N. 197 SENTENZA 2 - 24 luglio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Disposizioni in materia di finanziamento del servizio sanitario regionale - Autorizzazione all'accertamento in bilancio di somme derivanti dal recupero di contributi pubblici relativi ad anni pregressi afferenti a programmi costruttivi di edilizia agevolata e dal recupero di interessi, rate di ammortamento e rimborsi anticipati relativi ai mutui fondiari - Autorizzazione di spesa per oneri pensionistici - Interventi da finanziare tramite fondi strutturali per lo sviluppo e la coesione. - Legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale), artt. 31, commi 4 e 5, 34, 35, 45 e 99, commi da 2 a 17 e 25. -(GU n.31 del 31-7-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 31, commi
4 e 5, 34, 35, 45 e 99, commi da 2 a 17 e 25, della legge della
Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
10-16 luglio 2018, depositato in cancelleria il 17 luglio 2018,
iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2019 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marina Valli per la Regione
Siciliana.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, tra le altre, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 31, commi 4 e 5; 34, 35, 45 e
99, commi da 2 a 17 e 25, della legge della Regione Siciliana 8
maggio 2018, n. 8, recante «Disposizioni programmatiche e correttive
per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale», in riferimento agli
artt. 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettera m), e terzo, e 119
della Costituzione.
1.1.- L'art. 31, commi 4 e 5, della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018 viene censurato in riferimento agli artt. 81, terzo comma, 117,
commi secondo, lettera m), e terzo, Cost., quest'ultimo sotto il
profilo della tutela della salute, attraverso le seguenti
argomentazioni: a) la retrocessione delle accise a favore della
Regione, in assenza del contestuale incremento della
compartecipazione regionale alla spesa sanitaria rispetto alla quota
del 49,11 per cento prevista dalla legislazione vigente,
comporterebbe oneri a carico del bilancio dello Stato privi di
copertura finanziaria; b) secondo il censurato comma 4, la maggiore
spesa sanitaria da accantonare o da destinare al ripianamento del
debito pubblico regionale andrebbe a pregiudicare - per effetto della
destinazione ad altre finalita' - la garanzia dei livelli essenziali
delle prestazioni sanitarie, il cui finanziamento sarebbe limitato
alla quota del 49,11 per cento della quota di compartecipazione
regionale; c) la violazione di cui al precedente punto b)
comporterebbe, in via piu' generale, anche la violazione del
parametro posto a presidio della tutela della salute.
Gli artt. 34 e 35 della legge regionale impugnata prevedono
rispettivamente l'autorizzazione all'accertamento in bilancio di
contributi pubblici per l'importo di euro 6.600.000,00 in relazione
ai finanziamenti di cui alla legge della Regione Siciliana 20
dicembre 1975, n. 79 (Nuove norme per l'incentivazione dell'attivita'
edilizia delle cooperative nella Regione), e per l'importo di euro
1.450.000,00 in relazione ai finanziamenti di cui alla legge
regionale 25 marzo 1986, n. 15 (Provvedimenti per l'edilizia
abitativa e modifiche alla legge regionale 25 ottobre 1985, n. 40).
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che le norme
regionali richiamate disciplinano l'attivita' edilizia e quindi non
si comprende quali nuove o maggiori entrate possano derivare dalle
disposizioni in questione.
In assenza del presupposto giuridico, non potrebbe ritenersi
consentito l'accertamento ipotizzato dalla Regione e tanto
comporterebbe l'illegittimita' costituzionale di entrambe le
disposizioni suddette in violazione dell'art. 81, terzo comma, Cost.
L'art. 45 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 viene
censurato perche' introdurrebbe nuovi benefici pensionistici, di cui
non potrebbero essere sindacati la conformita' a legge e il relativo
ammontare, stante la mancata produzione di idonei elementi di
valutazione; la legge impugnata non assicurerebbe la sostenibilita'
finanziaria degli oneri cosi' introdotti e non sarebbe rispettosa
delle misure di contenimento della spesa di personale; cio'
comporterebbe la violazione del principio di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., e di quello
di copertura delle spese, con cio' contrastando con l'art. 81, terzo
comma, Cost.
Gli interventi di cui all'art. 99, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11,
12, 14, 15 e 25, della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 sono
impugnati perche' non avrebbero idonea copertura finanziaria, in
quanto le risorse indicate avrebbero una destinazione non conforme
alle disposizioni vigenti in materia e in particolare alle delibere
del CIPE approvate in subiecta materia.
1.2. - La Regione Siciliana, costituitasi in giudizio, con
riguardo all'art. 31, commi 4 e 5, della legge reg. Siciliana n. 8
del 2018 eccepisce che, se fosse accolta la questione sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri, rimarrebbe a carico del
bilancio regionale l'onere dell'innalzamento della percentuale di
compartecipazione alla spesa sanitaria a fronte di nessuna
retrocessione di quote di accise, in contrasto con il principio
costituzionale del finanziamento integrale delle funzioni di cui
all'art. 119 Cost., in forza del quale a maggiori competenze
attribuite dovrebbe corrispondere l'ammontare di risorse necessarie a
darvi copertura. La Regione, in mancanza del raggiungimento di una
intesa con lo Stato entro la data stabilita dall'art. 1, comma 830,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007),
avrebbe introdotto la disposizione normativa di cui all'art. 31 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2018, auspicando la prevista
rinegoziazione degli accordi Stato-Regione.
Quanto agli artt. 34 e 35 la Regione Siciliana eccepisce innanzi
tutto l'inammissibilita' delle censure, in quanto sarebbero fondate
su una carente comprensione da parte del ricorrente del testo
normativo che, al contrario di quanto denunciato, conterrebbe i
necessari riferimenti alle disposizioni ivi richiamate.
Nel merito la Regione Siciliana chiarisce che, relativamente
all'impugnato art. 34, «gli importi pari a euro 3.217.091,06 e a euro
3.405.477,56, accertati in entrata del bilancio della Regione
Siciliana rispettivamente con i decreti del dirigente generale n. 898
del 2018 e n. 957 del 2018, sarebbero somme derivanti dal recupero,
avviato con gli istituti di credito, relativo agli anni pregressi di
quote di contributi gia' erogati, ma trattenute da questi a seguito
di estinzioni anticipate o revoche dagli accollatari, afferenti a
programmi costruttivi di edilizia agevolata, derivanti dalla
liquidazione dei contributi pubblici sui finanziamenti» di cui alla
legge reg. Siciliana n. 79 del 1975 e che verrebbero contabilizzate
entro il corrente anno.
Quanto all'impugnato art. 35, la Regione espone che l'importo di
euro 1.536.118,60, accertato in entrata del bilancio della Regione
Siciliana con il decreto del Dirigente del Servizio n. 1098 del 2018,
sarebbe costituito da somme derivanti dal recupero, avviato con la
banca Unicredit spa, «relativo agli anni pregressi, di tutte le somme
incassate per interessi, rate di ammortamento e interessi moratori,
nonche' rimborsi anticipati operati dai mutuatari e procedure
esecutive, relativi ai mutui fondiari» della legge reg. Siciliana n.
15 del 1986.
Quanto all'art. 45, la Regione Siciliana sostiene che esso non
introdurrebbe nuovi benefici pensionistici, ma sarebbe attuativo di
sentenze di condanna della Regione al pagamento dei trattamenti
previsti della citata norma sulla base del disposto dell'art. 67
della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita'
regionale). Inoltre, con riguardo alla copertura finanziaria, la
Regione Siciliana, contrariamente a quanto asserito dal ricorrente,
avrebbe fornito tutti i richiesti ragguagli. Per tali motivi, le
censure sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri sarebbero
inammissibili o, comunque, infondate. Con memoria depositata in
prossimita' dell'udienza, la Regione Siciliana ha prodotto la
relazione tecnica che illustrerebbe gli aspetti contabili e
finanziari e dimostrerebbe l'erroneita' del presupposto
interpretativo del ricorrente riguardo alla novita' dei trattamenti
pensionistici: la norma si limiterebbe a fare chiarezza sul soggetto
deputato all'erogazione del trattamento e sulla relativa copertura
finanziaria. La Regione afferma inoltre che, con riguardo alla
spettanza del trattamento ai pensionati dell'Ente acquedotti
siciliani, interessati dalla norma in questione, varrebbe quanto gia'
affermato da questa Corte con la sentenza n. 45 del 2016
relativamente agli ex dipendenti dei Consorzi di aree per lo sviluppo
industriale.
Peraltro, nel corso dell'udienza pubblica, la difesa della
Regione Siciliana ha ammesso che solo alcune delle partite di spesa
inserite nel contestato finanziamento sarebbero sorrette da sentenze
passate in giudicato, mentre altre riguarderebbero fattispecie di
analoga natura.
Quanto all'art. 99, commi 2, 3, 4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25,
la Regione sostiene che le questioni promosse sarebbero in larga
misura frutto di un erroneo convincimento circa la natura e gli
effetti delle disposizioni poiche' esse avrebbero solo natura
programmatica e non sarebbero in contrasto con i principi e le
procedure che regolano il Programma operativo complementare e il
Fondo sviluppo e coesione, ivi comprese le prescrizioni contenute
nelle delibere del CIPE di riferimento.
Secondo la resistente si tratterebbe solo di rimodulazioni
interne ai programmi stessi, che non comporterebbero una revisione
degli obiettivi strategici o una modifica della dotazione
finanziaria. La Regione avrebbe comunque assunto l'impegno di
modificare adeguatamente i commi 7, 9, 10, 13, 16 e 17 dell'art. 99
della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 conformemente alle richieste
del Ministero dell'economia e delle finanze.
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato, tra le altre, questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 31, commi 4 e 5; 34, 35, 45 e
99, commi da 2 a 17 e 25, della legge della Regione Siciliana 8
maggio 2018, n. 8, recante «Disposizioni programmatiche e correttive
per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale», in riferimento agli
artt. 81, terzo comma, 117, commi secondo, lettera m), e terzo, e 119
della Costituzione.
2.- Le questioni in esame risultano in parte fondate e in parte
meritevoli di apposita istruttoria finalizzata ad acquisire elementi
indispensabili ai fini della decisione.
3.- Per quel che concerne l'art. 31, commi 4 e 5, alla luce dei
contrastanti argomenti sviluppati dalle parti e della mancata
ostensione degli elementi indefettibili previsti dall'art. 20 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), sussiste il dubbio
che le disposizioni impugnate non siano conformi ai parametri evocati
e che comunque non sia assicurato neppure da parte dello Stato
l'integrale finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni
sanitarie.
3.1.- Le questioni promosse dallo Stato sono, infatti,
intrinsecamente collegate alla concreta disciplina delle relazioni
finanziarie fra Stato e Regione e in particolare alla dimensione
della retrocessione delle accise, la quale - secondo le difese della
Regione - dovrebbe contribuire al finanziamento della sanita'
regionale.
Questa Corte ha gia' affermato che «la trasversalita' e la
primazia della tutela sanitaria rispetto agli interessi sottesi ai
conflitti Stato-Regioni in tema di competenza legislativa, impongono
una visione teleologica e sinergica della dialettica finanziaria tra
questi soggetti, in quanto coinvolgente l'erogazione di prestazioni
riconducibili al vincolo di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost. [e che] che la determinazione dei LEA e' un obbligo del
legislatore statale, ma che la sua proiezione in termini di
fabbisogno regionale coinvolge necessariamente le Regioni, per cui la
fisiologica dialettica tra questi soggetti deve essere improntata
alla leale collaborazione che, nel caso di specie, si colora della
doverosa cooperazione per assicurare il migliore servizio alla
collettivita'. Da cio' consegue che la separazione e l'evidenziazione
dei costi dei livelli essenziali di assistenza devono essere
simmetricamente attuate, oltre che nel bilancio dello Stato, anche
nei bilanci regionali ed in quelli delle aziende erogatrici secondo
la direttiva contenuta nel citato art. 8, comma 1, della legge n. 42
del 2009. In definitiva, la dialettica tra Stato e Regioni sul
finanziamento dei LEA dovrebbe consistere in un leale confronto sui
fabbisogni e sui costi che incidono sulla spesa costituzionalmente
necessaria, tenendo conto della disciplina e della dimensione della
fiscalita' territoriale nonche' dell'intreccio di competenze statali
e regionali in questo delicato ambito materiale» (sentenza n. 169 del
2017).
3.2.- Tali principi sono specificati nell'art. 20 del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), il quale stabilisce
condizioni indefettibili nella individuazione e allocazione delle
risorse inerenti ai livelli essenziali delle prestazioni. Recita
infatti detta norma: «1. Nell'ambito del bilancio regionale le
regioni garantiscono un'esatta perimetrazione delle entrate e delle
uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario
regionale, al fine di consentire la confrontabilita' immediata fra le
entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le
risorse indicate negli atti di determinazione del fabbisogno
sanitario regionale standard e di individuazione delle correlate
fonti di finanziamento, nonche' un'agevole verifica delle ulteriori
risorse rese disponibili dalle regioni per il finanziamento del
medesimo servizio sanitario regionale per l'esercizio in corso. A tal
fine le regioni adottano un'articolazione in capitoli tale da
garantire, sia nella sezione dell'entrata che nella sezione della
spesa, ivi compresa l'eventuale movimentazione di partite di giro,
separata evidenza delle seguenti grandezze: A) Entrate: a)
finanziamento sanitario ordinario corrente quale derivante dalle
fonti di finanziamento definite nell'atto formale di determinazione
del fabbisogno sanitario regionale standard e di individuazione delle
relative fonti di finanziamento intercettate dall'ente regionale, ivi
compresa la mobilita' attiva programmata per l'esercizio; b)
finanziamento sanitario aggiuntivo corrente, quale derivante dagli
eventuali atti regionali di incremento di aliquote fiscali per il
finanziamento della sanita' regionale, dagli automatismi fiscali
intervenuti ai sensi della vigente legislazione in materia di
copertura dei disavanzi sanitari, da altri atti di finanziamento
regionale aggiuntivo, ivi compresi quelli di erogazione dei livelli
di assistenza superiori rispetto ai LEA, da pay back e da iscrizione
volontaria al Servizio sanitario nazionale; c) finanziamento
regionale del disavanzo sanitario pregresso; d) finanziamento per
investimenti in ambito sanitario, con separata evidenza degli
interventi per l'edilizia sanitaria finanziati ai sensi dell'articolo
20, della legge n. 67 del 1988; B) Spesa: a) spesa sanitaria corrente
per il finanziamento dei LEA, ivi compresa la mobilita' passiva
programmata per l'esercizio e il pay back; b) spesa sanitaria
aggiuntiva per il finanziamento di livelli di assistenza sanitaria
superiori ai LEA; c) spesa sanitaria per il finanziamento di
disavanzo sanitario pregresso; d) spesa per investimenti in ambito
sanitario, con separata evidenza degli interventi per l'edilizia
sanitaria finanziati ai sensi dell'articolo 20, della legge n. 67 del
1988. 2. Per garantire effettivita' al finanziamento dei livelli di
assistenza sanitaria, le regioni: a) accertano ed impegnano nel corso
dell'esercizio l'intero importo corrispondente al finanziamento
sanitario corrente [...]. 2-bis. I gettiti derivanti dalle manovre
fiscali regionali e destinati al finanziamento del Servizio sanitario
regionale sono iscritti nel bilancio regionale nell'esercizio di
competenza dei tributi. 2-ter. La quota dei gettiti derivanti dalle
manovre fiscali regionali destinata obbligatoriamente al
finanziamento del Servizio sanitario regionale, ai sensi della
legislazione vigente sui piani di rientro dai disavanzi sanitari, e'
iscritta nel bilancio regionale triennale, nell'esercizio di
competenza dei tributi».
3.3.- Dunque la situazione emergente dagli atti di causa rende
necessario che le parti dimostrino il rispetto dell'art. 20 del
d.lgs. n. 118 del 2011, alla cui attuazione cooperano sia lo Stato
sia la Regione stessa, e forniscano la prova dell'integrale
finanziamento dei LEA, di cui l'avvenuta retrocessione delle quote di
accise o l'attribuzione di altro cespite nella misura di legge dovuta
dallo Stato dovrebbe essere parte integrante, nonche' del rispetto
dei vincoli di destinazione, che la vigente normativa impone per il
finanziamento dei livelli essenziali.
4.- Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 34 e
35 della legge reg. Sicilia n. 8 del 2018, promosse in riferimento
all'art. 81, terzo comma, Cost., sono fondate.
L'art. 34 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018 stabilisce che
«[i]l dipartimento regionale delle infrastrutture, della mobilita' e
dei trasporti e' autorizzato ad accertare in entrata sul bilancio
regionale le somme dei contributi pubblici sui finanziamenti di cui
alla legge regionale 20 dicembre 1975, n. 79 per 6.600 migliaia di
euro».
L'art. 35 della medesima legge regionale dispone che lo stesso
dipartimento «e' autorizzato ad accertare in entrata sul bilancio
regionale le somme dei contributi pubblici sui finanziamenti di cui
alla legge regionale 25 marzo 1986, n. 15 per 1.450 migliaia di
euro».
Il ricorrente lamenta che le autorizzazioni all'accertamento in
bilancio dei predetti contributi pubblici, disciplinate con le
disposizioni impugnate, sarebbero apodittiche, generiche e prive del
presupposto giuridico, trattandosi di norme risalenti, che, in corso
di anno e a distanza di tanto tempo dalla loro emanazione, non
potrebbero verosimilmente generare entrate nella misura determinata a
priori dal legislatore regionale.
La censura e' fondata; e' costante, infatti, l'orientamento di
questa Corte secondo cui le risorse stanziate in entrata devono
essere congrue e attendibili, poiche' dalla loro effettiva
realizzazione dipende la tutela dell'equilibrio il cui canone
costituzionale dell'art. 81, terzo comma, Cost., «opera direttamente,
a prescindere dall'esistenza di norme interposte» (ex plurimis,
sentenza n. 26 del 2013).
4.1.- Nel caso di specie esistono peraltro disposizioni
puntualmente attuative del precetto costituzionale. L'art. 53, commi
1 e 2, del d.lgs. n. 118 del 2011 disciplina analiticamente le
modalita' dell'accertamento: «1. Tutte le obbligazioni giuridicamente
perfezionate attive, da cui derivano entrate per la regione, devono
essere registrate nelle scritture contabili quando l'obbligazione e'
perfezionata, con imputazione all'esercizio in cui l'obbligazione
viene a scadenza, secondo le modalita' previste dal principio
applicato della contabilita' finanziaria di cui all'allegato n. 4/2.
Le entrate sono registrate nelle scritture contabili anche se non
determinano movimenti di cassa effettivi. 2. L'accertamento
costituisce la prima fase della gestione dell'entrata con la quale il
funzionario competente, sulla base di idonea documentazione verifica
la ragione del credito e la sussistenza di un idoneo titolo giuridico
che da' luogo all'obbligazione attiva giuridicamente perfezionata,
individua il debitore, quantifica la somma da incassare, individua la
relativa scadenza, e registra il diritto di credito imputandolo
contabilmente all'esercizio finanziario nel quale viene a scadenza.
Non possono essere riferite ad un determinato esercizio finanziario
le entrate il cui diritto di credito non venga a scadenza nello
stesso esercizio finanziario. E' vietato l'accertamento attuale di
entrate future».
Tali disposizioni illustrano analiticamente le regole finalizzate
alla corretta redazione della parte entrata del bilancio. Si tratta
di operazioni indefettibili per poter iscrivere in bilancio una
somma, cui automaticamente e' correlata la dimensione della spesa.
Esse costituiscono una declinazione specifica dei principi di
prudenza, veridicita', attendibilita' e chiarezza - principi
contabili generali contenuti nell'Allegato 1 richiamato dall'art.
38-bis, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica) nella sua vigente formulazione - che
consente di considerare valida una partita attiva solo in presenza di
un titolo giuridico appropriato e di una stima credibile.
La violazione di tale regola virtuosa comporta inevitabilmente la
mancata copertura di una parte della spesa per effetto
dell'iscrizione invalida nel bilancio della posta attiva non
attendibilmente stimata. E come gia' piu' volte evidenziato da questa
Corte, difetto di copertura e pregiudizio dell'equilibrio del
bilancio sono facce della stessa medaglia, tenuto conto che la
predetta irregolarita' della parte entrata consente una dimensione di
spesa altrimenti non sostenibile, con inevitabile riverbero sul
successivo risultato di amministrazione che viene a peggiorare in
misura pari all'entrata non realizzabile.
Nella fattispecie in esame, il legislatore regionale, anziche'
rimettere alla fisiologica procedura di stima dell'entrata la
determinazione delle risorse realizzabili, impone a un proprio
dipartimento di accertarle automaticamente e, per di piu', con
riferimento a due leggi regionali risalenti nel tempo e indefinite
per quel che concerne l'individuazione dei settori dai quali
deriverebbero tali risorse.
4.2.- Non possono essere accolte le eccezioni della Regione
Siciliana, la quale sostiene che: a) le somme relative all'impugnato
art. 34, di euro 3.217.091,06 e di euro 3.405.477,56, accertate in
entrata del bilancio della Regione Siciliana con i decreti del
Dirigente generale n. 898 e n. 957 del 2018, sarebbero correttamente
iscritte, in quanto «derivanti dal recupero, avviato con le banche,
relative agli anni pregressi di quote di contributi gia' erogati, ma
trattenute dalle banche a seguito di estinzioni anticipate o revoche
dagli accollatari, relative a programmi costruttivi di edilizia
agevolata, derivanti dalla liquidazione dei contributi pubblici sui
finanziamenti di cui alla L.R. n. 79/75 cap. 742802 e che verranno
contabilizzate entro il corrente anno»; b) la somma relativa al
successivo art. 35, di euro 1.536.118,60, accertata in entrata del
bilancio della Regione siciliana con il decreto del Dirigente del
servizio n. 1098 del 2018, deriverebbe «dal recupero, avviato con la
banca UNICREDIT, relativ[o] agli anni pregressi di tutte le somme
incassate per interessi, rate di ammortamento ed interessi moratori,
rimborsi anticipati operati dai mutuatari e procedure esecutive,
relativi ai mutui fondiari della L.R. n. 15/86».
Tali argomentazioni confermano che le pretese maggiori entrate si
fondano sul mero avvio di procedure di recupero nei confronti degli
istituti di credito relativamente a partite pregresse e notevolmente
risalenti nel tempo, in relazione alle quali non puo' parlarsi di
obbligazione attiva perfezionata, ma addirittura presumersi la
probabile mancata realizzazione. Come e' gia' stato affermato da
questa Corte, «[l]a loro contabilizzazione in entrata amplia
artificiosamente le risorse disponibili consentendo spese oltre il
limite del naturale equilibrio ed esonera, per di piu',
l'amministrazione dal porre doveroso rimedio al disavanzo effettivo
oscurato dall'eccentrica operazione contabile. Ne deriva, tra
l'altro, la mancata copertura delle spese per l'insussistenza dei
cespiti in entrata e il conseguente squilibrio del bilancio di
competenza, con conseguente aggravio per i risultati di
amministrazione negativi provenienti dai precedenti esercizi»
(sentenza n. 274 del 2017). E, in effetti, e' la correlazione tra la
parte dell'entrata e quella della spesa a rendere indefettibile
l'indicazione dei mezzi necessari per fronteggiare le spese di
esercizio e assicurare «una visione globale del bilancio, nel quale
tutte le spese si confrontano con tutte le entrate [cosi' da
assicurare] il mantenimento dell'equilibrio complessivo del bilancio
presente e di quelli futuri, senza pretendere di spezzarne l'unita'»
(sentenza n. 1 del 1966).
Come questa Corte ha piu' volte sottolineato, la copertura
finanziaria delle spese deve indefettibilmente avere un fondamento
giuridico, dal momento che, diversamente opinando, sarebbe
sufficiente inserire qualsiasi numero nella parte attiva del bilancio
per realizzare nuove o maggiori spese. Si e' gia' rilevato, in
precedenza, che «copertura economica delle spese ed equilibrio del
bilancio sono due facce della stessa medaglia, dal momento che
l'equilibrio presuppone che ogni intervento programmato sia sorretto
dalla previa individuazione delle pertinenti risorse: nel sindacato
di costituzionalita' copertura finanziaria ed equilibrio integrano
"una clausola generale in grado di operare pure in assenza di norme
interposte quando l'antinomia [con le disposizioni impugnate]
coinvolga direttamente il precetto costituzionale: infatti 'la forza
espansiva dell'art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio
degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e
propria clausola generale in grado di colpire tutti gli enunciati
normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e
contabile' (sentenza n. 192 del 2012)" (sentenza n. 184 del 2016)»
(sentenza n. 274 del 2017).
Peraltro, gia' in precedenza e' stato ribadito che «l'art. 81,
quarto [ora terzo] comma della Costituzione, pone il principio
fondamentale della copertura delle spese, richiedendo la
contestualita' tanto dei presupposti che giustificano le previsioni
di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle previsioni di
entrata necessarie per la copertura finanziaria delle prime»
(sentenza n. 213 del 2008).
4.3.- Gli artt. 34 e 35 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2018
devono essere dunque dichiarati costituzionalmente illegittimi per
contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost. e con le norme che ne
specificano l'applicazione al caso in esame.
5. - Occorre ora esaminare le questioni afferenti all'art. 45
della legge regionale impugnata ma le opposte posizioni delle parti
possono essere correttamente valutate solo con l'approfondimento di
alcuni elementi che la Regione Siciliana deduce ma non riesce -
attraverso la documentazione prodotta - a provare compiutamente, in
modo sufficiente a contrastare le censure di non corrispondenza
dell'impugnato art. 45 ai parametri costituzionali di cui agli artt.
81, terzo comma, e 117, terzo comma, Cost.
Per tale motivo si rende necessario che la Regione Siciliana
fornisca chiarimenti e documentazione secondo l'allegata ordinanza
istruttoria.
6.- Infine, occorre esaminare le censure rivolte ai commi 2, 3,
4, 5, 6, 8, 11, 12, 14, 15 e 25 dell'art. 99 della legge reg. Sicilia
n. 8 del 2018.
Anche in questo caso in ordine alle contrapposte argomentazioni
delle parti in causa, emerge l'esigenza di acquisire ulteriori
elementi di conoscenza, essendo evidente che l'iscrizione in bilancio
e la destinazione specifica dei fondi strutturali non possono avere
solo "natura programmatoria" e devono essere comunque coerenti con la
disciplina generale di tali fondi. In particolare, non risulta
indicato analiticamente il regime giuridico dei diversi fondi incisi
dal mutamento di destinazione, di tal che non e' possibile verificare
se i nuovi obiettivi previsti del citato art. 99 siano compatibili
con tale regime e, in quanto tali, perseguibili con le risorse
afferenti a tali fondi.
Pertanto, anche in ordine a tali elementi si rende necessario
ordinare incombenti alle parti, di indicare le ragioni che - a loro
avviso - rendono compatibile o meno la disciplina giuridica delle
risorse previste dalle norme impugnate con le nuove destinazioni e
con il parametro di cui all'invocato art. 81, terzo comma, Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse con il ricorso
indicato in epigrafe;
dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 34 e 35
della legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8, recante
«Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilita' regionale»;
dispone che, entro sessanta giorni dalla comunicazione, la
Regione Siciliana e il Presidente del Consiglio dei ministri, anche
per il tramite del Ministro dell'economia e delle finanze, forniscano
informazioni e producano documenti secondo l'allegata ordinanza.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 2 luglio 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2019.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE
Allegato:
Ordinanza istruttoria
ORDINANZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 31, commi
4 e 5, 45 e 99, commi da 2 a 17 e 25 della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il
10-16 luglio 2018, depositato in cancelleria il 17 luglio 2018,
iscritto al n. 44 del registro ricorsi 2018 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Ritenuto quanto esposto nei punti del Considerato in diritto 2,
3, 5 e 6 della sentenza, cui e' allegata la presente ordinanza.
Considerato di dover conseguentemente espletare attivita'
istruttoria al riguardo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dispone che, entro sessanta giorni dalla comunicazione della
presente ordinanza:
a) in ordine all'art. 31, commi 4 e 5, della legge della Regione
Siciliana 8 maggio 2018, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2018. Legge di stabilita' regionale),
a.1.) la Regione Siciliana invii un estratto delle previsioni
definitive del bilancio 2018 - debitamente attestato dalla propria
Ragioneria - contenente l'"esatta perimetrazione" di cui all'art. 20
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di
bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a
norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), con
analitica indicazione delle partite di entrata e di spesa e dei
relativi stanziamenti inerenti ai diversi finanziamenti e alle
diverse spese, secondo la classificazione del predetto art. 20;
a.2.) il Presidente del Consiglio dei ministri, anche per il
tramite del Ministro dell'economia e delle finanze, invii le
risultanze del monitoraggio circa lo stato del finanziamento del
Servizio sanitario nazionale nella Regione Siciliana contenente le
risorse stanziate dallo Stato, quelle stanziate dalla Regione,
nonche' i reciproci flussi finanziari intervenuti tra le parti
nell'esercizio 2018; cio' separando le somme assegnate secondo i
criteri di classificazione previsti dall'art. 20 del d.lgs. n. 118
del 2011;
a.3.) entrambe le parti forniscano informazioni circa le
modalita' con cui sono state calcolate le somme destinate ai LEA, la
quota - in valore nominale e non percentuale - assegnata da ciascuna
per tale finalita'; la cronologia delle erogazioni di parte
ministeriale - con particolare riguardo alla dimensione della
retrocessione delle accise o dell'alternativo cespite nella misura di
legge fissata a carico dello Stato - e quella delle erogazioni alle
aziende sanitarie e ospedaliere da parte della Regione Siciliana;
b) in ordine all'art. 45 della legge reg. Siciliana n. 8 del
2018,
b.1.) la Regione Siciliana precisi con analitica chiarezza: le
fonti normative del finanziamento del fondo e dell'imputazione al
fondo stesso degli oneri pensionistici in discussione; i criteri di
quantificazione della spesa, precisando gli oneri derivanti
direttamente da sentenza passata in giudicato, quelli derivanti
dall'estensione dei giudicati ai soggetti in analoghe condizioni,
quelli eventualmente inerenti a soggetti le cui istanze
giurisdizionali siano state rigettate; la posta di bilancio di
imputazione degli oneri e gli specifici mezzi di copertura, entrambi
debitamente attestati dalla Ragioneria;
c) in ordine all'art. 99, commi da 2 a 17 e 25, della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2018,
c.1.) la Regione Siciliana rediga un analitico prospetto
sinottico contenente il raffronto tra l'originaria destinazione dei
fondi strutturali e quella prevista dalle nuove ipotesi di cui al
richiamato art. 99; indichi inoltre - per ciascun comma impugnato
dallo Stato - la provenienza dei suddetti fondi (strutturali europei,
nazionali di coesione, eventualmente regionali); indichi, altresi',
se la disciplina inerente all'impiego degli stessi fondi sia, con
riguardo alla loro provenienza, differenziata ovvero uniforme;
c.2.) il Ministro dell'economia e delle finanze precisi
analiticamente se i mutamenti di destinazione dei fondi strutturali
previsti nell'art. 99 siano compatibili con le norme che ne regolano
l'utilizzazione; inoltre, indichi quantitativamente - con riferimento
al suddetto art. 99 - le risorse assegnate per l'esercizio 2018 in
quota fondi europei e in quota fondi nazionali di coesione,
precisando se la disciplina inerente all'impiego dei suddetti fondi
sia, con riguardo alla loro provenienza, differenziata ovvero
uniforme.
F.to:
Giorgio Lattanzi, Presidente
Aldo Carosi, Redattore
Filomena Perrone, Cancelliere