N. 174 SENTENZA 22 maggio - 12 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico regionale - Trattamento economico e previdenziale - Determinazione dell'indennita' di buonuscita - Esclusione dal computo, in virtu' di norma di interpretazione autentica, del servizio prestato con rapporto a tempo determinato di diritto privato. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), art. 7, commi 28, 29 e 30. -(GU n.29 del 17-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi
28, 29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29
dicembre 2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio
2016-2018), promosso dalla Corte d'appello di Trieste, nel giudizio
instaurato da Giovanni Bellarosa ed altri contro la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, con ordinanza del 10 maggio 2018, iscritta al
n. 151 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno
2018.
Visti gli atti di costituzione di Giovanni Bellarosa e altri e
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia;
udito nella udienza pubblica del 22 maggio 2019 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Alessandro Tudor per Giovanni Bellarosa e
altri e Carlo Cester per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 maggio 2018, iscritta al n. 151 del
registro ordinanze 2018, la Corte d'appello di Trieste ha sollevato,
in riferimento a molteplici parametri, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre 2015, n. 33 (Legge
collegata alla manovra di bilancio 2016-2018), dichiaratamente volti
a offrire l'interpretazione autentica degli artt. 142 e 143 della
legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 31 agosto 1981, n. 53
(Stato giuridico e trattamento economico del personale della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia).
Le disposizioni censurate impedirebbero di valutare, ai fini
della liquidazione dell'indennita' di buonuscita, il servizio
«prestato con rapporto a tempo determinato di diritto privato».
1.1.- Il rimettente espone di dovere decidere sull'appello
proposto da alcuni dirigenti dell'amministrazione regionale contro la
sentenza di primo grado, che ha respinto la domanda di liquidazione
di una indennita' di buonuscita commisurata anche al servizio
prestato con contratto a tempo determinato di diritto privato e alla
retribuzione da ultimo percepita in forza di tale contratto.
In punto di rilevanza, la Corte d'appello di Trieste argomenta
che le disposizioni censurate, applicabili anche ai «pregressi
rapporti di lavoro» alla luce della finalita' interpretativa che
dichiarano di perseguire, precludono l'accoglimento delle domande
proposte.
1.2.- La Corte rimettente denuncia, in primo luogo, la violazione
dell'art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione. Il divieto di
computare, nell'indennita' di buonuscita, il servizio dirigenziale
prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto
privato determinerebbe una «possibile irragionevole diversita' di
trattamento di un periodo, fra l'altro pregresso da anni, di lavoro
del tutto uguale», prestato dapprima in forza di un «lavoro in ruolo»
e poi per effetto di un incarico dirigenziale di diritto privato.
Sarebbe violato anche l'art. 35, primo comma, Cost., che tutela
il lavoro in tutte le sue forme e applicazioni. I dirigenti, che pure
rientrano tra i lavoratori subordinati (art. 2095 del codice civile)
e hanno sempre svolto la medesima attivita', sarebbero pregiudicati
per il solo fatto di averla svolta, a decorrere dal novembre 2002,
per effetto di un incarico a tempo determinato, nei termini
disciplinati dall'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche).
La Corte rimettente assume che le disposizioni censurate siano
inoltre lesive dell'art. 36, primo comma, Cost., che «tutela ed
afferma il diritto del lavoratore ad una retribuzione proporzionata a
qualita' e quantita' del lavoro». Nel caso di specie, «il T.F.R. o
T.F.S. degli attori», che pure rappresenta «un accantonamento
retributivo a favore dei prestatori», sarebbe «decurtato in ragione
di un qualche nuovo e non ben delineato motivo».
Il giudice a quo ravvisa anche un contrasto con l'art. 38,
secondo e quarto comma, Cost. La tutela previdenziale e assistenziale
per la vecchiaia, un tempo garantita da soggetti pubblici come
l'Istituto nazionale assistenza dipendenti enti locali (INADEL) e
l'Istituto nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e ancora oggi caratterizzata
da «metodo di contribuzione e funzione» tipici della «previdenza
pubblica», non potrebbe essere compromessa per il solo fatto del
«passaggio delle competenze ad altro soggetto».
Le disposizioni censurate si porrebbero in conflitto anche con
l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
La normativa di interpretazione autentica sarebbe intervenuta «a
lite in parte gia' radicata da tempo» su disposizioni «emanate da
anni ed anni», in assenza di incertezze interpretative e in
difformita' rispetto alle previsioni della legge statale (art. 19 del
d.lgs. n. 165 del 2001) e regionale (art. 12 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 17 febbraio 2004, n. 4, recante
«Riforma dell'ordinamento della dirigenza e della struttura operativa
della Regione Friuli Venezia Giulia. Modifiche alla legge regionale
1° marzo 1988, n. 7 e alla legge regionale 27 marzo 1996, n. 18.
Norme concernenti le gestioni liquidatorie degli enti del Servizio
sanitario regionale e il commissario straordinario dell'ERSA»), che
impongono di valutare ai fini del trattamento di quiescenza e di
previdenza e dell'anzianita' di servizio anche il servizio prestato
dai dirigenti per effetto del contratto di diritto privato.
Le disposizioni in esame non sarebbero giustificate da motivi
imperativi di interesse generale, visto lo «scarso peso economico»
del contenzioso che si prefiggono di influenzare e visto «il numero
spicciolo degli interessati». Risulterebbero pertanto violati il
principio di «preminenza del diritto» e il «diritto ad un processo
equo», tutelati dall'art. 6 CEDU, e i principi enunciati dall'art.
111, primo e secondo comma, Cost.
L'art. 117 Cost. sarebbe violato anche per un'ulteriore ragione.
Le disposizioni in esame contrasterebbero con gli artt. 1, comma 3, e
19 del d.lgs. n. 165 del 2001, che «integrano il contenuto» del
parametro costituzionale «e affermano il canone dell'ultimo stipendio
del periodo di incarico dirigenziale utile come parametro ai fini del
conteggio del trattamento di fine servizio», e con l'art. 26, comma
19, della legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica
per la stabilizzazione e lo sviluppo), che «con il suo canone di
invarianza affermato in tema di retribuzione evidentemente anche
differita rafforza ed integra la tutela concessa dall'art. 117 della
Costituzione in tali casi».
2.- Con atto depositato il 15 novembre 2018, si sono costituiti
in giudizio Giovanni Bellarosa e altri e hanno chiesto di accogliere
le questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalla Corte
d'appello di Trieste.
Le parti hanno dedotto di avere svolto le funzioni di direttore
apicale nell'amministrazione della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, di essere stati collocati in quiescenza tra il 2005 e il 2010
e di avere ricevuto un'indennita' di buonuscita commisurata al
servizio prestato fino al 15 novembre 2002 e alla retribuzione
spettante alla medesima data, che rappresenta il momento della
stipulazione dei contratti individuali di conferimento o di conferma
dell'incarico dirigenziale.
Le parti assumono che le disposizioni censurate, pur
qualificandosi come interpretative, siano innovative, con portata
retroattiva.
L'art. 7, comma 28, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33
del 2015, nel negare, ai fini della liquidazione dell'indennita' di
buonuscita, la valutazione del servizio prestato con rapporto di
lavoro a tempo determinato di diritto privato, si discosterebbe
dall'art. 142, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
153 del 1981, che pure si ripromette di interpretare, e dall'art. 12
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 4 del 2004, che considera
il servizio prestato con contratto di lavoro a tempo determinato
utile ai fini del trattamento di quiescenza e di previdenza, oltre
che dell'anzianita' di servizio.
Quanto all'art. 7, comma 29, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 33 del 2015, che annovera tra gli assegni fissi
pensionabili solo quelli riconosciuti «ai sensi della legislazione
dell'ex INADEL», non si porrebbe in contraddizione con le previsioni
delle quali intende offrire l'interpretazione autentica. Invero,
l'art. 143, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53
del 1981 stabilisce pur sempre la misura dell'indennita' per ogni
anno di servizio utile in un dodicesimo degli assegni fissi
pensionabili goduti all'atto della cessazione dal servizio. Non si
potrebbe, pertanto, non tenere conto della retribuzione percepita in
tale momento, in armonia con quanto dispone anche l'art. 19 del
d.lgs. n. 165 del 2001.
L'art. 7, comma 30, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33
del 2015, nell'escludere la valutazione, ai fini dell'indennita' di
buonuscita, dei periodi di servizio prestato con contratto di lavoro
a tempo determinato di diritto privato, presenterebbe un contenuto
precettivo antitetico rispetto alla disposizione dell'art. 143,
secondo comma, della legge reg. Friuli-Venezia n. 53 del 1981, che
impone alla Regione di assicurare l'indennita' di buonuscita anche
quando non spetterebbe secondo la legislazione dell'INADEL.
Le disposizioni della legge regionale impugnata, senza alcuna
ragione giustificatrice, introdurrebbero un trattamento deteriore per
i soli dirigenti regionali, in deroga alla disciplina dell'indennita'
di buonuscita applicabile a tutto il personale regionale di ruolo e
non di ruolo. In contrasto con «i principi del legittimo affidamento
e della certezza del diritto in relazione alla stabilita' del
trattamento previdenziale» e in vista di un modesto contenimento
della spesa, esse interverrebbero, «a distanza di oltre trentacinque
anni», a interpretare una normativa dal significato inequivocabile.
Per il solo fatto di avere prestato la loro opera in forza di un
contratto di diritto privato, le parti sostengono di essere
discriminate rispetto ai «colleghi dirigenti senza incarico apicale»
che hanno beneficiato di una indennita' di buonuscita calcolata
sull'ultima retribuzione. Sarebbe pertanto violato l'art. 35 Cost.,
che tutela il lavoro prestato dai dipendenti di ruolo e non di ruolo.
L'interpretazione avallata dal legislatore regionale
disconoscerebbe ogni rilievo all'anzianita' di servizio maturata dai
dirigenti dopo il 15 novembre 2002 e cosi' ridurrebbe l'importo
dell'indennita' di buonuscita, in contrasto con l'art. 36 Cost., che
prescrive, anche per la retribuzione differita, la proporzionalita'
alla quantita' e alla qualita' del lavoro svolto, e con l'art. 38
Cost., che vieta «un intervento che incida in misura notevole e in
maniera definitiva sulla garanzia di adeguatezza della prestazione
senza essere sorretto da una imperativa motivazione di interesse
generale».
Le disposizioni in esame, contenute negli emendamenti presentati
dalla Giunta regionale, mirerebbero a determinare gli esiti di uno
specifico contenzioso in corso, che coinvolge «non piu' di una decina
di persone», e non rispetterebbero le funzioni costituzionalmente
riservate al potere giudiziario. La legge regionale censurata,
pertanto, non solo non accrediterebbe una delle possibili letture
delle disposizioni originarie, ma non sarebbe neppure sorretta da
motivi imperativi di interesse generale.
La transizione dal regime del trattamento di fine servizio (TFS)
a quello del trattamento di fine rapporto (TFR) sarebbe ispirata al
criterio direttivo della invarianza della retribuzione complessiva
netta e di quella utile ai fini previdenziali (art. 26, comma 19,
della legge n. 448 del 1998), che costituisce principio fondamentale
atto a vincolare anche la legislazione regionale e non potrebbe
comunque giustificare le scelte sfavorevoli adottate dalla Regione
autonoma.
3.- Con atto depositato il 16 novembre 2018, si e' costituita in
giudizio la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e ha chiesto di
dichiarare non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dalla Corte d'appello di Trieste.
Sarebbe ragionevole l'autonoma disciplina riservata
all'integrazione dell'indennita' di buonuscita per i periodi di
servizio di ruolo presso la Regione. Per i periodi di servizio
prestato con «contratto a tempo determinato di diritto privato», si
applicherebbe la diversa disciplina del trattamento di fine rapporto.
Non sarebbero violati i molteplici parametri costituzionali evocati
dalla Corte rimettente.
4.- In vista dell'udienza, hanno depositato memorie illustrative
sia gli appellanti nel giudizio principale sia la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
4.1.- Gli appellanti nel giudizio principale hanno ribadito le
conclusioni gia' formulate e hanno posto in risalto
l'irragionevolezza delle disposizioni censurate, che, in mancanza di
inderogabili esigenze o di «un particolare interesse pubblico
sopravvenuto», sarebbero intervenute su una specifica controversia
pendente per escludere dal godimento dell'indennita' regionale i soli
direttori apicali, «unici dirigenti con contratto a tempo
determinato».
4.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito, in
linea preliminare, l'inammissibilita' delle questioni proposte.
L'esposizione dei profili di contrasto con i parametri
costituzionali evocati sarebbe «alquanto sommaria e priva di adeguata
motivazione con riguardo alla questione concreta».
Il rimettente avrebbe trascurato di interpretare le disposizioni
censurate in armonia «con gli indicati principi costituzionali» e,
nel prospettare il contrasto con la Costituzione e finanche con
disposizioni di legge regionale, avrebbe «drasticamente»
disconosciuto la qualificazione interpretativa della disciplina in
esame.
Quand'anche le questioni di legittimita' costituzionale fossero
accolte, la soluzione del problema interpretativo non muterebbe.
Anche da questo punto di vista si coglierebbe l'inammissibilita'
delle questioni proposte.
Nel merito, la Regione ha replicato che i dirigenti, per il
periodo di servizio prestato con contratto di diritto privato a tempo
determinato, hanno percepito il trattamento di fine rapporto, in base
alle previsioni dell'art. 2120 cod. civ. Per il periodo di servizio
di ruolo, i dirigenti avrebbero conseguito un trattamento piu'
favorevole rispetto a quello previsto dalle «regole generali INADEL»,
in quanto, per ogni anno di servizio, si computerebbe un dodicesimo
dell'ultima retribuzione e non gia' un quindicesimo dell'80 per cento
della retribuzione degli ultimi dodici mesi.
Un trattamento di favore, istituito nell'ambito della previdenza
pubblica, non potrebbe essere esteso, senza un'espressa previsione
normativa, al diverso ambito della previdenza privata.
La disciplina censurata si limiterebbe a confermare quanto gia'
si potrebbe desumere dalle previsioni originarie. Solo in tempi piu'
recenti, si sarebbe «manifestata l'esigenza, o anche solo
l'opportunita', di chiarire che l'integrazione regionale, concepita
per il trattamento concernente il lavoro pubblico e nel suo ambito
giustificata, non poteva essere estesa oltre quei confini». Non si
potrebbe dunque censurare un «uso distorto del potere normativo», in
violazione dell'art. 111 Cost. e dell'art. 6 CEDU.
Non rappresenterebbe un idoneo termine di raffronto la
fattispecie del conferimento di incarichi dirigenziali disciplinata
dall'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001, che «opera nell'ambito del
rapporto dirigenziale di lavoro pubblico a tempo indeterminato» e non
contempla alcuna «soluzione di continuita' fra il rapporto
fondamentale a tempo indeterminato e un incarico che espressamente e'
qualificato di diritto privato - assai presumibilmente di lavoro
autonomo». Non sarebbe violato, pertanto, il principio di
eguaglianza.
Non si potrebbero invocare gli artt. 35, 36 e 38 Cost. allo scopo
di ritenere costituzionalmente doverosa «una tutela di grado
particolarmente elevato, quale quella che i dirigenti della regione
friulana richiedono». Ai dirigenti sarebbe riconosciuta una tutela
adeguata, alla stregua delle «regole applicabili a tutti i rapporti
di lavoro».
Il giudice a quo, nell'auspicare l'estensione automatica anche al
regime del TFR di un trattamento correlato al regime del TFS, si
prefiggerebbe di sovrapporre e di assimilare due istituti che ancora
presentano significative diversita' di disciplina, confermate anche
di recente da questa Corte (si richiama la sentenza n. 213 del 2018).
5.- All'udienza pubblica del 22 maggio 2019, le parti hanno
ribadito le conclusioni rassegnate negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Trieste dubita, sotto molteplici
profili, della legittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 28, 29
e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre
2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018). La
legge regionale censurata, nell'offrire l'interpretazione autentica
degli artt. 142 e 143 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia
31 agosto 1981, n. 53 (Stato giuridico e trattamento economico del
personale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia), nega
rilievo, ai fini della liquidazione dell'indennita' di buonuscita, al
servizio prestato con rapporto a tempo determinato di diritto
privato.
La Corte rimettente assume che le disposizioni censurate siano
lesive dell'art. 3, primo e secondo comma, della Costituzione, in
quanto, in contrasto con il principio di parita' di trattamento, che
costituisce principio fondamentale «in materia di impiego pubblico
privatizzato», e con «il canone di ragionevolezza», esse
determinerebbero una «possibile irragionevole diversita' di
trattamento di un periodo, fra l'altro pregresso da anni, di lavoro
del tutto uguale», prestato dapprima in virtu' di un rapporto di
ruolo e poi, dal novembre 2002, in forza di un contratto a tempo
determinato di diritto privato.
In violazione dell'art. 35, primo comma, Cost., che tutela il
lavoro in tutte le sue forme ed applicazioni, sarebbero discriminati
i dirigenti che prestano, in base a un incarico privatistico, lo
stesso servizio dapprima legato a un «lavoro in ruolo».
Il giudice a quo prospetta, inoltre, la lesione del diritto del
lavoratore di percepire una retribuzione, anche differita,
proporzionata alla quantita' e alla qualita' del lavoro svolto (art.
36 Cost.). L'indennita' di buonuscita dei dirigenti regionali, che
rappresenta «un accantonamento retributivo», sarebbe decurtata «in
ragione di un qualche nuovo e non ben delineato motivo».
La legge regionale friulana e' censurata anche in riferimento
all'art. 38, secondo e quarto comma, Cost., per il pregiudizio che
«il passaggio delle competenze ad altro soggetto» arrecherebbe alla
tutela previdenziale e assistenziale per la vecchiaia, in passato
garantita da istituti pubblici come l'INADEL e l'INPDAP e pur sempre
contraddistinta da «metodo di contribuzione e funzione» tipici «della
previdenza pubblica».
La Corte rimettente denuncia la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione all'art. 6 della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa
esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Il legislatore friulano
sarebbe intervenuto «su norme emanate da anni ed anni»,
caratterizzate da un significato inequivocabile, allo scopo di
influenzare un contenzioso gia' instaurato e di conseguire un
risparmio «di scarso peso economico», alla luce del «numero spicciolo
degli interessati».
Non si potrebbero individuare, pertanto, motivi imperativi di
interesse generale e sarebbero cosi' violati sia la preminenza del
diritto e il diritto a un processo equo, sanciti dall'art. 6 CEDU,
sia i principi tutelati dall'art. 111, primo e secondo comma, Cost.
Ad avviso del giudice a quo, l'art. 117 Cost. sarebbe violato per
un'ulteriore ragione. Le disposizioni censurate si porrebbero in
contrasto con l'art. 19 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), che indica nell'ultimo stipendio il
parametro utile per la determinazione del trattamento di fine
servizio dei dirigenti e integra il contenuto del parametro
costituzionale, e con l'art. 26, comma 19, della legge 23 dicembre
1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo
sviluppo), che, «con il suo canone di invarianza affermato in tema di
retribuzione evidentemente anche differita rafforza ed integra la
tutela concessa dall'art. 117 della Costituzione in tali casi».
2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha eccepito, per
molteplici ragioni, l'inammissibilita' delle questioni di
legittimita' costituzionale.
2.1.- La Regione, in linea preliminare, ha prospettato
l'irrilevanza delle questioni sollevate, sul presupposto che
l'accoglimento delle censure non muti la soluzione del problema
interpretativo dibattuto nel giudizio principale. Anche senza
l'intervento della disciplina interpretativa, per il periodo
assoggettato alla disciplina del trattamento di fine rapporto
dovrebbe essere comunque negata la prestazione supplementare,
riconosciuta soltanto per l'indennita' di buonuscita.
L'eccezione non e' fondata.
La Corte rimettente, per decidere la causa, dovra' applicare le
disposizioni censurate e l'applicabilita' della disposizione e'
sufficiente a radicare la rilevanza delle questioni proposte
(sentenza n. 174 del 2016, punto 2.1. del Considerato in diritto).
Anche nella prospettiva di un piu' diffuso accesso al sindacato di
costituzionalita' (sentenza n. 77 del 2018, punto 8. del Considerato
in diritto) e di una piu' efficace garanzia della conformita' della
legislazione alla Carta fondamentale, il presupposto della rilevanza
non si identifica nell'utilita' concreta di cui le parti in causa
potrebbero beneficiare (sentenza n. 20 del 2018, punto 2. del
Considerato in diritto).
Nell'ipotesi di accoglimento delle questioni, inoltre, il giudice
a quo, dapprima chiamato a fare applicazione di una normativa che
predetermina l'esito della lite, dovra' decidere secondo una diversa
regola di giudizio, che attingera' da una ricostruzione sistematica
della complessa disciplina di riferimento. La dichiarazione di
illegittimita' costituzionale, quand'anche non conduca a conclusioni
diverse da quelle recepite dalle disposizioni censurate, influirebbe
comunque sul percorso argomentativo che il rimettente dovra'
intraprendere per dirimere la controversia. Anche da questo punto di
vista trova dunque conferma la rilevanza del dubbio di
costituzionalita' prospettato.
2.2.- La Regione assume che siano lacunosi gli argomenti addotti
a sostegno delle censure.
Neppure tale eccezione e' fondata.
Come mostra l'ampiezza dei rilievi che la Regione ha svolto con
riguardo a ciascuna delle censure, le deduzioni della Corte
rimettente consentono di cogliere in maniera adeguata il nucleo delle
questioni proposte. A ben considerare, l'eccezione di
inammissibilita' rispecchia il dissenso su profili che attengono al
merito delle singole questioni.
2.3.- Neppure l'eccezione che fa leva sulla mancata
sperimentazione di un'interpretazione adeguatrice, idonea a far luce
sul carattere genuinamente interpretativo delle disposizioni
censurate, coglie nel segno.
A fronte di una formulazione letterale inequivocabile,
l'interpretazione adeguatrice, genericamente accennata dalla Regione,
non puo' che cedere il passo al sindacato di legittimita'
costituzionale e alla disamina del merito delle questioni proposte.
3.- Nel merito, le questioni sono fondate, nei termini di seguito
esposti.
4.- Le disposizioni che il rimettente sospetta di illegittimita'
costituzionale sono accomunate dalla finalita' di determinare
l'indennita' di buonuscita del personale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, «in via di interpretazione autentica» -
secondo quanto si afferma nell'esordio di ciascuna delle previsioni -
degli artt. 142 e 143 della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53
del 1981.
In particolare, l'art. 7, comma 28, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015 esclude, nella «determinazione
del servizio utile ai fini della liquidazione dell'indennita' di
buonuscita, in quanto trattamento di fine servizio», il servizio
«prestato con rapporto di lavoro a tempo determinato di diritto
privato».
La previsione citata enuncia l'intento di offrire
l'interpretazione autentica dell'art. 142, primo comma, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, che, nella «determinazione
del servizio utile ai fini dell'indennita' di buonuscita», considera
«valutabile il servizio reso alle dipendenze dell'Amministrazione
regionale, degli enti regionali e degli enti interessati da
provvedimenti, statali o regionali, di soppressione, scorporo o
riforma, il cui personale sia stato assegnato o trasferito alla
Regione o agli enti regionali, compreso quello prestato anteriormente
all'entrata in vigore della legge 8 marzo 1968, n. 152, nonche'
quello riscattato a tali fini».
L'art. 7, comma 29, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33
del 2015 - in cui si prevede che gli assegni fissi pensionabili sono
soltanto «quelli riconosciuti ai sensi della legislazione dell'ex
INADEL» - e' indicato quale norma di interpretazione autentica
dell'art. 143, primo comma, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
53 del 1981. Quest'ultima disposizione commisura l'indennita', «per
ogni anno di servizio utile», a «1/12 degli assegni fissi
pensionabili, ai sensi del terzo comma dell'art. 136 della presente
legge goduti all'atto della cessazione dal servizio, nonche' di
quelli eventualmente spettanti alla medesima data ai sensi dell'art.
2 della legge 24 maggio 1970, n. 336, o di altre disposizioni di
legge, compresa l'indennita' integrativa speciale limitatamente alla
misura valutata dall'I.N.A.D.E.L.».
Da ultimo, l'art. 7, comma 30, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 33 del 2015, stabilisce che, nell'indennita' di buonuscita,
«non sono valutati i periodi di servizio prestato con contratto di
lavoro a tempo determinato di diritto privato». La previsione citata
reca l'espressa qualificazione di normativa di interpretazione
autentica dell'art. 143, secondo comma, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 53 del 1981, che impone alla Regione di
assicurare comunque «al dipendente l'indennita' di buonuscita anche
nei casi in cui questa non spetterebbe secondo la legislazione
dell'I.N.A.D.E.L.».
5.- La Corte rimettente riferisce che i ricorrenti nel giudizio
principale sono dirigenti dell'amministrazione regionale, «cessati
dal servizio fra il 2005 ed il 2010 e con diritto all'indennita'
terminativa o di buonuscita», e hanno richiesto l'indennita' di
buonuscita anche per il periodo di servizio prestato, a decorrere dal
novembre 2002, in virtu' di «contratto individuale con incarico
dirigenziale».
Nella vicenda oggi sottoposta al vaglio di questa Corte, le
previsioni censurate si applicano a fattispecie che si sono
perfezionate in data antecedente al 13 gennaio 2016, data di entrata
in vigore della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015 (art.
8). Nel giudizio principale viene dunque in rilievo l'incidenza
retroattiva che contraddistingue la disciplina in esame e su tale
peculiare profilo si incentrano le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal rimettente.
6.- Con riguardo a tale aspetto, si deve ricordare che, per
costante giurisprudenza di questa Corte, il divieto di retroattivita'
della legge si erge a fondamentale valore di civilta' giuridica,
soprattutto nella materia penale (art. 25 Cost). In altri ambiti
dell'ordinamento il legislatore e' libero di emanare disposizioni
retroattive, anche di interpretazione autentica, ma la retroattivita'
deve trovare «adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza
attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno
motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, al
contempo potenzialmente lesi dall'efficacia a ritroso della norma
adottata» (sentenza n. 73 del 2017, punto 4.3.1. del Considerato in
diritto).
I limiti posti alle leggi con efficacia retroattiva si correlano
alla salvaguardia dei principi costituzionali dell'eguaglianza e
della ragionevolezza, alla tutela del legittimo affidamento, alla
coerenza e alla certezza dell'ordinamento giuridico, al rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario
(sentenza n. 170 del 2013, punto 4.3. del Considerato in diritto).
La Corte rimettente, in particolare, evoca a piu' riprese i
principi della preminenza del diritto e dell'equo processo,
attraverso il richiamo congiunto all'art. 111 Cost. e all'art. 6
CEDU, per il tramite dell'art. 117, primo comma, Cost. Tali profili
di censura si rivelano inscindibilmente connessi nel sindacato sulle
leggi retroattive, data la «corrispondenza tra principi
costituzionali interni in materia di parita' delle parti in giudizio
e quelli convenzionali in punto di equo processo» (sentenza n. 191
del 2014, punto 4. del Considerato in diritto; nello stesso senso,
sentenza n. 12 del 2018, punto 3.2. del Considerato in diritto).
Nell'interpretare l'art. 6 CEDU, la Corte europea dei diritti
dell'uomo (fra le molte, Corte EDU, sentenza 11 dicembre 2012, Anna
De Rosa e altri contro Italia, paragrafo 47) afferma che, in linea di
principio, non e' vietato al legislatore introdurre nella materia
civile disposizioni retroattive, che incidano su diritti attribuiti
da leggi in vigore. Tuttavia, se non vi sono motivi imperativi di
interesse generale, i principi di preminenza del diritto e la nozione
di giusto processo precludono l'ingerenza del potere legislativo
nell'amministrazione della giustizia, quando il fine evidente e'
quello di influenzare la soluzione di una controversia.
La "parita' delle armi" impone di assicurare a ogni parte la
possibilita' di presentare la propria causa senza trovarsi in una
situazione di svantaggio rispetto alla controparte (Corte EDU,
sentenza 9 dicembre 1994, Raffineries grecques Stran e Stratis
Andreadis contro Grecia, paragrafo 46).
Quanto ai motivi imperativi di interesse generale, che conducono
a individuare «un punto di equilibrio nella dialettica tra i valori
in gioco» (sentenza n. 127 del 2015, punto 6. del Considerato in
diritto), spetta agli Stati contraenti il compito di identificarli
(sentenza n. 303 del 2011, punto 4.2. del Considerato in diritto),
alla luce di «una valutazione sistematica di profili costituzionali,
politici, economici, amministrativi e sociali» (sentenza n. 311 del
2009, punto 9. del Considerato in diritto), rimessa al margine di
apprezzamento dei singoli Stati.
I motivi finanziari non bastano da soli a giustificare un
intervento legislativo destinato a ripercuotersi sui giudizi in corso
(Corte EDU, sentenza 11 aprile 2006, Cabourdin contro Francia,
paragrafo 37).
I diritti riconosciuti dalla Costituzione non possono non
interagire con quelli previsti dalle fonti sovranazionali e
internazionali, in un quadro di reciproca integrazione e quindi di
bilanciamento. In tale ampia prospettiva questa Corte elabora «una
valutazione sistemica, e non isolata, dei valori coinvolti dalla
norma di volta in volta scrutinata» (sentenza n. 264 del 2012, punto
5.4. del Considerato in diritto), in modo da assicurare la
«integrazione delle garanzie dell'ordinamento» (sentenza n. 317 del
2009, punto 7. del Considerato in diritto).
7.- Tra gli elementi sintomatici di un uso distorto della
funzione legislativa, questa Corte, in armonia con le enunciazioni di
principio della Corte EDU, ha conferito rilievo al metodo e alla
tempistica dell'intervento legislativo, che vede lo Stato o
l'amministrazione pubblica parti di un processo gia' radicato e si
colloca a notevole distanza dall'entrata in vigore delle disposizioni
oggetto di interpretazione autentica (sentenza n. 12 del 2018, punto
3.2. del Considerato in diritto).
E' alla luce di tali principi che occorre sindacare la
legittimita' costituzionale della legge regionale censurata.
7.1.- In primo luogo, viene in evidenza il lungo tempo che e'
intercorso tra le norme oggetto di interpretazione, adottate nel 1981
e rimaste inalterate nei loro tratti salienti, e la norma di
interpretazione autentica, introdotta soltanto nel 2015.
A segnare la discontinuita' tra le due discipline concorre, oltre
al dato temporale, la diversita' del contesto normativo in cui esse
si collocano.
A tale riguardo, si deve rilevare che la legge friulana del 1981
non contempla il conferimento di incarichi dirigenziali, secondo le
peculiarita' definite soltanto dalla normativa posteriore e, in
particolare, dall'art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001 e dalla
legislazione regionale di riferimento (art. 12 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 17 febbraio 2004, n. 4, recante
«Riforma dell'ordinamento della dirigenza e della struttura operativa
della Regione Friuli-Venezia Giulia. Modifiche alla legge regionale
1° marzo 1988, n. 7 e alla legge regionale 27 marzo 1996, n. 18.
Norme concernenti le gestioni liquidatorie degli enti del Servizio
sanitario regionale e il commissario straordinario dell'ERSA»).
La censurata legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 33 del 2015,
nell'apprestare un regime restrittivo della determinazione
dell'indennita' di buonuscita, mira in realta' a conferire efficacia
retroattiva alle previsioni della disciplina riguardante i
trattamenti di fine servizio.
7.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, parte della
controversia instaurata da alcuni dirigenti dell'amministrazione, ha
approvato le previsioni censurate in pendenza di giudizio. Solo in
concomitanza con l'iniziativa giudiziaria avviata da alcuni
dirigenti, la Regione ha presentato gli emendamenti che racchiudono
le disposizioni censurate, nel corso della discussione di una legge
dal contenuto eterogeneo, collegata alla manovra finanziaria.
Dal dibattito consiliare emerge la consapevolezza del contenzioso
pendente, occasione immediata e, al tempo stesso, esclusiva
giustificazione dell'intervento retroattivo del legislatore
regionale.
Le previsioni sulla determinazione dell'indennita' di buonuscita,
presentate come enunciazione di una regola astratta, si rivolgono in
realta' a una platea circoscritta di destinatari e sono
inequivocabilmente preordinate a definire l'esito di uno specifico
giudizio.
7.3.- L'intento di vincolare la decisione di cause gia' pendenti,
che coinvolgono un numero esiguo e agevolmente individuabile di
parti, contrasta con la nozione stessa di motivi imperativi di
interesse generale, orientati piuttosto a finalita' di ampio respiro
(sentenze n. 127 del 2015 e n. 1 del 2011). Quanto alla tutela
dell'equilibrio del bilancio della Regione, appaiono del tutto
generici i riferimenti dei lavori preparatori ai risparmi di spesa,
che il legislatore friulano si ripromette di conseguire con
l'introduzione della disciplina sottoposta all'odierno scrutinio.
Neppure si ravvisa l'esigenza, in altre occasioni valorizzata da
questa Corte, di porre rimedio alle imperfezioni tecniche del testo
normativo originario (sentenza n. 24 del 2018), ai profili di
illegittimita' costituzionale insiti nella disciplina anteriore
(sentenza n. 149 del 2017) o - in funzione "riparatrice" e nel
rispetto del principio di affidamento - alle manifeste sperequazioni
determinate da istituti extra ordinem di eccezionale favore (sentenza
n. 108 del 2019, punto 8. del Considerato in diritto).
8.- Le considerazioni svolte conducono a ritenere le questioni
fondate, in riferimento agli artt. 111 e 117, primo comma, Cost.,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
Si deve dichiarare, pertanto, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, commi 28, 29 e 30, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 33 del 2015, in quanto disposizione essenzialmente volta a
regolare fattispecie pregresse con efficacia retroattiva.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal rimettente.
9.- Il giudice a quo dovra' peraltro valutare attentamente la
fondatezza della pretesa di conseguire l'indennita' di buonuscita
anche per il periodo di servizio prestato in virtu' di contratti a
tempo determinato, alla luce della normativa statale di riferimento
(d.P.C.m. 20 dicembre 1999) e dell'evoluzione della disciplina
regionale. Ristabilite le regole del giusto processo e della "parita'
delle armi", su tale aspetto controverso puo' riprendere corpo una
dialettica interpretativa che l'intervento del legislatore, parte del
giudizio, non deve - soprattutto in pendenza della lite - alterare a
proprio vantaggio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 28,
29 e 30, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 29 dicembre
2015, n. 33 (Legge collegata alla manovra di bilancio 2016-2018).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 luglio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA