N. 259 SENTENZA 17 novembre - 3 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Norme della Regione Campania - Contributi o agevolazioni per l'edilizia residenziale - Divieto di concessione per gli interventi di nuova edificazione - Limitazione ai soli interventi di recupero edilizio - Denunciata disparita' di trattamento e violazione dei principi in materia di governo del territorio - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, art. 1, comma 153. - Costituzione, artt. 3 e 117, terzo comma.(GU n.50 del 9-12-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
153, della legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5 recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e
pluriennale 2013-2015 della Regione Campania (Legge finanziaria
regionale 2013)», promosso dal Tribunale amministrativo regionale
della Campania nel procedimento vertente tra la Aquilone societa'
cooperativa edilizia e la Regione Campania, con ordinanza del 12
marzo 2019, iscritta al n. 206 del registro ordinanze 2019 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2019.
Visti gli atti di costituzione della Aquilone societa'
cooperativa edilizia e della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2020 il Giudice
relatore Franco Modugno;
uditi l'avvocato Vincenzo Scolavino per la Aquilone societa'
cooperativa edilizia e l'avvocato Massimo Consoli per la Regione
Campania, in collegamento da remoto, ai sensi del punto 1) del
decreto del Presidente della Corte del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 17 novembre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 12 marzo 2019 (r.o. n. 206 del 2019), il
Tribunale amministrativo regionale della Campania ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 153,
della legge della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2013 e
pluriennale 2013-2015 della Regione Campania (Legge finanziaria
regionale 2013)».
1.1.- Il giudice a quo premette di essere investito del ricorso
proposto da una societa' cooperativa edilizia avverso i provvedimenti
di archiviazione dei progetti di nuova edificazione, da essa
presentati ai sensi dell'avviso pubblico per la definizione del
programma regionale di edilizia residenziale sociale di cui al
decreto n. 376 del 28 luglio 2010 della Direzione generale per il
governo del territorio - settore edilizia pubblica abitativa della
Regione Campania.
Al riguardo, il rimettente rileva che il decreto-legge 25 giugno
2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la
semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della finanza
pubblica e la perequazione tributaria) ha previsto, all'art. 11,
sotto la rubrica «Piano Casa», la realizzazione di un piano nazionale
di edilizia abitativa, con il coinvolgimento di capitali pubblici e
privati: piano destinato - secondo quanto si afferma nella relazione
al disegno di legge di conversione - «a incrementare il patrimonio
immobiliare ad uso abitativo per tutte le categorie sociali per le
quali e' impossibile accedere al libero mercato della locazione».
Il comma 3 del citato art. 11 (con il quale si prevedeva che
«[i]l Piano nazionale ha ad oggetto la realizzazione di misure di
recupero del patrimonio abitativo esistente o di costruzione di nuovi
alloggi [...]») e' stato interamente sostituito, in sede di
conversione, a opera della legge 6 agosto 2008, n. 133, con
l'inversione delle espressioni adoperate e l'eliminazione della
particella disgiuntiva, cosi' che la disposizione risultante dalla
conversione recita: «[i]l piano nazionale di edilizia abitativa ha ad
oggetto la costruzione di nuove abitazioni e la realizzazione di
misure di recupero del patrimonio edilizio esistente [...]».
Risulterebbe quindi evidente - secondo il giudice a quo - come si sia
optato per una programmazione nazionale volta a promuovere il
soddisfacimento del diritto all'abitazione dei cittadini con minori
mezzi economici anche, se non soprattutto, mediante la costruzione di
nuove abitazioni.
Il piano veniva approvato con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 16 luglio 2009 (Piano nazionale di edilizia
abitativa). Di seguito, con decreto dell'8 marzo 2010, il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti ripartiva tra le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano l'importo di euro
377.885.270, destinato a finanziare quattro delle linee di intervento
previste dall'art. 1 del piano, assegnando alla Regione Campania
risorse economiche per complessivi euro 41.168.899,68.
Con il citato decreto dirigenziale n. 376 del 28 luglio 2010
veniva quindi approvato, nella Regione Campania, l'avviso pubblico
«per la definizione del Programma regionale di edilizia residenziale
sociale», previsto dall'art. 8 del d.P.C.m. 16 luglio 2009: avviso
che comprendeva tra i progetti ammessi a contributo anche quelli di
nuova costruzione.
Alla relativa procedura di selezione partecipava anche la
ricorrente Aquilone societa' cooperativa edilizia, presentando due
distinte proposte per la realizzazione di nuovi fabbricati nei Comuni
di Avellino e di Aiello del Sabato.
Nelle more del relativo iter istruttorio interveniva, tuttavia,
la legge reg. Campania n. 5 del 2013, il cui art. 1, comma 153,
stabiliva che, «[i]n attesa dell'adozione di una disciplina organica
sul contenimento dell'uso del suolo in attuazione della legge 14
gennaio 2013, n. 10 (Norme per lo sviluppo degli spazi verdi urbani),
la concessione di nuovi contributi o agevolazioni in favore di
soggetti attuatori legittimati dalle leggi in vigore per il recupero
e la costruzione di alloggi nella Regione Campania e' consentita solo
per interventi di recupero edilizio e non per quelli di nuova
edificazione».
A fronte di tale previsione, con decreti del Direttore generale
per il governo del territorio numeri 356 e 395, privi di data,
trasmessi, rispettivamente, il 13 e il 16 giugno 2014, veniva quindi
disposta l'archiviazione dei due progetti di nuova edificazione della
societa' cooperativa ricorrente.
In seguito, peraltro, l'art. 1, comma 82, della legge della
Regione Campania 7 agosto 2014, n. 16, recante «Interventi di
rilancio e sviluppo dell'economia regionale nonche' di carattere
ordinamentale e organizzativo (collegato alla legge di stabilita'
regionale 2014)», aggiungeva all'art. 1 della legge reg. Campania n.
5 del 2013 il comma 153-bis, stabilendo che la disciplina di cui al
comma 153 non si applica ai procedimenti finalizzati a finanziare
attivita' di nuova edificazione ai sensi del d.P.C.m. 16 luglio 2009,
a condizione che essi siano stati avviati prima dell'entrata in
vigore della legge reg. Campania n. 5 del 2013 e che vengano
conclusi, con la sottoscrizione della convenzione, entro sei mesi
dall'entrata in vigore della nuova disposizione.
La societa' cooperativa, ricorrente nel giudizio principale,
invitava quindi la Regione a disporre l'annullamento in autotutela
dei decreti di archiviazione dei suoi progetti.
Non avendo ottenuto riscontro, impugnava i provvedimenti stessi
davanti al Tribunale rimettente per violazione di legge ed eccesso di
potere, sulla base di tre motivi. Deduceva, in specie,
l'inapplicabilita' dell'art. 1, comma 153, della legge reg. Campania
n. 5 del 2013 ai progetti inerenti al piano nazionale di edilizia
abitativa, posto che l'art. 11, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008,
come convertito, non opera alcuna distinzione tra interventi di
recupero edilizio e di costruzione di nuovi alloggi. Denunciava, in
secondo luogo, l'illegittimita' costituzionale della citata norma
regionale per contrasto con i principi posti dalla legge statale in
materia di competenza concorrente e perche' produttiva di una
disparita' di trattamento su base territoriale. Sosteneva, infine,
l'inapplicabilita' della medesima norma regionale alla procedura
regolata dall'avviso pubblico del 2010, che ne costituisce la lex
specialis, non modificabile in termini peggiorativi dallo ius
superveniens.
1.2.- Cio' premesso, il TAR campano reputa di dover sollevare
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 153,
della legge reg. Campania n. 5 del 2013, ritenendole rilevanti e non
manifestamente infondate.
Ad avviso del giudice a quo, la rilevanza risulterebbe evidente,
posto che l'archiviazione dei progetti presentati dalla ricorrente e'
stata disposta in ragione di quanto previsto dalla norma censurata.
La ricorrente non potrebbe, d'altra parte, giovarsi della
successiva «disposizione di salvaguardia» introdotta con l'art. 1,
comma 82, della legge reg. Campania n. 16 del 2014. Per costante
affermazione della giurisprudenza amministrativa, infatti, in forza
del principio tempus regit actum, la legittimita' di un atto
amministrativo va accertata sulla base dei presupposti di fatto e di
diritto esistenti al momento della sua emanazione. Di conseguenza,
l'atto non puo' essere reso illegittimo ex post da una norma
sopravvenuta, salvo che essa rechi una espressa clausola di
retroattivita': clausola non rinvenibile nella disposizione regionale
da ultimo citata. Ne', d'altro canto, sarebbe possibile attribuire a
tale disposizione natura interpretativa: essa avrebbe piuttosto
carattere innovativo e integrativo della norma precedente,
limitandosi ad apportare una «deroga condizionata» al divieto, da
questa previsto, di accordare benefici per interventi di nuova
edificazione.
Allo stato, pertanto, il ricorso dovrebbe essere rigettato,
avendo i provvedimenti impugnati un contenuto interamente vincolato.
1.3.- Quanto, poi, alla non manifesta infondatezza, la norma
censurata si porrebbe - secondo il rimettente - in contrasto con
l'art. 3 Cost., determinando una ingiustificata disparita' di
trattamento fra situazioni analoghe. Essa farebbe dipendere la
possibilita' di ottenere i benefici in questione dal mero dato
cronologico dell'esame delle pratiche, escludendo le istanze
esaminate per prime (oggetto di archiviazione, come nel caso di
specie), mentre quelle scrutinate piu' tardi hanno potuto giovarsi di
quanto disposto con il successivo intervento legislativo regionale
(il comma 153-bis dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 5 del
2013).
La norma denunciata violerebbe, altresi', l'art. 117, terzo
comma, Cost.
In sede di scrutinio della norma statale di cui all'art. 11 del
d.l. n. 112 del 2008, come convertito, questa Corte ha infatti
chiarito, con la sentenza n. 121 del 2010, che «la materia
dell'edilizia residenziale pubblica, non espressamente contemplata
dall'art. 117 Cost., "si estende su tre livelli normativi"», il
secondo dei quali - riguardante la programmazione degli insediamenti
di edilizia residenziale e, in particolare, la previsione di un piano
nazionale di edilizia abitativa - si colloca nella materia di
competenza concorrente «governo del territorio», ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost. E' stato, quindi, affermato che «lo Stato,
con il suddetto piano, fissa i principi generali che devono
presiedere alla programmazione nazionale ed a quelle regionali nel
settore», esercitando, con cio', le proprie attribuzioni in una
materia di competenza concorrente, quale appunto il «governo del
territorio».
Nell'ambito di tali principi generali rientrerebbe anche quello
stabilito dall'art. 11, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008, come
convertito, secondo il quale l'incremento dell'offerta abitativa per
le categorie sociali con minori mezzi economici doveva realizzarsi
anche, se non soprattutto, mediante la costruzione di nuove
abitazioni: principio con il quale la norma censurata si porrebbe in
evidente contrasto.
Dovrebbe, infatti, escludersi che, nella materia considerata, la
potesta' legislativa regionale possa produrre esiti diversi rispetto
alla programmazione nazionale. La legislazione regionale fruirebbe,
bensi', di spazi per modulare la realizzazione di nuove abitazioni e
il recupero del patrimonio edilizio esistente (in specie, fissando
priorita' e preferenze e stabilendo modalita' di realizzazione degli
interventi), ma non potrebbe escludere del tutto le nuove costruzioni
nella determinazione del programma regionale attuativo del piano
nazionale, stante l'ineludibile principio di concorrenza delle nuove
abitazioni con il recupero dei fabbricati preesistenti fissato dalla
legge statale.
2.- Si e' costituita la Aquilone societa' cooperativa edilizia,
ricorrente nel giudizio a quo, la quale ha chiesto l'accoglimento
delle questioni, svolgendo argomenti a sostegno della loro rilevanza
e fondatezza, sviluppati con successiva memoria.
La parte costituita ha sottolineato, in specie, come, alla luce
delle indicazioni di questa Corte, la fissazione su scala nazionale
degli interventi sia funzionale ad assicurare i livelli minimi di
offerta abitativa per le categorie sociali svantaggiate, evitando
squilibri e disparita' di trattamento nel godimento del diritto alla
casa: prospettiva nella quale la violazione del principio generale
che consente di attuare il piano nazionale, non solo mediante misure
di recupero edilizio, ma anche mediante nuove costruzioni
comporterebbe una discriminazione su base territoriale atta a
compromettere la funzione del piano, lesiva anche dell'art. 3 Cost.
3.- Si e' costituita anche la Regione Campania, resistente nel
giudizio principale, chiedendo il rigetto delle questioni.
Nella memoria successivamente depositata, la Regione rileva come
la norma censurata persegua l'obiettivo - rientrante certamente nelle
competenze regionali - di contenere il consumo del suolo a fini
edificatori: esigenza posta in risalto anche a livello europeo e
particolarmente avvertita nel territorio campano, in ragione
dell'elevata percentuale di suolo artificiale in esso riscontrabile.
La disposizione non avrebbe, d'altro canto, determinato la
disparita' di trattamento denunciata dal rimettente. Dalla
documentazione prodotta in allegato alla memoria, emerge, infatti,
che nessun progetto di nuova edificazione ha beneficiato di
contributi o agevolazioni, ne' dopo la norma regionale del 2013, ne'
dopo quella del 2014.
La norma censurata non violerebbe neppure il principio posto dal
legislatore statale riguardo all'oggetto del piano, in quanto non
precluderebbe affatto la realizzazione di nuove abitazioni nel
territorio campano che non contemplino forme di finanziamento
pubblico.
Dalle disposizioni contenute nell'art. 11 del d.l. n. 112 del
2008, come convertito, si desumerebbe, d'altronde, che il principio
in questione va adattato alle singole realta' territoriali e non
impone, comunque sia, alle Regioni di prevedere interventi
finanziari: e cio' particolarmente a favore delle cooperative
edilizie costituite fra soggetti beneficiari degli interventi, le
quali - alla luce di quanto previsto dal comma 3, lettera d), del
citato art. 11 - dovrebbero fruire soltanto di forme di agevolazione,
anche amministrative.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale della Campania dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 153, della legge
della Regione Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della
Regione Campania (Legge finanziaria regionale 2013)», il quale vieta
la concessione di contributi o agevolazioni per interventi di nuova
edificazione nella Regione Campania, consentendola solo per gli
interventi di recupero edilizio.
Ad avviso del rimettente, la norma regionale censurata violerebbe
l'art. 3 della Costituzione, in quanto generatrice di una
ingiustificata disparita' di trattamento fra situazioni analoghe
legata al «mero dato cronologico dell'esame delle pratiche». Essa
escluderebbe, infatti, dai finanziamenti previsti in relazione al
piano nazionale di edilizia abitativa approvato con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 16 luglio 2009 (Piano nazionale
di edilizia abitativa) le istanze esaminate per prime e gia'
archiviate, quando invece quelle scrutinate successivamente possono
giovarsi della «disposizione di salvaguardia» di cui al comma 153-bis
dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 5 del 2013, introdotta con
l'art. 1, comma 82, della legge della Regione Campania 7 agosto 2014,
n. 6, recante «Interventi di rilancio e sviluppo dell'economia
regionale nonche' di carattere ordinamentale e organizzativo
(collegato alla legge di stabilita' regionale 2014)», che rende
inapplicabile la norma censurata ai procedimenti gia' avviati alla
data di entrata in vigore della legge reg. Campania n. 5 del 2013 e
che si concludano entro sei mesi dalla data di entrata in vigore
della nuova disposizione.
La norma denunciata violerebbe, altresi', l'art. 117, terzo
comma, Cost., per lesione della competenza legislativa dello Stato
nella materia di competenza concorrente «governo del territorio»:
materia entro la quale ricade - secondo le indicazioni della sentenza
n. 121 del 2010 di questa Corte - la previsione del piano nazionale
di edilizia abitativa approvato con il citato d.P.C.m. 16 luglio
2009. La disposizione sottoposta a scrutinio si porrebbe, infatti, in
contrasto con il principio generale fissato dal legislatore statale
nell'art. 11, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, in legge 6
agosto 2008, n. 133, in base al quale il piano doveva essere
realizzato, non solo mediante interventi di recupero edilizio, ma
anche, e prima di tutto, tramite la costruzione di nuovi alloggi.
2.- Le questioni sono inammissibili per difetto di adeguata
motivazione sulla rilevanza.
3.- Al riguardo, e' indispensabile riepilogare preliminarmente la
complessa vicenda che e' all'origine dei quesiti.
L'art. 11 del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, in legge n. 133 del 2008 (cosiddetta manovra
finanziaria estiva del 2008), ha previsto - sotto la rubrica «Piano
Casa» - l'approvazione di un piano nazionale di edilizia abitativa,
volto ad accrescere l'offerta di alloggi a favore di categorie
sociali svantaggiate, con il coinvolgimento di capitali pubblici e
privati.
In base al comma 3 del citato art. 11 - ed e' questo il punto
nodale - il piano doveva avere ad oggetto «la costruzione di nuove
abitazioni e la realizzazione di misure di recupero del patrimonio
abitativo esistente».
Il piano veniva approvato con d.P.C.m. 16 luglio 2009, al quale
faceva seguito, con decreto del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti dell'8 marzo 2010, la ripartizione tra le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano di somme destinate al
finanziamento di quattro delle sei linee d'intervento previste dal
piano, con assegnazione, in particolare, alla Regione Campania della
somma di euro 41.168.899,68.
Le Regioni erano chiamate, dal canto loro, a predisporre un
programma degli interventi da finanziare nel loro territorio,
promovendo e valutando, attraverso «procedure di evidenza pubblica»,
le proposte dei soggetti interessati (art. 8 del piano allegato al
d.P.C.m. 16 luglio 2009): programma destinato a essere poi
sottoscritto dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
nell'ambito di un accordo di programma con la singola Regione e gli
enti locali coinvolti (art. 4 del piano).
La Regione Campania approvava l'avviso pubblico per la
definizione del programma regionale con decreto della Direzione
generale per il governo del territorio - settore edilizia pubblica
abitativa n. 376 del 28 luglio 2010, il quale includeva tra gli
interventi finanziabili anche le nuove costruzioni (art. 5, comma 1,
lettere c e d).
Alla procedura di selezione delle proposte partecipava anche la
Aquilone societa' cooperativa edilizia - ricorrente nel giudizio a
quo - presentando due progetti di nuove costruzioni.
Nelle more del relativo iter istruttorio sopravveniva, tuttavia,
la norma regionale censurata (art. 1, comma 153, della legge reg.
Campania n. 5 del 2013), la quale stabiliva che, «[i]n attesa
dell'adozione di una disciplina organica sul contenimento dell'uso
del suolo in attuazione della legge 14 gennaio 2013, n. 10 (Norme per
lo sviluppo degli spazi verdi urbani), la concessione di nuovi
contributi o agevolazioni in favore di soggetti attuatori legittimati
dalle leggi in vigore per il recupero e la costruzione di alloggi
nella Regione Campania e' consentita solo per interventi di recupero
edilizio e non per quelli di nuova edificazione».
A fronte di cio', la Regione, con decreti del Direttore generale
per il governo del territorio numeri 356 e 395, privi di data,
trasmessi, rispettivamente, il 13 e il 16 giugno 2014, disponeva
l'«archiviazione» dei progetti della Cooperativa (il che equivaleva a
esclusione dall'ammissione al contributo).
Si registrava, tuttavia, di li' a poco, una ulteriore
sopravvenienza normativa. L'art. 1, comma 82, della legge reg.
Campania n. 16 del 2014, aggiungendo all'art. 1 della legge reg.
Campania n. 5 del 2013 il comma 153-bis, stabiliva, infatti - nella
parte che qui interessa - che il divieto di contributi o agevolazioni
per nuove costruzioni non si applica ai procedimenti attuativi del
piano nazionale di edilizia abitativa di cui al d.P.C.m. 16 luglio
2009, alla duplice condizione che i procedimenti stessi siano stati
avviati prima dell'entrata in vigore della legge reg. Campania n. 5
del 2013 e che vengano conclusi entro sei mesi dall'entrata in vigore
della novella del 2014.
La Aquilone societa' cooperativa edilizia chiedeva, quindi, alla
Regione di annullare in autotutela i provvedimenti di archiviazione
dei propri progetti. Non avendo avuto riscontro, impugnava i
provvedimenti stessi davanti al TAR rimettente, deducendone
l'illegittimita' per violazione di legge ed eccesso di potere.
4.- Ad avviso del giudice a quo, il ricorso della societa'
cooperativa dovrebbe essere, allo stato, respinto.
La ricorrente non potrebbe, infatti, giovarsi della «disposizione
di salva-guardia» introdotta dall'art. 1, comma 82, della legge reg.
n. 16 del 2014 (quella che esclude dal divieto di contributi o
agevolazioni per nuove costruzioni i procedimenti gia' avviati in
base al piano nazionale di edilizia abitativa), essendo tale
disposizione posteriore ai provvedimenti impugnati.
Secondo un consolidato indirizzo della giurisprudenza
amministrativa, la legittimita' dei provvedimenti amministrativi si
valuta sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al
tempo della loro adozione (tempus regit actum). Il provvedimento non
puo' essere reso, pertanto, illegittimo - "ora per allora" - da una
norma sopravvenuta, salvo che questa contenga una espressa clausola
di retroattivita': clausola non rinvenibile nella norma regionale del
2014, alla quale, d'altro canto, non potrebbe neppure attribuirsi
natura interpretativa della norma del 2013. Essa non mirerebbe,
infatti, a chiarire il senso di quest'ultima, ma avrebbe piuttosto
carattere innovativo e integrativo, limitandosi ad apportare una
«deroga condizionata» al divieto ivi stabilito, che per il resto
rimane fermo: opererebbe, dunque, solo per l'avvenire.
Di qui - secondo il rimettente - la rilevanza delle sollevate
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 153,
della legge reg. Campania n. 5 del 2013, sulla cui base i
provvedimenti impugnati sono stati adottati.
5.- Il ragionamento che fonda la valutazione di rilevanza delle
questioni di costituzionalita', ora ripercorso, si presenta,
tuttavia, manchevole.
Il giudice a quo non prende, infatti, in considerazione un
aspetto, che pure forma oggetto di uno dei motivi di ricorso della
cooperativa (come emerge dalla stessa ordinanza di rimessione).
La censurata norma regionale del 2013 e', infatti, a propria
volta successiva all'avviso (risalente al luglio del 2010) con cui e'
stata indetta la «procedura di evidenza pubblica» per la selezione
dei progetti da inserire nel programma regionale degli interventi
ammessi a contributo: avviso che - come gia' segnalato - includeva
tra gli interventi finanziabili anche le nuove costruzioni.
La giurisprudenza del Consiglio di Stato e', peraltro,
assolutamente costante nell'affermare che, nelle gare pubbliche o,
amplius, nelle procedure selettive, la pubblica amministrazione e'
tenuta ad applicare le regole stabilite nel bando di gara, le quali
costituiscono la lex specialis, non disapplicabile nel corso del
procedimento neppure quando talune di dette regole risultino non piu'
conformi a uno ius superveniens (ex plurimis, Consiglio di Stato,
sezione quinta, sentenza 7 giugno 2016, n. 2433; Consiglio di Stato,
sezione quarta, sentenza 18 gennaio 2016, n. 143; Consiglio di Stato,
sezione quinta, 16 giugno 2015, n. 2988).
Secondo il giudice amministrativo, deve dunque escludersi che la
normativa sopravvenuta possa avere alcun effetto diretto sul
procedimento di gara, anche per una esigenza di salvaguardia
dell'affidamento dei soggetti che vi partecipano (Consiglio di Stato,
sezione quinta, sentenza 7 giugno 2016, n. 2433; Consiglio di Stato,
sezione terza, 1° settembre 2014, n. 4449). Cio', salvo l'esercizio
del potere di autotutela (tra le altre, Consiglio di Stato, sezione
quarta, sentenza 18 gennaio 2016, n. 143; Consiglio di Stato, sezione
quarta, 7 settembre 2010, n. 6485), inteso specificamente a rimuovere
in via preventiva dal mondo giuridico le disposizioni del bando
(Consiglio di Stato, sezione quarta, 16 giugno 2015, n. 2988):
ipotesi che non risulta essersi, peraltro, verificata nel caso
oggetto del giudizio a quo.
Applicando tale indirizzo nel caso di specie - prospettiva sulla
cui praticabilita' il rimettente non si sofferma - la Regione avrebbe
dovuto, dunque, prendere in esame i progetti della societa'
cooperativa ricorrente malgrado la sopravvenienza della norma
censurata, alla quale la lex specialis della procedura sarebbe
rimasta insensibile.
Questo rilievo pone, peraltro, nel dubbio anche la validita'
dell'assunto del giudice a quo, stando al quale la successiva norma
regionale di cui all'art. 1, comma 82, della legge reg. Campania n.
16 del 2014 non avrebbe natura interpretativa della norma censurata
(natura che ne implicherebbe la retroattivita'), apportando piuttosto
ad essa una «deroga condizionata».
Dai lavori preparatori relativi alla disposizione del 2014 - e,
in particolare, dalla relazione al disegno di legge d'iniziativa
della Giunta regionale che ad essa ha dato origine - emerge come, in
realta', la disposizione mirasse proprio a dissipare le incertezze
riguardo alla sorte dei procedimenti per l'ottenimento di contributi
o agevolazioni gia' avviati, ma ancora in itinere alla data di
entrata in vigore della norma del 2013, chiarendo che essi si
concludono sulla base della disciplina precedente: circostanza atta
ad imprimere alla disposizione stessa una finalita' tipica delle
norme interpretative.
Le incertezze apparivano ricollegabili essenzialmente al fatto
che il comma 153 dell'art. 1 della legge reg. Campania n. 5 del 2013
recava, al secondo periodo, una ambigua previsione transitoria, la
quale demandava alla Giunta regionale di procedere a una
«ricognizione degli interventi di nuova edificazione ammessi a
contributo in esecuzione di bandi gia' pubblicati per i quali i
lavori non sono iniziati nei termini previsti, o non sono proseguiti
per impossibilita' sopravvenuta derivante da causa non imputabile al
soggetto attuatore, oppure per i quali comunque sussistono motivi di
annullamento o di revoca del provvedimento di ammissione al
contributo»: cio', al fine di pronunciarne «la definitiva [...]
decadenza». La circostanza che il legislatore regionale avesse
previsto, a determinate condizioni, la caducazione di contributi per
interventi di nuova edificazione gia' concessi, poteva prestarsi, in
effetti, ad ingenerare il dubbio che - in deroga al principio
generale affermato dalla ricordata giurisprudenza del Consiglio di
Stato (la quale fa salva una diversa previsione espressa della legge
sopravvenuta) - il divieto posto dalla norma del 2013 dovesse
trovare, in ogni caso, applicazione rispetto ai procedimenti in corso
nei quali non si fosse ancora pervenuti all'ammissione a contributo:
ipotesi interpretativa che l'art. 1, comma 82, della legge reg.
Campania n. 16 del 2014 ha inteso per converso smentire, quanto ai
procedimenti avviati sulla base degli atti statali indicati, sia pur
richiedendo che il procedimento si concluda entro sei mesi
dall'entrata in vigore della stessa legge regionale.
Su tali aspetti il giudice a quo non prende, comunque sia,
posizione.
6.- La motivazione sulla rilevanza si palesa, di conseguenza, non
sufficiente e adeguata: il che, secondo la costante giurisprudenza di
questa Corte, implica l'inammissibilita' delle questioni sollevate
(ex plurimis, sentenze n. 41 del 2020 e n. 102 del 2018).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 153, della legge della Regione
Campania 6 maggio 2013, n. 5, recante «Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013-2015 della Regione
Campania (Legge finanziaria regionale 2013)», sollevate, in
riferimento agli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione, dal
Tribunale amministrativo regionale della Campania con l'ordinanza
indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 novembre 2020.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Franco MODUGNO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 3 dicembre 2020.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA