N. 231 SENTENZA 9 ottobre - 13 novembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Norme della Regione Basilicata in materia di gestione dei rifiuti - Autorizzazione di impianti destinati al recupero di materia, con minima produzione di scarti e dedicati quasi totalmente alla soddisfazione del fabbisogno regionale - Procedibilita' delle sole istanze ad essi relative - Conseguente esclusione di ogni altra forma di recupero dei rifiuti - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Illegittimita' costituzionale. Ambiente - Norme della Regione Basilicata in materia di gestione dei rifiuti - Autorizzazione di nuove attivita' di smaltimento, trattamento e/o recupero dei rifiuti non conformi al Piano regionale di gestione dei rifiuti (PRGR) - Improcedibilita' delle relative istanze - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35, art. 17, commi 6 e 7. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.47 del 20-11-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 6
e 7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35
(Norme di attuazione della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152
in materia di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti -
Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 -
Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
15-21 gennaio 2019, depositato in cancelleria il 25 gennaio 2019,
iscritto al n. 5 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,
dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 9 ottobre 2019 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Anna Carmen Possidente per la
Regione Basilicata.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 15-21 gennaio 2019 e depositato in cancelleria il 25 gennaio 2019
(reg. ric. n. 5 del 2019), ha promosso, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 6 e 7, della legge
della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 (Norme di attuazione
della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di
gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti - Norme in
materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 - Norme
relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto).
1.1.- Le disposizioni impugnate prevedono che: «6. Sono
improcedibili le istanze di autorizzazione relative alle nuove
attivita' destinate allo smaltimento, trattamento e/o recupero dei
rifiuti urbani, frazioni di rifiuti urbani, rifiuti speciali anche
contenenti amianto, non conformi alle previsioni del P.R.G.R. 7. Sono
procedibili le istanze relative ad impianti esclusivamente di
recupero di materia che dimostrino, con specifica analisi, il
rispetto del principio di prossimita' come definito al precedente
art. 2, commi 3 e 4. Tali istanze sono ammissibili solo quando la
produzione degli scarti di processo e' minore dell'otto per cento e
quando almeno il settanta per cento della capacita' impiantistica e'
dedicata a soddisfare i fabbisogni regionali.».
2.- Premette la difesa statale che il decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) (da qui: cod.
ambiente), innovando la disciplina di cui al decreto legislativo 5
febbraio 1997, n. 22 (Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui
rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della
direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), ha
introdotto la gestione integrata dei rifiuti, ossia un sistema volto
a gestire l'intero processo dei rifiuti (comprendente raccolta,
trasporto, trattamento e destinazione finale), con la finalita' del
recupero energetico delle materie prime, allo scopo di minimizzare,
mediante una rete integrata e adeguata di impianti, la frazione
destinata alla discarica.
Nello specifico, gli artt. 178 e seguenti cod. ambiente
individuano, tra le misure prioritarie, le azioni volte a prevenire e
ridurre la produzione dei rifiuti, alle quali seguono le attivita' di
recupero e, come ultima ipotesi, lo smaltimento. In particolare,
l'art. 182 chiarisce che lo smaltimento dei rifiuti e' una soluzione
residuale, che opera quando non esistano alternative tecnicamente
valide o economicamente sostenibili per consentire il recupero. Il
successivo art. 182-bis precisa che lo smaltimento dei rifiuti e il
recupero dei rifiuti urbani non differenziati «sono attuati con il
ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti, tenendo conto
delle migliori tecniche disponibili e del rapporto tra i costi e i
benefici complessivi, al fine di: a) realizzare l'autosufficienza
nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del
loro trattamento in ambiti territoriali ottimali; b) permettere lo
smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani
indifferenziati in uno degli impianti idonei piu' vicini ai luoghi di
produzione o raccolta, con lo scopo di ridurre i movimenti dei
rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della
necessita' di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;
c) utilizzare i metodi e le tecnologie piu' idonei a garantire un
alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica».
Tali disposizioni recepiscono il principio di autosufficienza e
il principio di prossimita', entrambi di derivazione comunitaria,
sanciti dall'art. 16 della direttiva n. 2008/98/CE, del Parlamento
europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e
che abroga alcune direttive. In coerenza con tali principi, la
gestione dei rifiuti, come attivita' di «pubblico interesse» (art.
178, comma l, cod. ambiente), richiede una serie di azioni nel
rispetto di una scelta gerarchica, che, prioritariamente, persegue la
prevenzione, il recupero e, in via residuale, lo smaltimento. A tal
fine, quindi, deve prevedersi: da un lato, il divieto di smaltire
rifiuti solidi urbani non pericolosi in ambiti territoriali diversi o
lontani rispetto a quelli topografici in cui vengono prodotti;
dall'altro, che tale divieto risulti temperato dal principio di
prossimita' degli impianti di smaltimento o recupero.
Le citate disposizioni statali, concernendo la scelta delle
politiche da perseguire e degli strumenti da utilizzare in concreto
per superare il ciclico riproporsi delle emergenze rifiuti,
atterrebbero, come da costante giurisprudenza costituzionale, alla
competenza esclusiva in materia di «tutela dell'ambiente» che, in
virtu' della sua natura "trasversale", puo' interessare diverse
competenze legislative regionali, spettando allo Stato l'adozione
delle determinazioni che rispondono a esigenze di tutela uniformi
(sono richiamate le sentenze n. 244, n. 154 e n. 101 del 2016, n. 58
del 2015, n. 54 del 2012 e n. 224 del 2011).
2.1.- Cio' premesso, la parte ricorrente precisa che l'art. 17
della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 definisce i principi per
l'autorizzazione alla realizzazione di impianti dedicati allo
smaltimento, al trattamento o al recupero dei rifiuti nel territorio
regionale, consentendo, in particolare, «iniziative pubbliche e
private nel campo dello smaltimento, trattamento e recupero dei
rifiuti urbani e speciali». I commi 6 e 7, nondimeno, prevedrebbero
procedure autorizzatorie esclusivamente per gli impianti di recupero
di materia, mentre sarebbero escluse, quindi di fatto vietate, in
particolare le istanze riguardanti gli impianti di recupero
energetico, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
In primo luogo, infatti, tali disposizioni si porrebbero in
contrasto con i criteri di priorita' nella gestione dei rifiuti
stabiliti dall'art. 179 del d.lgs. n. 152 del 2006, che recepisce la
corrispondente previsione comunitaria di cui all'art. 4 della
direttiva 2008/98/CE, stabilendo espressamente che la gestione dei
rifiuti avvenga nel rispetto della gerarchia ivi stabilita, che
contempla anche il recupero di altro tipo, quale e', appunto, il
recupero di energia.
In secondo luogo, sarebbe violato l'art. 35, comma 1, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11
novembre 2014, n. 164, come attuato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 agosto 2016. Quest'ultimo, infatti, nel
determinare il fabbisogno residuo d'incenerimento per ciascuna
Regione, avrebbe individuato per la Regione Basilicata un deficit
pari a oltre 28.000 tonnellate annue.
L'aprioristica esclusione delle attivita' di recupero energetico
effettuata dalle disposizioni impugnate, in conclusione,
precluderebbe il rispetto della gerarchia, imposta dalla legislazione
statale nel recupero dei rifiuti, contribuendo altresi' al deficit
complessivo nazionale (in particolare sulla macroarea geografica
sud), in contrasto con i richiamati principi di autosufficienza e di
prossimita' e con evidente riduzione dei livelli di tutela
ambientale.
3.- Con atto depositato il 19 febbraio 2019 si e' costituita in
giudizio la Regione Basilicata, in persona del Presidente della
Giunta regionale pro tempore, chiedendo il rigetto del ricorso.
3.1.- Premette la difesa regionale che l'articolo 17 della legge
reg. Basilicata n. 35 del 2018 avrebbe operato nell'ambito della
normativa nazionale ed europea, in aderenza al Piano regionale di
gestione dei rifiuti (da qui: PRGR), approvato, in un quadro di
completo riordino del settore, con deliberazione del Consiglio
regionale 30 dicembre 2016, n. 568, atto peraltro non impugnato dallo
Stato.
Nella materia dei rifiuti lo Stato agisce nel rispetto degli
obiettivi di raccolta differenziata e riciclaggio, tenendo conto
della pianificazione regionale. In tal senso, il comma 6 dell'art. 17
della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018 ribadisce
l'improcedibilita' di istanze non conformi al PRGR, in coerenza con
il fine della norma e con la priorita' giuridica che, nell'ambito
della legislazione regionale in materia, avrebbero le prescrizioni
del suddetto PRGR.
Il successivo comma 7, parimenti impugnato, nel normare le
istanze di recupero di materia, non avrebbe inteso affatto escludere
aprioristicamente le attivita' di recupero energetico, che
rappresentano, anzi, uno dei criteri di priorita' nella gestione dei
rifiuti, secondo quanto stabilito dall'art. 179 cod. ambiente.
L'avverbio «esclusivamente», infatti, si riferirebbe all'ambito di
ammissibilita' delle istanze di recupero di materia, quindi al
rispetto di determinati parametri limitatamente a quella tipologia di
recupero. Il successivo comma 8, non impugnato, dimostrerebbe la
coerenza di tale interpretazione, riferendosi a «istanze relative ad
ogni attivita' di smaltimento, recupero e trattamento rifiuti» e
facendo uso del termine «recupero» evidentemente in senso generico.
Il medesimo comma 7, pertanto, regolamenterebbe esclusivamente il
recupero di materia nell'ambito della strategia di pianificazione
complessiva che, attraverso l'economia circolare, e' funzionalmente
orientata a ridurre fortemente il ricorso alla discarica. Infatti, il
PRGR della Basilicata per la prima volta limiterebbe la
pianificazione dei volumi di discarica solo a breve termine, proprio
per orientare il sistema integrato verso le altre forme di gestione
gerarchicamente prioritarie. La pianificazione sarebbe tesa a
soddisfare lo smaltimento solo nella fase transitoria verso il
sistema integrato, in cui dovrebbe essere perfino trascurabile il
conferimento in discarica. I volumi di discarica sarebbero essi
stessi strategici nella fase di transizione, che dovra' scontare una
limitata disponibilita' piuttosto che un eccesso. In questa fase il
legislatore regionale avrebbe necessariamente dovuto regolare le
attivita' di recupero di materia, in modo da evitare che gli scarti
dei relativi processi possano mandare in crisi il sistema,
garantendo, percio', la procedibilita' delle istanze esclusivamente
quando la produzione degli scarti di processo sia minore dell'otto
per cento. Le quantita' di scorie derivanti dai processi di recupero
energetico destinate allo smaltimento in discarica, invece, sarebbero
considerate dalla pianificazione regionale ininfluenti rispetto al
funzionamento generale del sistema integrato.
L'interpretazione prospettata dalla parte ricorrente, percio',
non corrisponderebbe alla volonta' del legislatore regionale, cosi'
come chiaramente formalizzata dall'art. 3, comma 3, lettera b), della
legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, che indica, tra le azioni
necessarie per realizzare gli obiettivi prefissati, quelle volte a
«favorire la valorizzazione dei rifiuti in termini economici e
ambientali, in coerenza con il principio di prossimita',
privilegiando il recupero di materia a quello di energia». Il
recupero di energia all'interno del sistema integrato di gestione dei
rifiuti della Basilicata, quindi, avrebbe un suo ruolo ben definito,
perfettamente conforme alla gerarchia comunitaria.
Ne deriva, in conclusione, che non vi sarebbe alcuna limitazione
alle attivita' di recupero energetico, le quali resterebbero
disciplinate dalle norme statali, nel pieno rispetto dei principi
costituzionali, con conseguente infondatezza delle censure statali.
3.2.- Con specifico riferimento ai profili di illegittimita'
derivanti dal contrasto con l'art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, secondo la difesa regionale la Regione Basilicata,
considerando i dati del 2017, sarebbe totalmente autosufficiente,
come si evincerebbe dai rapporti dell'Istituto superiore per la
protezione e la ricerca ambientale relativi agli anni 2016 e 2017,
nonche' dai dati del sistema Osservatorio rifiuti sovraregionale, che
riporterebbero le effettive quantita' di rifiuto urbano trattato
dall'inceneritore «Fenice». Tali dati dimostrerebbero una
sovra-capacita' di trattamento invece del deficit riportato nel
d.P.C.m. 10 agosto 2016, che individua il fabbisogno d'incenerimento
nazionale dei rifiuti urbani e assimilati, sull'ipotesi di
raggiungimento dell'obiettivo minimo di raccolta differenziata
stabilito dall'art. 205 cod. ambiente.
La Regione Basilicata, pertanto, non solo avrebbe sempre
soddisfatto il proprio fabbisogno, ma si troverebbe ad avere un
eccesso di capacita' di trattamento, elemento fattuale che
smentirebbe la tesi sviluppata nel ricorso. D'altronde, per
soddisfare il fabbisogno residuo nazionale, non sarebbero stati
individuati nuovi impianti da realizzare o potenziare in Basilicata,
bensi', per la Macroarea geografica Sud, due impianti da realizzare
in Campania e in Abruzzo e uno da potenziare in Puglia.
Da ultimo, la parte resistente sottolinea che, durante l'iter di
approvazione della legge reg. Basilicata n. 35 del 2018, sarebbero
stati autorizzati due impianti di recupero di energia per una
capacita' complessiva di circa 120.000 tonnellate all'anno di
combustibile solido secondario derivato da rifiuti. Tali impianti, ai
sensi dell'art. 17, comma 4, di detta legge regionale, continuano a
esercitare o avviano l'esercizio alle condizioni per le quali sono
stati autorizzati, analogamente all'unico impianto della Basilicata
riconosciuto come insediamento di interesse strategico di preminente
interesse nazionale (l'inceneritore «Fenice», appunto).
4.- In prossimita' dell'udienza la difesa statale ha depositato,
fuori termine, una memoria in cui ribadisce le conclusioni rassegnate
nel ricorso introduttivo.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al
n. 5 del registro ricorsi 2019, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 17, commi 6 e 7, della legge della Regione
Basilicata 16 novembre 2018, n. 35 (Norme di attuazione della parte
IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 in materia di gestione dei
rifiuti di bonifica e di siti inquinanti - Norme in materia
ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 - Norme relative alla
cessazione dell'impiego dell'amianto).
1.1.- Le disposizioni impugnate prevedono: da un lato,
l'improcedibilita' delle istanze di autorizzazione relative alle
nuove attivita' destinate allo smaltimento, trattamento e/o recupero
dei rifiuti urbani e speciali non conformi alle previsioni del Piano
regionale di gestione dei rifiuti (da qui: PRGR); dall'altro lato, la
procedibilita' delle istanze «relative ad impianti esclusivamente di
recupero di materia che dimostrino, con specifica analisi, il
rispetto del principio di prossimita'», nonche' quando la produzione
degli scarti di processo sia minore dell'otto per cento e almeno il
settanta per cento della capacita' impiantistica venga dedicata a
soddisfare i fabbisogni regionali.
2.- Secondo la difesa statale tali disposizioni, prevedendo
procedure autorizzatorie esclusivamente per gli impianti di recupero
di materia, non consentirebbero, in particolare, l'autorizzazione di
quelle relative agli impianti di recupero energetico e violerebbero
cosi' l'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
2.1.- In primo luogo, vi sarebbe il contrasto con i criteri di
priorita' nella gestione dei rifiuti stabiliti dall'art. 179 del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale) (da qui: cod. ambiente), che stabilisce, in conformita'
all'art. 4 della direttiva n. 2008/98/CE, del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 19 novembre 2008,, relativa ai rifiuti e che
abroga alcune direttive, una precisa gerarchia di criteri per la
gestione dei rifiuti, tra cui e' contemplato anche il recupero di
energia.
2.2.- In secondo luogo, sarebbe leso l'art. 35, comma 1, del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, in legge 11
novembre 2014, n. 164, come attuato dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 10 agosto 2016. In tale decreto si da' atto di
un deficit di incenerimento per la Regione Basilicata pari a oltre
28.000 tonnellate annue. L'esclusione delle attivita' di recupero
energetico, cosi', aggraverebbe il deficit complessivo nazionale, in
contrasto con i principi di autosufficienza e di prossimita' di cui
all'art. 4 della citata direttiva n. 2008/98/CE, anch'essi recepiti
dal codice dell'ambiente, con conseguente riduzione dei livelli di
tutela ambientale.
3.- La questione relativa all'art. 17, comma 7, della legge reg.
Basilicata n. 35 del 2018 e' fondata.
3.1.- Va premesso che l'art. 17, commi 6 e 7, della legge reg.
Basilicata n. 35 del 2018 interviene sulla disciplina del recupero
dei rifiuti, che, come da costante giurisprudenza costituzionale, e'
ascrivibile alla «tutela dell'ambiente», di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., con tutti i limiti che ne derivano per la
legislazione regionale (tra le tante, sentenze n. 142 e n. 129 del
2019, n. 215, n. 151, n. 150 e n. 126 del 2018, n. 154 del 2016 e n.
285 del 2013).
Per quanto attiene al caso di specie, la disciplina e' stata
dettata dal codice dell'ambiente (in particolare dalla Parte IV,
Titolo I).
Ivi, sono stati in primo luogo recepiti i principi di
autosufficienza e di prossimita' (artt. 182 e 182-bis), di cui
all'art. 16 della direttiva n. 2008/98/CE, nonche' la gerarchia delle
azioni da perseguire nella gestione dei rifiuti (art. 179), ex art. 4
della stessa direttiva, e cioe': la prevenzione, la preparazione per
il riutilizzo, il riciclaggio, il recupero di altro tipo, quale il
recupero di energia e, in via residuale, lo smaltimento.
Nondimeno, il codice dell'ambiente attribuisce, nel rispetto dei
principi previsti dalla normativa statale, numerose competenze alle
Regioni (art. 195), in particolare riguardo alla pianificazione della
gestione dei rifiuti, nonche' all'approvazione dei progetti di nuovi
impianti per la gestione di rifiuti e all'autorizzazione alle
modifiche degli impianti esistenti. Ai sensi dell'art. 199, dunque,
le Regioni predispongono e adottano il PRGR, che deve prevedere, tra
l'altro, il complesso delle attivita' e dei fabbisogni degli impianti
necessari a garantire la gestione dei rifiuti urbani secondo criteri
di trasparenza, efficacia, efficienza, economicita' e autosufficienza
della gestione dei rifiuti urbani non pericolosi, nonche' ad
assicurare lo smaltimento e il recupero dei rifiuti speciali in
luoghi prossimi a quelli di produzione, al fine di favorire la
riduzione della movimentazione di rifiuti.
3.2.- Entro tale cornice normativa la Regione Basilicata ha
perseguito nella sua legislazione l'obiettivo principale di ridurre
il ricorso allo smaltimento in discarica, con la «Strategia Regionale
Rifiuti Zero 2020», di cui all'art. 47 della legge della stessa
Regione 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla Legge di stabilita'
regionale 2015). In particolare, il comma 1, lettera a), di tale
articolo ha previsto l'obiettivo di «massimizzare la riduzione della
quantita' di rifiuti prodotti, il riuso dei beni, il recupero di
materiali e di energia ed il riciclaggio, in modo da tendere a zero
entro l'anno 2020», nel rispetto della gerarchia degli interventi di
cui all'art. 179 cod. ambiente (comma 2). Il comma 4 dello stesso
art. 47 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2015, inoltre, indicava
tra gli obiettivi prioritari in materia di rifiuti «la progressiva
eliminazione della presenza di inceneritori sul territorio della
regione Basilicata e la contestuale adozione di soluzioni
tecnologiche e gestionali destinate esclusivamente alla riduzione,
riciclo, recupero e valorizzazione dei rifiuti», secondo tempi e
modalita' di dismissione da prevedersi nel PRGR. Tale disposizione e'
stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza n. 154
del 2016, poiche', pur non ponendo un divieto immediato di
localizzazione degli inceneritori (che rientrano appunto tra gli
impianti di recupero di energia), specificava il proposito di
eliminare gli stessi dal territorio regionale, secondo modi e tempi
da individuare nel PRGR. Il che si poneva in contrasto con la
legislazione statale in materia, che all'art. 35 del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, qualifica gli impianti di incenerimento come
«infrastrutture e insediamenti strategici di preminente interesse
nazionale», su cui dunque non puo' incidere in senso del tutto
ostativo la legislazione regionale.
Il successivo PRGR, approvato con deliberazione del Consiglio
regionale 30 dicembre 2016, n. 568, presenta una certa ambiguita' sul
tema, poiche' fissa l'obiettivo di un ruolo dell'incenerimento dei
rifiuti non solo residuale, ma anche transitorio e, soprattutto, in
progressiva dismissione. Con riferimento alle autorizzazioni per gli
impianti, inoltre, prevede, seppur con talune eccezioni e fatta salva
la possibilita' di una nuova valutazione, che non possano essere
autorizzati nuovi impianti di trattamento dei rifiuti urbani residui
con operazioni di incenerimento, quando le relative istanze siano
pervenute successivamente all'approvazione dello stesso PRGR.
Da ultimo e' intervenuta l'impugnata legge reg. Basilicata n. 35
del 2018, che continua a muoversi nel solco di quanto previsto
dall'art. 47 della legge reg. Basilicata n. 4 del 2015, e, per quanto
concerne le procedure autorizzatorie per gli impianti di trattamento
dei rifiuti, pone i ricordati limiti di cui ai commi 6 e 7 dell'art.
17, richiamando anche le indicazioni del PRGR.
3.3.- E' certo vero che nella legge regionale in questione vi
sono talune disposizioni che sembrerebbero non escludere in via
generale il ricorso al recupero energetico, come asserito dalla parte
resistente. E' il caso, ad esempio, dell'art. 3, comma 3, lettera c),
che indica tra i criteri che devono ispirare le azioni in materia di
rifiuti quello di privilegiare il recupero di materia rispetto a
quello di energia. Cosi', inoltre, l'art. 17, comma 8, in forza del
quale «le istanze relative ad ogni attivita' di smaltimento, recupero
e trattamento rifiuti sono soggette alla preventiva verifica di
conformita' al P.R.G.R. da parte dell'Ufficio regionale, competente
in materia di pianificazione e gestione dei rifiuti, che esprime
valutazione motivata e vincolante in merito alla loro procedibilita',
per i rispettivi procedimenti autorizzatori e di verifica della
compatibilita' ambientale, ai sensi dei procedenti commi».
Tali previsioni, tuttavia, non consentono di accogliere
l'interpretazione prospettata dalla difesa regionale, secondo cui
l'impugnato art. 17, comma 7, riguarderebbe le istanze per gli
impianti «esclusivamente» di recupero di materia, senza occuparsi di
quelle per gli impianti di recupero energetico, che pure sarebbero
consentite.
L'art. 3, comma 3, lettera c), della legge reg. Basilicata n. 35
del 2018, infatti, ha una mera funzione teleologica e d'indirizzo,
che non si traduce sul piano operativo in norme contenute in altri
punti della legge regionale oggetto d'impugnazione.
Il successivo art. 17, comma 8, invece, rinviando ai «precedenti
commi», ove sono espressamente disciplinate le sole istanze per gli
impianti di recupero di materia, non e' idoneo a elidere l'ambiguita'
piu' volte sottolineata dalla difesa statale e confermata da
dichiarazioni dell'assessore competente della Regione Basilicata. Di
conseguenza, in assenza di specifiche statuizioni normative sulle
istanze concernenti gli impianti di recupero di altro tipo,
l'impugnato comma 7 ben potrebbe essere considerato quale base
giuridica per ritenere improcedibili le istanze per gli impianti che
non siano «esclusivamente» di recupero di materia.
Come piu' volte sottolineato da questa Corte, «nel giudizio in
via d'azione vanno tenute presenti anche le possibili distorsioni
applicative di determinate disposizioni legislative», a maggior
ragione quando «l'ambiguita' semantica riguardi una disposizione
regionale foriera di sostanziali dubbi interpretativi che rendono
concreto il rischio di un'elusione del principio fondamentale
stabilito dalla norma statale» (sentenza n. 107 del 2017; in senso
analogo si vedano le sentenze n. 449 del 2005, n. 412 del 2004 e n.
228 del 2003). Il che e' appunto quanto si riscontra nel caso di
specie.
3.4.- Alla luce di tali considerazioni puo' ritenersi che il
legislatore regionale, disciplinando espressamente la procedibilita'
delle sole istanze per gli impianti di recupero di materia, legittimi
il rigetto di quelle relative ad altre forme di recupero dei rifiuti
previste nella gerarchia indicata dall'art. 179 cod. ambiente e, in
particolare, nella specie, al recupero di energia, violando cosi'
anche l'art. 35 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
Si tenga presente, inoltre, che autorizzare solo gli impianti di
recupero di materia, la cui attivita' determini una minima produzione
di scarti e che siano dedicati nella loro quasi totalita' alla
soddisfazione dei fabbisogni regionali, potrebbe produrre un duplice
effetto complessivamente negativo sugli obiettivi, sia nazionali, sia
regionali. Da un lato, infatti, si aggraverebbe il fabbisogno e il
conseguente deficit d'incenerimento, scaricato su altre Regioni o
colmato dal ricorso alla discarica; dall'altro lato, ovviamente, si
finirebbe con l'escludere, o comunque limitare drasticamente, il
trattamento dei rifiuti provenienti dalle altre Regioni.
4.- La declaratoria d'illegittimita' costituzionale deve essere
circoscritta al solo art. 17, comma 7, della legge reg. Basilicata n.
35 del 2018, risultando non fondata la questione relativa al comma 6.
L'improcedibilita' delle istanze non conformi al PRGR ivi
prevista, infatti, e' di per se' coerente con la legislazione statale
interposta, costituendo applicazione dell'art. 199 cod. ambiente.
Eventuali vizi del PRGR, invece, potranno in ogni caso essere fatti
valere nelle ordinarie sedi giurisdizionali.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, comma
7, della legge della Regione Basilicata 16 novembre 2018, n. 35
(Norme di attuazione della parte IV del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152
in materia di gestione dei rifiuti di bonifica e di siti inquinanti -
Norme in materia ambientale e della legge 27 marzo 1992, n. 257 -
Norme relative alla cessazione dell'impiego dell'amianto);
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 17, comma 6, della legge reg. Basilicata n.
35 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 ottobre 2019.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 novembre 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA