N. 41 SENTENZA 30 gennaio - 6 marzo 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Responsabilita' amministrativa e contabile - Compensazione delle spese processuali - Facolta' del giudice contabile di valutare discrezionalmente, ai fini della compensazione, la sussistenza di altre gravi ed eccezionali ragioni - Omessa previsione - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza, tutela giurisdizionale e giusto processo - Inammissibilita' delle questioni. - Decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174, art. 31, commi 2 e 3, in combinato disposto. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, e 111, primo comma.(GU n.11 del 11-3-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO,
Augusto Antonio BARBERA, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del combinato
disposto dei commi 2 e 3 dell'art. 31 del decreto legislativo 26
agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi
dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), promosso dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Campania, nel
giudizio vertente tra il Procuratore regionale della Corte dei conti
per la Regione Campania e Romeo Gestioni spa e altri, con ordinanza
del 24 gennaio 2019, iscritta al n. 78 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
deliberato nella camera di consiglio del 30 gennaio 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Campania, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale del combinato disposto dei
commi 2 e 3 dell'art. 31 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n.
174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo
20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), in riferimento agli artt. 3,
24, primo comma, e 111, primo comma, della Costituzione, nella parte
in cui non consente «che il giudice, anche in caso di intervenuto
proscioglimento nel merito per mancanza di uno degli elementi
indicati dall'art. 31, comma 2, c.g.c., possa compensare le spese tra
le parti, parzialmente o per intero, qualora sussistano gravi ed
eccezionali ragioni, analoghe a quelle tassativamente indicate
dall'art. 31, comma 3, c.g.c.».
Nei commi censurati, l'art. 31 del d.lgs. 174 del 2016 prevede
che «[c]on la sentenza che esclude definitivamente la responsabilita'
amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della
violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalita', del dolo
o della colpa grave, il giudice non puo' disporre la compensazione
delle spese del giudizio e liquida, a carico dell'amministrazione di
appartenenza, l'ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla
difesa» (comma 2) e che «[i]l giudice puo' compensare le spese tra le
parti, parzialmente o per intero, quando vi e' soccombenza reciproca
ovvero nel caso di assoluta novita' della questione trattata o
mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti,
ovvero quando definisce il giudizio decidendo soltanto questioni
pregiudiziali o preliminari» (comma 3).
1.1.- Il rimettente, dopo aver illustrato l'evoluzione della
disciplina delle spese processuali nei giudizi davanti alla Corte dei
conti, assume che la normativa censurata contrasti anzitutto con il
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Eliminando ogni discrezionalita' in capo al giudice contabile,
comunque chiamato a liquidare le spese processuali a carico
dell'amministrazione di appartenenza in caso di proscioglimento,
senza la possibilita' di ricorrere alla clausola generale delle
«gravi ed eccezionali ragioni» per pervenire a una pronuncia di
compensazione, totale o parziale, l'art. 31, comma 2, cod. giust.
contabile non terrebbe anzitutto conto del rilievo che qualsiasi
forma di responsabilita', inclusa quella in esame, dovrebbe sempre
presupporre un comportamento latamente censurabile, mentre l'esito
del giudizio potrebbe essere condizionato da fattori sopravvenuti o
imprevedibili. In tal modo, inoltre, si prescinderebbe dalla
considerazione del carattere doveroso dell'azione promossa dal
pubblico ministero contabile - organo indipendente e imparziale
tenuto a esercitarla ogniqualvolta vi siano elementi sufficienti a
sostenere in giudizio la contestazione di responsabilita' (art. 69,
comma 1, cod. giust. contabile) e non nella prospettiva di certezza
della condanna - nonche' del margine di discrezionalita'
inevitabilmente insito nella valutazione dei suoi presupposti. Il
regime processuale delle spese finirebbe cosi' per costituire una
remora all'esercizio dell'azione di responsabilita', in quanto
potenzialmente idonea a tradursi in un esborso per l'amministrazione,
ulteriore rispetto al danno altrimenti patito, anche in caso di
situazioni oggettivamente dubbie, che imporrebbero un vaglio
giurisdizionale.
Tale ultima considerazione ridonderebbe nella violazione del
canone del giusto processo (art. 111, primo comma, Cost.) e del
diritto alla tutela giurisdizionale (art. 24, primo comma, Cost.), in
quanto la prospettiva della condanna alle spese di lite anche in
qualsiasi situazione del tutto imprevista e imprevedibile per la
parte che agisce costituirebbe una remora ingiustificata
all'esercizio dell'azione (si cita la sentenza di questa Corte n. 77
del 2018).
Il vulnus ai citati parametri verrebbe aggravato dalla previsione
per cui, fermo il divieto previsto dal comma 2 dell'art. 31 cod.
giust. contabile, il successivo comma 3 circoscrive la compensazione
delle spese processuali a poche tassative ipotesi, escludendo
analoghe situazioni di assoluta incertezza, in fatto o in diritto,
che presentino analoga o maggiore gravita' ed eccezionalita' rispetto
a quelle tipizzate dalla norma.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente riferisce di essere
stato adito dal pubblico ministero nell'esercizio dell'azione di
responsabilita', nei confronti della societa' affidataria della
gestione del patrimonio del Comune di Napoli e di due dirigenti
dell'ente locale, per la mancata esazione di «canoni di occupazione»
relativi a un impianto sportivo di proprieta' comunale.
Dopo aver accolto soltanto parzialmente l'eccezione di
prescrizione e prosciolto nel merito tutti i convenuti, non
ravvisando nella loro condotta - seppur negligente e superficiale e,
dunque, tale da giustificare l'esercizio dell'azione di
responsabilita' - gli estremi della colpa grave, stante l'obiettiva
incertezza circa l'effettiva distribuzione delle competenze in
materia di gestione degli impianti sportivi nell'ambito del Comune,
il giudice a quo ha sospeso la decisione solamente in ordine alle
spese processuali, sollevando le descritte questioni di legittimita'
costituzionale.
Esse, a suo avviso, devono necessariamente coinvolgere entrambi i
commi censurati, atteso che la declaratoria di incostituzionalita'
del solo art. 31, comma 2, cod. giust. contabile non permetterebbe la
compensazione delle spese processuali in ipotesi diverse da quelle
tassativamente indicate nel successivo comma 3 - nella fattispecie
insussistenti - mentre la sola caducazione di quest'ultimo, nella
parte in cui non la consente per altre gravi ed eccezionali ragioni,
analoghe a quelle previste, non ovvierebbe al divieto contenuto nel
comma precedente.
Dunque, considerato il tenore letterale delle disposizioni
denunciate e l'impossibilita' di interpretarle nel senso di
consentire la compensazione delle spese processuali, quest'ultima
richiederebbe necessariamente la declaratoria d'incostituzionalita'
del loro combinato disposto.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal giudice
a quo.
A suo avviso, sia il richiamo operato dall'art. 31, comma 6, cod.
giust. contabile, tra gli altri, all'art. 92 del codice di procedura
civile - nel contenuto assunto a seguito della sentenza n. 77 del
2018 di questa Corte - sia quello dell'art. 7, comma 2, cod. giust.
contabile alle disposizioni del codice di procedura civile espressive
di principi generali avrebbero consentito al rimettente la
compensazione delle spese di lite in presenza di gravi ed eccezionali
ragioni a prescindere dall'invocata declaratoria
d'incostituzionalita'.
Nel merito, le questioni sollevate non sarebbero fondate, in
quanto il legislatore, nell'esercizio della propria discrezionalita',
avrebbe compiuto, in tema di spese processuali, scelte coerenti con
il carattere peculiare del giudizio di responsabilita' rispetto a
quello civile, realizzando un ragionevole contemperamento tra la
necessita' di deterrenza e quella di buon andamento
dell'amministrazione, garantendo al pubblico dipendente, che abbia
correttamente operato, la rifusione delle spese processuali.
Nessuna rilevanza andrebbe viceversa riconosciuta ai profili
psicologici che potrebbero influenzare la scelta del pubblico
ministero, chiamato non semplicemente a tutelare l'interesse
dell'amministrazione, bensi' a perseguire quello generale, svolgendo
una funzione obiettiva e neutrale, per cui alla necessita' di
accertamento della sussistenza di una responsabilita' non potrebbe
essere d'ostacolo un possibile esito negativo dell'azione.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, la Corte dei conti,
sezione giurisdizionale per la Regione Campania, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale del combinato disposto dei
commi 2 e 3 dell'art. 31 del decreto legislativo 26 agosto 2016, n.
174 (Codice di giustizia contabile, adottato ai sensi dell'articolo
20 della legge 7 agosto 2015, n. 124), in riferimento agli artt. 3,
24, primo comma, e 111, primo comma, della Costituzione, nella parte
in cui non consente «che il giudice, anche in caso di intervenuto
proscioglimento nel merito per mancanza di uno degli elementi
indicati dall'art. 31, comma 2, c.g.c., possa compensare le spese tra
le parti, parzialmente o per intero, qualora sussistano gravi ed
eccezionali ragioni, analoghe a quelle tassativamente indicate
dall'art. 31, comma 3, c.g.c.».
Nei commi censurati, l'art. 31 del d.lgs. 174 del 2016 prevede
che «[c]on la sentenza che esclude definitivamente la responsabilita'
amministrativa per accertata insussistenza del danno, ovvero, della
violazione di obblighi di servizio, del nesso di causalita', del dolo
o della colpa grave, il giudice non puo' disporre la compensazione
delle spese del giudizio e liquida, a carico dell'amministrazione di
appartenenza, l'ammontare degli onorari e dei diritti spettanti alla
difesa» (comma 2) e che «[i]l giudice puo' compensare le spese tra le
parti, parzialmente o per intero, quando vi e' soccombenza reciproca
ovvero nel caso di assoluta novita' della questione trattata o
mutamento della giurisprudenza rispetto alle questioni dirimenti,
ovvero quando definisce il giudizio decidendo soltanto questioni
pregiudiziali o preliminari» (comma 3).
Ad avviso del rimettente, il combinato disposto di tali
disposizioni, impedendo la compensazione delle spese processuali nel
giudizio di responsabilita' dinanzi alla Corte dei conti anche nel
caso di accertata insussistenza dei presupposti della stessa - ossia,
di proscioglimento del convenuto nel merito - qualora sussistano
gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle, tassativamente
indicate, che la consentono, violerebbe il principio di
ragionevolezza (art. 3 Cost.), il canone del giusto processo (art.
111, primo comma, Cost.) e il diritto alla tutela giurisdizionale
(art. 24, primo comma, Cost.). Cio' in quanto la normativa
denunciata: a) non terrebbe conto del rilievo che l'esito del
giudizio potrebbe essere condizionato da fattori sopravvenuti o
imprevedibili; b) prescinderebbe dal carattere doveroso dell'azione
promossa dal pubblico ministero contabile e dal margine di
discrezionalita' inevitabilmente insito nella valutazione dei
presupposti della responsabilita'; c) costituirebbe una remora
all'esercizio della relativa azione, in quanto potenzialmente idonea
a tradursi in un esborso per l'amministrazione, ulteriore rispetto al
danno altrimenti patito, anche in caso di situazioni assolutamente
incerte, in fatto o in diritto, che presentino analoga o maggiore
gravita' ed eccezionalita' rispetto alle ipotesi tipizzate di
possibile compensazione.
2.- Il giudice a quo denuncia entrambe le disposizioni in quanto
dal loro combinato disposto deriverebbe l'impossibilita' di
compensare le spese nel giudizio di responsabilita' davanti alla
Corte dei conti ogniqualvolta sia accertata l'insussistenza di uno
dei presupposti della stessa - nella fattispecie, un grado di colpa
inferiore a quella grave - pur in presenza di gravi ed eccezionali
ragioni analoghe a quelle tassativamente indicate dall'art. 31, comma
3, cod. giust. contabile.
Il rimettente ritiene che la compensazione delle spese non possa
avvenire in virtu' del rinvio dell'art. 31, comma 6, cod. giust.
contabile all'art. 92, secondo comma, del codice di procedura civile
- il quale, a seguito della sentenza n. 77 del 2018 di questa Corte,
risulta modificato nel senso «che il giudice possa compensare le
spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora
sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni» rispetto a
quelle nominativamente indicate - ne', piu' in generale, in virtu' di
quello dell'art. 7, comma 2, cod. giust. contabile alle disposizioni
del codice di procedura civile espressive di principi generali.
I rinvii contenuti nelle disposizioni citate, infatti, operano
solo «per quanto non [...] disciplinato», onde il mantenimento
dell'effetto impeditivo della compensazione derivante dalle esplicite
prescrizioni dei commi 2 e 3 dell'art. 31 cod. giust. contabile.
3.- Ai fini del decidere, si rende opportuno preliminarmente
rammentare la genesi delle disposizioni censurate.
L'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124 (Deleghe al Governo
in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche), ha
delegato il Governo al riordino e alla ridefinizione della disciplina
processuale concernente tutte le tipologie di giudizi che si svolgono
innanzi alla Corte dei conti (comma 1), indicando, tra i principi e i
criteri direttivi a cui attenersi nell'esercizio della delega, quello
di «adeguare le norme vigenti, anche tramite disposizioni innovative,
alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori, coordinandole con le norme del codice di procedura civile
espressione di principi generali» (comma 2, lettera a), in cio'
mantenendosi nel solco di quanto gia' sancito dall'art. 26 del regio
decreto 13 agosto 1933, n. 1038 (Approvazione del regolamento di
procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti), secondo cui
«[n]ei procedimenti contenziosi di competenza della corte dei conti
si osservano le norme e i termini della procedura civile in quanto
siano applicabili e non siano modificati dalle disposizioni del
presente regolamento».
In attuazione della delega e' intervenuto il d.lgs. n. 174 del
2016, il quale, all'art. 31, reca la disciplina delle spese
processuali. Essa e' effettivamente delineata sul modello del codice
di procedura civile, da cui recepisce la regola generale della
liquidazione a beneficio della parte vittoriosa (comma 1) - in
corrispondenza a quanto disposto dall'art. 91, primo comma, cod.
proc. civ. - nonche' il generale regime della compensazione (comma
3), analogo a quello di cui all'art. 92, secondo comma, cod. proc.
civ., nel dettato anteriore alla sentenza n. 77 del 2018, ma
coordinato con le specifiche connotazioni storiche del giudizio
contabile (nel cui ambito era esclusa la liquidazione delle spese
processuali in ipotesi di definizione del giudizio per questioni
preliminari o pregiudiziali - Corte dei conti, sezioni riunite,
sentenza 27 giugno 2008, n. 3/2008/QM - ora resa facoltativa). Tale
regime si caratterizza ulteriormente, con specifico riferimento al
giudizio di responsabilita', per il divieto di compensazione in caso
di proscioglimento nel merito (comma 2), frutto dell'ultimo
intervento normativo anteriore all'adozione del codice di giustizia
contabile, rappresentato dall'art. 17, comma 30-quinquies, del
decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche'
proroga di termini), convertito, con modificazioni, nella legge 3
agosto 2009, n. 102.
4.- Tanto premesso, il rimettente vorrebbe estendere al giudizio
di responsabilita' e, in particolare, al caso di proscioglimento nel
merito, la facolta' di compensazione delle spese processuali
attualmente prevista per il giudizio civile, invocando per il
combinato disposto dei commi 2 e 3 dell'art. 31 cod. giust. contabile
un'addizione analoga a quella che ha riguardato l'art. 92, secondo
comma, cod. proc. civ., a seguito della sentenza n. 77 del 2018 di
questa Corte, poiche', pur in diverso contesto, si sarebbe in
presenza di un vulnus ai medesimi parametri costituzionali.
Anzitutto, la citata pronuncia, richiamata per ampi passaggi
motivazionali dal rimettente a sostegno delle censure formulate e
dell'addizione prospettata, ravvisa l'illegittimita' della norma
allora denunciata nella mancata considerazione, tra i casi che
facoltizzano il giudice a compensare le spese di lite, delle
«analoghe ipotesi di sopravvenienze relative a questioni dirimenti e
a quelle di assoluta incertezza, che presentino la stessa, o
maggiore, gravita' di quelle tipiche espressamente previste», le
quali assumono «carattere paradigmatico e svolgono una funzione
parametrica ed esplicativa della clausola generale» delle altre gravi
ed eccezionali ragioni.
Con riferimento alla fattispecie al suo esame, tuttavia, il
rimettente si limita a riferire di aver prosciolto i convenuti -
oltre che (seppur solo parzialmente e soltanto per due di essi) in
accoglimento dell'eccezione di prescrizione - per mancanza del
requisito della colpa grave, in considerazione dell'«obiettiva
incertezza» circa la distribuzione delle competenze in materia di
gestione degli impianti sportivi comunali, pur in presenza di una
«certa negligenza e superficialita'» in capo ai convenuti medesimi.
Nulla dice circa le ragioni per cui tale situazione, che corrisponde
a una mera fattispecie di colpa lieve - e, dunque, inidonea a
configurare la responsabilita' dei convenuti ai sensi dell'art. 1,
comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia
di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), come sostituito
dall'art. 3, comma 1, lettera a), del decreto-legge 23 ottobre del
1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di ordinamento della
Corte dei conti), convertito, con modificazioni, nella legge 20
dicembre 1996, n. 639 - costituisca, alla stregua delle
considerazioni svolte nel precedente giurisprudenziale evocato,
ragione grave ed eccezionale, assimilabile a quelle di cui all'art.
31, comma 3, cod. giust. contabile, tale da giustificare la
compensazione delle spese processuali.
In tal modo, il giudice a quo non ha adeguatamente illustrato le
ragioni per cui l'addizione invocata condurrebbe, nel caso concreto,
quantomeno a valutare una pronuncia di compensazione delle spese di
lite, con la conseguenza che le questioni sollevate sono
inammissibili sotto il profilo del difetto di motivazione sulla
rilevanza (analogamente, ordinanza n. 153 del 2016).
In secondo luogo, mentre la sentenza n. 77 del 2018, attraverso
l'addizione operata, estende semplicemente la portata dei casi di
compensazione ammessi nel giudizio civile, ovviando alla rigidita'
della loro tassativita', l'intervento auspicato dal giudice a quo
avrebbe un'incidenza ben piu' profonda e correttiva sul regime delle
spese processuali nel giudizio di responsabilita' davanti alla Corte
dei conti, non limitandosi ad ampliare le ipotesi di deroga al
principio victus victori, ma facendo altresi' venir meno il divieto
di compensazione previsto dall'art. 31, comma 2, cod. giust.
contabile in caso di proscioglimento nel merito. Considerata l'ampia
discrezionalita' di cui gode il legislatore nel dettare norme
processuali e, segnatamente, nel regolamentare le spese di lite (ex
multis, sentenza n. 77 del 2018), tale intervento avrebbe richiesto
che il rimettente, rifuggendo da petizioni di principio e dalla
traslazione dell'impianto argomentativo relativo alla disciplina del
giudizio civile, si confrontasse adeguatamente con le specifiche
caratteristiche di quello di responsabilita' davanti alla Corte dei
conti e con gli elementi che ne giustificano il regime delle spese,
onde eventualmente far emergere quell'irragionevolezza che
costituisce il limite alla discrezionalita' legislativa. Cio', nella
fattispecie, non e' avvenuto, con conseguente insufficienza della
motivazione addotta a sostegno delle censure.
Alla luce delle considerazioni che precedono, le questioni
sollevate sono inammissibili.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale del combinato disposto dei commi 2 e 3 dell'art. 31
del decreto legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia
contabile, adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto
2015, n. 124), nella parte in cui non consente «che il giudice, anche
in caso di intervenuto proscioglimento nel merito per mancanza di uno
degli elementi indicati dall'art. 31, comma 2, c.g.c., possa
compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, qualora
sussistano gravi ed eccezionali ragioni, analoghe a quelle
tassativamente indicate dall'art. 31, comma 3, c.g.c.», sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 24, primo comma, e 111, primo comma, della
Costituzione, dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione Campania, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 30 gennaio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 marzo 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA