la componente fissa del canone e a
20 euro per il canone aggiuntivo per ogni kW di potenza nominale
media di concessione per ogni annualita'. 1-octies. Sono fatte salve
le competenze delle regioni a statuto speciale e delle province
autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dei rispettivi statuti e
delle relative norme di attuazione».
Non solo, dunque, la nuova disciplina statale segue la stessa
impostazione adottata dalla norma regionale impugnata, prevedendo un
canone aggiuntivo a carico del concessionario uscente, dopo la
scadenza della concessione e nelle more della procedura di
assegnazione, ma essa precisa segnatamente, al comma 1-sexies, che
tale corrispettivo aggiuntivo e' disciplinato dalle «regioni che non
abbiano gia' provveduto». E' percio' lo stesso legislatore statale a
presupporre che talune regioni possano avere gia' adottato norme
contemplanti un canone aggiuntivo e che tali norme continuino ad
operare.
3.3.- In ogni caso, questa Corte ha piu' volte precisato che «la
determinazione e la quantificazione della misura di detti canoni
[idroelettrici] devono essere ricondotte alla competenza legislativa
concorrente in materia di "produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia", di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
(sentenze n. 158 del 2016, n. 85 e n. 64 del 2014). Mentre e'
ascrivibile alla "tutela della concorrenza", di competenza esclusiva
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., la
disciplina di cui all'art. 37, comma 7, del decreto-legge n. 83 del
2012, ovvero la definizione, con decreto ministeriale, dei "criteri
generali" che condizionano la determinazione, da parte delle Regioni,
dei valori massimi dei canoni (sentenze n. 158 del 2016 e n. 28 del
2014)» (sentenza n. 59 del 2017). Questa Corte ha altresi' chiarito
che «in assenza del suddetto decreto [...] [l]e Regioni [...] hanno
attualmente titolo, nell'ambito della propria competenza ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., a determinare i canoni
idroelettrici nel rispetto del principio fondamentale "della
onerosita' della concessione e della proporzionalita' del canone alla
entita' dello sfruttamento della risorsa pubblica e all'utilita'
economica che il concessionario ne ricava" (sentenza n. 158 del 2016;
nello stesso senso, sentenza n. 64 del 2014), nonche' dei principi di
economicita' e ragionevolezza, previsti espressamente dallo stesso
art. 37, comma 7, del d.l. n. 83 del 2012 e condizionanti l'esercizio
della competenza regionale gia' prima della definizione con decreto
ministeriale dei criteri generali (sentenza n. 158 del 2016)»
(sentenza n. 59 del 2017).
Poiche' il ricorrente impugna la norma regionale per invasione
della competenza statale in materia di «tutela della concorrenza», e
non per violazione di un principio fondamentale nella materia
dell'energia, e' dunque necessario verificare se l'art. 4, comma 1,
lettera w), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, che
introduce il comma 3-bis nell'art. 50 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 11 del 2015, si limita a quantificare il canone demaniale o
se invece definisce i criteri generali per la determinazione dei
canoni (sentenze n. 59 del 2017 e n. 158 del 2016). Come visto, la
norma regionale prevede una puntuale maggiorazione del canone,
sicche' si deve concludere che essa non invade la competenza
esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza».
4.- La terza questione, concernente l'art. 14 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, in materia di impianti di
distribuzione dei carburanti, e' fondata.
4.1.- In primo luogo, e' da rilevare che, sebbene l'epigrafe e la
conclusione del terzo motivo di impugnazione facciano riferimento
solo all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nello
svolgimento del motivo e' richiamata anche la competenza statale
esclusiva in materia di sicurezza, alla quale (oltre che alla
concorrenza) vanno ricondotte le norme statali invocate come
parametro interposto. In base al complesso della motivazione e' da
considerare dunque implicitamente richiamato anche l'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost., che attribuisce allo Stato
competenza esclusiva in materia di sicurezza.
4.2.- In secondo luogo, va respinta l'eccezione di
inammissibilita' per genericita', sollevata dalla difesa regionale.
Il ricorso richiama specificamente l'art. 1, comma 102, della l. n.
124 del 2017 e, benche' non precisi quale sia il termine piu'
stringente fissato da questa disposizione, tale termine e' facilmente
individuabile, anche tenuto conto del fatto che l'Avvocatura menziona
a sua volta la norma che lo ha modificato (art. 1, comma 1132, della
legge n. 205 del 2017). La difformita' censurata nel ricorso e'
dunque chiaramente quella tra il termine di dodici mesi (poi
prorogati a diciotto), fissato dal citato comma 102 per il
completamento dell'adeguamento dell'impianto (termine decorrente dal
29 agosto 2017, cioe' dall'entrata in vigore della legge n. 124 del
2017), e quello di due anni fissato dalla norma regionale impugnata
per la presentazione del programma di adeguamento (termine decorrente
dal 15 febbraio 2018, cioe' dall'entrata in vigore della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018).
4.3.- In terzo luogo, poiche' il ricorrente invoca, espressamente
o implicitamente, come visto, l'art. 117, secondo comma, Cost.,
occorre verificare la sufficienza della motivazione quanto
all'applicazione alla resistente di disposizioni relative alle
regioni ordinarie.
Il ricorrente qualifica le norme legislative invocate quali
parametri interposti come «norme in materia di concorrenza e di
sicurezza stradale, materie rientranti nella legislazione esclusiva
statale, anche con riguardo alle disposizioni statutarie regionali».
Non essendo ne' la concorrenza ne' la sicurezza materie menzionate
nello Statuto speciale e non ricadendo per altro verso la disciplina
dei distributori di carburanti in una materia statutaria (tanto e'
vero che la stessa Regione invoca la competenza concorrente in
materia di energia prevista all'art. 117, terzo comma, Cost.), la
motivazione del ricorso risulta sufficiente, benche' stringata. Da
quanto esposto a sostegno del motivo di impugnazione emerge infatti
con chiarezza l'inutilita' di uno scrutinio condotto alla luce delle
norme statutarie (sentenze n. 103 del 2017, n. 61 del 2009, n. 391
del 2006).
4.4.- Nel merito, sussiste la violazione dell'art. 1, comma 102,
della legge n. 124 del 2017 e dell'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost., che attribuisce allo Stato competenza esclusiva in materia
di sicurezza.
La legge n. 124 del 2017 introduce «un'anagrafe degli impianti di
distribuzione di benzina, gasolio, GPL e metano della rete stradale e
autostradale» (art. 1, comma 100) e stabilisce che i titolari degli
impianti «hanno l'obbligo di iscrizione nell'anagrafe di cui al comma
100 del presente articolo entro trecentosessanta giorni dalla data di
entrata in vigore della presente legge» (comma 101).
Contestualmente all'iscrizione nell'anagrafe, i titolari degli
impianti devono presentare una dichiarazione sostitutiva dell'atto di
notorieta', «attestante che l'impianto di distribuzione dei
carburanti ricade ovvero non ricade, in relazione ai soli aspetti
attinenti alla sicurezza della circolazione stradale, in una delle
fattispecie di incompatibilita'» di cui ai commi 112 e 113 e alle
vigenti norme regionali, «ovvero che, pur ricadendo nelle fattispecie
di incompatibilita', si impegnano al loro adeguamento, da completare
entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge» (comma 102).
Qualora l'impianto di distribuzione dei carburanti ricada nelle
fattispecie di incompatibilita' di cui al comma 102 «e il titolare
non si impegni a procedere al relativo completo adeguamento, lo
stesso titolare cessa l'attivita' di vendita di carburanti entro
quindici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge e
provvede allo smantellamento dell'impianto». Contestualmente,
«l'amministrazione competente dichiara la decadenza del titolo
autorizzativo o concessorio relativo allo stesso impianto» (comma
103).
In sintesi, la disciplina statale prevede - a carico dei titolari
degli impianti di distribuzione di carburanti - l'obbligo di
iscrizione all'anagrafe entro agosto 2018. Prescrive inoltre che, in
caso di impianti "incompatibili", il titolare o si impegna - al
momento dell'iscrizione - ad adeguare il proprio impianto (e in tal
caso l'adeguamento deve avvenire entro il 28 febbraio 2019) o cessa
dall'attivita' di vendita entro il 29 novembre 2018.
La norma regionale impugnata stabilisce invece che il programma
di adeguamento (non l'adeguamento) possa essere presentato entro due
anni dall'entrata in vigore della stessa legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 3 del 2018, cioe' entro il 15 febbraio 2020. E' dunque
chiaro il contrasto con quanto stabilito dalla legge statale, con la
conseguenza dell'illegittimita' della previsione regionale, in quanto
la disciplina statale, e segnatamente il comma 102 dell'art. 1 della
legge n. 124 del 2017, e' effettivamente riconducibile alle materie
di competenza esclusiva dello Stato richiamate dal ricorrente.
La norma statale ora indicata richiede ai gestori una
dichiarazione relativa «ai soli aspetti attinenti alla sicurezza
della circolazione stradale» e rinvia ai successivi commi 112 e 113,
che contemplano situazioni di incompatibilita' degli impianti «in
relazione agli aspetti di sicurezza della circolazione stradale».
Quanto agli impianti ubicati all'interno dei centri abitati, sono
considerati incompatibili quelli «privi di sede propria per i quali
il rifornimento, tanto all'utenza quanto all'impianto stesso, avviene
sulla carreggiata», e quelli «situati all'interno di aree pedonali»
(comma 112), mentre gli impianti ubicati all'esterno dei centri
abitati sono considerati incompatibili se «ricadenti in
corrispondenza di biforcazioni di strade di uso pubblico (incroci ad
Y) e ubicati sulla cuspide degli stessi, con accessi su piu' strade
pubbliche», se «ricadenti all'interno di curve aventi raggio minore o
uguale a metri cento, salvo si tratti di unico impianto in comuni
montani», e se «privi di sede propria per i quali il rifornimento,
tanto all'utenza quanto all'impianto stesso, avviene sulla
carreggiata» (comma 113).
Il contesto della disciplina statale richiamata conferma che la
disposizione statale di riferimento (comma 102) ricade per oggetto e
per finalita' nella materia della sicurezza stradale, alla quale deve
essere primariamente ricondotta, prevalendo tale sua afferenza su
quella ad altre materie alle quali secondariamente il tema
dell'adeguamento o della chiusura degli impianti di distribuzione
potrebbe essere ricondotto (come ad esempio «energia» e «governo del
territorio»: sentenza n. 183 del 2012). Ne consegue che la norma
stessa costituisce espressione della competenza esclusiva statale in
materia di «sicurezza» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost. (sull'attinenza a tale materia anche della sicurezza
stradale, da ultimo sentenza n. 5 del 2019).
4.5.- La questione riferita all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. puo' essere dichiarata assorbita.
5.- La quarta questione, concernente l'art. 15 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, in materia di interventi di
dragaggio manutentivi, non e' fondata.
Secondo il ricorrente, la norma impugnata, modificando l'art. 6,
comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017,
avrebbe esteso la procedura semplificata ivi prevista, prima limitata
agli interventi di dragaggio manutentivi da attuare nelle vie di
navigazione interna, a quelli da effettuare in mare, in violazione
dell'art. 109 cod. ambiente.
Precisato che gli interventi di dragaggio manutentivi sono
«intesi quali operazioni di ripristino della sezione originaria del
canale» (art. 4, comma 4, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
29 del 2017), cioe' consistono in operazioni di scavo che hanno lo
scopo di portare la profondita' del fondale al livello originario, la
questione risulta non fondata per due ragioni concorrenti: da un
lato, non e' esatto cio' che afferma il ricorrente, ossia che la
norma impugnata estende genericamente al mare l'ambito di
applicazione dell'art. 6, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 29 del 2017; dall'altro lato, la norma stessa non contrasta
con l'art. 109 cod. ambiente.
Sotto il primo profilo, e' utile ricostruire il contesto in cui
il citato art. 6 si colloca. La disposizione e' contenuta nel capo I
del Titolo II della legge regionale, capo intitolato «Disposizioni
per la gestione manutentiva del demanio regionale navigabile». L'art.
2, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017
dispone che «[a]l fine di garantire la sicurezza della navigazione
interna e la salvaguardia dell'ambiente la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia provvede [...] alla gestione manutentiva del
sistema idroviario appartenente al demanio regionale navigabile,
marittimo, lacuale e fluviale». L'art. 3, comma 1, stabilisce che
«[f]anno parte del sistema idroviario e costituiscono beni del
demanio regionale navigabile i canali e le vie di navigazione
interna, localizzati per la maggior parte del loro sviluppo nella
laguna di Marano e Grado».
Nonostante la modifica apportata dalla norma impugnata (che ha
soppresso l'inciso «, coerenti con le previsioni del programma
d'intervento di cui all'articolo 4, da attuare nei canali e nelle vie
di navigazione interna appartenenti al demanio regionale»), l'art. 6,
comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017,
inserito nel proprio contesto di riferimento, non puo' dunque essere
ritenuto comprensivo anche degli interventi di dragaggio manutentivi
da effettuare in mare, senza ulteriori specificazioni.
Il ricorrente sottolinea che la legge reg. Friuli-Venezia Giulia
n. 29 del 2017 menziona anche il demanio regionale navigabile
marittimo (art. 2, comma 2), ma nemmeno tali riferimenti avvalorano
la sua tesi, in quanto essi, lungi dall'estendere al mare le
attribuzioni regionali, hanno ad oggetto l'unico demanio marittimo
trasferito alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, ossia la
laguna di Marano-Grado: art. 1, comma 2, del decreto legislativo 25
maggio 2001, n. 265 (Norme di attuazione dello Statuto speciale della
regione Friuli-Venezia Giulia per il trasferimento di beni del
demanio idrico e marittimo, nonche' di funzioni in materia di risorse
idriche e di difesa del suolo), e artt. 1, comma 1, e 2, comma 1,
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia 21 aprile 2017, n. 10
(Disposizioni in materia di demanio marittimo regionale e demanio
stradale regionale, nonche' modifiche alla legge regionale n.
17/2009, alla legge regionale n. 28/2002 e alla legge regionale n.
22/2006).
Sotto il secondo profilo, l'art. 6, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 29 del 2017, come modificato dalla norma
impugnata, non contrasta con l'art. 109 cod. ambiente. Mentre
quest'ultimo riguarda l'«Immersione in mare di materiale derivante da
attivita' di escavo e attivita' di posa in mare di cavi e condotte»,
la disposizione regionale fa riferimento agli interventi di dragaggio
manutentivi, per i quali stabilisce che «le procedure autorizzative
sono circoscritte alla sola acquisizione delle verifiche e dei pareri
necessari al conferimento e al riutilizzo dei materiali nel rispetto
della vigente normativa di valenza ambientale e sanitaria». Essa
precisa dunque espressamente che, per la fase successiva al dragaggio
(quella che si traduce nel riutilizzo del materiale scavato), va
rispettata la vigente normativa di tutela ambientale. Contrariamente
a quando assunto nel ricorso, dunque, la norma regionale impugnata
non rende inoperante l'art. 109 cod. ambiente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 14 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 6 febbraio 2018,
n. 3 (Norme urgenti in materia di ambiente, di energia, di
infrastrutture e di contabilita');
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera p) della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento agli artt. 117, secondo comma,
lettera s), e 118, primo comma, della Costituzione, con il ricorso
indicato in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, comma 1, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei
ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s)
Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 97 Cost. e al
principio di ragionevolezza, con il ricorso indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 3 Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe;
6) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1, lettera w), della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 3 del 2018, promossa dal Presidente del
Consiglio dei ministri, in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
3 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 aprile 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 maggio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA