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                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente:Mario Rosario MORELLI; 
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana  SCIARRA,  Daria
  de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio  BARBERA,
  Giulio  PROSPERETTI,  Giovanni  AMOROSO,  Francesco  VIGANO',  Luca
  ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,

      
    ha pronunciato la seguente 
 
                              SENTENZA 
 
    nel giudizio di legittimita' costituzionale  degli  artt.  1,  3,
comma 4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26  della  legge  della  Regione
Molise 9 dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia  di  politiche
attive del lavoro e  formazione  professionale  e  funzionamento  del
sistema regionale dei servizi per il lavoro), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 10-13  febbraio
2020, depositato in cancelleria il 17 febbraio 2020, iscritto  al  n.
17 del registro ricorsi 2020 e pubblicato  nella  Gazzetta  Ufficiale
della Repubblica n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2020. 
    Visto l'atto di costituzione della Regione Molise; 
    udito nella udienza pubblica  del  4  novembre  2020  il  Giudice
relatore Giulio Prosperetti; 
    uditi  l'avvocato  dello  Stato  Fabrizio  Urbani  Neri  per   il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Claudia  Angiolini
per la Regione Molise, in collegamento da remoto, ai sensi del  punto
1) del decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020; 
    deliberato nella camera di consiglio del 4 novembre 2020. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con  ricorso  notificato
il 10-13 febbraio 2020 e depositato il successivo 17  febbraio  2020,
iscritto al n. 17 del  reg.  ric.  2020,  ha  promosso  questioni  di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18,
20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019,  n.
16  (Disposizioni  in  materia  di  politiche  attive  del  lavoro  e
formazione professionale e funzionamento del  sistema  regionale  dei
servizi per il lavoro), in  riferimento  agli  artt.  3,  97  e  117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione  all'art.
36 del decreto legislativo 30 marzo  2001,  n.  165  (Norme  generali
sull'ordinamento del lavoro  alle  dipendenze  delle  amministrazioni
pubbliche). 
    2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che, con
la legge regionale oggetto  di  impugnativa,  la  Regione  Molise  ha
istituito  un  organismo  denominato  «Struttura  multifunzionale  di
orientamento», di supporto ai servizi regionali per il  lavoro  (art.
1), prevedendo la complementarieta' della sua  attivita'  rispetto  a
quelle svolte dalla struttura regionale (art. 6). 
    Ai sensi degli  impugnati  artt.  15  e  18  della  citata  legge
regionale, la suddetta struttura si  avvale  del  personale  iscritto
all'albo regionale degli operatori  della  formazione  professionale,
che viene assegnato alla Regione  in  posizione  di  distacco,  senza
incidenza sulla titolarita' del rapporto di  lavoro  che  continua  a
rimanere in capo agli enti e agli organismi di formazione  di  natura
privatistica, a cui resta attribuita la responsabilita'  retributiva,
contributiva e disciplinare del suddetto personale. 
    L'impugnato art. 20 della medesima legge regionale prevede che  i
rapporti tra la Regione e gli enti privati sono regolati da  apposite
convenzioni. 
    Secondo  il  ricorrente  le  suddette  norme  e  quelle  ad  esse
inscindibilmente connesse, ovvero gli artt. 16, 22,  23  e  26  della
legge reg. Molise n. 16 del 2019, che disciplinano,  rispettivamente,
l'organizzazione e la distribuzione dei carichi di lavoro, la  durata
delle convenzioni tra  la  Regione  e  gli  organismi  di  formazione
professionale e gli obblighi derivanti da  tali  convenzioni  per  la
Regione e per il personale utilizzato, si porrebbero in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.  e  con  i  principi  di
uguaglianza e imparzialita' della  pubblica  amministrazione  di  cui
agli artt. 3 e 97 Cost., integrando un'elusione delle norme  relative
alle assunzioni nelle pubbliche amministrazioni. 
    In particolare, verrebbe in rilievo l'art. 36 del d.lgs.  n.  165
del 2001 che dispone che le pubbliche amministrazioni  per  i  propri
fabbisogni utilizzano, in via prioritaria, personale assunto a  tempo
indeterminato e che possono ricorrere a forme  di  lavoro  flessibile
solo per soddisfare esigenze temporanee ed eccezionali. 
    3.- Il Presidente del Consiglio dei  ministri  evidenzia  che  il
distacco e' un istituto giuridico applicabile nel settore privato; la
sua disciplina e' posta  dall'art.  30  del  decreto  legislativo  10
settembre 2003, n.  276  (Attuazione  delle  deleghe  in  materia  di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30) e presuppone un interesse del datore di lavoro, per soddisfare
il quale egli pone temporaneamente i propri dipendenti a disposizione
di un altro  soggetto,  tanto  essenziale  che,  in  suo  difetto,  i
dipendenti distaccati possono chiedere la costituzione  del  rapporto
di lavoro alle dipendenze del terzo. 
    Il  distacco  previsto  dalla  legge   regionale   impugnata   si
differenzia da quello privatistico per molteplici profili,  in  primo
luogo, esso e' disposto nell'interesse dell'amministrazione,  poiche'
i  dipendenti  degli  enti  e  degli  organismi  di  formazione  sono
utilizzati dalla Regione per il  «ridotto  numero  di  operatori  nel
proprio organico» (art. 3, comma 4,  legge  reg.  Molise  n.  16  del
2019). 
    Inoltre,  la  sua  durata  e'  astrattamente  illimitata  poiche'
l'assegnazione temporanea e' suscettibile di rinnovo,  ancorche'  non
tacito, in funzione dell'espletamento dei compiti regionali correlati
alla   durata   operativa   della   struttura   multifunzionale    di
orientamento. 
    Infine, gli enti di formazione professionale datori di lavoro non
ne possono disporre la  cessazione,  non  potendo  risolvere  in  via
anticipata la convenzione, e  perdono  il  potere  di  direzione  del
personale, che compete invece alle  strutture  regionali  in  cui  il
suddetto personale viene inserito, sia in riferimento alle  modalita'
di  svolgimento  dell'attivita'  che  all'allineamento  degli   orari
lavorativi degli operatori della formazione con quelli dei dipendenti
regionali. 
    4.- Nonostante  la  divergenza  dalla  disciplina  delineata  dal
d.lgs.  n.  276  del  2003  e  sebbene  quest'ultimo,  per   espressa
previsione, non si applichi alle pubbliche amministrazioni e al  loro
personale (art. 1, comma 2), il ricorrente evidenzia il rischio che i
dipendenti degli enti di  formazione  distaccati  presso  la  Regione
possano invocare la costituzione del rapporto di lavoro  pubblico  in
ragione  della  natura  privatistica   del   datore   di   lavoro   e
dell'interesse  pubblico  in  funzione  del  quale  il  distacco   e'
previsto. 
    Invero, la Regione, in applicazione della legge 21 dicembre 1978,
n. 845 (Legge-quadro in materia di formazione professionale), avrebbe
potuto realizzare i programmi e i piani di  formazione  professionale
direttamente, attraverso  le  strutture  pubbliche,  ovvero  mediante
convenzione  con  gli  enti  di  formazione,  senza  l'utilizzo   del
personale attraverso il distacco. 
    Pertanto, la scelta di  avvalersi  di  personale  distaccato,  la
sistematicita', l'organicita'  e  la  complementarieta'  dei  compiti
della struttura multifunzionale di orientamento e,  conseguentemente,
la natura non eccezionale e temporanea delle esigenze che  richiedono
l'impiego di tale personale si tradurrebbero in aggiramento di  fatto
dell'art.  36  del  d.lgs.  n.  165  del  2001,  che  subordina  alla
sussistenza di  situazioni  di  carattere  eccezionale  e  temporaneo
l'impiego di lavoratori estranei alla pubblica amministrazione. 
    5.- Peraltro, il fatto  che  i  potenziali  lavoratori  impiegati
presso la struttura multifunzionale di orientamento coincidano con  i
soli iscritti all'albo regionale  degli  operatori  della  formazione
professionale alla data di entrata in vigore  della  legge  regionale
impugnata, determinerebbe la violazione dei principi di uguaglianza e
di buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione. 
    6.- Si e' costituita la Regione Molise  eccependo  l'infondatezza
del ricorso poiche', da una  lettura  organica  e  complessiva  della
legge regionale impugnata, si evincerebbe che il  termine  «distacco»
va inteso in senso di "utilizzazione" dei  lavoratori  degli  enti  e
degli organismi di formazione, che rimarranno titolari  dei  rapporti
di  lavoro  del  personale  adoperato  all'interno  della   struttura
multifunzionale  di  orientamento,  senza  che  con  essa  venga   ad
instaurarsi alcun rapporto lavorativo. 
    Si  tratterebbe,  dunque,  di  una   disponibilita'   lavorativa,
limitata nel tempo e non elusiva delle norme che  regolano  l'accesso
al pubblico impiego; la legge regionale, infatti, si sarebbe proposta
di inquadrare il sistema integrato  dei  servizi  per  il  lavoro  in
ambito regionale, senza violare il principio di uguaglianza,  poiche'
gli iscritti all'albo degli operatori della formazione  professionale
avrebbero una corsia preferenziale, ma non esclusiva, alla  struttura
multifunzionale di orientamento. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1.- Il Presidente del Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, 3, comma 4, 6, 15, 16, 18,
20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise 9 dicembre 2019,  n.
16  (Disposizioni  in  materia  di  politiche  attive  del  lavoro  e
formazione professionale e funzionamento del  sistema  regionale  dei
servizi per il lavoro), in  riferimento  agli  artt.  3,  97  e  117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, in relazione  all'art.
36 del decreto legislativo 30 marzo  2001,  n.  165  (Norme  generali
sull'ordinamento del lavoro  alle  dipendenze  delle  amministrazioni
pubbliche). 
    Sono oggetto di censura le norme con cui  la  Regione  Molise  ha
istituito una «Struttura multifunzionale di orientamento» a  supporto
delle   attivita'   concernenti   i   servizi   per   il   lavoro   e
l'organizzazione del sistema di orientamento permanente (artt. 1,  3,
comma 4, e 6) e ha previsto di impiegare  presso  tale  struttura  il
personale  iscritto  all'albo   regionale   degli   operatori   della
formazione professionale in posizione di distacco, previa stipula  di
apposita convenzione con l'ente di provenienza (artt. 15,  16,  18  e
20). 
    Secondo  la  difesa  dello  Stato  la  natura  permanente   della
struttura  multifunzionale  di   orientamento   e   l'organicita'   e
sistematicita' delle sue funzioni, al cui espletamento sono  chiamati
i dipendenti distaccati, deporrebbero  nel  senso  di  una  forma  di
internalizzazione di  personale  privato  presso  le  amministrazioni
pubbliche in contrasto con l'art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001,  che
impone a queste  ultime  di  approvvigionarsi  di  personale  facendo
ricorso al contratto  di  lavoro  a  tempo  indeterminato,  salva  la
possibilita' di ricorrere a contratti di lavoro subordinato  a  tempo
determinato,  contratti  di  formazione  e  lavoro,  e  contratti  di
somministrazione di lavoro a tempo determinato, nonche' di  avvalersi
delle forme contrattuali flessibili  previste  dal  codice  civile  e
dalle altre leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa,  ma  solo  per
sopperire  a  comprovate   esigenze   di   carattere   temporaneo   o
eccezionale. 
    Invero, la sistematica utilizzazione di personale privato per  lo
svolgimento di compiti  regionali,  traducendosi  in  un  aggiramento
delle prescrizioni del d.lgs. n. 165 del 2001 in materia di  rapporto
di   lavoro   alle   dipendenze   della   pubblica   amministrazione,
determinerebbe l'invasione della  materia  «ordinamento  civile»,  di
competenza esclusiva del legislatore statale ai sensi dell'art.  117,
secondo  comma,  lettera  l),  Cost.,  e  violerebbe  i  principi  di
uguaglianza e di buon andamento della  pubblica  amministrazione,  di
cui agli artt. 3 e 97 Cost. 
    2.-  Le  questioni  sono  fondate  innanzitutto  in   riferimento
all'evocato parametro dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. 
    3.- La legge regionale impugnata, con gli artt. 1, 3 comma 4,  6,
15,  16,  18,  20,  22,  23   e   26,   ha   puntualmente   previsto,
rispettivamente:  l'istituzione  di   una   struttura   di   supporto
all'attivita' regionale dei servizi territoriali per  il  lavoro  per
sopperire alla carenza di organico degli uffici regionali (artt. 1  e
3, comma 4), la definizione dei compiti della suddetta struttura come
complementari rispetto  ai  servizi  regionali  del  lavoro  e  della
formazione (art.  6),  l'impiego  del  personale  iscritto  nell'albo
regionale degli operatori della formazione professionale  (art.  15),
il procedimento  per  la  selezione  e  il  collocamento  (art.  16),
l'applicazione dell'istituto del distacco, fermo restando il rapporto
di lavoro con l'ente o con l'organismo di formazione  (art.  18),  la
stipula delle convenzioni in forza delle quali  avviene  il  distacco
(art. 20), la  durata  di  queste  ultime  (art.  22),  gli  obblighi
derivanti  dalle  convenzioni  (art.  23),  e  quelli  del  personale
utilizzato presso la struttura multifunzionale di orientamento  (art.
26). 
    4.-  La  materia  dell'ordinamento  civile,  riservata   in   via
esclusiva  al  legislatore  statale,  investe   la   disciplina   del
trattamento  economico  e  giuridico  dei   dipendenti   pubblici   e
ricomprende tutte le disposizioni che incidono sulla regolazione  del
rapporto di lavoro (ex plurimis, sentenze n. 175 e n. 72 del 2017, n.
257 del 2016, n. 180 del 2015, n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014). 
    5.- Il legislatore nazionale, con la novella di cui  all'art.  9,
comma 1, lettera b), del decreto legislativo 25 maggio 2017,  n.  75,
recante «Modifiche e integrazioni al  decreto  legislativo  30  marzo
2001, n. 165, ai sensi degli articoli 16, commi 1, lettera a),  e  2,
lettere b), c), d) ed e) e 17, comma 1, lettere a), c), e),  f),  g),
h), l), m), n), o), q), r), s) e z), della legge 7  agosto  2015,  n.
124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche»,
ha modificato l'art.  36,  comma  2,  del  d.lgs.  n.  165  del  2001
consentendo, in un'ottica di flessibilizzazione,  l'utilizzazione  da
parte della pubblica amministrazione di istituti di  diritto  privato
previsti dalla normativa sul lavoro; in  particolare  l'istituto  del
distacco e' regolato dall'art. 30, comma 1, del  decreto  legislativo
10 settembre 2003, n. 276 (Attuazione delle  deleghe  in  materia  di
occupazione e mercato del lavoro, di cui alla legge 14 febbraio 2003,
n. 30). 
    Ma  la  norma  statale,  come  rilevato  nel   ricorso,   prevede
l'utilizzazione di forme flessibili mutuate dal diritto privato  solo
per specifiche esigenze temporanee di carattere  eccezionale  e  puo'
trovare applicazione «esclusivamente nei limiti e con le modalita' in
cui se ne preveda l'applicazione nelle amministrazioni pubbliche». 
    6.- Con il distacco, cosi' come regolato dal diritto privato  del
lavoro, il «datore di lavoro, per soddisfare  un  proprio  interesse,
pone temporaneamente uno o piu' lavoratori a  disposizione  di  altro
soggetto per l'esecuzione di una  determinata  attivita'  lavorativa»
(art. 30, comma 1, d.lgs. n. 276 del 2003). 
    La previsione della legge regionale impugnata  istituisce  invece
una peculiare ipotesi di distacco che non ha riscontro nel  ricordato
istituto  civilistico;  infatti,   sono   connotati   essenziali   di
quest'ultimo   l'interesse   dell'imprenditore   distaccante   e   la
temporaneita' del distacco, a cui consegue la possibilita'  di  farlo
cessare in ogni tempo in relazione  alla  durata  dell'interesse  del
datore di lavoro distaccante: condizioni  queste  tutte  contraddette
dalla legge regionale impugnata. 
    7.- La Regione Molise ha previsto, a propri fini, l'utilizzazione
dei lavoratori dipendenti dagli enti e dagli organismi di  formazione
professionale per sopperire a carenze di organico dei propri  uffici,
creando un'apposita struttura di supporto ai  servizi  del  lavoro  e
della formazione  che  l'organico  regionale  non  era  in  grado  di
assicurare. 
    Inoltre,  contrasta  con  l'istituto  del  distacco   la   natura
tendenzialmente  permanente  dell'utilizzazione  dei  lavoratori,  in
quanto  funzionale  all'assolvimento  dei  compiti  della   struttura
multifunzionale di orientamento, e l'impossibilita' per  gli  enti  e
gli  organismi  privati  di  formazione  professionale  titolari  del
rapporto di lavoro, di  far  cessare  l'utilizzazione,  essendo  loro
preclusa la possibilita' di risolvere la convenzione. 
    Pertanto,  la  Regione  Molise  ha  indebitamente  legiferato  in
materia rimessa all'ordinamento civile non limitandosi  a  richiamare
l'istituto del distacco, ma disciplinandolo in  maniera  peculiare  e
divergente dalla fattispecie legale. 
    Peraltro, tale disciplina regionale, comportando una  tendenziale
"internalizzazione" di  personale  privato  nell'organico  regionale,
viola, non  solo  la  competenza  esclusiva  statale  in  materia  di
«ordinamento civile», ma altresi' il principio di  uguaglianza  e  di
buon andamento della pubblica amministrazione di cui agli artt.  3  e
97 Cost. 
    8.- Siamo,  dunque,  in  presenza  di  una  disciplina  regionale
incompatibile con quella statale, per presupposti e regolamentazione,
e che, in ragione dello stretto rapporto funzionale tra la  struttura
multifunzionale di orientamento e l'illegittimo  distacco  utilizzato
per  la  sua  realizzazione,  comporta  che  l'istituenda   struttura
regionale sia funzionalmente correlata all'utilizzazione  sistematica
del personale privato. 
    Pertanto, tutti gli articoli impugnati della legge reg. Molise n.
16 del 2019 sono illegittimi per  contrasto  con  tutti  i  parametri
evocati.

      
 
                          per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 3,  comma
4, 6, 15, 16, 18, 20, 22, 23 e 26 della legge della Regione Molise  9
dicembre 2019, n. 16 (Disposizioni in materia di politiche attive del
lavoro  e  formazione  professionale  e  funzionamento  del   sistema
regionale dei servizi per il lavoro). 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 novembre 2020. 
 
                                F.to: 
                  Mario Rosario MORELLI, Presidente 
                    Giulio PROSPERETTI, Redattore 
             Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria 
 
    Depositata in Cancelleria l'1 dicembre 2020. 
 
                   Il Direttore della Cancelleria 
                        F.to: Roberto MILANA