N. 263 SENTENZA 21 ottobre - 4 dicembre 2020
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Norme della Regione Siciliana - Trattamenti pensionistici erogati dal Fondo pensioni Sicilia - Limite massimo, nel triennio 2014-2016, di 160.000 euro - Proroga al triennio 2017-2019 - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza, di universalita' dell'imposizione, di capacita' contributiva e di progressivita' dei tributi, di proporzionalita' e adeguatezza del trattamento di quiescenza - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, art. 13, comma 2; legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 28, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 53.(GU n.50 del 9-12-2020 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Mario Rosario MORELLI;
Giudici :Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma
2, della legge della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, recante
«Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l'esercizio
finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n.
5 "Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di
stabilita' regionale". Disposizioni varie», e dell'art. 1, comma 3,
della legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n.
28 (Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della
Regione per l'anno 2017. Disposizioni finanziarie), promosso dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la Regione
Siciliana, nel procedimento instaurato da P. D.M. contro il Fondo
pensioni Sicilia, con ordinanza del 23 ottobre 2018, iscritta al n.
30 del registro ordinanze 2019 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 10, prima serie speciale, dell'anno 2019.
Visti l'atto di costituzione di P. D.M., nonche' l'atto di
intervento del Presidente della Giunta regionale della Sicilia;
udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2020 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Anna Maria Crosta per P.
D.M. e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 ottobre 2020.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 23 ottobre 2018, iscritta al n. 30 del
registro ordinanze 2019, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
d'appello per la Regione Siciliana, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 3, 36, primo comma, 38, secondo comma, e 53 della Costituzione,
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 2, della
legge della Regione Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, recante
«Variazioni al bilancio di previsione della Regione per l'esercizio
finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28 gennaio 2014, n.
5 "Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di
stabilita' regionale". Disposizioni varie», e dell'art. 1, comma 3,
della legge della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 28
(Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione
per l'anno 2017. Disposizioni finanziarie).
Le disposizioni citate fissano, per i trattamenti onnicomprensivi
di pensione a carico dell'amministrazione regionale e del Fondo
pensioni Sicilia, un limite massimo di 160.000,00 euro annui. Tale
misura, originariamente applicabile per il periodo dal 1° luglio 2014
al 31 dicembre 2016, e' stata poi prorogata per il triennio
2017-2019, in virtu' della seconda disposizione censurata.
1.1.- Il rimettente espone di dovere decidere sul ricorso
proposto da un dirigente della Regione Siciliana, titolare di un
trattamento di pensione che e' stato decurtato per effetto della
disciplina impugnata. Il ricorrente nel giudizio principale ha
chiesto la condanna del Fondo pensioni Sicilia a erogare l'originario
importo della pensione e a restituirgli, con gli accessori di legge,
le somme indebitamente trattenute. La domanda, respinta dal giudice
di primo grado, e' stata riproposta in appello.
La Corte rimettente reputa rilevanti le eccezioni di
illegittimita' costituzionale formulate nel ricorso, in quanto la
fondatezza delle domande non potrebbe essere valutata «a prescindere
dalla risoluzione della problematica concernente la legittimita'
costituzionale» della disciplina in esame.
1.2.- Tali eccezioni, oltre che rilevanti, sarebbero non
manifestamente infondate.
Il rimettente, a tale riguardo, ripercorre le pronunce di questa
Corte in tema di "tetto" retributivo nel comparto pubblico (sentenza
n. 124 del 2017), di contributo di perequazione sulle pensioni di
elevato ammontare (sentenza n. 116 del 2013) e di contributo di
solidarieta' sulle pensioni, imposto per finalita' solidaristiche
endo-previdenziali dall'art. 1, comma 486, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)»
(sentenza n. 173 del 2016).
La disciplina regionale, esaminata alla luce di tali pronunce,
introdurrebbe un prelievo forzoso, che non si conformerebbe ai
principi di eguaglianza, ragionevolezza e proporzionalita'.
1.2.1.- Il giudice a quo muove dal presupposto che la misura in
esame abbia natura tributaria, in quanto si attua «mediante un atto
autoritativo di carattere ablatorio, con dichiarata destinazione del
relativo gettito al conseguimento di generici risparmi di spesa ed al
soddisfacimento di, non meglio precisate, esigenze di riequilibrio
del bilancio regionale». Le disposizioni in esame perseguirebbero
«generici obiettivi di riequilibrio finanziario, senza, peraltro,
arrecare alcun concreto vantaggio al sistema previdenziale vigente
per gli ex dipendenti regionali».
Le disposizioni censurate, nell'imporre un prelievo tributario a
carico di «una ristrettissima cerchia di pensionati regionali»,
beneficiari di trattamenti previdenziali elevati, contrasterebbero
con i «fondamentali principii di ragionevolezza e di eguaglianza»
(art. 3 Cost.) e con gli inderogabili principi «di universalita'
dell'imposizione, di correlazione del prelievo con la capacita'
contributiva e di progressivita', sanciti dall'art. 53 della
Costituzione».
1.2.2.- Il rimettente assume, inoltre, che le previsioni
censurate non attuino «alcun ponderato bilanciamento dei molteplici
valori di rango costituzionale in gioco» e percio' siano lesive,
anche sotto tale profilo, del principio di ragionevolezza (art. 3
Cost.).
Il prelievo in esame non rappresenterebbe una misura
straordinaria, una tantum e agevolmente sostenibile, poiche' si
estenderebbe per un apprezzabile arco temporale (cinque anni e sei
mesi) e vanificherebbe, in mancanza di specifiche e inderogabili
esigenze, il ragionevole affidamento nella sicurezza giuridica e
nella stabilita' del trattamento di quiescenza.
1.2.3.- L'imposizione di un "tetto" pensionistico a carico dei
soli pensionati siciliani determinerebbe anche un «irrazionale
effetto discriminatorio», in contrasto con il principio di
eguaglianza (art. 3 Cost.). Non sarebbe prevista alcuna misura
comparabile a carico «degli altri pensionati italiani, sia del
settore pubblico che di quello privato».
1.2.4.- Le previsioni censurate si porrebbero altresi' in
contrasto con i principi di proporzionalita' e di adeguatezza del
trattamento di quiescenza (artt. 36, primo comma, e 38, secondo
comma, Cost.), che deve essere commisurato alla quantita' e alla
qualita' del lavoro svolto. La disciplina regionale, difatti,
determinerebbe un irragionevole "livellamento" di tutte le pensioni
di importo superiore a 160.000,00 euro annui, senza alcuna
considerazione dei differenti importi originari di ciascun
trattamento previdenziale, legati alla diversita' delle funzioni
ricoperte, delle «anzianita' vantate» e dei contributi versati.
2.- Si e' costituita la parte ricorrente nel giudizio principale
e ha chiesto di accogliere le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal rimettente.
La parte ravvisa una natura tributaria nel prelievo imposto dalle
disposizioni censurate, al fine di conseguire «meri risparmi in
favore del bilancio regionale». La riduzione del trattamento
pensionistico si tradurrebbe in una «irretrattabile ablazione a
vantaggio del bilancio della Regione», priva di ogni finalita'
solidaristica o perequativa interna al sistema previdenziale. Si
tratterebbe di una imposta speciale a carico dei soli pensionati,
lesiva del «principio di parita' di prelievo a parita' di presupposto
d'imposta economicamente rilevante» (artt. 3 e 53 Cost.).
Il prelievo, destinato a concorrere con quello a favore
dell'erario statale e con il contributo di solidarieta' previsto
dall'art. 22 della legge della Regione Siciliana 12 agosto 2014, n.
21, recante «Assestamento del bilancio della Regione per l'anno
finanziario 2014. Variazioni al bilancio di previsione della Regione
per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge regionale 28
gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2014. Legge di stabilita' regionale". Disposizioni varie», si
sarebbe oramai trasformato in uno strumento ordinario e non sarebbe
piu' preordinato a soddisfare soltanto «specifiche e comprovate
esigenze straordinarie e contingenti».
Il livellamento irragionevole dei trattamenti pensionistici allo
stesso valore di 160.000,00 euro annui violerebbe il «principio di
proporzionalita' e di adeguatezza delle pensioni» e frustrerebbe il
legittimo affidamento del lavoratore per il tempo successivo alla
cessazione dell'attivita' lavorativa.
3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente della Giunta
regionale della Sicilia e ha chiesto di dichiarare le questioni
inammissibili o comunque infondate.
3.1.- In linea preliminare, l'interveniente ha eccepito
l'inammissibilita' delle questioni per l'insufficiente descrizione
della fattispecie concreta. Il giudice a quo non avrebbe specificato
l'ammontare della decurtazione e non avrebbe dato conto della
normativa che disciplina il collocamento in quiescenza. Tali lacune
impedirebbero di valutare la rilevanza delle questioni sollevate.
3.2.- Nel merito, le questioni non sarebbero fondate.
Il "tetto" di 160.000,00 euro annui si applicherebbe a tutti i
trattamenti pensionistici della Regione Siciliana e perseguirebbe
finalita' di contenimento e complessiva razionalizzazione della
spesa, in un contesto di risorse limitate.
Le disposizioni censurate inciderebbero soltanto sulle pensioni
della gestione "contratto 1", i cui oneri graverebbero sulla Regione
Siciliana. Dall'attribuzione delle risorse al bilancio regionale non
si potrebbero evincere argomenti decisivi a favore del carattere
tributario della misura, poiche' e' la stessa Regione, mediante il
Fondo pensioni Sicilia, a erogare i trattamenti previdenziali.
L'imposizione di un "tetto" sarebbe giustificata dalle condizioni
strutturali di disequilibrio della gestione "contratto 1", relativa a
trattamenti computati secondo il metodo retributivo e secondo una
base di calcolo particolarmente favorevole, e sarebbe circoscritta a
un periodo di tempo limitato.
Anche per queste ragioni, non sussisterebbe la lesione dei
principi costituzionali evocati.
4.- Nella memoria illustrativa depositata in vista dell'udienza,
la parte ha ribadito le conclusioni gia' rassegnate.
Quanto alle eccezioni di inammissibilita' formulate nell'atto di
intervento, la parte ha replicato che la motivazione in ordine alla
rilevanza delle questioni e' analitica.
Nel merito, le censure sarebbero fondate.
Nel caso di specie, non si riscontrerebbe una situazione
finanziaria di tale gravita' da legittimare una «compressione cosi'
fortemente incisiva» dei diritti dei pensionati, che si risolverebbe
nella «imposizione con effetto retroattivo di un tetto su pensioni
gia' in godimento». Peraltro, per il periodo dal 1° gennaio 2019 al
31 dicembre 2023, il trattamento previdenziale sarebbe ridotto anche
per effetto dell'applicazione dell'art. 1, comma 261, della legge 30
dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
concernente le pensioni che superino l'importo di 100.000,00 euro
annui.
5.- All'udienza del 20 ottobre 2020, la parte costituita e
l'interveniente hanno ribadito le conclusioni formulate negli scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 30 del
2019), la Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la
Regione Siciliana, dubita, in riferimento agli artt. 3, 36, primo
comma, 38, secondo comma, e 53 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 13, comma 2, della legge della Regione
Siciliana 11 giugno 2014, n. 13, recante «Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche
alla legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2014. Legge di stabilita'
regionale". Disposizioni varie», e dell'art. 1, comma 3, della legge
della Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 28 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'anno 2017.
Disposizioni finanziarie).
Con la prima delle disposizioni censurate, il legislatore
siciliano stabilisce che, dal 1° luglio 2014 al 31 dicembre 2016, «i
trattamenti onnicomprensivi di pensione, compresi quelli in
godimento, in tutto o in parte a carico dell'Amministrazione
regionale e del Fondo pensioni Sicilia» non possano superare «il
tetto di 160 migliaia di euro annui». La previsione citata persegue
l'obiettivo di «conseguire risparmi di spesa attraverso la
razionalizzazione della spesa pubblica regionale» e di salvaguardare
gli «equilibri di bilancio».
L'art. 1, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 28 del 2016
conferma tale misura anche per il triennio 2017-2019.
Le disposizioni censurate si correlano al particolare sistema
previdenziale previsto per il personale della Regione Siciliana. Tale
sistema si compone di due gestioni.
Alla prima, denominata "contratto 1" e imperniata sul sistema
finanziario a ripartizione, appartengono i dipendenti in servizio o
gia' in quiescenza alla data dell'11 maggio 1986, data di entrata in
vigore della legge della Regione Siciliana 9 maggio 1986, n. 21,
recante «Modifiche e integrazioni alla legge regionale 29 ottobre
1985, n. 41, recante "Nuove norme per il personale
dell'Amministrazione regionale" e altre norme per il personale
comandato, dell'occupazione giovanile e i precari delle unita'
sanitarie locali» (art. 10, secondo comma, della citata legge
regionale).
In questo caso, gli oneri dei trattamenti di quiescenza gravano
sul bilancio della Regione, che provvede al pagamento mediante «il
Fondo per il pagamento del trattamento di quiescenza e
dell'indennita' di buonuscita del personale regionale» (da ora: Fondo
pensioni Sicilia), avente «natura giuridica di ente pubblico non
economico» (art. 15, commi 2 e 8, della legge della Regione Siciliana
14 maggio 2009, n. 6, recante «Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2009»). La Regione assegna al Fondo pensioni
Sicilia «appositi trasferimenti», per rendere possibile l'erogazione
dei trattamenti pensionistici.
Attorno alla gestione "contratto 2", ispirata al sistema
finanziario a capitalizzazione, gravita invece il personale della
Regione Siciliana assunto in data successiva all'11 maggio 1986 (art.
10, primo comma, della legge reg. Siciliana n. 21 del 1986). Il Fondo
pensioni Sicilia sostiene gli oneri connessi all'erogazione delle
prestazioni pensionistiche e si giova, a tale scopo, del
trasferimento dei contributi previdenziali previsti a carico
dell'amministrazione e di ciascun dipendente (art. 15, comma 9, della
legge reg. Siciliana n. 6 del 2009). La Regione Siciliana si limita
ad accollarsi le spese del funzionamento degli organi del Fondo
pensioni Sicilia.
Dal dettato normativo indicato emerge la particolare natura del
Fondo, da intendersi quale struttura operativa di collegamento fra le
diverse gestioni dei trattamenti previdenziali.
Le questioni di legittimita' costituzionale sono sorte nel
giudizio promosso da un dirigente della Regione Siciliana collocato
in quiescenza, appartenente alla gestione "contratto 1", che ha
chiesto il ripristino dell'originario importo della pensione e la
cessazione delle trattenute effettuate in virtu' delle disposizioni
in esame.
1.1.- Il giudice a quo denuncia, in primo luogo, il contrasto con
gli artt. 3 e 53 Cost., sul presupposto che l'imposizione di un
"tetto" pensionistico configuri un prelievo tributario, destinato a
sovvenire pubbliche spese e svincolato dalla modificazione di un
rapporto sinallagmatico tra le parti. Il rimettente rileva che le
previsioni in esame mirano a produrre meri risparmi di spesa e non
perseguono una finalita' solidaristica o perequativa interna al
sistema previdenziale, che varrebbe a smentirne la natura tributaria,
nei termini precisati dalla sentenza di questa Corte n. 173 del 2016.
La disciplina regionale censurata, nell'introdurre una rilevante
decurtazione delle pensioni di elevato ammontare, «in godimento di
una ristretta cerchia di ex dirigenti regionali», realizzerebbe uno
speciale intervento impositivo, «irragionevole e discriminatorio»,
lesivo dei principi di ragionevolezza e di eguaglianza (art. 3 Cost.)
e di «quelli di universalita' dell'imposizione, di correlazione del
prelievo con la capacita' contributiva e di progressivita'»,
enunciati in termini inderogabili dall'art. 53 Cost. e ribaditi dalle
pronunce di questa Corte (si richiama la sentenza n. 116 del 2013).
1.2.- L'art. 3 Cost. sarebbe violato anche sotto un ulteriore
profilo. L'imposizione di un tetto pensionistico di 160.000,00 euro
non rappresenterebbe un «ponderato bilanciamento dei molteplici
valori di rango costituzionale in gioco» e non sarebbe coerente con
le indicazioni enunciate a tale riguardo da questa Corte (si menziona
la sentenza n. 124 del 2017).
Il prelievo disposto dal legislatore regionale, destinato a
protrarsi per cinque anni e mezzo, non costituirebbe «una misura
eccezionale, adottata "una tantum" per sopperire a specifiche e
comprovate esigenze straordinarie e contingenti». Il prelievo in
esame avrebbe in tal modo vanificato l'affidamento che il pensionato
avrebbe potuto ragionevolmente riporre nella «stabilita' del proprio
trattamento di quiescenza».
1.3.- Il rimettente ravvisa, inoltre, il contrasto con l'art. 3
Cost., sotto il profilo della violazione del principio di
eguaglianza. L'introduzione del tetto pensionistico non troverebbe
riscontro nei confronti degli altri pensionati italiani, sia del
settore pubblico sia di quello privato, e sarebbe, pertanto,
discriminatorio a danno dei pensionati della Regione Siciliana.
1.4.- Il prelievo in esame violerebbe anche il principio di
proporzionalita' del trattamento di quiescenza rispetto alla
quantita' e alla qualita' del lavoro prestato e quello di adeguatezza
(artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.). Il legislatore
regionale appiattirebbe sull'unico valore di 160.000,00 euro annui
tutti i trattamenti previdenziali di importo superiore, senza tener
conto dei «loro differenti importi originari», legati alla
«diversita' delle funzioni svolte dai singoli soggetti interessati»,
alla diversa anzianita' e al diverso importo dei contributi versati.
2.- Occorre esaminare, preliminarmente, le eccezioni di
inammissibilita' formulate nell'atto di intervento del Presidente
della Giunta regionale della Sicilia.
Il rimettente non avrebbe descritto in modo adeguato la
fattispecie concreta e, in particolare, non avrebbe dato conto della
posizione previdenziale della parte appellante e del preciso importo
della decurtazione applicata.
Le eccezioni non sono fondate.
2.1.- Per quel che attiene al primo profilo, il giudice a quo ha
ricostruito in maniera particolareggiata gli snodi essenziali della
controversia. La Corte dei conti argomenta che il ricorrente
appartiene alla «schiera degli ex dipendenti regionali rientranti
nell'ambito del cosiddetto "contratto 1", le cui pensioni vengono
materialmente pagate dal Fondo Pensioni Sicilia, con l'utilizzo di
fondi integralmente provenienti dal bilancio della Regione
Siciliana». La motivazione, dunque, non e' lacunosa.
2.2.- Quanto all'omessa precisazione circa l'importo della
trattenuta, si deve osservare che questo dato e' ininfluente nel
vagliare la rilevanza delle questioni sollevate.
Il rimettente puntualizza che la parte appellante beneficia di
una pensione di importo superiore ai 160.000,00 euro annui e che
l'originario ammontare e' stato ridotto in applicazione delle
disposizioni censurate. Tale aspetto non e' controverso ed e'
sufficiente a radicare la rilevanza delle questioni, che presuppone
la necessita' di applicare la disciplina in esame nella definizione
del giudizio (sentenza n. 174 del 2016, punto 2.1. del Considerato in
diritto).
3.- Le questioni, pertanto, possono essere scrutinate nel merito.
Esse non sono fondate, in tutti i molteplici profili in cui si
articolano.
4.- Il rimettente muove dal presupposto che la riduzione del
trattamento pensionistico si configuri come un tributo, destinato a
gravare su una limitata platea di soggetti, in contrasto con gli
artt. 3 e 53 Cost.
Tale presupposto non e' fondato, ne' lo sono le censure che ne
rappresentano il coerente sviluppo.
4.1.- La prestazione tributaria annovera - tra i suoi requisiti
indefettibili - una disciplina legale «finalizzata in via prevalente
a provocare una decurtazione patrimoniale del soggetto passivo,
svincolata da ogni modificazione del rapporto sinallagmatico»
(sentenza n. 178 del 2015, punto 9.1. del Considerato in diritto). Le
risorse derivanti dal prelievo, connesse a un presupposto
economicamente rilevante, rivelatore della capacita' contributiva,
devono essere poi destinate «a sovvenire pubbliche spese» (fra le
molte, sentenze n. 240 del 2019, punto 5.1. del Considerato in
diritto, e n. 89 del 2018, punto 7.1. del Considerato in diritto).
Con specifico riguardo al prelievo sulle pensioni, questa Corte
ha osservato che, se destinato a un circuito di solidarieta' interna
al sistema previdenziale, esso si colloca fra le prestazioni
patrimoniali imposte per legge (art. 23 Cost.). In tal caso, il
prelievo si sottrae «al principio di universalita' dell'imposizione
tributaria, di cui all'art. 53 Cost., potendo trovare un'autonoma
giustificazione nei principi solidaristici sanciti dall'art. 2 Cost.»
(sentenza n. 234 del 2020, punto 16.1. del Considerato in diritto;
nello stesso senso, la sentenza n. 173 del 2016, punti 9. e 10. del
Considerato in diritto).
4.2.- Nella fattispecie sottoposta al vaglio di questa Corte -
che riguarda una misura in verita' peculiare - non ricorrono gli
elementi costitutivi della prestazione tributaria.
Non si tratta di prelievo destinato a incidere sul trattamento
pensionistico di volta in volta erogato, ne' di decurtazione
finalizzata a sovvenire pubbliche spese.
Non si puo', pertanto, fare riferimento a quanto sostenuto da
questa Corte nella sentenza n. 116 del 2013, in tema di contributo di
perequazione a carico delle pensioni di piu' elevato ammontare,
qualificato come tributo in ragione delle finalita' espressamente
perseguite (art. 18, comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011,
n. 98, recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria» convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio
2011, n. 111).
La fissazione di un limite ai trattamenti previdenziali
differisce anche dal contributo di solidarieta' sulle pensioni
(sentenza n. 173 del 2016), regolato dall'art. 1, comma 486, della
legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2014)», e dal prelievo sulle pensioni di piu' cospicuo
importo, introdotto dall'art. 1, comma 261, della legge 30 dicembre
2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021),
scrutinato di recente da questa Corte (sentenza n. 234 del 2020).
La disciplina censurata non introduce un prelievo o un contributo
straordinario sulle pensioni, volto a far fronte a pubbliche spese
(sentenza n. 116 del 2013), ne' e' improntata a finalita'
solidaristiche o perequative interne al circuito previdenziale
(sentenze n. 234 del 2020 e n. 173 del 2016). Tale disciplina deve
essere peraltro valutata nel contesto dell'intervento disposto dalla
Regione Siciliana prima per due anni e sei mesi e poi per un
ulteriore triennio, al fine di contenere le spese su di essa gravanti
sia per le retribuzioni del proprio personale, sia per la spesa
previdenziale. Il limite di 160.000,00 euro, infatti, accomuna, da
questo punto di vista, la spesa della Regione per il personale e la
spesa previdenziale.
La normativa in esame si prefigge, piuttosto, di determinare, per
un preciso arco temporale, l'importo massimo dei trattamenti
pensionistici che gravano sul bilancio della Regione, originariamente
commisurati a criteri particolarmente favorevoli.
Le caratteristiche evidenti della misura in questione sono dunque
di razionalizzazione della spesa previdenziale e di complessivo
riequilibrio del sistema e valgono a differenziarla - dal punto di
vista tanto strutturale quanto finalistico - dalla logica che permea
sia l'imposizione tributaria (sentenza n. 240 del 2019, il citato
punto 5.1.) sia quella delle prestazioni patrimoniali disciplinate
dall'art. 23 Cost.
La disciplina regionale deve essere ricondotta alle modificazioni
sfavorevoli che il legislatore, per la tutela di interessi
costituzionalmente rilevanti, puo' introdurre con riguardo al
rapporto previdenziale, senza spingersi a sacrificare il nucleo
intangibile dei diritti tutelati dagli artt. 36 e 38 Cost.
E' in questa prospettiva che si deve ora svolgere il sindacato di
questa Corte.
5.- Il rimettente denuncia la violazione dei principi di
proporzionalita' e di adeguatezza del trattamento di quiescenza,
sanciti dagli artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.
L'assetto delineato dal legislatore, proprio perche' non sorretto da
un ragionevole bilanciamento, sarebbe lesivo del principio di
eguaglianza e violerebbe l'affidamento dei pensionati siciliani.
Le censure, tra loro connesse, non sono fondate.
6.- Innanzitutto, e' utile ripercorrere nei loro tratti salienti
- in modo da precisarne la portata - le pronunce di questa Corte, che
lo stesso rimettente ha richiamato a fondamento delle censure.
6.1.- Quanto al limite posto dal legislatore regionale
all'importo massimo dei trattamenti di quiescenza, si devono ribadire
le considerazioni gia' svolte in riferimento al "tetto" stabilito a
livello nazionale per le retribuzioni nel settore pubblico (art.
23-ter del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, recante
«Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici», convertito, con modificazioni, nella legge 22
dicembre 2011, n. 214, e art. 13, comma 1, del decreto-legge 24
aprile 2014, n. 66, recante «Misure urgenti per la competitivita' e
la giustizia sociale», convertito, con modificazioni, nella legge 23
giugno 2014, n. 89) e al cumulo tra pensioni e retribuzioni a carico
delle finanze pubbliche (art. 1, comma 489, della legge n. 147 del
2013).
Nel dichiarare non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate con riguardo alla normativa citata, questa
Corte ne ha valorizzato la finalita' generale. Per porre rimedio a
disparita' di trattamento prive di una giustificazione plausibile, il
legislatore in quella circostanza ha ancorato a un parametro non
inadeguato il contemperamento non irragionevole tra i diversi
interessi di risalto costituzionale, in un ambito contraddistinto
dall'esiguita' delle risorse disponibili.
6.2.- Nel caso ora in esame vengono in rilievo sia l'esigenza di
una ripartizione razionale e trasparente di risorse pubbliche
limitate, sia la tutela di diritti previdenziali, presidiata dagli
artt. 36, primo comma, e 38, secondo comma, Cost.
La garanzia dell'art. 38 Cost. - come questa Corte ha precisato -
e' connessa all'art. 36 Cost., e dunque alla proporzionalita' alla
quantita' e alla qualita' del lavoro prestato, «ma non in modo
indefettibile e strettamente proporzionale» (sentenza n. 173 del
2016, punto 11.1. del Considerato in diritto e, da ultimo, sentenza
n. 234 del 2020, punto 15.2. del Considerato in diritto).
Spetta all'apprezzamento discrezionale del legislatore apportare
correttivi che, giustificati da «esigenze meritevoli di
considerazione», non intacchino i criteri di proporzionalita' e
adeguatezza «con riferimento alla disciplina complessiva del
trattamento pensionistico» (sentenza n. 208 del 2014, punto 4.2. del
Considerato in diritto).
Poiche' sono molteplici le variabili sottese a tale
bilanciamento, si impone, «con riguardo alla proporzionalita' e
all'adeguatezza del trattamento di quiescenza, una valutazione
globale e complessiva, che non si esaurisca nella parziale
considerazione delle singole componenti» (sentenza n. 259 del 2017,
punto 3.1. del Considerato in diritto).
Questa Corte e' dunque chiamata a valutare tutti gli indici
rivelatori di un eventuale sacrificio sproporzionato. Nel sindacato
di legittimita' costituzionale, oltre alla carenza di giustificazione
delle misure adottate, «rivestono rilievo cruciale l'arco temporale
delle misure restrittive, l'incidenza sul nucleo essenziale dei
diritti coinvolti, la portata generale degli interventi, la
pluralita' di variabili e la complessita' delle implicazioni, che
possono anche precludere una stima ponderata e credibile dei
risparmi» (sentenza n. 20 del 2018, punto 3.2.1. del Considerato in
diritto).
7.- I criteri ora richiamati servono a tracciare il percorso che
conduce alla disamina del complesso contesto in cui le disposizioni
censurate si collocano, per apprezzarne a fondo la peculiarita'.
7.1.- La disciplina oggi sottoposta al sindacato di questa Corte
si raccorda al particolare sistema previdenziale previsto per i
dipendenti della Regione Siciliana.
Come si desume dall'ordinanza di rimessione, suffragata dagli
elementi forniti dallo stesso Fondo pensioni Sicilia, l'art. 13,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 13 del 2014 «ha, fin qui,
trovato concreta applicazione esclusivamente nei confronti di una
particolare categoria di pensionati regionali che fruiscono, nel loro
trattamento di quiescenza, dell'applicazione delle norme della legge
regionale n. 2/1962 e successive modifiche ed integrazioni» (nota n.
7835 del 2 marzo 2016). Alle disposizioni censurate, dunque, sono
assoggettati in larga parte alcuni dirigenti che hanno ricoperto
incarichi di vertice nell'amministrazione regionale e ricadono
nell'ambito applicativo della gestione "contratto 1".
7.2.- Le misure di risparmio, introdotte con la legge reg.
Siciliana n. 13 del 2014, traggono origine da notevoli criticita' del
sistema previdenziale siciliano e incidono in misura preponderante
sulla gestione "contratto 1", alimentata con le risorse della
Regione.
Le condizioni strutturali di disequilibrio in tale gestione sono
state segnalate dalla Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione
Siciliana in sede di controllo, sin dal 2014 e sono state ribadite
anche nelle relazioni sugli esercizi 2017 e 2018 riferite al predetto
Fondo, che hanno posto in risalto la particolare gravosita' per il
bilancio regionale degli oneri inerenti alla gestione citata.
L'intervento del legislatore regionale mira a garantire la
sostenibilita' del sistema previdenziale regionale, «anch'esso
espressione dell'art. 38 Cost., quale norma ispirata dal presupposto
per cui detta sostenibilita' (ossia l'equilibrio tra spesa
previdenziale ed entrate a copertura della stessa) venga assicurata
anzitutto all'interno dello stesso sistema» (sentenza n. 235 del
2020, punto 4.7. del Considerato in diritto).
Al fine di conseguire un tale obiettivo, la disciplina censurata
si applica con valenza generale a tutti i trattamenti pensionistici a
carico dell'amministrazione regionale e del Fondo pensioni Sicilia.
Essa, peraltro, e' parte integrante di un piu' ampio disegno di
razionalizzazione, che contempla altre misure di contenimento della
spesa pubblica regionale, come l'imposizione di un limite alle
retribuzioni dei dipendenti regionali (art. 13, comma 3, della legge
reg. Siciliana n. 13 del 2014), e trova il suo necessario compimento
nel percorso di progressiva armonizzazione del sistema previdenziale
siciliano con la normativa statale (artt. 51 e 52 della legge della
Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9, recante «Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita'
regionale»).
In sostanza, il sacrificio indotto dalle disposizioni censurate,
nell'intervenire su trattamenti pensionistici inizialmente
determinati secondo regole di particolare favore (Corte dei conti,
sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede di controllo,
decisione n. 2 del 2014), si propone una finalita' di complessivo
riequilibrio.
8.- Inquadrate in questa piu' articolata prospettiva, si rivelano
infondate le censure di arbitraria disparita' di trattamento.
Il sistema previdenziale applicabile ai dipendenti della Regione
Siciliana, pur se in via di tendenziale e ancora incompiuta
assimilazione al regime statale, e' contraddistinto da rilevanti
particolarita', tali da non renderlo comparabile all'eterogeneo
apparato di tutela previsto per gli altri pensionati del settore
pubblico o privato.
Inoltre, le condizioni di criticita' prima richiamate
giustificano il trattamento piu' rigoroso che, per un arco temporale
limitato, e' indirizzato al personale regionale in pensione e la
conseguente diversita' di disciplina censurata dal giudice a quo.
9.- L'esigenza di preservare la sostenibilita' del sistema
previdenziale regionale, in un'ottica di piu' ampia razionalizzazione
della spesa, e le finalita' di complessivo riequilibrio, sottese alle
limitazioni in esame, destituiscono altresi' di fondamento le censure
riguardanti l'irragionevolezza dell'assetto normativo.
I vincoli posti all'ammontare dei trattamenti pensionistici sono
avvalorati da una giustificazione appropriata e calibrati in modo
tale da non infrangere il canone di proporzionalita'.
9.1.- Le disposizioni impugnate investono i soli trattamenti
pensionistici di importo piu' ragguardevole. Nell'imporre il limite
invalicabile di 160.000,00 euro annui, che corrisponde a un parametro
non esiguo, il legislatore regionale non ha irragionevolmente
compresso l'adeguatezza e la proporzionalita' di trattamenti
pensionistici caratterizzati da un elevato ammontare.
9.2.- Anche l'arco temporale segna la specificita' dell'odierna
vicenda.
L'imposizione di un limite ai trattamenti pensionistici, pur
protraendosi per un tempo apprezzabile, presenta comunque una durata
definita e non e' stata reiterata sine die.
Questa delimitazione nel tempo non e' arbitraria, poiche' fa
riscontro all'acuirsi delle criticita' della gestione previdenziale
regionale, costanti lungo tutto il periodo di vigenza delle
restrizioni censurate. Dalle considerazioni svolte dalla Corte dei
conti in sede di controllo emerge, infatti, con chiarezza il
permanere delle condizioni di squilibrio in concomitanza con l'intera
applicazione delle misure relative al "tetto" pensionistico.
9.3.- Non si puo', in conclusione, ritenere irragionevole il
bilanciamento attuato dal legislatore siciliano. Il sacrificio
imposto ai pensionati dell'amministrazione regionale, destinatari di
un trattamento complessivamente favorevole, risulta sostenibile e
rispettoso delle garanzie di proporzionalita' e di adeguatezza
sancite dagli artt. 36 e 38 Cost.
10.- Per le medesime ragioni, si deve escludere la lesione
dell'affidamento dei titolari delle pensioni in esame.
10.1.- Nell'ambito dei rapporti di durata, non sorge un
affidamento meritevole di tutela nell'immutabilita' della relativa
disciplina (sentenza n. 127 del 2015, punto 8.1. del Considerato in
diritto). Ben puo', infatti, il legislatore introdurre modificazioni
in senso sfavorevole, anche con riguardo a diritti soggettivi
perfetti, a condizione che l'intervento attuato «trovi adeguata
giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un
regolamento irrazionale lesivo del legittimo affidamento dei
cittadini» (sentenza n. 234 del 2020, punto 17.3.1. del Considerato
in diritto).
Questa Corte, d'altronde, sin da epoca risalente, ha ribadito che
sono precluse quelle modificazioni che peggiorino, «senza
un'inderogabile esigenza, in misura notevole e in maniera definitiva
un trattamento pensionistico in precedenza spettante, con la
conseguente, irrimediabile vanificazione delle aspettative
legittimamente nutrite dal lavoratore per il tempo successivo alla
cessazione della propria attivita'» (sentenza n. 349 del 1985, punto
5. del Considerato in diritto).
10.2.- Nel caso di specie, la disciplina censurata non soltanto
e' assistita da una congrua giustificazione, legata alla salvaguardia
dell'equilibrio del sistema previdenziale regionale e della
razionalita' e dell'efficienza della gestione demandata al Fondo
pensioni Sicilia, ma non implica neppure una riduzione sproporzionata
e definitiva del trattamento pensionistico.
Non si puo' ritenere, pertanto, che una misura cosi' congegnata
abbia leso in maniera arbitraria un affidamento meritevole di tutela.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 2, della legge della Regione Siciliana 11 giugno
2014, n. 13, recante «Variazioni al bilancio di previsione della
Regione per l'esercizio finanziario 2014 e modifiche alla legge
regionale 28 gennaio 2014, n. 5 "Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2014. Legge di stabilita' regionale".
Disposizioni varie», e dell'art. 1, comma 3, della legge della
Regione Siciliana 29 dicembre 2016, n. 28 (Autorizzazione
all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione per l'anno 2017.
Disposizioni finanziarie), sollevate, in riferimento agli artt. 3,
36, primo comma, 38, secondo comma, e 53 della Costituzione, dalla
Corte dei conti, sezione giurisdizionale d'appello per la Regione
Siciliana, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 4 dicembre 2020.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE