N. 159 SENTENZA 24 giugno - 23 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Lombardia - Societa' partecipate dalla Regione - Mobilita' volontaria dei dipendenti - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Lombardia - Debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive - Autorizzazione dirigenziale al pagamento - Ricorso del Governo - Successiva rinuncia accettata dalla controparte costituita - Estinzione del processo. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Lombardia - Finanziamento del CORECOM - Esclusione, ai fini dei vincoli di contenimento della spesa pubblica, degli oneri per le assunzioni del relativo personale - Ricorso del Governo - Successiva rinuncia accettata dalla controparte costituita - Estinzione del processo. - Legge della Regione Lombardia 6 giugno 2019, n. 9, artt. 2, comma 1, lettera a), che aggiunge il comma 5-quaterdecies all'art. 1 della legge della Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30; 4, comma 1, lettera e), che aggiunge i commi 8-sexies e 8-septies all'art. 59 della legge della Regione Lombardia 31 marzo 1978, n. 34; 10, comma 1, lettera d), che aggiunge i commi da 2-bis a 2-quater all'art. 15 della legge della Regione Lombardia 28 ottobre 2003, n. 20. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 97, primo comma, e 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo.(GU n.31 del 29-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
1, lettera a), 4, comma 1, lettera e), e 10 comma 1, lettera d),
della legge della Regione Lombardia 6 giugno 2019, n. 9 (Legge di
revisione normativa e di semplificazione 2019), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 6-9
agosto 2019, depositato in cancelleria il 12 agosto 2019, iscritto al
n. 88 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito il Giudice relatore Luca Antonini ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 23
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 6-9 agosto 2019 e depositato il 12
agosto 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso - in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, primo comma, 97, primo
comma, e 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della
Costituzione - questioni di legittimita' costituzionale degli artt.
2, comma 1, lettera a), 4, comma 1, lettera e), e 10 comma 1, lettera
d), della legge della Regione Lombardia 6 giugno 2019, n. 9 (Legge di
revisione normativa e di semplificazione 2019).
2.- L'art. 2, comma 1, lettera a), e' impugnato nella parte in
cui aggiunge all'art. 1 della legge della Regione Lombardia 27
dicembre 2006, n. 30, recante «Disposizioni legislative per
l'attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria
regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della legge regionale 31
marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul
bilancio e sulla contabilita' della Regione) - collegato 2007», il
comma 5-quaterdecies.
Questa disposizione lederebbe l'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., in relazione alla materia «ordinamento civile», in quanto
disciplina la mobilita' volontaria dei dipendenti delle societa'
partecipate dalla Regione, incidendo dunque sui rapporti di lavoro.
Del resto, prosegue l'Avvocatura generale, la disciplina della
mobilita' in precedenza dettata per le societa' controllate dall'art.
1, commi 563 e seguenti, della legge 27 dicembre 2013, n. 147,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)», e' stata
abrogata dal decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico
in materia di societa' a partecipazione pubblica), il cui art. 19,
comma 1, ha contestualmente previsto che ai rapporti di lavoro del
personale di tali societa' si applichino le disposizioni del codice
civile e, quindi, anche l'art. 2112 cod. civ., salvo che nell'ipotesi
della reinternalizzazione regolata dal comma 8 del medesimo art. 19.
2.1.- L'art. 4, comma 1, lettera e), della legge reg. Lombardia
n. 9 del 2019 aggiunge all'art. 59 della legge della Regione
Lombardia 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della regione), i
commi 8-sexies e 8-septies.
Il comma 8-sexies consente al dirigente competente per materia,
in presenza di debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive,
di autorizzare il pagamento contestualmente alla presentazione
dell'iniziativa legislativa per il riconoscimento della loro
legittimita'. Tale norma e' applicabile, a mente del comma
successivo, anche ai debiti derivanti da sentenze gia' divenute
esecutive alla data di entrata in vigore della legge reg. Lombardia
n. 9 del 2019.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, queste
disposizioni sarebbero ascrivibili alla materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici» di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. e si porrebbero, in particolare, in contrasto con la disciplina
di cui all'art. 73, comma 4, del decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali
e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5
maggio 2009, n. 42): questa norma, infatti, richiede comunque, per il
pagamento dei debiti in parola, il preventivo riconoscimento della
loro legittimita' da parte del Consiglio regionale o della Giunta
regionale, pur assegnando tale significato anche all'inutile decorso
del termine di trenta giorni dalla ricezione della proposta per il
riconoscimento medesimo.
2.2.- E', infine, impugnato - in riferimento all'art. 117, commi
secondo, lettera l), in relazione alla materia «ordinamento civile»,
e terzo, in relazione alla materia «coordinamento della finanza
pubblica», Cost., nonche' agli artt. 3, primo comma, e 97, primo
comma, Cost. - l'art. 10, comma 1, lettera d), della legge reg.
Lombardia n. 9 del 2019, nella parte in cui aggiunge all'art. 15
della legge della Regione Lombardia 28 ottobre 2003, n. 20, recante
«Istituzione del Comitato regionale per le comunicazioni (CORECOM)»,
i commi da 2-bis a 2-quater.
Il ricorrente premette che l'art. 15 appena citato ha a oggetto
il finanziamento delle funzioni svolte dal CORECOM della Regione
Lombardia e sostiene che le norme recate dalle disposizioni censurate
prevedrebbero: a) che gli oneri derivanti dalla stipulazione, da
parte del suddetto Comitato, di contratti di lavoro «nelle diverse
forme a tempo determinato» non siano computabili, se interamente
finanziati da risorse «ottenute da terzi, iscritte nel bilancio
regionale», agli effetti del rispetto dei limiti di spesa per il
personale stabiliti dall'art. 1, commi 557 e seguenti, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»
(comma 2-bis); b) che le spese sostenute dal CORECOM per l'esercizio
delle funzioni delegategli da terzi siano escluse, se coperte dai
contributi a tal fine attribuitigli da tali soggetti, dai vincoli di
contenimento delle risorse destinate al trattamento economico
accessorio del personale imposti dall'art. 23, comma 2, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 (Modifiche e integrazioni al
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sensi degli articoli
16, commi 1, lettera a, e 2, lettere b, c, d ed e, e 17, comma 1,
lettere a, c, e, f, g, h, l, m, n, o, q, r, s e z, della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle
amministrazioni pubbliche) (comma 2-ter); c) che le risorse acquisite
per lo svolgimento delle funzioni delegate possano essere impiegate
per incrementare il trattamento economico accessorio del personale
adibito esclusivamente a tali funzioni (comma 2-quater).
Tali norme regionali derogherebbero alle disposizioni statali
dianzi menzionate, nonche' a quelle di cui al decreto-legge 31 maggio
2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria
e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella
legge 30 luglio 2010, n. 122, le quali pongono principi di
coordinamento della finanza pubblica: risulterebbe, pertanto, violato
l'art. 117, terzo comma, Cost.
Poiche' i suddetti vincoli di spesa costituirebbero anche una
regolamentazione uniforme dei rapporti di lavoro, il loro mancato
rispetto si risolverebbe altresi' nella invasione della competenza
statale esclusiva nella materia «ordinamento civile» (art. 117,
secondo comma, lettera l, Cost.) e nella violazione dell'art. 3,
primo comma, Cost., determinando una disparita' di trattamento
rispetto alle altre pubbliche amministrazioni.
Sarebbe, inoltre, compromesso il precetto dettato dall'art. 97,
primo comma, Cost.
3.- Si e' costituita in giudizio la Regione Lombardia, nella
persona del Presidente della Giunta regionale, chiedendo il rigetto
del ricorso.
3.1.- A suo avviso, l'art. 2, comma 1, lettera a), della legge
reg. Lombardia n. 9 del 2019, nella parte in cui aggiunge il comma
5-quaterdecies all'art. 1 della legge reg. Lombardia n. 30 del 2006,
si sarebbe limitato a regolare - nell'ambito della competenza
residuale nella materia della organizzazione amministrativa regionale
- una «modalita' di ricognizione preventiva tra le societa' del
sistema regionale in ordine alle risorse umane ivi presenti», in tal
modo perseguendo obiettivi di efficienza nella ripartizione delle
competenze professionali.
Tanto troverebbe conferma, per un verso, nel disposto dell'art.
19, comma 5, del d.lgs. n. 175 del 2016, il quale prevede che le
amministrazioni pubbliche socie fissino, con propri provvedimenti,
obiettivi specifici sul complesso delle spese di funzionamento, ivi
comprese quelle per il personale, delle societa' controllate; per
l'altro, nella stessa norma censurata, secondo cui l'eventuale
trasferimento del personale da una societa' all'altra deve avvenire
«nel pieno rispetto delle disposizioni statali sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa nonche' delle previsioni della
contrattazione collettiva».
Del resto, prosegue la resistente, la norma in discorso non e'
applicabile a qualsiasi societa' partecipata, ma soltanto a quelle
indicate negli Allegati A1 e A2 alla legge stessa, ovvero a quelle
societa' che, ai sensi dell'art. 1, comma 1, della legge reg.
Lombardia n. 30 del 2006, fanno parte del «sistema regionale». In
particolare, tra tali societa' rientrerebbero anche quelle in house,
le quali costituirebbero una «longa manus» dell'ente pubblico socio,
sicche' anche sotto tale profilo troverebbe conferma la
riconducibilita' della disposizione impugnata alla materia di
competenza residuale dell'organizzazione amministrativa regionale.
3.2.- Anche la censura afferente all'art. 4, comma 1, lettera e),
della legge reg. Lombardia n. 9 del 2019, che aggiunge i commi
8-sexies e 8-septies all'art. 59 della legge reg. Lombardia n. 34 del
1978, sarebbe priva di fondamento.
Al riguardo, la Regione evidenzia, segnatamente, da un lato, che
il comma 8-sexies consente al dirigente competente di autorizzare il
pagamento dei debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive
solo a condizione che sia stata contestualmente presentata
l'iniziativa legislativa per il riconoscimento della loro
legittimita'; dall'altro, che tale riconoscimento, come affermato
dalla Corte dei conti, avrebbe natura meramente ricognitiva, con la
conseguenza che il pagamento ben potrebbe intervenire nelle more
della relativa delibera consiliare.
Le considerazioni appena esposte varrebbero ad escludere la
dedotta lesione dell'evocato titolo di competenza statale anche con
riferimento alla disposizione transitoria di cui al comma 8-septies.
3.3.- Sarebbero parimenti infondate le censure prospettate in
merito all'art. 10, comma 1, lettera d), della legge reg. Lombardia
n. 9 del 2019, nella parte in cui aggiunge i commi da 2-bis a
2-quater all'art. 15 della legge reg. Lombardia n. 20 del 2003.
Secondo la difesa regionale, le norme interposte evocate dal
ricorrente non sarebbero state, infatti, derogate dal legislatore
regionale, alla luce di quanto chiarito - con riguardo alle funzioni
delegate al CORECOM dall'Autorita' per le garanzie nelle
comunicazioni (AGCOM) - dalla Corte dei conti, sezione delle
autonomie, nella deliberazione 26 settembre 2017, n. 23 (recte: 28
settembre 2017, n. 23). In questa occasione, il giudice contabile
avrebbe affermato che agli oneri sostenuti per l'espletamento da
parte del CORECOM delle funzioni delegate, in quanto etero-finanziati
mediante l'erogazione di specifici contributi, non sarebbero
applicabili i limiti di spesa imposti dal legislatore statale per il
personale: poiche' le disposizioni impugnate sarebbero
sostanzialmente conformi a questo principio, non sarebbe ravvisabile
il dedotto vulnus all'art. 117, terzo comma, Cost.
3.4.- Il 30 aprile 2020 la Regione ha depositato una memoria
nella quale, da un lato, ha insistito, sulla scorta di argomentazioni
sostanzialmente riproduttive di quelle addotte nell'atto di
costituzione, sull'infondatezza della questione avente ad oggetto il
comma 5-quaterdecies dell'art. 1 della legge reg. Lombardia n. 30 del
2006, introdotto dall'impugnato art. 2, comma 1, lettera a), delle
legge reg. Lombardia n. 9 del 2019.
Dall'altro, ha chiesto la declaratoria di cessazione della
materia del contendere con riguardo alle questioni afferenti alle
altre norme impugnate. Con gli artt. 3, comma 1, lettera a), e 4,
comma 1, lettera a), della legge della Regione Lombardia 30 dicembre
2019, n. 23, recante «Disposizioni per l'attuazione della
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'art.
9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione) -
Collegato 2020)», sono stati infatti abrogati, rispettivamente, i
commi 8-sexies e 8-septies dell'art. 59 della legge reg. Lombardia n.
34 del 1978 e, per quanto qui interessa, i commi da 2-bis a 2-quater
dell'art. 15 della legge reg. Lombardia n. 20 del 2003, introdotti
dagli impugnati artt. 4, comma 1, lettera e), e 10, comma 1, lettera
d), della legge reg. Lombardia n. 9 del 2019; norme, queste, che
d'altra parte non avrebbero nemmeno avuto applicazione medio tempore.
4.- In considerazione dell'intervenuta abrogazione, il Presidente
del Consiglio dei ministri, con atto depositato per mezzo posta
elettronica certificata (PEC) il 12 giugno 2020, ha dichiarato di
rinunciare al ricorso, su conforme delibera assunta dal Consiglio dei
ministri nella seduta del 5 giugno 2020, limitatamente agli artt. 4,
comma 1, lettera e), e 10, comma 1, lettera d), della legge reg.
Lombardia n. 9 del 2019.
La Regione, con atto depositato a mezzo PEC il successivo 18
giugno, ha accettato tale rinuncia parziale, giusta delibera della
Giunta regionale adottata il 16 giugno 2020.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso - in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, primo comma, 97, primo
comma, e 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della
Costituzione - questioni di legittimita' costituzionale degli artt.
2, comma 1, lettera a), 4, comma 1, lettera e), e 10 comma 1, lettera
d), della legge della Regione Lombardia 6 giugno 2019, n. 9 (Legge di
revisione normativa e di semplificazione 2019).
2.- L'art. 2, comma 1, lettera a), e' impugnato nella parte in
cui aggiunge all'art. 1 della legge della Regione Lombardia 27
dicembre 2006, n. 30, recante «Disposizioni legislative per
l'attuazione del documento di programmazione economico-finanziaria
regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della legge regionale 31
marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul
bilancio e sulla contabilita' della Regione) - collegato 2007», il
comma 5-quaterdecies.
Secondo il ricorrente, questa norma lederebbe l'art. 117, comma
2, lettera l), Cost., in relazione alla materia «ordinamento civile»:
regolando la mobilita' volontaria dei dipendenti delle societa'
partecipate dalla Regione, essa difatti inciderebbe sui relativi
rapporti di lavoro, la cui disciplina sarebbe ascrivibile all'evocato
ambito di competenza statale.
L'art. 4, comma 1, lettera e), della legge reg. Lombardia n. 9
del 2019 aggiunge all'art. 59 della legge della Regione Lombardia 31
marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul
bilancio e sulla contabilita' della Regione), i commi 8-sexies e
8-septies.
Queste disposizioni, ad avviso del ricorrente, nel consentire al
dirigente competente per materia di autorizzare i pagamenti dei
debiti fuori bilancio della Regione derivanti da sentenze esecutive
anche prima del riconoscimento della loro legittimita', violerebbero
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., invadendo la competenza
legislativa esclusiva statale nella materia «armonizzazione dei
bilanci pubblici», e, in particolare, si porrebbero in contrasto con
il parametro interposto di cui all'art. 73, comma 4, del decreto
legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle
Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42).
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine, l'art.
10, comma 1, lettera d), della legge reg. Lombardia n. 9 del 2019,
nella parte in cui aggiunge all'art. 15 della legge della Regione
Lombardia 28 ottobre 2003, n. 20, recante «Istituzione del Comitato
regionale per le comunicazioni (CORECOM)», i commi da 2-bis a
2-quater.
Tali disposizioni in sostanza escludono dal calcolo rilevante ai
fini del rispetto dei vincoli di contenimento della spesa stabiliti
dal legislatore statale gli oneri sostenuti dal CORECOM della Regione
Lombardia per le assunzioni e per il trattamento economico accessorio
del personale impiegato nell'esercizio delle funzioni delegate al
CORECOM stesso.
Esse recherebbero un vulnus, in primo luogo, all'art. 117, terzo
comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica evincibili dalle norme
interposte di cui all'art. 1, commi 557 e seguenti, della legge 27
dicembre 2006, n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)»,
al decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), e
all'art. 23, comma 2, del decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75
(Modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a, e 2, lettere b,
c, d ed e, e 17, comma 1, lettere a, c, e, f, g, h, l, m, n, o, q, r,
s e z, della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche).
Sarebbe, inoltre, leso, a parere del ricorrente, l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., in relazione alla materia
«ordinamento civile», in quanto i vincoli di spesa derivanti dalle
menzionate norme interposte costituirebbero anche una
regolamentazione uniforme dei rapporti di lavoro alle dipendenze
delle pubbliche amministrazioni.
Risulterebbero, infine, violati sia l'art. 3, primo comma, Cost.,
dal momento che l'introduzione di una disciplina regionale
derogatoria rispetto a quella statale determinerebbe una disparita'
di trattamento rispetto alle altre amministrazioni pubbliche, sia
l'art. 97, primo comma, Cost.
3.- Il Presidente del Consiglio dei ministri nel corso del
giudizio ha rinunciato all'impugnazione degli artt. 4, comma 1,
lettera e), e 10, comma 1, lettera d), della legge reg. Lombardia n.
9 del 2019, a seguito della sopravvenuta abrogazione delle norme da
questi introdotte ad opera della legge della Regione Lombardia 30
dicembre 2019, n. 23, recante «Disposizioni per l'attuazione della
programmazione economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'art.
9-ter della l.r. 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione) -
Collegato 2020)».
Poiche' la resistente ha accettato tale rinuncia parziale, va
dichiarata, limitatamente alle questioni di legittimita'
costituzionale delle suddette disposizioni, l'estinzione del
processo, ai sensi dell'art. 23 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale (sentenze n. 192 del 2019 e n. 127
del 2018).
4.- La questione avente ad oggetto l'art. 2, comma 1, lettera a),
della legge reg. Lombardia n. 9 del 2019 e' fondata.
4.1.- Questa disposizione e' censurata nella parte in cui
aggiunge il comma 5-quaterdecies all'art. 1 della legge reg.
Lombardia n. 30 del 2006, cosi' disponendo: «[n]ell'ambito dei
processi di acquisizione di nuove professionalita' con rapporto di
lavoro subordinato, le societa' partecipate in modo totalitario di
cui alla Sezione I dell'Allegato A1 e le societa' a partecipazione
regionale, con esclusione di quelle quotate, di cui all'Allegato A2,
effettuano preventivamente la ricerca tra il personale dipendente
delle altre societa' di cui al presente comma. A tal fine, la
societa' interessata invia apposita comunicazione scritta alle altre
societa' che sono tenute a pubblicare sulla propria rete intranet la
posizione vacante per favorire l'attivazione di eventuali mobilita'
volontarie. In caso di candidature con esito positivo, il
trasferimento del personale avviene nel rispetto delle disposizioni
statali e dei contratti collettivi».
Secondo la Regione, tale disposizione si limiterebbe a
disciplinare, nell'esercizio della competenza residuale in materia di
organizzazione amministrativa regionale e con riferimento alle sole
societa' sulle quali la Regione stessa esercita funzioni di
indirizzo, coordinamento e controllo, tra cui in particolare quelle
in house, una «mera modalita' di ricognizione preventiva» in ordine
«alle risorse umane ivi presenti».
L'assunto non puo' essere condiviso.
L'art. 1, comma 5-quaterdecies, della legge reg. Lombardia n. 30
del 2006 impone che sia le societa' partecipate in modo totalitario -
e quindi controllate -, sia le altre societa' a partecipazione
regionale (di cui al menzionato Allegato A2) - e dunque non
necessariamente soggette a controllo pubblico -, prima di procedere
ad assumere dipendenti con rapporto di lavoro subordinato, debbano
ricercare le nuove professionalita' tra il personale delle altre
societa' parimenti partecipate dalla Regione. Allo scopo di attivare
le eventuali mobilita' volontarie, le societa' interessate
all'acquisizione sono tenute a pubblicare le posizioni vacanti,
mentre quelle interessate alla cessione devono inviare apposita
comunicazione alle prime.
Risulta evidente che tale disposizione: a) concerne l'istituto
della mobilita', b) ne impone l'attuazione alle societa' partecipate
prima di effettuare nuove assunzioni e c) detta altresi' le modalita'
procedimentali con cui questo deve realizzarsi.
La norma regionale impugnata attiene quindi a un istituto, quale
e' la mobilita', che afferisce alla sfera di competenza legislativa
che l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. riserva
esclusivamente allo Stato, senza che venga in considerazione l'ambito
dell'organizzazione amministrativa regionale di cui all'art. 117,
quarto comma, Cost.
La mobilita' volontaria, infatti, «altro non e' che una
fattispecie di cessione del contratto» che, «a sua volta, [...] e' un
negozio tipico disciplinato dal codice civile (artt. 1406-1410). Si
e' pertanto in materia di rapporti di diritto privato», ascrivibili
alla materia dell'ordinamento civile (sentenza n. 324 del 2010).
Tale conclusione, ribadita in piu' occasioni da questa Corte con
riferimento a fattispecie inerenti all'impiego pubblico privatizzato
(sentenza n. 17 del 2014; nello stesso senso, sentenza n. 68 del
2011), vale, a maggior ragione, con riguardo ai rapporti di lavoro
privato, quali sono, pur con profili di specialita', quelli
intercorrenti con le societa' a partecipazione pubblica, come oggi
confermato dal combinato disposto degli artt. 1, comma 3, e 19, comma
1, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175 (Testo unico in
materia di societa' a partecipazione pubblica).
L'attrazione della disciplina del rapporto di lavoro alle
dipendenze delle pubbliche amministrazioni nell'alveo
dell'ordinamento civile trova del resto fondamento proprio nella sua
privatizzazione, in conseguenza della quale esso «e' retto dalla
disciplina generale dei rapporti di lavoro tra privati ed e',
percio', soggetto alle regole che garantiscono l'uniformita' di tale
tipo di rapporti» (ex plurimis, sentenza n. 186 del 2016).
4.1.1.- Non osta alla riconducibilita' della disposizione
impugnata all'ordinamento civile la circostanza, dedotta dalla
Regione, della sua riferibilita' ad alcune societa' in house,
contraddistinte da un legame con le pubbliche amministrazioni socie
«tale da configurarle quali "longa manus delle amministrazioni
[stesse]"» (sentenza n. 229 del 2013).
Va, infatti, innanzitutto ribadito che essa si applica anche alle
altre societa' a partecipazione regionale, dunque non necessariamente
soggette a controllo pubblico, e si deve altresi' precisare che il
comma 1, secondo periodo, dell'art. 1 della legge reg. Lombardia n.
30 del 2006 attribuisce alla Giunta regionale il potere di aggiornare
gli allegati che identificano le societa' tenute a osservare la
disposizione censurata, rendendone quindi "mobile" e potenzialmente
aperto l'ambito applicativo.
In ogni caso, anche con specifico riferimento alle societa' in
house resta fermo che la norma impugnata comunque incide su profili
eminentemente privatistici, in quanto connessi ai rapporti di lavoro
- di «natura puramente privata» (sentenza n. 167 del 2013) - con esse
intercorrenti: le norme che disciplinano aspetti inerenti a tali
rapporti sono, infatti, riconducibili alla materia dell'ordinamento
civile (sentenza n. 229 del 2013).
Oltretutto va considerato che, proprio con riguardo alle societa'
a controllo pubblico, la norma censurata si pone anche in contrasto
con la specifica disciplina statale della gestione delle eventuali
eccedenze di personale.
La norma regionale in parola, infatti, da un lato,
sostanzialmente reintroduce, sine die, un obbligo analogo a quello
(di procedere a nuove assunzioni a tempo indeterminato esclusivamente
attingendo, salvi casi particolari, agli elenchi dei lavori
eccedentari delle altre controllate e gestiti dalla Regione tramite
processi di mobilita') che l'art. 25, comma 4, del d.lgs. n. 175 del
2016 aveva originariamente previsto solo fino al 30 giugno 2018;
dall'altro, stabilisce una disciplina che risulta incompatibile anche
con quella (che prevede, fra l'altro, l'emanazione di un decreto
ministeriale, la formazione di elenchi regionali e previ accordi con
le organizzazioni sindacali) dei menzionati processi di mobilita'
dettata, «per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022», dal medesimo
art. 25, cosi' come sostituito dall'art. 1, comma 10-novies, del
decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162 (Disposizioni urgenti in
materia di proroga di termini legislativi, di organizzazione delle
pubbliche amministrazioni, nonche' di innovazione tecnologica),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 2020, n. 8.
4.1.2.- Nemmeno sufficiente a escludere l'invasione della sfera
della suddetta competenza legislativa statale e' la previsione,
contenuta nell'ultimo periodo della norma censurata, secondo cui, in
caso di candidature con esito positivo, il trasferimento «avviene nel
rispetto delle disposizioni statali e dei contratti collettivi».
E' dirimente, infatti, considerare che tale previsione attiene
soltanto al momento conclusivo della mobilita', la quale resta
nondimeno disciplinata, nei presupposti e nelle modalita' di
attuazione, dalla disposizione regionale impugnata.
Questa impone la preventiva attivazione della mobilita' alle
societa' che vogliano acquisire nuove professionalita' e predetermina
ex lege il procedimento attraverso il quale essa deve realizzarsi:
dal che deriva una indebita compressione del potere di
autodeterminazione, in particolare, della societa' cessionaria e, per
tal via, il contrasto con l'evocato parametro.
Questa Corte, infatti, ha ascritto alla materia dell'ordinamento
civile, censurandole, norme regionali che incidevano sulla autonomia
negoziale (sentenze n. 283 del 2016, n. 97 del 2014 e n. 295 del
2009).
4.1.3.- Non e', infine, condivisibile l'ulteriore argomento
addotto dalla Regione facendo leva sull'art. 19, comma 5, del d.lgs.
n. 175 del 2016.
Questa norma dispone infatti che «[l]e amministrazioni pubbliche
socie fissano, con propri provvedimenti, obiettivi specifici, annuali
e pluriennali, sul complesso delle spese di funzionamento, ivi
comprese quelle per il personale, delle societa' controllate, anche
attraverso il contenimento degli oneri contrattuali e delle
assunzioni di personale e tenuto conto di quanto stabilito
all'articolo 25, ovvero delle eventuali disposizioni che
stabiliscono, a loro carico, divieti o limitazioni alle assunzioni di
personale, tenendo conto del settore in cui ciascun soggetto opera».
La disposizione regionale impugnata, stabilendo un obbligo non
temporalmente circoscritto e prescindendo da qualsiasi considerazione
delle peculiarita' dei settori in cui operano le singole realta'
societarie, non puo' ritenersi attuativa della suddetta previsione
statale.
D'altra parte, occorre altresi' osservare che il legislatore
regionale non si e' limitato a porre un obiettivo, come previsto dal
citato art. 19, comma 5, del d.lgs. n. 175 del 2016, ma, introducendo
l'obbligo di ricorrere alla mobilita' per l'acquisizione di nuove
professionalita' con rapporto di lavoro subordinato, ha in realta'
direttamente determinato le concrete modalita' per realizzarlo:
modalita' rimesse invece dal legislatore statale alle singole
societa', dal momento che il successivo comma 6 del medesimo art. 19
prevede che queste siano tenute a garantire, tramite propri
provvedimenti, il «concreto perseguimento» degli obiettivi prefissati
dalle amministrazioni socie.
Anche sotto tale profilo emerge quindi come non possa ritenersi
che la disposizione impugnata costituisca attuazione dell'art. 19,
comma 5, del d.lgs. n. 175 del 2016.
4.2.- Alla luce delle considerazioni svolte, deve dichiararsi
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a),
della legge reg. Lombardia n. 9 del 2019, nella parte in cui aggiunge
il comma 5-quaterdecies all'art. 1 della legge reg. Lombardia n. 30
del 2006.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 6 giugno 2019, n. 9
(Legge di revisione normativa e di semplificazione 2019), nella parte
in cui aggiunge il comma 5-quaterdecies all'art. 1 della legge della
Regione Lombardia 27 dicembre 2006, n. 30, recante «Disposizioni
legislative per l'attuazione del documento di programmazione
economico-finanziaria regionale, ai sensi dell'articolo 9-ter della
legge regionale 31 marzo 1978, n. 34 (Norme sulle procedure della
programmazione, sul bilancio e sulla contabilita' della Regione) -
collegato 2007»;
2) dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 4, comma 1, lettera e) - che
aggiunge all'art. 59 della legge della Regione Lombardia 31 marzo
1978, n. 34 (Norme sulle procedure della programmazione, sul bilancio
e sulla contabilita' della Regione), i commi 8-sexies e 8-septies -,
e 10, comma 1, lettera d) - nella parte in cui aggiunge all'art. 15
della legge della Regione Lombardia 28 ottobre 2003, n. 20, recante
«Istituzione del Comitato regionale per le comunicazioni (CORECOM)»,
i commi da 2-bis a 2-quater -, della legge reg. Lombardia n. 9 del
2019, promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, primo comma, 97, primo
comma, e 117, commi secondo, lettere e) ed l), e terzo, della
Costituzione, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA