N. 287 SENTENZA 19 novembre - 23 dicembre 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Basilicata - Istituzione della banca del latte umano donato - Indicazione di risorse a copertura della spesa - Ricorso del Governo - Denunciata carenza di effettiva copertura finanziaria - Sopravvenuta abrogazione della norma impugnata - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Basilicata 4 dicembre 2018, n. 51, art. 8. - Costituzione, art. 81, terzo comma.(GU n.52 del 27-12-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Aldo CAROSI;
Giudici :Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio
BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
Luca ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della
legge della Regione Basilicata 4 dicembre 2018, n. 51 (Istituzione
della banca del latte umano donato della Basilicata), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la
notificazione il 1° febbraio 2019, ricevuto il 6 febbraio 2019,
depositato in cancelleria il 5 febbraio 2019, iscritto al n. 16 del
registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2019 il Giudice
relatore Luca Antonini;
udito l'avvocato dello Stato Diana Ranucci per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 1°- 6 febbraio 2019 e depositato il
5 febbraio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso - in riferimento all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8
della legge della Regione Basilicata 4 dicembre 2018, n. 51
(Istituzione della banca del latte umano donato della Basilicata).
2.- Il ricorso premette che la legge regionale citata ha la
finalita' di promuovere l'allattamento materno mediante la raccolta
di latte umano da donatrici presso una banca a tal fine istituita, i
cui compiti sono svolti nell'esclusivo interesse della salute dei
bambini, come enunciano gli artt. 1 e 2. Inoltre, la banca operera'
presso una struttura ospedaliera, che sara' individuata dalla Regione
(art. 3), nel «rispetto delle Linee di indirizzo nazionali per
l'organizzazione e la gestione delle banche del latte umano donato
nell'ambito della protezione, della promozione e del sostegno
dell'allattamento al seno» (art. 4).
La legge in questione si proporrebbe, dunque, di realizzare un
servizio di pubblica utilita' a tutela della maternita' e
dell'infanzia.
Il ricorso richiama quindi l'art. 8 della legge reg. Basilicata
n. 51 del 2018, rubricato «[c]opertura finanziaria»: esso stabilisce,
al comma 1, che «[g]li oneri derivanti dall'attuazione della presente
legge per le spese in conto capitale, quantificati per l'anno 2019 in
euro 50.000,00, trovano copertura nell'ambito degli "Interventi per
il potenziamento della rete sanitaria e ospedaliera" di cui alla
Missione 13, Programma 05 del Bilancio di previsione finanziario per
il triennio 2018-2020 della Regione Basilicata» e, al comma 2, che
«[l]e attivita' di raccolta e conservazione del latte umano sono
svolte ad invarianza di spese con le risorse umane disponibili».
3.- Ad avviso del ricorrente, questa norma violerebbe l'art. 81,
terzo comma, Cost., in quanto dai documenti allegati alle leggi di
bilancio di seguito specificate, il programma 05 della missione 13
del bilancio di previsione finanziario per il triennio 2018-2020
della Regione Basilicata prevederebbe per l'anno 2019 uno
stanziamento complessivo di euro 160.000,00, «il quale risult[erebbe]
gia' interamente impegnato».
3.1.- Al riguardo, la difesa statale richiama anzitutto l'art. 1,
comma 2, della legge della Regione Basilicata 31 maggio 2018, n. 8
(Legge di Stabilita' regionale 2018), ai sensi del quale «[g]li
stanziamenti di spesa per il rifinanziamento di leggi regionali che
prevedono interventi finalizzati allo sviluppo e di sostegno
all'economia, classificati tra le spese in conto capitale, sono
determinati per il triennio 2018-2020 nei limiti indicati nella
tabella B, allegata alla presente legge». La citata tabella ha
determinato, per la missione 13 «Tutela della salute», programma 05
«Servizio sanitario regionale - Investimenti sanitari», uno
stanziamento di spesa, per l'anno 2019, pari a euro 160.000,00.
A sua volta, l'art. 1, comma 4, della coeva legge della Regione
Basilicata 31 maggio 2018, n. 9 (Bilancio di Previsione finanziario
per il triennio 2018-2020), ha approvato, tra gli altri, anche il
«prospetto delle spese - bilancio pluriennale 2018/2020 per missioni,
programmi e titoli (Allegato 2)» il quale, quanto alla missione 13
«Tutela della salute», programma 05 «Servizio sanitario regionale -
Investimenti sanitari», contiene, per l'anno 2019, una previsione di
competenza di euro 160.000,00, gia' interamente impegnata.
Il ricorso aggiunge che l'impegno di spesa per l'intero importo
dello stanziamento ora citato troverebbe conferma nello «Stato di
Previsione delle Spese per Missioni, Programmi, Titoli,
Macroaggregati e Capitoli Esercizio Finanziario 2018/2020», allegato
alla deliberazione della Giunta della Regione Basilicata 1° giugno
2018, n. 474, avente ad oggetto «Approvazione della ripartizione
finanziaria in capitoli dei titoli, tipologie e categorie delle
entrate e delle missioni, programmi e macroaggregati delle spese del
"Bilancio di Previsione pluriennale per il triennio 2018-2020"».
Secondo il ricorrente, lo stanziamento di spesa originariamente
determinato nella misura sopra indicata, per il 2019, dalla legge
reg. Basilicata n. 8 del 2018, non sarebbe stato incrementato da
nessuna delle tre successive leggi regionali di variazione al
bilancio di previsione pluriennale 2018-2020 (rispettivamente: legge
della Regione Basilicata 20 agosto 2018, n. 18, recante «Prima
variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020», legge
della Regione Basilicata 22 novembre 2018, n. 38, recante «Seconda
variazione al bilancio di previsione pluriennale 2018/2020 e
disposizioni in materia di scadenza di termini legislativi e nei vari
settori di intervento della Regione Basilicata» e legge della Regione
Basilicata 5 dicembre 2018, n. 52, recante «Terza variazione al
bilancio di previsione pluriennale 2018-2020»).
3.2.- Dalla esposta ricostruzione normativa discenderebbe, ad
avviso del ricorrente, che l'impugnato art. 8, quanto alle spese in
conto capitale relative al 2019, non potrebbe trovare copertura
finanziaria nell'ambito dell'allocazione di bilancio prevista dalla
disposizione stessa, risultando le somme ivi stanziate gia'
interamente impegnate. Da tanto conseguirebbe che tale norma
prevederebbe «una copertura finanziaria meramente apparente - in
realta' inesistente - riguardando somme gia' impegnate e percio'
indisponibili per il finanziamento degli oneri derivanti
dall'attuazione della legge stessa».
Sarebbe pertanto violato l'art. 81, terzo comma, Cost. nonche', e
di riflesso, le norme che di questo «costituiscono puntualizzazione
tecnica», ossia l'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge
di contabilita' e finanza pubblica), il quale specifica che ciascuna
legge che comporti nuovi o maggiori oneri deve provvedere alla
contestuale copertura finanziaria dei medesimi «nei modi e nei
termini previsti dalla stessa norma», e il successivo art. 19, che
tali principi estende alle Regioni e alle Province autonome.
All'origine di tali disposizioni, aventi anche valenza di norme
interposte, vi sarebbe l'esigenza di evitare interventi, in materia
di finanza pubblica, diretti ad alterare gli equilibri di bilancio
non soltanto attraverso l'omessa indicazione delle modalita' di
copertura di nuove o maggiori spese, ma anche mediante l'utilizzo di
risorse gia' impegnate per il finanziamento della nuova o maggiore
spesa.
Nella fattispecie, l'obbligo di copertura, solo formalmente e
apparentemente assolto, sarebbe nella sostanza violato perche' la
copertura indicata sarebbe «fittizia, riguardando risorse che sono
gia' state impegnate e che, come tali, hanno gia' ricevuto una
specifica destinazione». Tale modalita', d'altro canto, si
risolverebbe nella «contestuale scopertura "retroattiva" delle spese
al cui finanziamento erano state [...] destinate quelle risorse»,
alterando, sul piano contabile, il risultato di amministrazione e,
sul piano sostanziale, la capacita' del soggetto pubblico di onorare
le obbligazioni al cui adempimento erano originariamente destinate le
risorse poi stornate.
In conclusione, il ricorrente chiede che «[i]n difetto di
integrazione, per l'anno 2019, dello stanziamento di spesa riferito
al Programma 05 della Missione 13», sia dichiarato costituzionalmente
illegittimo l'art. 8 della legge reg. Basilicata n. 51 del 2018
nonche' le altre disposizioni legislative eventualmente ritenute
illegittime in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale).
4.- La Regione Basilicata non si e' costituita.
5.- Successivamente alla presentazione del ricorso, l'art. 8
della legge reg. Basilicata n. 51 del 2018 e' stato abrogato
dall'art. 20, comma 1, della legge della Regione Basilicata 13 marzo
2019, n. 2 (Legge di stabilita' regionale 2019); al comma 2, lo
stesso art. 20 ha previsto che «[p]er le finalita' di cui alla Legge
regionale 4 dicembre 2018, n. 51 e' assicurato, per l'esercizio 2019,
un contributo pari a € 50.000,00, a valere su apposito capitolo
istituito nell'ambito degli "Interventi per il potenziamento della
rete sanitaria e ospedaliera" di cui alla Missione 13, Programma 05
del Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2019-2021
della Regione Basilicata».
In relazione a tale ius superveniens, l'Avvocatura dello Stato ha
dichiarato in udienza di ritenere venuto meno l'interesse a coltivare
ulteriormente il ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 1°- 6 febbraio 2019 e depositato il
5 febbraio 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso - in riferimento all'art. 81, terzo comma, della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8
della legge della Regione Basilicata 4 dicembre 2018, n. 51
(Istituzione della banca del latte umano donato della Basilicata).
2.- La norma impugnata, al comma 1, prevede che gli oneri
derivanti dall'attuazione della legge per le spese in conto capitale,
quantificati per l'anno 2019 in euro 50.000,00, «trovano copertura
nell'ambito degli "Interventi per il potenziamento della rete
sanitaria e ospedaliera" di cui alla Missione 13, Programma 05 del
Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2018-2020 della
Regione Basilicata» e, al comma 2, che «[l]e attivita' di raccolta e
conservazione del latte umano sono svolte ad invarianza di spese con
le risorse umane disponibili».
Il ricorrente ravvisa in tale norma la violazione dell'art. 81,
terzo comma, Cost., in quanto il programma 05 della missione 13 del
bilancio di previsione finanziario per il triennio 2018-2020 della
Regione Basilicata prevederebbe per l'anno 2019 uno stanziamento
complessivo di euro 160.000,00, ma questo stesso importo risulterebbe
«gia' interamente impegnato». Cio' sarebbe dimostrato dai pertinenti
stanziamenti del bilancio in vigore alla data di approvazione della
legge reg. Basilicata n. 51 del 2018, come risultanti dalla iniziale
previsione di spesa contenuta nell'allegato 2 della legge della
Regione Basilicata 31 maggio 2018, n. 9 (Bilancio di Previsione
finanziario per il triennio 2018-2020) - pari, appunto, a euro
160.000,00, interamente impegnata -, non ulteriormente incrementata
da nessuna delle tre leggi regionali di variazione al bilancio
successivamente intervenute.
Pertanto, secondo il ricorrente, l'impugnato art. 8, quanto alle
spese in conto capitale relative al 2019, non potrebbe trovare
copertura finanziaria nell'ambito della allocazione di bilancio dallo
stesso formalmente indicata, risultando le somme ivi stanziate gia'
interamente impegnate. Da tanto conseguirebbe che tale norma
prevederebbe «una copertura finanziaria meramente apparente - in
realta' inesistente - riguardando somme gia' impegnate e percio'
indisponibili per il finanziamento degli oneri derivanti
dall'attuazione della legge stessa».
3.- Successivamente alla presentazione del ricorso, l'art. 8
della legge reg. Basilicata n. 51 del 2018 e' stato abrogato
dall'art. 20, comma 1, della legge della Regione Basilicata 13 marzo
2019, n. 2 (Legge di stabilita' regionale 2019); al comma 2, lo
stesso art. 20 ha previsto che «[p]er le finalita' di cui alla Legge
regionale 4 dicembre 2018, n. 51 e' assicurato, per l'esercizio 2019,
un contributo pari a € 50.000,00, a valere su apposito capitolo
istituito nell'ambito degli "Interventi per il potenziamento della
rete sanitaria e ospedaliera" di cui alla Missione 13, Programma 05
del Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2019-2021
della Regione Basilicata».
4.- Occorre preliminarmente verificare se per effetto del
richiamato ius superveniens - che non ha formato oggetto di autonoma
impugnazione da parte del Presidente del Consiglio dei ministri - sia
cessata la materia del contendere.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «la modifica
normativa della norma oggetto di questione di legittimita'
costituzionale in via principale intervenuta in pendenza di giudizio
determina la cessazione della materia del contendere quando ricorrono
simultaneamente le seguenti condizioni: occorre che il legislatore
abbia abrogato o modificato le norme censurate in senso satisfattivo
delle pretese avanzate con il ricorso e occorre che le norme
impugnate, poi abrogate o modificate, non abbiano ricevuto
applicazione medio tempore» (sentenze n. 56 del 2019 e n. 238 del
2018; nello stesso senso, ex multis, sentenze n. 185, n. 171 e n. 44
del 2018).
Quanto alla prima condizione, il suddetto art. 20, comma 1, della
legge reg. Basilicata n. 2 del 2019 ha espressamente abrogato
l'impugnato art. 8 della legge reg. Basilicata n. 51 del 2018: cio'
soddisfa le pretese avanzate con il ricorso. Nello stesso senso va
interpretata anche la previsione del comma 2 del citato art. 20, che,
sempre per le finalita' della legge istitutiva della banca del latte
donato, e per l'esercizio 2019, ha assicurato un contributo pari a
euro 50.000,00 a valere su un capitolo di nuova istituzione nel
programma 05 della missione 13; nel suo combinato operare, tale ius
superveniens ha modificato l'autorizzazione di spesa per l'esercizio
2019, gia' inizialmente prevista dall'impugnato art. 8, in ogni caso
in senso satisfattivo per il ricorrente, come risulta dalle seguenti
ulteriori disposizioni finanziarie.
In particolare, l'art. 1, comma 4, della legge della Regione
Basilicata 13 marzo 2019, n. 3 (Bilancio di Previsione finanziario
per il triennio 2019-2021) ha approvato, tra gli altri, il «prospetto
delle spese - bilancio pluriennale 2019/2021 per missioni, programmi
e titoli (Allegato 2)». Da tale documento, con riferimento
all'esercizio 2019 e alla missione 13, programma 05, risulta una
previsione di competenza di euro 210.000,00, di cui euro 160.000,00
gia' impegnati; la differenza costituisce un incremento effettivo
rispetto allo stanziamento risultante dal bilancio vigente all'atto
dell'approvazione della norma impugnata e pertanto idonea ad
assicurare copertura finanziaria al contributo riconosciuto dall'art.
20, comma 2, della legge reg. Basilicata n. 2 del 2019, come previsto
dall'art. 22 della stessa.
Inoltre, per effetto della delibera della Giunta della Regione
Basilicata 15 marzo 2019, n. 169, avente ad oggetto «Ripartizione in
capitoli dei titoli, delle tipologie e delle categorie delle entrate
e delle missioni, dei programmi, dei titoli e dei macroaggregati
delle spese del Bilancio di Previsione finanziario per il triennio
2019-2021», e' stato istituito il capitolo 51184, denominato «Spese
di investimento finalizzate all'attuazione della Banca latte umano -
LR 51/2018» e dotato di uno stanziamento di competenza di euro
50.000,00, non impegnato.
Deve, pertanto, ritenersi che la normativa sopravvenuta sia
satisfattiva delle pretese avanzate con il ricorso, come questa Corte
ha gia' avuto modo di affermare con specifico riferimento a casi di
iniziale difetto di copertura, successivamente sanato (sentenze n. 33
del 2017 e 241 del 2013; ordinanza n. 160 del 2014).
Quanto alla seconda condizione, pur in mancanza di attestazioni
della Regione Basilicata, non costituita, deve escludersi che la
norma impugnata abbia ricevuto applicazione medio tempore, non avendo
questa un contenuto «di automatica e immediata applicazione»
(sentenza n. 39 del 2016). Infatti, l'art. 7 della legge reg.
Basilicata n. 51 del 2018 prevede l'emanazione di un regolamento di
attuazione della legge stessa che, ai sensi del precedente art. 4,
comma 2, lettere b) e d), deve disciplinare, tra l'altro, le
procedure per la conservazione del latte e i requisiti strutturali
della banca: questi contenuti si pongono, pertanto, come necessari
antecedenti rispetto al concreto impiego dello stanziamento per spese
in conto capitale che la norma impugnata ha autorizzato.
In mancanza del regolamento attuativo, che non risulta emanato,
l'impugnato art. 8 della legge reg. Basilicata n. 51 del 2018 non
puo' avere ricevuto applicazione nel periodo in cui e' rimasto in
vigore.
Va, dunque, dichiarata cessata la materia del contendere.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara cessata la materia del contendere della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione
Basilicata 4 dicembre 2018, n. 51 (Istituzione della banca del latte
umano donato della Basilicata), promossa, in riferimento all'art. 81,
terzo comma, della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei
ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 novembre 2019.
F.to:
Aldo CAROSI, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 dicembre 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA