N. 160 SENTENZA 24 giugno - 23 luglio 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Caccia - Norme della Regione Marche - Piani di controllo della fauna selvatica (nella specie del cinghiale) - Inclusione di cacciatori tra i soggetti attuatori - Autorizzazione al prelievo in forma collettiva, con il metodo della braccata e della girata, nelle zone e nei periodi preclusi alla caccia - Lamentata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema - Inammissibilita' della questione. - Legge della Regione Marche 5 gennaio 1995, n. 7, art. 25, commi 2-bis, ultimo periodo, e 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera s).(GU n.31 del 29-7-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 25, commi
2-bis, ultimo periodo, e 3, della legge della Regione Marche 5
gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e
per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita'
venatoria), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per le
Marche nel procedimento vertente tra la Lega per l'abolizione della
caccia (LAC) Onlus e altro e la Regione Marche e altro, con ordinanza
del 17 aprile 2019, iscritta al n. 139 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito il Giudice relatore Giulio Prosperetti ai sensi del decreto
della Presidente della Corte del 20 aprile 2020, punto 1), lettere a)
e c), in collegamento da remoto, senza discussione orale, in data 23
giugno 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 giugno 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 aprile 2019, iscritta al reg. ord. n.
139 del 2019, il Tribunale amministrativo regionale per le Marche ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 25,
commi 2-bis, ultimo periodo, e 3, della legge della Regione Marche 5
gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e
per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita'
venatoria), e successive modificazioni e integrazioni, in riferimento
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.
2.- Il TAR rimettente riferisce di dover decidere
sull'annullamento della deliberazione della Giunta regionale delle
Marche 17 maggio 2018, n. 645 (L.r. n. 7/95, art. 25. Piano di
Controllo regionale del Cinghiale anni 2018-2023), e degli atti
presupposti, integrativi e conseguenziali, richiesto da alcune
associazioni ambientaliste, titolari dell'interesse alla salvaguardia
e tutela del patrimonio faunistico-ambientale e alla difesa della
natura e dell'ecosistema.
3.- Le ricorrenti nel giudizio principale lamentano il fatto che
il piano di controllo del cinghiale avrebbe illegittimamente incluso
i cacciatori tra i soggetti abilitati a dare esecuzione agli
abbattimenti; tale inclusione troverebbe fondamento nell'art. 25,
comma 3, della legge reg. Marche n. 7 del 1995 e sarebbe in contrasto
con quanto prescritto dalla normativa statale e segnatamente
dall'art. 19, comma 2, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), che elenca in via tassativa i soggetti deputati
all'esecuzione dei piani di abbattimento, includendovi solo le
guardie venatorie dipendenti dall'amministrazione provinciale, le
guardie forestali e comunali munite di licenza di caccia e i
proprietari e i conduttori dei fondi su cui i piani devono essere
attuati, purche' muniti di licenza di caccia.
In contrasto con tale disposizione, l'art. 25, comma 3, della
legge reg. Marche n. 7 del 1995 avrebbe demandato l'attuazione dei
piani di controllo della fauna selvatica alle guardie venatorie
dipendenti dalle Province, che possono avvalersi dei proprietari e
conduttori dei fondi e delle guardie forestali e comunali, se muniti
di licenza di caccia, nonche' degli operatori muniti della licenza di
caccia all'uopo autorizzati, e selezionati attraverso appositi corsi
di preparazione alla gestione faunistica.
Il comma 2-bis dello stesso art. 25 della legge reg. Marche n. 7
del 1995 avrebbe autorizzato la Regione a consentire il prelievo del
cinghiale in forma collettiva con il metodo della braccata e della
girata, in tutte le zone e nei periodi preclusi alla caccia, tramite
i soggetti che abbiano conseguito l'abilitazione provinciale per
esercitare la caccia al cinghiale in forma collettiva, con priorita'
per i cacciatori residenti e dell'Ambito territoriale di caccia (ATC)
interessato.
La deroga alle prescrizioni di cui all'art. 19 della legge n. 157
del 1992 si tradurrebbe nell'illegittimita' costituzionale della
legge regionale censurata in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., che rimette al legislatore statale la competenza a
dettare le prescrizioni in materia di tutela ambientale.
4.- Il TAR rimettente illustra gli ulteriori motivi di ricorso
addotti dalle ricorrenti per l'annullamento dei provvedimenti
impugnati, di cui si denuncia l'illegittimita' per eccesso di potere,
difetto di motivazione e di istruttoria e sviamento dalla causa
tipica, poiche' la Regione non avrebbe dato conto dell'inefficacia
dei metodi ecologici prima di adottare i piani di abbattimento della
fauna selvatica; avrebbe deliberato i suddetti piani nonostante il
parere contrario dell'Istituto superiore per la protezione e la
ricerca ambientale (ISPRA) e senza fornire adeguata motivazione; non
avrebbe dato conto della presenza di cinghiali in soprannumero,
prescrivendo l'abbattimento in ragione dei rilevanti danni che la
presenza degli animali determina alle produzioni agricole; non
avrebbe effettuato la valutazione di incidenza sul piano di controllo
e non avrebbe sottoposto il piano quinquennale alla procedura di
valutazione ambientale strategica.
5.- Inoltre, il TAR rappresenta che, con i motivi aggiunti, le
ricorrenti lamentano che, per effetto della deliberazione della
Giunta regionale 8 novembre 2018, n. 1469, recante «Integrazione
dell'allegato A) della D.G.R. n. 645 del 17/05/2018 "L.r. n. 7/95,
art. 25. Piano di Controllo regionale del Cinghiale anni 2018-2023"»,
si sono ampliati in maniera significativa sia l'area e i tempi di
intervento del controllo del cinghiale, che i soggetti che possono
effettuarlo, cosi' che fino al 31 dicembre 2020 sara' possibile
sparare al cinghiale ventiquattro ore su ventiquattro, tutti i giorni
dell'anno, in tutte le aree, senza requisiti e senza la necessita' di
adottare tecniche di prevenzione, sia mediante abbattimento che con
il sistema delle trappole e dei chiusini e il successivo
abbattimento, per salvaguardare l'agricoltura, in contrasto con
quanto prescritto dalla normativa statale e dalle esigenze di tutela
ambientale.
6.- Il Collegio rimettente afferma di ritenere preliminare la
trattazione delle censure con cui e' stata dedotta
l'incostituzionalita' dell'art. 25 della legge reg. Marche n. 7 del
1995 e solleva l'incidente di costituzionalita' in ragione della
rilevanza della questione, ritenuta in re ipsa poiche' il concorso
dei cacciatori non proprietari al prelievo del cinghiale
accrescerebbe la lesione dei beni giuridici protetti dalle
associazioni ambientaliste ricorrenti, e della sua non manifesta
infondatezza, per cui si richiamano due pronunce di questa Corte, la
n. 217 del 2018 e la n. 139 del 2017, relative a questioni che il TAR
ritiene sostanzialmente sovrapponibili a quella sottoposta al suo
esame.
L'incidente di costituzionalita' viene prospettato in riferimento
ad entrambi i commi, il 2-bis e il 3, dell'art. 25 della legge reg.
Marche n. 7 del 1995, nella parte in cui tali disposizioni ampliano
il novero dei soggetti attuatori dei piani di controllo della fauna
selvatica rispetto all'elencazione di cui all'art. 19 della legge n.
157 del 1992, con cio' determinando il contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
7.- Nel giudizio di costituzionalita' si e' costituita la Regione
Marche eccependo, in primo luogo, la manifesta inammissibilita' per
difetto assoluto di rilevanza di entrambe le questioni prospettate,
poiche' l'art. 25 della legge reg. Marche n. 7 del 1995 non andrebbe
applicato nel giudizio instaurato dalle associazioni ambientaliste.
Secondo la Regione, la deliberazione della Giunta regionale n.
645 del 2018 impugnata nel giudizio a quo avrebbe individuato, quali
attuatori dei piani di abbattimento, gli agenti di polizia
provinciale, i selecacciatori abilitati ai sensi dell'art. 2, comma
1, lettera c), del regolamento della Regione Marche 23 marzo 2012, n.
3, recante «Disciplina per la gestione degli ungulati nel territorio
regionale, in attuazione della legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7
(Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria)», e
i proprietari e i conduttori dei fondi muniti di licenza venatoria e
i titolari dei fondi ove sono posizionati i mezzi di cattura, se in
possesso di attestato di partecipazione al corso organizzato dall'ATC
circa l'uso dei mezzi di cattura.
La citata deliberazione, dunque, avrebbe individuato soggetti
corrispondenti a quelli di cui all'art. 19 della legge n. 157 del
1992, con la sola eccezione dei selecacciatori che, pero', non
corrisponderebbero ne' ai soggetti indicati dall'art. 25, comma
2-bis, della legge reg. Marche, n. 7 del 1995, ne' a quelli di cui al
successivo comma 3, essendo invece meri cacciatori di ungulati con
metodi selettivi, abilitati al prelievo del cinghiale, capriolo o
daino.
Nessuna delle disposizioni censurate, dunque, verrebbe in rilievo
nel giudizio a quo, e, anzi, la deliberazione impugnata potrebbe
essere annullata proprio perche' contrastante con l'art. 25 della
legge reg. Marche n. 7 del 1995.
8.- Quali ulteriori motivi di inammissibilita' la Regione ha
dedotto il difetto di motivazione sulla rilevanza, sia in riferimento
all'art. 25, comma 2-bis, la cui illegittimita' deriverebbe "per
estensione" dalla censura del comma 3 dello stesso art. 25, senza che
sia stata addotta alcuna ulteriore motivazione, sia in riferimento
allo stesso comma 3, la cui rilevanza e' stata ritenuta in re ipsa,
essendosi il TAR limitato ad addurre che il concorso di «cacciatori
non proprietari» al prelievo del cinghiale accrescerebbe la lesione
dei beni giuridici che le associazioni ambientaliste ricorrenti
intendono tutelare, con cio' appiattendosi sulla prospettazione del
ricorso, senza sviluppare argomentazioni in senso adesivo e senza
verificare se l'accoglimento degli altri motivi di ricorso avrebbe
potuto comportare l'annullamento dei provvedimenti impugnati.
Il difetto di motivazione e' prospettato anche in riferimento
alla non manifesta infondatezza, avendo il TAR argomentato solo
mediante il richiamo a due pronunce della Corte costituzionale, senza
ulteriori spiegazioni della supposta illegittimita' delle norme
censurate.
9.- Nel merito la Regione Marche, pur dichiarandosi consapevole
dell'indirizzo della Corte costituzionale sulla natura tassativa
dell'elenco dei soggetti deputati all'attuazione dei piani di
abbattimento, ha dedotto la non fondatezza delle questioni in ragione
del mutato quadro fattuale in cui si inserirebbe la legge n. 157 del
1992, evocata quale parametro interposto.
La Regione osserva che quest'ultima legge e' stata adottata in un
periodo in cui l'interesse preminente era quello di tutelare la fauna
a rischio di estinzione. Attualmente, invece, moltissime specie
sarebbero in sovrannumero e sarebbero infestanti, cosi' da causare
molteplici problemi all'agricoltura, per i danni ai raccolti; alla
salute, per le malattie diffuse da alcuni selvatici; allo stesso
ambiente, poiche' la presenza massiccia di alcuni animali altererebbe
gli equilibri tra specie.
In questa prospettiva, l'ampliamento dei soggetti deputati
all'attuazione dei piani di abbattimento si inscriverebbe in una
logica di tutela ambientale, coinvolgendo non i semplici cacciatori,
ma quelli espressamente autorizzati dalla Provincia, selezionati
attraverso appositi corsi di preparazione alla gestione faunistica e
coordinati dal personale di vigilanza della Provincia stessa.
In ogni caso, la tutela delle specie sarebbe assicurata dalle
prescrizioni dei piani di abbattimento che i soggetti indicati dalla
legge regionale si devono limitare ad attuare, mentre l'ampliamento
dei soggetti attuatori aiuterebbe a rendere piu' celere ed efficace
l'esecuzione dei piani, con vantaggio dell'agricoltura e della stessa
tutela di altre specie animali e dell'uomo.
D'altronde, secondo la Regione, il dato letterale dell'art. 19
della legge n. 157 del 1992 indurrebbe ad escludere che l'elencazione
in esso contenuta sia tassativa, potendo essere integrata, per
espressa previsione, dalle Province autonome di Trento e di Bolzano.
10.- Qualora la Corte costituzionale non ritenesse plausibile
siffatta interpretazione della norma statale, la Regione Marche
chiede che si valuti la rimessione della questione di
costituzionalita' dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992, per
contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto irragionevole e
contrario all'esigenza del buon andamento della pubblica
amministrazione, costituendo l'ampliamento dei soggetti deputati
all'attuazione dei piani di abbattimento una risposta proporzionata
alle mutate esigenze di tutela ambientale e all'evoluzione del
contesto storico e sociale, soprattutto a fronte della cronica e
conclamata carenza di mezzi e personale dei corpi di polizia
provinciali.
11.- Con successiva memoria, la Regione ha sostanzialmente
ribadito le eccezioni di inammissibilita' formulate nella memoria di
costituzione in giudizio, precisando, in riferimento al difetto di
motivazione sulla non manifesta infondatezza, che sia la legge
regionale censurata che la norma statale evocata quale parametro
interposto risalgono ad epoca antecedente alla riforma del titolo V°
della Parte II della Costituzione e, quindi, il giudice avrebbe
dovuto motivare se inquadrare le norme alla luce del pregresso ovvero
del nuovo riparto di competenze tra Stato e Regioni.
12.- In ogni caso, il fatto che la legge regionale risalga al
1995 e la legge statale al 1992 escluderebbe la violazione della
competenza statale stabilita dall'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., essendo il riparto di competenze tra enti pubblici
regolato dalle norme vigenti al momento dell'adozione dell'atto in
base al principio tempus regit actum, cosi' che il parametro evocato
risulterebbe del tutto inconferente.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per le Marche dubita,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 25, commi
2-bis, ultimo periodo, e 3, della legge della Regione Marche 5
gennaio 1995, n. 7 (Norme per la protezione della fauna selvatica e
per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita'
venatoria).
2.- L'art. 25 e' censurato nella parte in cui, al comma 2-bis,
prevede che la Regione possa autorizzare il prelievo del cinghiale in
forma collettiva, con il metodo della braccata e della girata, in
tutte le zone e nei periodi preclusi alla caccia, tramite i soggetti
che abbiano conseguito l'abilitazione provinciale per esercitare la
caccia al cinghiale in forma collettiva, con priorita' per i
cacciatori residenti e dell'Ambito territoriale di caccia (ATC)
interessato; e' censurato anche il comma 3 dell'art. 25 che, per
l'attuazione dei piani di controllo della fauna selvatica, consente
di avvalersi di operatori muniti della licenza di caccia all'uopo
autorizzati e selezionati attraverso appositi corsi di preparazione
alla gestione faunistica.
Il vulnus di costituzionalita' viene prospettato in relazione
all'art. 19 della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), che impone che i piani di abbattimento della fauna
selvatica siano attuati dalle guardie venatorie dipendenti dalle
amministrazioni provinciali con l'avvalimento dei soli proprietari e
conduttori dei fondi su cui i piani vanno attuati, se muniti di
licenza per l'esercizio venatorio, e delle guardie forestali e
comunali, sempre munite di licenza di caccia.
3.- Le questioni sono inammissibili.
4.- L'ordinanza di rimessione non ha adeguatamente motivato in
ordine alla non manifesta infondatezza delle questioni, poiche' si e'
limitata a sospettare l'incostituzionalita' della possibilita',
prevista dalle disposizioni censurate, di includere i cacciatori, non
specificamente contemplati dall'art. 19 della legge n. 157 del 1992,
nell'alveo dei soggetti deputati all'attuazione dei piani di
abbattimento della fauna selvatica e, a supporto di tale
prospettazione, a richiamare due sentenze di questa Corte, la n. 217
del 2018 e la n. 139 del 2017, relative a questioni ritenute
sostanzialmente sovrapponibili a quelle sollevate con l'incidente di
costituzionalita', senza minimamente motivare le ragioni di tale
sovrapposizione.
5.- L'ordinanza di rimessione, pur dando atto che i soggetti
individuati dalla previsione normativa regionale censurata non sono
tutti i cacciatori, ma solo quelli in possesso di specifici requisiti
di qualificazione e che vengono coordinati dal personale di vigilanza
della Provincia, si e' limitata poi a richiamare alcune sentenze di
questa Corte non completamente sovrapponibili alle odierne questioni.
Infatti, le norme regionali oggetto di tali pronunce non
riguardavano i cacciatori dotati di specifici requisiti di
qualificazione, come invece previsto dalle norme censurate e,
soprattutto, non era previsto il loro coordinamento e controllo da
parte del personale della Provincia.
6.- La motivazione per relationem, attraverso il richiamo agli
argomenti evidenziati dalle parti o ad altre pronunce
giurisdizionali, non e' ammessa se il rimettente non esplicita i
motivi della ritenuta non manifesta infondatezza e non mostra di
aderire alle argomentazioni a cui si richiama (sentenze n. 214 del
2019 e n. 88 del 2018; ordinanze n. 85 e n. 64 del 2018).
La semplice illustrazione della norma assunta a parametro
interposto, contenuta nell'ordinanza del TAR, non e' sufficiente a
supportare la suddetta adesione alle ricordate pronunce.
7.- Manca, dunque, una motivazione idonea alla ricostruzione del
percorso logico seguito dal TAR Marche, che non ha esposto perche'
l'inclusione dei cacciatori, dotati di specifici requisiti di
qualificazione e che operano sotto il coordinamento e il controllo
del personale della Provincia, nell'elenco degli attuatori dei piani
di controllo del cinghiale incida in senso peggiorativo sulla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema e comporti la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 25, commi 2-bis, ultimo periodo, e 3, della
legge della Regione Marche 5 gennaio 1995, n. 7 (Norme per la
protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria), sollevata, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per le Marche,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA