N. 39 SENTENZA 28 gennaio - 6 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Appalti pubblici - Norme della Regione Toscana - Procedure negoziate sotto soglia regolate dal criterio di aggiudicazione del minor prezzo - Possibile antecedenza dell'esame delle offerte economiche rispetto alla verifica della documentazione amministrativa - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza - Illegittimita' costituzionale. Appalti pubblici - Norme della Regione Toscana - Procedure negoziate sotto soglia regolate dal criterio di aggiudicazione del minor prezzo - Possibile antecedenza dell'esame delle offerte economiche rispetto alla verifica della documentazione amministrativa - Ius superveniens non satisfattivo - Illegittimita' costituzionale. Impiego pubblico - Norme della Regione Toscana - Mobilita' dei dirigenti - Modifica dell'incarico dirigenziale conferito - Ricorso del Governo - Denunciata violazione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46, art. 1, introduttivo dell'art. 35-ter della legge della Regione Toscana 13 luglio 2007, n. 38; legge della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3, art. 2, commi 1 e 2, rispettivamente modificativi dei commi 1 e 2 dell'art. 35-ter della legge della Regione Toscana 13 luglio 2007, n. 38; art. 11, sostitutivo del comma 2 dell'art. 18 della legge della Regione Toscana 8 gennaio 2009, n. 1; art. 18, cha aggiunge lettera b-bis) al comma 4 dell'art. 8 della legge della Regione Toscana n. 46 del 2013; legge della Regione Toscana 2 agosto 2013, n. 46, art. 8, commi 5 e 6. - Costituzione, artt. 97, 98, 117, commi primo e secondo, lettera e) e 118; Direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014, art. 56, paragrafo 2.(GU n.11 del 11-3-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46 (Disposizioni in
materia di procedura di gara ed incentivi per funzioni tecniche.
Modifiche alla L.R. 38/2007) e degli artt. 2, 11 e 18 della legge
della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3 (Legge di manutenzione
dell'ordinamento regionale 2018), promossi dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorsi notificati l'8-15 ottobre 2018 e
il 12-15 marzo 2019, depositati in cancelleria il 16 ottobre 2018 e
il 15 marzo 2019, rispettivamente iscritti al n. 73 del registro
ricorsi 2018 e al n. 48 del registro ricorsi 2019 e pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 2018 e n. 23, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2020 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana;
deliberato nella camera di consiglio del 28 gennaio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2018, ha impugnato l'art. 1
della legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46 (Disposizioni
in materia di procedura di gara ed incentivi per funzioni tecniche.
Modifiche alla L.R. 38/2007), per violazione dell'art. 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
1.1.- Osserva il ricorrente che la disposizione impugnata
inserisce nella legge della Regione Toscana 13 luglio 2007, n. 38
(Norme in materia di contratti pubblici e relative disposizioni sulla
sicurezza e regolarita' del lavoro) l'art. 35-ter, rubricato
«Disposizioni per la semplificazione della gestione amministrativa
delle procedure negoziate sotto soglia», ai sensi del quale nelle
procedure negoziate, quando il criterio di aggiudicazione prescelto
e' quello del minor prezzo, le stazioni appaltanti possono decidere
di esaminare le offerte economiche prima di verificare la
documentazione amministrativa attestante l'assenza dei motivi di
esclusione e il rispetto dei criteri di selezione ai sensi del
decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti
pubblici). Nell'avviso di manifestazione di interesse sono indicate
l'intenzione di avvalersi di tale possibilita' e le modalita' di
verifica, anche a campione, dell'assenza dei motivi di esclusione e
del rispetto dei criteri di selezione.
1.2.- Deduce il Presidente del Consiglio dei ministri che, ai
sensi dell'art. 56, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE del
Parlamento e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti
pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, l'inversione
dell'apertura delle buste in sede di gara e' consentita solamente per
le procedure aperte.
L'art. 133, comma 8, del d.lgs. n. 50 del 2016 (d'ora in avanti
codice dei contratti pubblici), come modificato dall'art. 83, comma
1, del decreto legislativo 19 aprile 2017, n. 56 (Disposizioni
integrative e correttive al decreto legislativo 18 aprile 2016, n.
50), avrebbe recepito il cennato principio comunitario, prevedendo
che la facolta' di anticipare l'esame delle offerte rispetto al
controllo sul possesso dei requisiti di partecipazione, siano essi di
ordine generale, di idoneita' professionale o di capacita'
economico-finanziaria e tecnica, e' circoscritta alle procedure
aperte.
La legge delega 28 gennaio 2016, n. 11 (Deleghe al Governo per
l'attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del
Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014,
sull'aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti
pubblici e sulle procedure d'appalto degli enti erogatori nei settori
dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali,
nonche' per il riordino della disciplina vigente in materia di
contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture) - prosegue
il ricorrente - all'art. 1, comma 1, lettera g), ha delegato il
Governo a prevedere una disciplina applicabile ai contratti pubblici
di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di
rilevanza comunitaria e una disciplina per l'esecuzione di lavori,
servizi e forniture in economia ispirate a criteri di massima
semplificazione e rapidita' dei procedimenti, salvaguardando i
principi di trasparenza e imparzialita' della gara.
Il legislatore statale, nel dare attuazione a tali criteri
direttivi con il codice dei contratti pubblici, avrebbe scelto di non
prevedere la facolta' di inversione dell'apertura delle buste in caso
di procedure negoziate, in linea con quanto previsto dalla direttiva
2014/24/UE per gli appalti sopra soglia.
Alla luce di tali considerazioni, la disposizione regionale
impugnata, ponendosi in contrasto con l'art. 56, paragrafo 2, della
direttiva 2014/24/UE e con l'art. 133, comma 8, del codice dei
contratti pubblici, violerebbe, rispettivamente, l'art. 117, primo
comma e secondo comma, lettera e), Cost.
2.- Si e' costituita la Regione Toscana, eccependo la non
fondatezza delle questioni proposte con il ricorso.
2.1.- Secondo la resistente, le modifiche introdotte con la norma
impugnata sono rispettose dell'art. 117, primo comma, Cost., poiche'
la direttiva 2014/24/UE, ai sensi del suo art. 1, concerne le
acquisizioni di lavori, forniture o prestazioni di servizio a titolo
oneroso per mezzo di un appalto pubblico di importo non inferiore
alle soglie di valore indicate all'art. 4. Pertanto, per le
acquisizioni sotto soglia si applicherebbero le norme di cui agli
ordinamenti nazionali e regionali, che potrebbero prevedere
specifiche modalita' di affidamento, e cio', in particolare, allo
scopo di garantire una maggiore semplificazione e snellezza delle
procedure, esigenze, queste, particolarmente vive nelle procedure
negoziate, per come si evincerebbe anche dal considerando 42 e dagli
artt. 29 e 32 della citata direttiva 2014/24/UE.
Il legislatore nazionale, dal canto suo, con l'art. 36 del codice
dei contratti pubblici, avrebbe stabilito che l'affidamento e
l'esecuzione dei lavori, servizi e forniture di importo inferiore
alle soglie comunitarie avvengono nel rispetto dei principi di cui
agli artt. 30, comma 1 (economicita', efficacia, tempestivita',
correttezza, libera concorrenza, non discriminazione, trasparenza,
proporzionalita' e pubblicita'), 34 (sostenibilita' energetica e
ambientale) e 42 (contrasto delle frodi, della corruzione e dei
conflitti d'interesse), nonche' nel rispetto del principio di
rotazione degli inviti e degli affidamenti.
Nessuno di tali principi sarebbe violato dalla norma impugnata.
Il fatto che l'art. 56, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE
preveda che le amministrazioni aggiudicatrici possano decidere di
esaminare le offerte prima di verificare l'assenza dei motivi di
esclusione ed il rispetto dei criteri di selezione solo per le
procedure aperte non precluderebbe un'analoga facolta' anche per
quelle negoziate.
La ratio della norma impugnata, infatti, sarebbe quella di
snellire la procedura di gara, ove sia elevato il numero dei
partecipanti e l'amministrazione non utilizzi strumenti finalizzati a
ridurre tale numero (come, ad esempio, il sorteggio).
Nelle procedure negoziate disciplinate dalla direttiva
comunitaria sarebbe prevista la possibilita' di circoscrivere la
platea degli operatori economici, con conseguente non necessita' di
applicare l'inversione. Nell'ordinamento nazionale, invece, sarebbe
possibile che la procedura negoziata sia strutturata in modo da non
consentire una limitazione dei soggetti da invitare (in particolare,
nelle ipotesi previste dall'art. 36, comma 2, lettere b e c, del
codice dei contratti pubblici, ove le amministrazioni non ricorrano
alla rotazione).
In tali ipotesi si apprezzerebbero le stesse esigenze di
efficienza e semplificazione che il legislatore nazionale ha
ravvisato nelle procedure aperte.
2.2.- Anche la seconda censura di violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. non sarebbe fondata.
La facolta' di inversione dell'esame delle buste sarebbe infatti
conforme a quanto previsto dalla legge delega n. 11 del 2016, che,
all'art. 1, comma 1, lettera g), demanda al legislatore delegato la
previsione di una disciplina applicabile ai contratti sotto soglia,
«ispirata ai criteri di massima semplificazione e rapidita' dei
procedimenti, salvaguardando i principi di trasparenza e
imparzialita' della gara».
Cio' imporrebbe la necessita' di contemperare i principi di cui
all'art. 30 del codice dei contratti pubblici (e, in particolare,
quelli di proporzionalita', economicita' e tempestivita') con
l'esigenza di consentire la piu' ampia partecipazione degli operatori
economici, la trasparenza e la correttezza delle procedure.
Questo sarebbe lo scopo della norma impugnata, espressione della
competenza legislativa «in materia di autonomia organizzativa,
limitandosi a disciplinare le modalita' di svolgimento di un
procedimento di competenza della Regione».
3.- Entrambe le parti hanno depositato memorie volte a replicare
alle deduzioni avversarie e ad ulteriormente illustrare quelle
contenute nei rispettivi atti introduttivi.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2019, ha impugnato gli artt.
2, 11 e 18, della legge della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3
(Legge di manutenzione dell'ordinamento regionale 2018), e ha chiesto
di dichiarare, in via consequenziale, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8, commi 5 e 6, della legge della Regione Toscana 2 agosto
2013, n. 46 (Dibattito pubblico regionale e promozione della
partecipazione alla elaborazione delle politiche regionali e locali).
L'art. 2, rubricato «Disposizioni per la semplificazione della
gestione amministrativa delle procedure negoziate sotto soglia.
Modifiche all'art. 35-ter della L.R. 38/2007», contrastando con
l'art. 56, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE, violerebbe l'art.
117, primo comma, Cost., e, contrastando con la norma interposta di
cui all'art. 133, comma 8, del codice dei contratti pubblici,
violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. L'art. 11,
rubricato «Mobilita' dei dirigenti. Modifiche all'articolo 18 della
L.R. 1/2009», violerebbe gli artt. 97 e 98 Cost., mentre l'art. 18,
rubricato «Interventi, progetti e opere oggetto di Dibattito
Pubblico. Modifiche all'art. 8 della L.R. 46/2013», violerebbe gli
artt. 97 e 118, primo comma, Cost.
4.1.- Il Presidente dei Consiglio dei ministri osserva che l'art.
2 impugnato interviene sulla legge reg. Toscana n. 38 del 2007 e,
segnatamente, sull'art. 35-ter, modificando entrambi i commi di cui
si compone.
Rammenta poi il ricorrente che l'art. 1 della legge reg. Toscana
n. 46 del 2018 (che aveva aggiunto l'art. 35-ter modificato dalla
disposizione quivi impugnata) e' stato oggetto di precedente gravame,
iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2018, poiche' esso, nel
prevedere la facolta' di inversione dell'esame delle buste anche
nelle procedure negoziate, contrasterebbe con l'art. 56, paragrafo 2,
della direttiva 2014/24/UE, e quindi con l'art. 117, primo comma,
Cost., oltre che con l'art. 133, comma 8, del codice dei contratti
pubblici, e quindi con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.:
sia la direttiva europea sia il codice dei contratti pubblici,
infatti, consentirebbero l'inversione solo nelle procedure aperte.
La norma censurata con il secondo ricorso apporterebbe all'art.
35-ter modifiche del tutto marginali, limitandosi ad inserire la
previsione che nell'avviso di manifestazione di interesse «e'
indicato che sono invitati tutti gli operatori economici che hanno
manifestato interesse» (comma 1), e a sostituire le parole «nel
bando» con quelle «nell'avviso» (comma 2).
Le modifiche, dunque, sarebbero di mero dettaglio e non
eliminerebbero il vizio di incostituzionalita' derivante «dal fatto
che, contrariamente a quanto previsto dalla disciplina comunitaria e
nazionale di settore, quando il criterio di aggiudicazione e' quello
del minor prezzo, le stazioni appaltanti hanno la possibilita' di
anticipare l'esame delle offerte rispetto al controllo del possesso
dei requisiti di partecipazione anche nelle procedure negoziate».
4.2.- Quanto all'art. 11 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019,
il ricorrente osserva che esso interviene sulla legge della Regione
Toscana 8 gennaio 2009, n. 1 (Testo unico in materia di
organizzazione e ordinamento del personale), e, segnatamente,
sull'art. 18, sostituendone il comma 2, che ora prevede: «Nel corso
dell'incarico dirigenziale il Direttore generale e i direttori, per
specifiche esigenze organizzative, possono: a) sentiti i dirigenti
interessati, disporre la modifica dell'incarico ai dirigenti della
struttura di cui essi sono responsabili; b) sentiti i dirigenti
interessati, assegnarli ad altro incarico di livello corrispondente;
c) assegnare un incarico di differente livello, esclusivamente previo
consenso del dirigente interessato».
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri la norma
censurata si pone in contrasto con gli artt. 19, 21 e 27 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), da cui
si ricaverebbero i seguenti principi vincolanti le Regioni ordinarie:
1) qualunque modifica dell'incarico dirigenziale non puo' che
avvenire su base consensuale; 2) la revoca dell'incarico puo' avere
luogo esclusivamente ove sia ravvisabile una responsabilita'
dirigenziale.
Ed infatti, quantomeno nelle ipotesi di cui alle lettere a) e b)
del comma 2 dell'art. 18 della legge reg. Toscana n. 1 del 2009, la
modifica dell'incarico dirigenziale avverrebbe in modo unilaterale,
su iniziativa del direttore generale o dei direttori e senza il
consenso del dirigente interessato. Inoltre, nel caso di cui alla
lettera c), la revoca e l'assegnazione di un incarico differente, pur
essendo condizionate al consenso del dirigente, prescinderebbero
dalla ricorrenza di un'ipotesi di responsabilita' dirigenziale,
potendo essere disposte sulla base di non meglio individuate esigenze
di tipo organizzativo.
Per tali motivi, dunque, la disciplina recata dall'impugnato art.
11 contrasterebbe con i principi di buon andamento e imparzialita'
della pubblica amministrazione di cui agli artt. 97 e 98 Cost.
4.3.- Quanto, infine, all'art. 18 della legge reg. Toscana n. 3
del 2019, il ricorrente osserva che esso modifica l'art. 8 della
legge reg. Toscana n. 46 del 2013, introducendo, al comma 4, la
lettera b-bis).
L'art. 8 da ultimo citato - prosegue il Presidente del Consiglio
dei ministri - individua gli interventi, i progetti e le opere
oggetto di dibattito pubblico, stabilendo sia i casi in cui si deve o
puo' fare luogo a dibattito (commi 1, 2 e 3) sia quelli esclusi
(comma 4). Il comma 5, poi, prevede che «Il dibattito pubblico si
svolge sulle seguenti tipologie di opere nazionali per le quali la
Regione e' chiamata ad esprimersi: a) infrastrutture stradali e
ferroviarie; b) elettrodotti; c) impianti per il trasporto o lo
stoccaggio di combustibili; d) porti e aeroporti; e) bacini
idroelettrici e dighe; f) reti di radiocomunicazione»; mentre il
successivo comma 6 disciplina le modalita' di svolgimento del
dibattito.
L'impugnato art. 18 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019,
introducendo la lettera b-bis) nel comma 4 dell'art. 8 della legge
reg. Toscana n. 46 del 2013, aggiungerebbe alle ipotesi in cui non si
effettua il dibattito pubblico il caso delle «opere nazionali di cui
al comma 5, quando il regolamento emanato con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76 (Regolamento recante
modalita' di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere
sottoposte a dibattito pubblico) prevede lo svolgimento del dibattito
pubblico ivi disciplinato».
Rammenta il ricorrente che l'art. 22 del codice dei contratti
pubblici ha previsto che con d.P.C.m. siano fissati i criteri per
l'individuazione delle «grandi opere infrastrutturali e di
architettura di rilevanza sociale, aventi impatto sull'ambiente,
sulle citta' e sull'assetto del territorio», distinte per tipologia e
soglie dimensionali, per le quali e' obbligatorio il ricorso al
dibattito pubblico; e siano altresi' definiti le modalita' di
svolgimento e il termine di conclusione della procedura.
In attuazione del citato art. 22 e' stato emanato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76
(Regolamento recante modalita' di svolgimento, tipologie e soglie
dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico), il quale,
all'art. 3, comma 1, ha stabilito che «sono soggette a dibattito
pubblico, ai sensi dell'art. 22, comma 1, del codice di cui al d.lgs.
n. 50 del 2016, le opere rientranti nelle tipologie di cui
all'Allegato 1». Lo stesso art. 3, poi, prevede anche i casi in cui
si fa luogo alla riduzione dei parametri di riferimento delle soglie
dimensionali (comma 2), le modalita' di svolgimento del dibattito per
le opere di cui all'Allegato 1 di importo compreso tra la soglia ivi
indicata e i due terzi della medesima (comma 3), e i casi di opere
esenti (comma 5).
Orbene, le opere genericamente indicate all'art. 8, comma 5,
della legge reg. Toscana n. 46 del 2013 ricomprenderebbero anche
opere nazionali di interesse regionale che, in base al citato
d.P.C.m. n. 76 del 2018, non sono assoggettate a dibattito pubblico.
Secondo il ricorrente, per tali opere, per cui e' escluso il
dibattito nazionale, dovrebbe essere escluso anche quello regionale,
e cio' sia perche' la loro realizzazione e' di esclusiva competenza
statale, sia perche' il dibattito regionale si tradurrebbe in un
«evidente appesantimento ed aggravamento dell'attivita'
amministrativa, nonche' in un inevitabile allungamento dei tempi di
realizzazione dei progetti: con conseguente interferenza regionale
nell'esercizio di funzioni amministrative riservate allo Stato al
fine di assicurarne l'esercizio unitario e correlato pregiudizio del
principio di buon andamento dell'amministrazione pubblica».
Tale conclusione sarebbe coerente con la sentenza di questa Corte
n. 235 del 2018, che avrebbe chiarito la fisionomia, le finalita' e i
limiti dell'istituto del dibattito pubblico, esplicitamente
affermando che quello regionale sulle opere nazionali di rilevante
impatto ambientale, economico e sociale e' escluso quando costituisca
un'inutile duplicazione di quello statale.
Per tali motivi l'art. 18 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019
sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 97 e 118, primo
comma, Cost., come lo sarebbero, in via consequenziale, i commi 5 e 6
dell'art. 8 della legge reg. Toscana n. 46 del 2013, cui il
ricorrente chiede, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), di estendere la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale.
5.- Si e' costituita la Regione Toscana, eccependo la
inammissibilita' ovvero la non fondatezza delle questioni proposte in
ricorso.
5.1.- La prima, avente ad oggetto l'art. 2 della legge reg.
Toscana n. 3 del 2019, che ha modificato l'art. 35-ter della legge
reg. Toscana n. 38 del 2007, sarebbe infondata per gli stessi motivi
esposti nella memoria depositata nel giudizio iscritto al n. 73 del
registro ricorsi 2018 e quivi espressamente ribaditi.
5.2.- La seconda questione, proposta avverso l'art. 11 della
legge reg. Toscana n. 3 del 2019, sarebbe invece, in primo luogo,
inammissibile, poiche' la delibera del Consiglio dei ministri di
autorizzazione all'impugnazione non conterrebbe la sua menzione.
La questione sarebbe comunque non fondata nel merito.
La tesi del ricorrente, secondo cui la disposizione censurata
viola gli artt. 97 e 98 Cost., in quanto non rispetta i principi
posti dagli artt. 19, 21 e 27 del d.lgs. n. 165 del 2001, sarebbe
infondata, poiche' non considera che l'art. 30 del d.lgs. citato
disciplina l'istituto della mobilita', quale strumento di
distribuzione del personale in relazione alle esigenze delle
amministrazioni pubbliche, nell'intento di contenere la spesa
corrente e, in particolare, quella del personale.
Ne conseguirebbe la non pertinenza del riferimento agli artt. 97
e 98 Cost., ne' alla responsabilita' di tipo dirigenziale di cui
all'art. 21 del d.lgs. n. 165 del 2001, perche' nel caso di specie
non si verificherebbe una interruzione del rapporto d'ufficio ma solo
uno spostamento del dirigente da un incarico ad un altro, senza
incidenza sul livello retributivo nel caso di cui alle lettere a) e
b), e con il suo consenso nel caso di cui alla lettera c) dell'art.
18, comma 2, della legge reg. Toscana n. 1 del 2009, come modificato
dall'art. 11 impugnato. La disposizione, pertanto, sarebbe
riconducibile alla materia dell'organizzazione amministrativa, di
competenza residuale delle Regioni.
5.3.- Da ultimo, anche la questione proposta con riferimento
all'art. 18 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019 sarebbe non
fondata.
La lettera b-bis) del comma 4 dell'art. 8 della legge reg.
Toscana n. 46 del 2013, introdotta dalla disposizione impugnata,
stabilirebbe che la sola possibilita' di un dibattito pubblico
nazionale ai sensi del d.P.C.m. n. 76 del 2018 osta al dibattito
pubblico regionale.
La chiara volonta' della norma, come espressamente affermato nel
preambolo della legge regionale, sarebbe dunque quella di evitare
ogni sovrapposizione con le competenze statali, censurata da questa
Corte con la sentenza n. 235 del 2018.
Le questioni proposte avverso i commi 5 e 6, invece, sarebbero
inammissibili, poiche' la norma impugnata in nessun modo li modifica
o interferisce con essi, rimasti invariati e mai contestati dallo
Stato.
In ogni caso, esse sarebbero infondate, poiche' le opere di cui
al comma 5 sono ricomprese nell'elenco per cui e' richiesto il
dibattito pubblico nazionale, con conseguente applicazione della
lettera b-bis) del comma 4, introdotta dall'impugnato art. 18.
6.- Il ricorrente, con memoria depositata il 24 dicembre 2019, ha
inteso replicare alle argomentazioni della Regione resistente.
6.1.- Quanto alle questioni riguardanti le norme sulla modifica
degli incarichi dirigenziali, il Presidente del Consiglio dei
ministri deduce, in via preliminare, che la delibera di
autorizzazione all'impugnazione riguarda anche l'art. 11 della legge
reg. Toscana n. 3 del 2019, con conseguente infondatezza
dell'eccezione di inammissibilita'.
Nel merito, l'invocazione dell'art. 30 del d.lgs. n. 165 del 2001
non sarebbe pertinente, poiche' esso, a differenza della norma
impugnata, disciplina il passaggio diretto di dipendenti tra diverse
amministrazioni o all'interno della medesima. La mobilita', peraltro,
comporterebbe, oltre a una modifica soggettiva ex latere datoris, una
modifica oggettiva limitata al luogo di svolgimento della prestazione
lavorativa, restando per il resto inalterato il rapporto di lavoro;
le norme impugnate, invece, inciderebbero sullo stesso contenuto
dell'incarico dirigenziale e, pertanto, per i motivi gia' spiegati in
ricorso, violerebbero i dedotti parametri costituzionali.
6.2.- Quanto alle questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, commi 5 e 6, della legge reg. Toscana n. 46 del 2013, in
replica all'eccezione di inammissibilita' delle censure rivolte ai
commi 5 e 6, il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che
l'approvazione della legge reg. Toscana n. 3 del 2019 ha costituito
la «prima occasione utile» per la loro impugnazione, dal momento che
sia il codice dei contratti sia il d.P.C.m. n. 76 del 2018 sono
intervenuti in un momento successivo alla loro adozione.
Nel merito, il ricorrente precisa di non avere voluto contestare
che l'inserimento della lettera b-bis) all'interno dell'art. 8, comma
4, della legge reg. Toscana n. 46 del 2013 «miri a ridurre le
possibili ipotesi in cui i dibattiti regionali costituiscono un
duplicato di quelli che si svolgono a livello nazionale». Esso
intende ribadire, piuttosto, che contrasta con gli invocati parametri
costituzionali una disciplina come quella regionale, risultante dal
combinato disposti dei commi 4, 5 e 6 dell'art. 8, in forza della
quale il dibattito pubblico su opere nazionali di interesse regionale
puo' avere luogo anche in ipotesi in cui sia escluso dalla normativa
statale.
7.- Con memoria depositata il 3 gennaio 2020 la Regione Toscana
ha ribadito le argomentazioni gia' illustrate, evidenziando, con
particolare riferimento all'impugnato art. 2 della legge reg. Toscana
n. 3 del 2019, che esse sarebbero in linea con i principi espressi
dalla piu' recente giurisprudenza amministrativa.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al n. 73 del registro ricorsi 2018, ha impugnato l'art. 1
della legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46 (Disposizioni
in materia di procedura di gara ed incentivi per funzioni tecniche.
Modifiche alla L.R. 38/2007), che inserisce nella legge della Regione
Toscana 13 luglio 2007, n. 38 (Norme in materia di contratti pubblici
e relative disposizioni sulla sicurezza e regolarita' del lavoro)
l'art. 35-ter.
Quest'ultimo prevede che nelle procedure negoziate sotto soglia,
quando il criterio di aggiudicazione e' quello del minor prezzo, le
stazioni appaltanti possono decidere di esaminare le offerte
economiche prima di verificare la documentazione amministrativa
attestante l'assenza dei motivi di esclusione ed il rispetto dei
criteri di selezione ai sensi del decreto legislativo 18 aprile 2016,
n. 50 (Codice dei contratti pubblici), e che nell'avviso di
manifestazione di interesse sono indicate l'intenzione di avvalersi
di tale facolta' e le modalita' di verifica, anche a campione,
dell'assenza dei motivi di esclusione e del rispetto dei criteri di
selezione.
Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata viola l'art.
117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 56,
paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE del Parlamento e del
Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga
la direttiva 2004/18/CE, ai sensi del quale l'inversione
dell'apertura delle buste di gara e' consentita per le procedure
aperte e non anche per quelle negoziate; nonche' l'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., perche' detta una disciplina difforme da
quella dell'art. 133, comma 8, del codice dei contratti pubblici, che
prevede la facolta' di inversione per le sole procedure aperte.
2.- Con ricorso iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2019, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 2, 11 e
18, della legge della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3 (Legge di
manutenzione dell'ordinamento regionale 2018), e ha chiesto di
dichiarare, in via consequenziale, l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8, commi 5 e 6, della legge Regione Toscana 2 agosto 2013,
n. 46 (Dibattito pubblico regionale e promozione della partecipazione
alla elaborazione delle politiche regionali e locali).
Secondo il ricorrente, l'art. 2 della legge reg. Toscana n. 3 del
2019, inserendo nell'art. 35-ter della legge reg. Toscana n. 38 del
2007 la previsione che nell'avviso di manifestazione di interesse «e'
indicato che sono invitati tutti gli operatori economici che hanno
manifestato interesse» (comma 1) e sostituendo le parole «nel bando»
con quelle «nell'avviso» (comma 2), apporterebbe modifiche del tutto
marginali, che reitererebbero la violazione dell'art. 117, primo e
secondo comma, lettera e), Cost. denunciata con il ricorso iscritto
al n. 73 del registro ricorsi 2018.
L'art. 11 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019, sostituendo
l'art. 18, comma 2, della legge della Regione Toscana 8 gennaio 2009,
n. 1 (Testo unico in materia di organizzazione e ordinamento del
personale) - e prevedendo che nel corso dell'incarico dirigenziale il
direttore generale e il direttore, per specifiche esigenze
organizzative, possano, sentiti i dirigenti interessati, disporre la
modifica dell'incarico o assegnarli ad incarico di livello
corrispondente, ovvero, con il loro consenso, ad un incarico di
differente livello - violerebbe i principi di buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli artt. 97 e
98 Cost., perche' non si conformerebbe agli artt. 19 e 21 del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), in base
ai quali: 1) qualunque modifica dell'incarico conferito non puo' che
avvenire su base consensuale, 2) e la revoca dell'incarico puo' avere
luogo esclusivamente per responsabilita' dirigenziale.
L'art. 18 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019, infine,
introducendo, nel comma 4 dell'art. 8 della legge reg. Toscana n. 46
del 2013, la lettera b-bis) - che prevede, quale ulteriore ipotesi in
cui non si effettua il dibattito pubblico regionale sulle opere
statali di interesse regionale quella delle «opere nazionali di cui
al comma 5, quando il regolamento emanato con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 maggio 2018, n. 76 (Regolamento recante
modalita' di svolgimento, tipologie e soglie dimensionali delle opere
sottoposte a dibattito pubblico) prevede lo svolgimento del dibattito
pubblico ivi disciplinato» - violerebbe gli artt. 97 e 118, primo
comma, Cost., perche', letto in combinato disposto con i successivi
commi 5 e 6, determinerebbe una indebita sovrapposizione della
normativa regionale a quella statale, e perche' il legislatore
regionale non potrebbe prevedere il dibattito pubblico per le opere
nazionali, anche se di interesse regionale, per le quali lo Stato lo
ha escluso, a pena di un indebito appesantimento ed allungamento
dell'attivita' amministrativa statale.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, pertanto, i
commi 5 e 6 dell'art. 8 della legge reg. Toscana n. 46 del 2013 - che
disciplinano, rispettivamente, le ipotesi in cui si svolge il
dibattito pubblico sulle opere nazionali di interesse regionale e le
sue modalita' - alla luce della «connessione che li lega alla
disposizione» impugnata dovrebbero essere dichiarati
costituzionalmente illegittimi in via consequenziale, ai sensi
dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
3.- I giudizi, soggettivamente e oggettivamente connessi, vanno
riuniti.
4.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge reg. Toscana n. 46 del 2018 e dell'art. 2 della legge reg.
Toscana n. 3 del 2019, che hanno, rispettivamente, introdotto e
modificato l'art. 35-ter della legge reg. Toscana n. 38 del 2007,
disciplinante la inversione procedimentale nelle procedure negoziate
sotto soglia regolate dal criterio di aggiudicazione del minor
prezzo, sono fondate sotto il profilo della violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost.
4.1.- E' noto che le disposizioni del codice dei contratti
pubblici (prima contenute nel decreto legislativo 12 aprile 2006, n.
163, recante «Codice dei contratti pubblici relativi a lavori,
servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e
2004/18/CE» ed oggi nel d.lgs. n. 50 del 2016: sentenza n. 166 del
2019) regolanti le procedure di gara sono riconducibili alla materia
della tutela della concorrenza, e che le Regioni, anche ad autonomia
speciale, non possono dettare una disciplina da esse difforme (tra le
tante, sentenze n. 263 del 2016, n. 36 del 2013, n. 328 del 2011, n.
411 e n. 322 del 2008).
Cio' vale anche per le disposizioni relative ai contratti sotto
soglia (sentenze n. 263 del 2016, n.184 del 2011, n. 283 e n. 160 del
2009, n. 401 del 2007), poiche' «[l]a distinzione tra contratti sotto
soglia e sopra soglia non costituisce [...] utile criterio ai fini
dell'identificazione delle norme statali strumentali a garantire la
tutela della concorrenza, in quanto tale finalita' puo' sussistere in
riferimento anche ai contratti riconducibili alla prima di dette
categorie e la disciplina stabilita al riguardo dal legislatore
statale mira ad assicurare, tra l'altro, "il rispetto dei principi
generali di matrice comunitaria stabiliti nel Trattato e, in
particolare, il principio di non discriminazione (in questo senso, da
ultimo, nella materia in esame, Corte di giustizia 15 maggio 2008,
C-147/06 e C-148/06) (sentenza n. 160 del 2009)"» (sentenza n. 184
del 2011).
E' poi giurisprudenza costante di questa Corte che alla tutela
della concorrenza deve essere ricondotta «l'intera disciplina delle
procedure di gara pubblica (sentenze n. 46 e n. 28 del 2013, n. 339
del 2011 e n. 283 del 2009), in quanto quest'ultima costituisce uno
strumento indispensabile per tutelare e promuovere la concorrenza in
modo uniforme sull'intero territorio nazionale (sentenze n. 339 del
2011, n. 1 del 2008 e n. 401 del 2007)» (sentenza n. 28 del 2014;
nello stesso senso, sentenza n. 259 del 2013), senza che rilevi che
la procedura sia aperta o negoziata (sentenza n. 322 del 2008).
4.2.- Nel caso di specie sussiste la lamentata difformita' dalla
disciplina statale, sia nella versione originaria del nuovo codice
dei contratti pubblici che in quella nel tempo parzialmente
modificata con gli interventi recati dal decreto-legge 18 aprile
2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei
contratti pubblici, per l'accelerazione degli interventi
infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a
seguito di eventi sismici), convertito, con modificazioni, nella
legge 14 giugno 2019, n. 55.
L'art. 133, comma 8, del codice dei contratti pubblici, infatti,
prevede la facolta' di inversione nell'esame della documentazione
amministrativa e di quella relativa all'offerta solo nei settori
speciali e per le procedure aperte (e a prescindere dal criterio di
aggiudicazione prescelto).
L'art. 1, lettera f), numero 4, del d.l. n. 32 del 2019,
intervenendo sull'art. 36, comma 5, del codice dei contratti
pubblici, aveva introdotto analoga facolta' per tutte le procedure
sotto soglia (negoziate e non), ma in sede di conversione il
legislatore - recependo le preoccupazioni espresse dall'Autorita'
nazionale anticorruzione (ANAC) nel documento di analisi del citato
decreto-legge - ha mutato rotta, eliminandola per le gare sotto
soglia e contestualmente introducendola nei settori ordinari, e
limitatamente alle procedure aperte (quale che sia il criterio di
aggiudicazione), a tempo e in via sperimentale (mediante l'estensione
a tali settori, sino al 31 dicembre 2020, dell'art. 133, comma 8, del
codice dei contratti pubblici: cosi' l'art. 1, comma 3, del d.l. n.
32 del 2019, nel testo risultante dalla legge di conversione).
4.3.- Non e' corretta, dunque, la tesi della Regione Toscana,
secondo cui il codice dei contratti pubblici, prevedendo
espressamente l'inversione dell'esame per le procedure aperte, non
per questo la escluderebbe per quelle negoziate. Il dato testuale,
infatti, e' chiaro nel riferire l'inversione esclusivamente alle
prime e la stessa ricordata evoluzione normativa dimostra
inequivocabilmente l'intenzione del legislatore statale di escluderla
per le seconde.
Ne' in senso contrario puo' valorizzarsi la sentenza del
Consiglio di Stato, sezione quinta, 2 settembre 2019, n. 6017,
invocata dalla Regione resistente nella memoria depositata il 3
gennaio 2020, poiche' essa, in realta', riconosce espressamente
l'esistenza di un principio di «sequenzialita'» logica e giuridica
nell'esame della documentazione amministrativa e di quella relativa
all'offerta (nello stesso senso, Consiglio di Stato, sezione terza,
sentenza 11 giugno 2013, n. 3228), limitandosi piuttosto ad affermare
che la sua inversione (a differenza di quella dell'esame della busta
tecnica e di quella economica) non sarebbe invalidante la procedura,
ma darebbe luogo ad una mera irregolarita' (affermazione, questa,
peraltro contraddetta da altra giurisprudenza di primo e secondo
grado, che dalla violazione di quel principio, posto a presidio
dell'imparzialita' e della trasparenza dell'azione amministrativa, fa
discendere l'annullamento degli atti della procedura: TAR Toscana,
sezione seconda, sentenza 29 ottobre 2018, n. 1391; TAR Sardegna,
sentenza 14 maggio 2003, n. 605; Consiglio di Stato, sezione seconda,
parere 30 aprile 2003, n. 1036; Consiglio di Stato, sezione quarta,
sentenza 27 novembre 2000, n. 6306).
Nemmeno giova alla tesi della Regione resistente l'altra sentenza
invocata in memoria (Consiglio di Stato, sezione quinta, 2 settembre
2019, n. 6013), perche' essa (anche a prescindere dal rilievo che non
costituisce diritto vivente) non esclude l'esistenza del cennato
principio di sequenzialita', ma si limita ad estendere l'ambito
temporale della fase di valutazione dei requisiti di ammissione.
5.- In conclusione, la scelta di consentire o meno l'inversione
procedimentale implica un delicato bilanciamento fra le esigenze di
semplificazione e snellimento delle procedure di gara e quelle,
fondamentali, di tutela della concorrenza, della trasparenza e della
legalita' delle medesime procedure, bilanciamento che non puo' che
essere affidato al legislatore nazionale nell'esercizio della sua
competenza esclusiva in materia, quale garanzia di uniformita' della
disciplina su tutto il territorio nazionale.
6.- Resta assorbita la censura di violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost.
7.- E' impugnato anche l'art. 11 della legge reg. Toscana n. 3
del 2019, che ha sostituito l'art. 18, comma 2, della legge reg.
Toscana n. 1 del 2009, il quale comma ora prevede: «Nel corso
dell'incarico dirigenziale il Direttore generale e i direttori, per
specifiche esigenze organizzative, possono: a) sentiti i dirigenti
interessati, disporre la modifica dell'incarico ai dirigenti della
struttura di cui essi sono responsabili; b) sentiti i dirigenti
interessati, assegnarli ad altro incarico di livello corrispondente;
c) assegnare un incarico di differente livello, esclusivamente previo
consenso del dirigente interessato».
Secondo il ricorrente, la disposizione viola i principi di buon
andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione di cui agli
artt. 97 e 98 Cost., perche' contrasta con gli artt. 19 e 21 del
d.lgs. n. 165 del 2001, vincolanti per le Regioni ai sensi dell'art.
27 del medesimo d.lgs.
In particolare, le ipotesi di cui alle lettere a) e b)
violerebbero il principio secondo cui qualunque modifica
dell'incarico dirigenziale conferito non puo' che avvenire su base
consensuale, mentre l'ipotesi di cui alla lettera c) violerebbe il
principio secondo cui la revoca dell'incarico puo' avere luogo
esclusivamente nei casi in cui vi sia una responsabilita' di tipo
dirigenziale.
8.- La Regione resistente ha eccepito l'inammissibilita' della
questione, perche' l'art. 11 non sarebbe tra le disposizioni oggetto
di autorizzazione all'impugnazione, come emergerebbe dalla delibera
del Consiglio dei ministri del 7 marzo 2019 consultabile sul sito
internet www.affariregionali.gov.it.
L'eccezione e' infondata, perche' l'indicazione dell'art. 11
impugnato e' presente nella delibera prodotta in atti dal Presidente
del Consiglio dei ministri, recante l'attestazione del
Sottosegretario di approvazione «secondo i termini e le motivazioni
di cui all'allegata relazione», oltre che in quella consultabile
online sul sito della Presidenza del Consiglio dei ministri (tra i
comunicati stampa).
9.- Nel merito la questione non e' fondata.
9.1.- E' vero che il citato art. 19 del d.lgs. n. 165 del 2001,
rubricato «Incarichi di funzioni dirigenziali», nella sua
formulazione attuale, stabilisce, al comma 2, che «[e'] sempre
ammessa la risoluzione consensuale del rapporto» e, al comma 1-ter,
che «[g]li incarichi dirigenziali possono essere revocati
esclusivamente nei casi e con le modalita' di cui all'articolo 21,
comma 1, secondo periodo», ossia nei casi di accertata
responsabilita' dirigenziale.
Tali norme, tuttavia, contrariamente a quanto dedotto dal
ricorrente, non recano i principi della necessaria consensualita'
della modifica dell'incarico e della sua non revocabilita' al di
fuori dei casi di responsabilita' dirigenziale.
La prima, infatti, si limita a ribadire, con riferimento al
contratto accessivo al provvedimento di incarico, l'applicabilita'
del generale principio civilistico della risoluzione per mutuo
consenso, ma non implica che siano vietate ipotesi di risoluzione
unilaterale (tali, del resto, sono quelle per responsabilita'
dirigenziale e per responsabilita' disciplinare).
La seconda, invece, interpretata in coerenza con la sua ratio,
intende assicurare il principio di continuita' dell'azione
amministrativa correlato al principio costituzionale di buon
andamento della stessa (sentenze n. 27 del 2014, n. 228 del 2011, n.
304, n. 224 e n. 81 del 2010) e di impedire valutazioni della
performance del dirigente che prescindano dalla verifica della
diligenza nell'espletamento dell'incarico e del raggiungimento degli
obiettivi prefissati, a tutela del principio di imparzialita' della
pubblica amministrazione (tra le tante, sentenze n. 81 e n. 34 del
2010, n. 161 del 2008 e n. 104 del 2007).
Il citato art. 19, cioe', vieta la revoca dell'incarico
dirigenziale fondata su valutazioni dell'operato del dirigente al di
fuori dei presupposti e delle modalita' previsti dall'art. 21, ma non
per questo ne esclude la modifica o la revoca per «specifiche» e
comprovate esigenze organizzative della pubblica amministrazione,
quali la soppressione di un servizio o l'accorpamento di unita' o
importanti modifiche della pianta organica o, ancora, la sopravvenuta
impossibilita' materiale o giuridica di raggiungimento dell'obiettivo
prefissato con il conferimento dell'incarico.
La necessita' di consentire il mutamento o la revoca
dell'incarico dirigenziale in presenza delle cennate obiettive
esigenze organizzative, infatti, e' immanente al sistema, perche'
risponde ai fondamentali principi di buon andamento, efficienza ed
efficacia dell'attivita' amministrativa, tutti riconducibili all'art.
97 Cost.
E' invece non conforme a tale precetto costituzionale l'opposta
opzione interpretativa patrocinata dal ricorrente, poiche' essa, pur
di garantire la continuita' del singolo incarico dirigenziale,
porterebbe al paradosso di giustificare la sua immutabilita' anche
ove venga meno la struttura amministrativa da dirigere o, al
contrario, la permanenza in vita di una struttura amministrativa non
piu' rispondente all'interesse pubblico.
9.2.- Non e' un caso, del resto, che l'istituto della revoca o
modifica dell'incarico dirigenziale per specifiche esigenze
organizzative sia ben conosciuto dalla stessa legislazione statale
(art. 1, comma 18, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante
«Disposizioni per la riduzione della spesa pubblica», convertito, con
modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148, ai sensi del
quale: «[a]l fine di assicurare la massima funzionalita' e
flessibilita', in relazione a motivate esigenze organizzative, le
pubbliche amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono disporre, nei confronti
del personale appartenente alla carriera prefettizia ovvero avente
qualifica dirigenziale, il passaggio ad altro incarico prima della
data di scadenza dell'incarico ricoperto prevista dalla normativa o
dal contratto»).
9.3.- Al fine di scongiurare illegittime forme di
«precarizzazione della funzione dirigenziale» (sentenza n. 103 del
2007), appare tuttavia opportuno precisare che il mutamento o la
revoca dell'incarico per giustificate ragioni oggettive non possono
in alcun modo essere utilizzati per mascherare illegittime rimozioni
di dirigenti sgraditi ad opera dei dirigenti generali o camuffate
ipotesi di responsabilita' dirigenziale, non accertate nelle forme e
con le garanzie previste dagli artt. 19 e 21 del d.lgs. n. 165 del
2001 e imposte dalla consolidata giurisprudenza costituzionale (tra
le tante, sentenze n. 23 del 2019, n. 52 e n. 15 del 2017, n. 20 del
2016, n. 104 e n. 103 del 2007), forme e garanzie il cui rispetto
potra' essere oggetto di vaglio in sede giurisdizionale.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha infine impugnato
l'art. 18 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019, che introduce nel
comma 4 dell'art. 8 della legge reg. Toscana n. 46 del 2013 la
lettera b-bis), la quale prevede, quale ulteriore ipotesi in cui non
si effettua il dibattito pubblico regionale, quella delle «opere
nazionali di cui al comma 5, quando il regolamento emanato con
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 maggio 2018, n.
76 (Regolamento recante modalita' di svolgimento, tipologie e soglie
dimensionali delle opere sottoposte a dibattito pubblico) prevede lo
svolgimento del dibattito pubblico ivi disciplinato».
Secondo il ricorrente la norma, letta in combinato disposto con i
successivi commi 5 e 6 dell'art. 8 della legge reg. Toscana n. 46 del
2013, cui chiede di estendere in via consequenziale la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale, determinerebbe una indebita
sovrapposizione della normativa regionale a quella statale, e in
particolare con l'art. 22 del codice dei contratti e con il citato
d.P.C.m. n. 76 del 2018.
Piu' precisamente, le norme regionali richiamate, escludendo il
dibattito pubblico sulle opere statali d'interesse regionale solo
nelle ipotesi in cui la normativa statale prevede il dibattito
pubblico e non in quelle in cui lo esclude, violerebbero gli artt. 97
e 118, primo comma, Cost., perche' aggraverebbero l'attivita'
amministrativa, allungando i tempi di realizzazione dei progetti
delle opere pubbliche nazionali, e interferirebbero con la funzione
amministrativa statale.
Tale conclusione sarebbe coerente con la sentenza di questa Corte
n. 235 del 2018, che avrebbe chiarito la fisionomia, le finalita' e i
limiti dell'istituto del dibattito pubblico, esplicitamente
affermando che quello regionale sulle opere nazionali di rilevante
impatto ambientale, economico e sociale e' escluso quando costituisca
una duplicazione di quello statale.
11.- La questione e' inammissibile per aberratio ictus (tra le
tante, sentenze n. 109 e n. 14 del 2019, n. 157 del 2015 e n. 59 del
2013; ordinanze n. 238 del 2019 e n. 8 del 2018).
11.1.- E' lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri ad
ammettere, nella memoria depositata in cancelleria il 24 dicembre
2019, che oggetto precipuo della sua doglianza non e' la norma
impugnata in via principale (l'art. 8, comma 4, lettera b-bis della
legge reg. Toscana n. 46 del 2013) - che, al fine (dichiarato nel
preambolo alla stessa legge regionale) di evitare una duplicazione
dell'attivita' amministrativa e di conformarsi alla sentenza n. 235
del 2018 di questa Corte, ha escluso il dibattito pubblico regionale
in presenza di un dibattito pubblico statale - ma quelle successive
(i commi 5 e 6 del citato art. 8), che disciplinano l'an ed il
quomodo del dibattito regionale su opere nazionali.
E' evidente, dunque, che il ricorrente ha impugnato la
sopravvenuta lettera b-bis) del comma 4, in se' non pertinente
rispetto all'oggetto delle censure (sentenze n. 194 del 2017 e n. 59
del 2013; ordinanze n. 180 e n. 120 del 2011), per tentare di
colpire, per il tramite dell'invocata illegittimita' costituzionale
in via consequenziale, altre due norme (art. 8, commi 5 e 6, della
legge reg. Toscana n. 46 del 2013), il cui termine d'impugnazione, al
momento della proposizione del ricorso, era gia' ampiamente scaduto.
12.- Alla declaratoria di inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 18 della legge reg. Toscana n.
3 del 2019 consegue la non accoglibilita' della richiesta di
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, ai sensi dell'art. 27
della legge n. 87 del 1953, dell'art. 8, commi 5 e 6, della legge
reg. Toscana n. 46 del 2013.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Toscana 6 agosto 2018, n. 46 (Disposizioni in
materia di procedura di gara ed incentivi per funzioni tecniche.
Modifiche alla L.R. 38/2007);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2 della
legge della Regione Toscana 7 gennaio 2019, n. 3 (Legge di
manutenzione dell'ordinamento regionale 2018);
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 18 della legge della reg. Toscana n. 3 del
2019, promossa, in riferimento agli art. 97 e 118, primo comma, della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il
ricorso iscritto al n. 48 del registro ricorsi 2019;
4) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 11 della legge reg. Toscana n. 3 del 2019,
promossa, in riferimento agli artt. 97 e 98 Cost., dal Presidente del
Consiglio dei ministri, con il ricorso iscritto al n. 48 del registro
ricorsi 2019.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 gennaio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA