N. 162 ORDINANZA 4 - 27 giugno 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Assemblea regionale siciliana - Casi di ineleggibilita' alla carica di deputato regionale (nella specie, direttore generale di ateneo). - Legge della Regione Siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all'Assemblea regionale siciliana), art. 10, comma 1-bis.(GU n.27 del 3-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma
1-bis, della legge della Regione Siciliana 20 marzo 1951, n. 29
(Elezione dei Deputati all'Assemblea regionale siciliana), promosso
dal Tribunale ordinario di Palermo con ordinanza del 12 ottobre 2018,
iscritta al numero 190 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 3, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione di G. L. e F. D.D.;
udito nella udienza pubblica del 4 giugno 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Aristide Police e Mario Caldarera per F. D.D.
e Massimo Luciani per G. L.
Ritenuto che il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del
12 ottobre 2018, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 1-bis, della legge della Regione
Siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati all'Assemblea
regionale siciliana), introdotto dall'art. 1, comma 2, della legge
della Regione Siciliana 15 gennaio 2014, n. 4 (Norme in materia di
ineleggibilita' dei deputati regionali e di incompatibilita' con la
carica di deputato regionale e di componente della Giunta regionale);
che la disposizione in esame disciplina l'ambito soggettivo
dell'ineleggibilita' alla carica di deputato regionale, estendendola
«[...] ai rappresentanti, agli amministratori, ai dirigenti di enti
non territoriali, anche senza scopo di lucro, di societa' o imprese
private che godono di contributi da parte della Regione nonche' ai
dirigenti e funzionari dipendenti della Regione»;
che tale disposizione e' censurata nella parte in cui comprende
fra i soggetti ineleggibili il direttore generale d'ateneo, o
comunque il direttore generale dell'Universita' degli studi di
Messina, per la particolare conformazione statutaria dei suoi poteri;
che e' denunciata la violazione degli artt. 3 e 51 della
Costituzione, sia perche' l'ineleggibilita' introdotta dalla
disposizione censurata costituirebbe una limitazione irragionevole e
sproporzionata del diritto fondamentale di cui all'art. 51 Cost., non
sorretta da esigenze specificamente riferibili al contesto regionale
siciliano, sia perche' cio' determinerebbe un'ingiustificata
disparita' di trattamento rispetto alla disciplina nazionale e
regionale dell'accesso alle cariche elettive, la quale configura le
medesime situazioni soggettive quali cause di incompatibilita' e non
di ineleggibilita';
che le questioni sono sorte nell'ambito di un giudizio in materia
elettorale, promosso da tre cittadini elettori, al fine di ottenere
l'accertamento dell'ineleggibilita' di F. D.D. alla carica di
deputato dell'Assemblea regionale siciliana, in considerazione della
sua qualita' di direttore generale dell'Universita' degli studi di
Messina, ente non territoriale destinatario di contributi regionali;
che, osserva il rimettente, ai sensi dell'art. 3 del regio
decreto legge 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto
della Regione Siciliana), la disciplina dei requisiti di accesso alla
carica di componente dell'Assemblea regionale siciliana attiene alla
potesta' legislativa primaria della Regione, con il limite dei
principi della Costituzione e dell'ordinamento giuridico della
Repubblica; peraltro, in tema di elettorato passivo, sussiste
un'esigenza di tendenziale uniformita' della disciplina sul piano
nazionale, cosicche' discipline differenziate in relazione al
territorio di una Regione sarebbero legittime solo alla luce di
situazioni specificamente riferite ad essa e purche' la diversita' di
disciplina sia sorretta da motivi adeguati e ragionevoli, finalizzati
alla tutela di un interesse generale (sentenze n. 143 del 2010, n.
288 del 2007, n. 438 e n. 84 del 1994, n. 463 del 1992, n. 539 del
1990 e n. 571 del 1989);
che, viceversa, la disciplina in esame sarebbe irragionevole sia
per non aver ritenuto adeguata l'analoga causa di incompatibilita'
gia' prevista dall'art. 10-quater della stessa legge reg. Siciliana
n. 29 del 1951, sia per l'ingiustificata disparita' di trattamento
rispetto alla disciplina dell'accesso alle cariche di rappresentanza
nazionale e delle altre Regioni;
che, inoltre, le erogazioni pubbliche destinate alle universita'
sarebbero soggette a puntuali previsioni di contabilita' pubblica,
nonche' a controlli contabili interni ed esterni; in quanto
ineludibilmente destinate ad attivita' scientifiche o istituzionali,
esse non si presterebbero ad utilizzi clientelari, volti
all'acquisizione di consenso;
che, d'altra parte, il direttore generale dell'universita', pur
essendo l'organo dirigenziale di vertice dell'ateneo, non farebbe
parte degli organi di governo ed indirizzo e non sarebbe in grado di
incidere sulle scelte di destinazione delle risorse dell'ente, ne' di
inquinare la par condicio tra i candidati; eventuali problematiche in
ordine al cumulo di cariche sarebbero gia' risolte con la previsione
di incompatibilita';
che, ad avviso del giudice a quo, la disposizione censurata
determinerebbe, inoltre, un'irragionevole disparita' di trattamento
rispetto alla disciplina dell'accesso alle cariche elettive nazionali
e regionali, la quale collocherebbe la situazione degli organi di
vertice di enti sovvenzionati dallo Stato fra le cause di
incompatibilita';
che, d'altra parte, non sarebbe possibile un'interpretazione
costituzionalmente conforme della disposizione censurata, nel senso
di escludere la figura del direttore generale di ateneo dal novero
dei soggetti non eleggibili, poiche' la nozione di dirigente non
potrebbe essere limitata ai soli soggetti apicali muniti di potere di
indirizzo; inoltre, l'utilizzo dell'espressione «enti non
territoriali» sarebbe comprensiva degli enti pubblici, vista la
giustapposizione con le societa' ed imprese e l'utilizzo del
femminile nella qualificazione di queste come «private»;
che si e' costituito G. L., parte interveniente nel giudizio a
quo, sollevando molteplici profili di inammissibilita' delle
questioni e chiedendo, nel merito che le stesse siano comunque
dichiarate non fondate;
che, in particolare, dopo avere premesso che l'apprezzamento
della necessita' delle cause di ineleggibilita' spetta al
legislatore, la difesa della parte privata osserva che sarebbe
sospetto qualsiasi condizionamento che possa derivare dalla
titolarita' di incarichi in enti, comunque finanziati da quello dei
cui organi si discute;
che l'utilizzo dei finanziamenti regionali da parte delle
universita' avrebbe in ogni caso un impatto territoriale, specie
nelle realta' economicamente meno vivaci e floride, nelle quali gli
atenei rappresenterebbero uno dei maggiori volani di crescita e di
sviluppo di un territorio;
che recentemente, con la legge della Regione Siciliana 9 maggio
2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017.
Legge di stabilita' regionale), proprio l'Universita' di Messina e'
stata destinataria di plurimi contributi regionali; inoltre, a
seguito di apposita convenzione con la Regione, lo stesso Ateneo ha
ricevuto un finanziamento regionale per borse di dottorato di
ricerca, disposto con delibera del dirigente generale
dell'Assessorato dell'istruzione della Regione Siciliana n. 7876 del
21 dicembre 2016;
che la condizione ambientale siciliana giustificherebbe una
particolare attenzione del legislatore nel contrasto a ogni forma di
possibile condizionamento del voto; tale condizione renderebbe
essenziale e necessaria una disciplina rigorosa delle cause di
ineleggibilita';
che, quanto alla disparita' di trattamento, l'eterogeneita' della
disciplina della competizione elettorale per il Parlamento
impedirebbe di considerarla quale utile tertium comparationis;
che, d'altra parte, la diversita' delle discipline regionali in
materia elettorale sarebbe il portato del principio autonomistico e
della scelta regionalista della Costituzione; inoltre, ai sensi
dell'art. 3 dello statuto speciale, la potesta' legislativa della
Regione Siciliana in materia di elezioni dell'Assemblea regionale e'
particolarmente ampia, incontrando i soli i limiti dell'«armonia con
la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della
Repubblica» e di quanto stabilito dallo statuto speciale; di
conseguenza, il legislatore siciliano non sarebbe tenuto a seguire i
principi - e tanto meno le specifiche discipline - delle leggi
elettorali delle Camere del Parlamento nazionale (e' richiamata la
sentenza n. 372 del 1996);
che cio' varrebbe, a fortiori, anche per la previsione di cause
di ineleggibilita', atteso che «l'ordinamento costituzionale,
prevedendo che il sistema dell'ineleggibilita' nelle Regioni ad
autonomia particolare, sia regolato da leggi speciali, regionali o
statali, consente una regolamentazione differenziata», a condizione
che «tale diversita' di disciplina sia sorretta da motivi adeguati e
ragionevoli, finalizzati alla tutela di un interesse generale»
(sentenza n. 276 del 1997; nello stesso senso, sentenze n. 162 del
1995 e n. 539 del 1990);
che nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito F. D.D.,
parte convenuta nel giudizio a quo, chiedendo l'accoglimento delle
questioni di legittimita' costituzionale;
che la difesa della parte convenuta sottolinea come l'elettorato
passivo rappresenti un diritto fondamentale, che ogni cittadino deve
poter esercitare in condizioni di uguaglianza; l'ineleggibilita' e
l'incompatibilita' costituiscono limiti al libero esercizio di questo
diritto, cosicche' le relative ipotesi dovranno essere stabilite solo
laddove cio' sia strettamente indispensabile per garantire, a monte,
la par condicio nel confronto elettorale e, a valle, l'imparzialita'
ed il buon andamento nella gestione degli interessi pubblici; queste
esigenze attengono a tutto il territorio nazionale e sarebbe
contraddittorio ammettere che, a seconda della Regione di residenza,
il diritto inviolabile a partecipare alla vita politica sia
riconosciuto in misura diversa;
che la situazione prevista dalla disposizione censurata sarebbe
gia' disciplinata dall'art. 10-quater della legge reg. Siciliana n.
29 del 1951, che vi ricollega la sanzione dell'incompatibilita'; la
causa di ineleggibilita' introdotta dall'art. 10, comma 1-bis,
invece, escluderebbe radicalmente il diritto di elettorato passivo e
non sarebbe adeguata alla situazione in esame;
che dal confronto con la disciplina nazionale sull'accesso alla
carica di consigliere regionale nelle Regioni ordinarie, di cui alla
legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di ineleggibilita' ed
incompatibilita' alle cariche di consigliere regionale, provinciale,
comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilita' degli
addetti al Servizio sanitario nazionale), emergerebbe
un'ingiustificata limitazione dell'elettorato passivo dei cittadini
siciliani, rispetto a quelli delle Regioni a statuto ordinario, con
conseguente violazione dell'art. 3 Cost.;
che tale disparita' di trattamento non sarebbe giustificata dalla
potesta' legislativa primaria di cui gode la Regione Siciliana, ai
sensi dell'art. 3 dello statuto speciale; essa puo', infatti,
disciplinare ipotesi di ineleggibilita' o incompatibilita' diverse ed
ulteriori rispetto a quelle previste dalla legge statale, a
condizione che cio' risponda a specifiche condizioni locali,
congruamente e ragionevolmente apprezzabili;
che la Regione Siciliana non si e' costituita in giudizio e non
ha spiegato alcuna attivita' difensiva.
Considerato che il Tribunale ordinario di Palermo ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 1-bis,
della legge della Regione Siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione
dei Deputati all'Assemblea regionale siciliana), introdotto dall'art.
1, comma 2, della legge della Regione Siciliana 15 gennaio 2014, n. 4
(Norme in materia di ineleggibilita' dei deputati regionali e di
incompatibilita' con la carica di deputato regionale e di componente
della Giunta regionale);
che la disposizione in esame disciplina l'ambito soggettivo
dell'ineleggibilita' alla carica di deputato regionale, estendendola
«[...] ai rappresentanti, agli amministratori, ai dirigenti di enti
non territoriali, anche senza scopo di lucro, di societa' o imprese
private che godono di contributi da parte della Regione nonche' ai
dirigenti e funzionari dipendenti della Regione»;
che tale disposizione e' censurata nella parte in cui comprende
fra gli ineleggibili il direttore generale d'ateneo, o comunque il
direttore generale dell'Universita' degli studi di Messina, per la
particolare conformazione statutaria dei suoi poteri;
che e' denunciata la violazione degli artt. 3 e 51 della
Costituzione, sia perche' l'ineleggibilita' introdotta dalla
disposizione censurata costituirebbe una limitazione irragionevole e
sproporzionata del diritto fondamentale di cui all'art. 51 Cost., non
sorretta da esigenze specificamente riferibili al contesto regionale
siciliano, sia per l'ingiustificata disparita' di trattamento
rispetto alla disciplina nazionale e regionale dell'accesso alle
cariche elettive, la quale configura le medesime situazioni
soggettive quali cause di incompatibilita' e non di ineleggibilita';
che le questioni di legittimita' costituzionale sollevate in
riferimento agli artt. 3 e 51, primo comma, Cost. vanno dichiarate
manifestamente inammissibili;
che la ricostruzione del quadro normativo appare incompleta,
poiche' l'ordinanza omette di considerare l'evoluzione legislativa in
materia di cause di ineleggibilita' dei consiglieri regionali
derivante dalla revisione dell'art. 122 Cost.;
che la legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni
concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale
e l'autonomia statutaria delle Regioni) ha modificato l'art. 122
Cost.; a seguito della riforma, i casi di ineleggibilita' e
incompatibilita' dei consiglieri regionali costituiscono materia di
legislazione ripartita tra lo Stato e le Regioni ordinarie, le quali
possono esercitare la propria competenza nel rispetto dei principi
fondamentali dettati dalla legislazione statale;
che, in attuazione di questa legge costituzionale, e' stata
adottata la legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione
dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione), la quale ha
fissato i principi fondamentali che le Regioni a statuto ordinario
devono osservare; l'art. 2, comma 1, lettera a), stabilisce che le
Regioni a statuto ordinario possono prevedere i casi di
ineleggibilita' «qualora le attivita' o le funzioni svolte dal
candidato, anche in relazione a peculiari situazioni delle Regioni,
possano turbare o condizionare in modo diretto la libera decisione di
voto degli elettori ovvero possano violare la parita' di accesso alle
cariche elettive rispetto agli altri candidati»;
che a questo riguardo la giurisprudenza costituzionale ha
osservato che «[i]l nuovo assetto delle attribuzioni legislative in
materia e l'ampio spazio lasciato alla legislazione regionale
dall'intervenuta disciplina statale di cornice relativamente alle
cause di ineleggibilita' e incompatibilita' hanno consentito nuove e
diverse possibilita' di intervento legislativo delle regioni
ordinarie» (sentenza n. 134 del 2018); cio' che piu' conta, proprio
con riferimento alla Regione Siciliana, e' che essa «non puo'
incontrare, nell'esercizio della propria potesta' legislativa
primaria, limiti eguali a quelli che, ai sensi dell'art. 122 Cost.,
si impongono alle Regioni a statuto ordinario, cio' di cui si ha
conferma nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3 (Modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione)»
(sentenza n. 143 del 2010);
che l'ordinanza di rimessione non si confronta con questi
argomenti, individua quale tertium comparationis la disciplina
precedente alla legge n. 165 del 2004 e, soprattutto, non considera
affatto i riflessi sull'esercizio dell'autonomia legislativa
regionale derivanti dalla stessa legge n. 165 del 2004, che non e'
neppure menzionata dal giudice a quo;
che, per effetto del principio autonomistico, tale intervento
legislativo ha determinato un'attenuazione della rigida disciplina
unitaria dell'elettorato passivo, ampliando i confini della
discrezionalita' legislativa regionale in tema di ineleggibilita';
che in un caso recente relativo alla stessa legge elettorale
siciliana, proprio in riferimento alla omessa considerazione della
legge n. 165 del 2004, e' stata adottata una decisione di
inammissibilita', osservando che «[s]ulla base di una completa e
corretta ricostruzione del quadro normativo di riferimento, il
giudice chiamato ad applicare le regole di incompatibilita' operanti
nella Regione Siciliana avrebbe dovuto pertanto verificare se la
causa di incompatibilita' disciplinata all'art. 3, numero 5), legge
n. 154 del 1981 fosse espressione di un principio fondamentale
enunciato dalla legge n. 165 del 2004 e, in caso affermativo, se esso
fosse diretto a garantire un'indefettibile esigenza di uniformita' di
trattamento, e conseguentemente valutare se la sua mancata previsione
nella normativa siciliana contrastasse con gli artt. 3 e 51 Cost.»
(sentenza n. 134 del 2018);
che la presente ordinanza di rimessione, emessa dal medesimo
giudice a quo, evidenzia la stessa lacuna, essendo mancata, anche in
questo caso, la considerazione dell'evoluzione legislativa seguita
alla riforma dell'art. 122 Cost. e dei riflessi della legge n. 165
del 2004 sull'autonomia legislativa regionale in materia elettorale,
al fine di individuare nella disciplina statale l'espressione di
un'esigenza di uniformita', tale da limitare anche la competenza
primaria statutariamente attribuita alla Regione Siciliana;
che questa lacuna nell'apparato motivazionale dell'ordinanza di
rimessione e' tale da determinare la manifesta inammissibilita' delle
questioni sollevate, con assorbimento degli altri motivi di
inammissibilita' dedotti dalla difesa della parte privata G. L.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara manifestamente inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 1-bis, della legge
della Regione Siciliana 20 marzo 1951, n. 29 (Elezione dei Deputati
all'Assemblea regionale siciliana), sollevate dal Tribunale ordinario
di Palermo, in riferimento agli artt. 3 e 51, primo comma, della
Costituzione, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 giugno 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 27 giugno 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA