N. 37 SENTENZA 24 febbraio - 12 marzo 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Salute (tutela della) - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Misure di contenimento del contagio del virus COVID-19 - Gestione dell'emergenza epidemiologica - Elenco delle attivita' consentite - Sanzioni per l'inosservanza - Potere del Presidente della Giunta, mediante ordinanza, di sospendere le attivita' e di coordinare gli interventi, anche con riferimento ai protocolli di sicurezza, nonche' di rideterminare le attribuzioni emergenziali dei sindaci - Prevista delimitazione della competenza statale - Violazione della competenza esclusiva statale nella materia della profilassi internazionale - Illegittimita' costituzionale. Salute (tutela della) - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Misure di contenimento del contagio del virus COVID-19 - Gestione dell'emergenza epidemiologica - Costituzione di un'unita' di supporto e coordinamento per coadiuvare il Presidente della Giunta e gli altri attori interessati nelle decisioni di carattere strategico e operativo - Affidamento delle attivita' di comunicazione all'Ufficio stampa della Regione - Competenza della Giunta ad elaborare un piano per fronteggiare l'emergenza economica - Clausola di invarianza finanziaria - Dichiarazione di urgenza della medesima legge regionale - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali da garantire su tutto il territorio nazionale e della profilassi internazionale, dei principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza e del principio di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. Salute (tutela della) - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Misure di contenimento del contagio del virus COVID-19 - Gestione dell'emergenza epidemiologica - Assegnazione alla unita' di coordinamento del compito di promuovere il raccordo tra Regione e forze dell'ordine - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale in materia di sicurezza e ordine pubblico - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 e, in particolare, artt. 2, commi 4, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21, 22, 23, 24 e 25; 3, comma 1, lettera a); 4, 5, 6 e 7. - Costituzione, artt. 25, secondo comma, 117, commi secondo, lettere h), m) e q), e terzo, 118, primo comma, e 120; statuto speciale per la Valle d'Aosta, artt. 2, lettere h), q), e s), e 3, lettera m).(GU n.11 del 17-3-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano
PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN
GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi
4, 6, 7, 9, da 11 a 16, 18 e da 20 a 25, 3, comma 1, lettera a), e 4
della legge della Regione Valle d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11
(Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nelle
attivita' sociali ed economiche della Regione autonoma Valle d'Aosta
in relazione allo stato d'emergenza), nonche' dell'intero testo della
medesima legge regionale, promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 21 dicembre 2020, depositato in
cancelleria il 21 dicembre 2020, iscritto al n. 101 del registro
ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 53, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 2021 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, in collegamento da
remoto, ai sensi del punto 1) del decreto del Presidente della Corte
del 30 ottobre 2020;
deliberato nella camera di consiglio del 24 febbraio 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato a mezzo posta elettronica certificata
e depositato il 21 dicembre 2020 (reg. ric. n. 101 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'intera legge della Regione Valle
d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della
diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attivita' sociali ed economiche
della Regione autonoma Valle d'Aosta in relazione allo stato
d'emergenza), nonche', in particolare, dei suoi artt. 2, commi 4, 6,
7, 9, da 11 a 16, 18 e da 20 a 25, 3, comma 1, lettera a), in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, 117, secondo comma, lettere
m), q) e h), e terzo comma, 118 e 120 della Costituzione, nonche' al
principio di leale collaborazione e all'art. 44 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta).
La legge impugnata disciplina la gestione regionale
dell'emergenza indotta dalla diffusione del COVID-19. In particolare,
l'art. 2 contiene l'indicazione di attivita' che sono consentite, nel
rispetto dei protocolli di sicurezza, talune delle quali possono
essere sospese dal Presidente della Giunta. L'art. 3 costituisce
un'unita' di supporto per coadiuvare il Presidente della Giunta in
ogni attivita' connessa all'emergenza, tra cui la promozione del
coordinamento con enti locali e forze dell'ordine. L'art. 4 assegna
al Presidente della Giunta (comma 1) e alla Giunta (comma 2)
l'adozione di protocolli e misure di sicurezza concernenti le
attivita' di cui al precedente art. 2.
A parere del ricorrente, l'intera legge regionale impugnata, e
queste disposizioni in particolare, eccedono le competenze statutarie
primarie definite dall'art. 2 dello statuto speciale in materia di
trasporti su funivie e linee automobilistiche locali (lettera h);
industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio (lettera q);
biblioteche e musei di enti locali (lettera s), e quella
integrativa-attuativa di cui al seguente art. 3, lettera m),
antichita' e belle arti, esercitabili solo nel rispetto degli
interessi nazionali.
La legge impugnata non sarebbe riconducibile neppure alla
competenza statutaria attuativa-integrativa in materia di igiene,
sanita', assistenza ospedaliera e profilattica (art. 3, lettera l),
rispetto alla quale sarebbe peraltro piu' favorevole la competenza
concorrente in tema di tutela della salute, di cui all'art. 117,
terzo comma, Cost.
Le norme impugnate sarebbero invece da ricondurre alla competenza
esclusiva statale in tema di profilassi internazionale (art. 117,
secondo comma, lettera q, Cost.), a seguito della dichiarazione dello
stato pandemico da parte dell'Organizzazione mondiale della sanita'
(OMS), e di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma,
lettera m, Cost.), oltre che a principi fondamentali della materia
tutela della salute, tali da imporsi anche all'autonomia speciale.
Il ricorrente riconduce a tali attribuzioni statali il
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per fronteggiare
l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, il decreto-legge 16
maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 14 luglio 2020, n. 74, il decreto-legge 7 ottobre 2020, n. 125,
recante «Misure urgenti connesse con la proroga della dichiarazione
dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19, per il
differimento di consultazioni elettorali per l'anno 2020 e per la
continuita' operativa del sistema di allerta COVID, nonche' per
l'attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3 giugno 2020, e
disposizioni urgenti in materia di riscossione esattoriale»,
convertito, con modificazioni, nella legge 27 novembre 2020, n. 159,
e il decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158 (Disposizioni urgenti per
fronteggiare i rischi sanitari connessi alla diffusione del virus
COVID-19), con i quali sono state introdotte misure di contrasto
all'epidemia, affidando a successivi d.P.C.m. la graduazione di esse
sul territorio nazionale, e definendo i poteri spettanti alle
Regioni.
Quanto a questi ultimi, l'art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del
2020 permette l'adozione di misure piu' restrittive di quelle statali
e di misure "ampliative" nei soli casi e nel rispetto dei criteri
previsti dai citati d.P.C.m. e d'intesa con il Ministro della salute.
Compete altresi' alle Regioni l'adozione di protocolli o linee guida
di sicurezza, purche' rispettosi dei principi contenuti nei
protocolli o nelle linee guida nazionali (art. 1, comma 14, del d.l.
n. 33 del 2020).
La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste non potrebbe
vantare ulteriori competenze statutarie, anche perche' l'art. 36
della legge 16 maggio 1978, n. 196 (Norme di attuazione dello statuto
speciale della Valle d'Aosta) eccettua dal trasferimento delle
funzioni amministrative in materia di igiene sanita', assistenza
ospedaliera e assistenza profilattica i «rapporti internazionali in
materia di assistenza sanitaria ed ospedaliera, ivi compresa la
profilassi internazionale». Inoltre, non sarebbe ravvisabile nello
statuto di autonomia «la competenza legislativa a emanare una legge
regionale in deroga alla normativa statale vigente "emergenziale"».
L'intera legge regionale impugnata avrebbe, invece, dato luogo ad
un meccanismo autonomo ed alternativo di gestione dell'emergenza
sanitaria, "cristallizzando con legge" una situazione che la
normativa statale consente alle Regioni di gestire «esclusivamente in
via amministrativa».
Tale assetto corrisponderebbe alla necessita' di una gestione
unitaria della crisi, di carattere internazionale, anche in ragione
della allocazione delle funzioni amministrative, da parte del
legislatore statale, secondo il principio di sussidiarieta' (art. 118
Cost.), e a seguito di una «parziale attrazione allo Stato».
Tale allocazione sarebbe stata rispettosa del principio di leale
collaborazione, poiche' i d.P.C.m. sono adottati, sentito il
Presidente della Regione interessata o il Presidente della Conferenza
delle Regioni, nel caso in cui riguardino l'intero territorio
nazionale (art. 2, comma 1, del d.l. n. 19 del 2020). Con cio' le
autonomie regionali sono state vincolate all'osservanza dei d.P.C.m.
quali «atti necessitati», deputati a garantire uniformita' anche sul
piano della erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali.
In tal modo procedendo, il legislatore statale avrebbe anche
determinato un principio fondamentale in materia di tutela della
salute, dal quale la legge regionale impugnata si sarebbe discostata,
in violazione per di piu' del principio di leale collaborazione.
Infatti, secondo il ricorrente le Regioni devono «esercitare i
propri poteri in materia sanitaria in modo da non contraddire il
contenuto delle misure statali, se del caso specificandole a livello
operativo».
A tale proposto, il d.P.C.m. 3 dicembre 2020 (Ulteriori
disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35,
recante: «Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19» e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante:
«Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19», nonche' del decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158,
recante: «Disposizioni urgenti per fronteggiare i rischi sanitari
connessi alla diffusione del virus COVID-19».), vigente alla data di
entrata in vigore della legge regionale impugnata, a seguito della
classificazione della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
in fascia di rischio alto, cosiddetta "arancione" (ai sensi dell'art.
1, comma 16-bis, del d.l. n. 33 del 2020), impone l'osservanza di
misure dalle quali l'atto impugnato si sarebbe discostato in senso
ampliativo e in assenza delle condizioni previste dall'art. 1, comma
16, del d.l. n. 33 del 2020.
In particolare, e ferma l'impugnativa dell'intera legge
regionale, il ricorrente censura, in quanto ampliativi rispetto alle
previsioni statali, l'art. 2, nel comma 4, in tema di impiego di
dispositivi di protezione e relativi protocolli di sicurezza; nei
commi 6 e 7, in tema di limiti spaziali alle attivita' sportive, alla
coltivazione, alla caccia, alla pesca e alla cura degli animali
domestici; nel comma 9, in tema di eventi e manifestazioni pubbliche
ed eventi ecclesiastici o religiosi; nel comma 11, in tema di
attivita' commerciali al dettaglio; nel comma 12, in tema di servizi
alla persona; nel comma 13, in tema di servizi di ristorazione e
somministrazione di alimenti e bevande; nel comma 14, in tema di
attivita' artistiche e culturali; nel comma 15, in tema di attivita'
turistiche; nel comma 16, in tema di impianti a fune ad uso sportivo
o turistico-ricreativo; nel comma 18, in tema di servizi educativi e
attivita' didattiche; nel comma 19, in tema di esami di idoneita'
alla guida; nel comma 20, in tema di trasporto pubblico locale; nel
comma 21, in tema di potere di intervento dei sindaci; nel comma 22,
in tema di ricezione delle eventuali misure di mitigazione delle
restrizioni da parte dello Stato; nel comma 24, che permette al
Presidente della Giunta di sospendere le attivita' indicate dai commi
da 11 a 19; nel comma 25, in tema di procedure concorsuali pubbliche
e private.
L'art. 4 impugnato sarebbe a sua volta costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui introdurrebbe «un sistema di gestione
dell'epidemia parallelo a quello delineato dalle norme statali», e
divergente da esso.
L'art. 2, comma 23, sarebbe inoltre lesivo dell'art. 25, secondo
comma, Cost., perche', nel rinviare all'art. 4 del d.l. n. 19 del
2020 per la individuazione delle sanzioni amministrative applicabili
per la violazione delle misure di cui al medesimo art. 2, genererebbe
incertezze sul trattamento sanzionatorio, in contrasto con il
principio di legalita'.
Infine, l'art. 3, comma 1, lettera a), sarebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. e con l'art. 44 dello
statuto di autonomia, poiche' quest'ultimo assegna al solo Presidente
della Giunta il compito di mantenere l'ordine pubblico secondo le
disposizioni del Governo, mentre la disposizione censurata lo avrebbe
attribuito alla unita' di supporto e coordinamento per l'emergenza
COVID-19;
Il ricorrente, alla luce del grave rischio per la salute pubblica
comportato dalla adozione di misure piu' blande di quelle statali,
sollecita inoltre la sospensione della legge regionale impugnata, ai
sensi dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale).
2.- Con atto depositato il 7 gennaio 2021 si e' costituita in
giudizio la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato e che,
comunque, sia rigettata l'istanza cautelare.
La Regione ha eccepito l'inammissibilita' del ricorso, «stante la
non chiarezza e contraddittorieta' del petitum». Il ricorrente non
avrebbe infatti specificato in che rapporto si ponga l'impugnativa
dell'intera legge regionale rispetto alle censure relative a
specifiche disposizioni di essa. Non sarebbero stati analizzati i
profili di contrasto tra i parametri posti a base del ricorso e le
norme oggetto di censura, e sarebbe lacunosa anche la individuazione
delle competenze statali assunte a parametro, nel rapporto con le
competenze statutarie, delle quali il ricorrente da' atto, senza
tuttavia chiarire perche' esse debbano "retrocedere".
La competenza in tema di profilassi internazionale non sarebbe
pertinente, perche' le norme impugnate non costituiscono attuazione
di misure di profilassi dettate a livello internazionale. Parimenti
dovrebbe affermarsi quanto alla competenza in tema di determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni, posto che la normativa
statale non avrebbe approntato alcuna misura recante prestazioni
statali a favore delle persone. Ne' sarebbe violato il principio di
leale collaborazione, posto che esso non si applica al procedimento
legislativo.
Sarebbe altresi' erroneo il rinvio all'art. 118, primo comma,
Cost. e al principio di sussidiarieta', poiche' non sarebbero state
avocate, previa intesa, funzioni amministrative, ma piuttosto
attivita' normative "ultra vires".
Infatti, i d.P.C.m. adottati e richiamati dal ricorrente
avrebbero natura di regolamenti, in quanto fonti del diritto generali
e astratte, soggette a pubblicita' e con efficacia erga omnes.
Posto che tali fonti incidono su diritti di liberta' presidiati
dalla riserva di legge, il Governo non potrebbe quindi «delegare,
neppure con atto di rango normativo quale il decreto-legge, la
gestione normativa dell'emergenza sanitaria a decreti del Presidente
del Consiglio dei ministri». Tali d.P.C.m. dovrebbero percio'
reputarsi inapplicabili alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, le cui competenze legislative non sarebbero comprimibili
dalla fonte regolamentare. Tale inapplicabilita' sarebbe stata
sancita anche dall'art. 3, comma 2, del d.l. n. 33 del 2020, secondo
il quale le disposizioni che esso reca sono applicabili alle
autonomie speciali solo se compatibili con i relativi statuti e le
relative norme di attuazione.
Una diversa interpretazione circa la natura dei d.P.C.m. e la
loro applicabilita' alla Regione resistente dovrebbe indurre questa
Corte ad auto-rimettersi la questione di legittimita' costituzionale
dei decreti-leggi che hanno disciplinato i d.P.C.m.
Diversamente, sarebbero lese anche le competenze statutarie
primarie assegnate alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
dall'art. 2, comma 1, lettera d), agricoltura e foreste, zootecnia,
flora e fauna; lettera h), trasporti su funivie e linee
automobilistiche locali; lettera p), artigianato; lettera q),
industria alberghiera, turismo e tutela del paesaggio; lettera r),
istruzione tecnico-professionale; lettera s), biblioteche e musei di
enti locali; lettera t), fiere e mercati; lettera u), ordinamento
delle guide, scuole di sci e dei portatori alpini, della legge
costituzionale n. 4 del 1948.
Sarebbero inoltre violate le competenze attuative-integrative
previste dal successivo art. 3, comma 1, lettera a), industria e
commercio; lettera g), istruzione materna, elementare e media;
lettera l), igiene e sanita', assistenza ospedaliera e profilattica e
lettera m), antichita' e belle arti; nonche' le competenze
concorrenti in tema di tutela della salute, istruzione, ordinamento
sportivo, valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione
e organizzazione delle attivita' culturali, e quelle residuali in
tema di commercio e trasporto pubblico locale.
Nell'esercizio di tali competenze, aggiunge la Regione, la legge
impugnata si e' prefissa di contemperare gli interessi economici e
sociali che cosi' fanno capo alla Regione con la necessita' di
contrastare il COVID-19, attraverso misure che tenessero in conto le
peculiari condizioni geografiche e abitative della Valle d'Aosta. Al
fine di conciliare le misure applicabili sul territorio regionale con
quelle statali soccorrerebbero le ordinanze del Presidente della
Giunta, disciplinate dall'art. 4 impugnato.
Alla luce di esse e nel quadro di un'interpretazione
costituzionalmente orientata della legge regionale impugnata, le
misure concretamente adottate sarebbero «pienamente compatibili con
quelle dettate dal legislatore statale, prevedendo, nelle materie di
propria competenza, un adattamento alla specificita' del territorio
regionale», coerente con «il decentramento delle competenze
sanitarie».
Anche in base a quanto da ultimo previsto dall'ordinanza del
Presidente della Giunta regionale 21 dicembre 2020, n. 580, la
Regione afferma, per ciascuna delle misure e delle previsioni recate
dall'art. 2 impugnato, la conformita' alla normativa statale
attinente alla classificazione del rischio proprio della fascia
cosiddetta "gialla", nella quale la Regione sarebbe transitata.
La questione concernente l'art. 2, comma 23, sarebbe pure
inammissibile, nella parte in cui porrebbe a parametro l'art. 1 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale). In ogni
caso, il trattamento sanzionatorio ivi previsto sarebbe
sufficientemente determinato, anche grazie ad un meccanismo di
integrazione del precetto mediante "atti sublegislativi", quali le
ordinanze del Presidente della Giunta.
La censura concernente l'art. 3, comma 1, lettera a), impugnato
sarebbe inammissibile, perche' contraddittoriamente cita a fondamento
sia la Costituzione, sia lo statuto di autonomia. In ogni caso, essa
sarebbe infondata, perche' l'unita' di supporto avrebbe il mero
compito di coadiuvare il Presidente della Giunta.
Anche con riferimento alla istanza cautelare, la Regione ne ha
chiesto la dichiarazione di inammissibilita', e comunque il rigetto.
3.- L'8 gennaio 2021 ha depositato memoria l'Avvocatura generale
dello Stato.
La difesa statale controbatte alle eccezioni di inammissibilita'
del ricorso, osservando che e' ben possibile individuare un vizio
comune all'intera legge regionale impugnata, per poi subordinatamente
contestare la legittimita' di singole disposizioni.
Pur dando atto che le ordinanze del Presidente della Giunta
costituiscono «segno di un apprezzabile self restraint delle
autorita' regionali», l'Avvocatura sottolinea che persistono
divergenze di regolazione, anche alla luce del sopravvenuto
decreto-legge 5 gennaio 2021, n. 1 (Ulteriori disposizioni urgenti in
materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19). Cio' comproverebbe il vizio radicale insito nel meccanismo
della legge regionale impugnata, che e' tale da rendere applicabili
misure aventi capacita' di "resistenza" rispetto alla legge statale.
L'Avvocatura replica alle ulteriori deduzioni difensive della
ricorrente, affermando anche che e' la legge statale, anziche' i
d.P.C.m., a sovrapporsi del tutto legittimamente alla autonomia
regionale. Quindi, e' la legge statale a definire i principi
fondamentali della materia tutela della salute, affidando ai d.P.C.m.
la specificazione di quali misure di contenimento adottare di volta
in volta.
4.- A seguito della camera di consiglio del 13 gennaio 2021,
fissata per la discussione dell'istanza di sospensione, l'ordinanza
di questa Corte n. 4 del 2021 ha disposto la sospensione
dell'efficacia dell'intera legge regionale impugnata, ferma la
successiva verifica analitica delle questioni di legittimita'
costituzionale concernenti le singole disposizioni, affermando che
essa ha invaso la competenza esclusiva statale in tema di profilassi
internazionale.
La medesima ordinanza ha altresi' fissato al 23 febbraio 2021
l'udienza per la trattazione del ricorso.
5.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha depositato memoria.
Preso atto della citata ordinanza n. 4 del 2021, la Regione
sostiene che la competenza esclusiva statale in tema di profilassi
internazionale abbia carattere trasversale, e dunque, per sovrapporsi
alle competenze regionali, debba prevedere «vere e proprie intese».
In caso contrario, non vi sarebbe neppure modo che si realizzi la
diversificazione, nel quadro della leale collaborazione, tra
normative applicabili in ciascuna Regione, che l'ordinanza n. 4 del
2021 ha reputato consentita.
Difatti, a tal fine non sarebbero sufficienti neppure le misure
regionali previste dall'art. 3 del d.l. n. 19 del 2020, come
convertito, e dall'art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020, come
convertito, posto che esse sono consentite solo nelle more
dell'adozione dei d.P.C.m. Visto che questi ultimi si susseguono
senza soluzione di continuita', non vi sarebbe modo per introdurre
alcuna misura regionale.
La resistente aggiunge che la competenza esclusiva statale non
potrebbe essere esercitata se non con atti aventi forza di legge,
sicche' i d.P.C.m. non potrebbero limitare l'autonomia legislativa
regionale, a pena di violazione degli artt. 70, 76, 77, 117 e 118
Cost.
Quanto, poi, alle autonomie speciali, a conferma
dell'inapplicabilita' del d.P.C.m. vi sarebbero le clausole di
salvaguardia contenute sia in questi ultimi, sia nell'art. 3, comma
2, del d.l. n. 33 del 2020, come convertito, e nell'art. 5, comma 2,
del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, le quali, altrimenti, non
avrebbero alcun senso.
Infine, la Regione propone un'interpretazione costituzionalmente
orientata della legge regionale impugnata, nel senso che essa
recherebbe solo una disciplina a livello procedurale, «per rendere
effettivamente operative le disposizioni finali dei decreti legge n.
19 e n. 33 del 2020».
Infatti, l'art. 4, comma 1, impugnato precisa che il Presidente
della Giunta opera in attuazione delle disposizioni statali emanate
per la specifica emergenza, cosi' chiarendo che la «normativa
emergenziale statale e' immediatamente efficace», e che le ordinanze
del Presidente della Giunta dovrebbero limitarsi «a meglio
dettagliare tale disciplina», senza consentire l'adozione di misure
di minor rigore.
Ove cio' accadesse, sarebbero tali ordinanze a rendersi
illegittime, e non gia' la normativa regionale impugnata.
La Regione conclude nel senso del rigetto del ricorso, anche con
sentenza interpretativa di rigetto.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato a mezzo posta elettronica certificata
e depositato il 21 dicembre 2020 (reg. ric. n. 101 del 2020), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'intera legge della Regione Valle
d'Aosta 9 dicembre 2020, n. 11 (Misure di contenimento della
diffusione del virus SARS-COV-2 nelle attivita' sociali ed economiche
della Regione autonoma Valle d'Aosta in relazione allo stato
d'emergenza), nonche', in particolare, dei suoi artt. 2, commi 4, 6,
7, 9, da 11 a 16, 18 e da 20 a 25 e 3, comma 1, lettera a), in
riferimento agli artt. 25, secondo comma, 117, commi secondo, lettere
m), q) e h), e terzo, 118 e 120 della Costituzione, nonche' al
principio di leale collaborazione e all'art. 44 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle
d'Aosta).
L'art. 1 della legge impugnata prevede che essa «disciplina la
gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19 sul territorio
regionale», condizionando «tutte le attivita' produttive, industriali
e commerciali, professionali, di servizi alla persona, sociali,
culturali, ricreative e sportive» all'osservanza delle misure di
sicurezza introdotte in forza degli articoli seguenti.
L'art. 2 individua un complesso di attivita' personali, sociali
ed economiche che sono comunque consentite, purche' nel rispetto di
protocolli di sicurezza (art. 2, commi 6, 7 e 9, secondo periodo,
seconda parte), taluni dei quali fissati con ordinanza del Presidente
della Regione. Ve ne sono poi altre, che sono ammesse, ma che il
Presidente della Giunta puo' sospendere, con le ordinanze previste
dal successivo art. 4, comma 1, in caso di necessita' inerenti
all'andamento dell'emergenza sanitaria (art. 2, comma 24, in
riferimento alle attivita' descritte nei precedenti commi da 11 a
19). Con tali ordinanze, infine, il Presidente della Giunta puo'
anche individuare «eventi o manifestazioni pubbliche», per le quali
e' permesso derogare alle «disposizioni emergenziali» statali (art.
2, comma 9, secondo periodo, prima parte).
L'art. 3 costituisce un'unita' di supporto e coordinamento, allo
scopo di coadiuvare il Presidente della Giunta e gli altri «attori
interessati» nelle decisioni di carattere strategico e operativo
connesse alla gestione dell'emergenza.
L'art. 4, comma 2, individua nella Giunta regionale l'organo
competente ad adottare, d'intesa con le parti sociali, protocolli di
sicurezza, mentre il comma 3 successivo attribuisce al Presidente
della Regione il coordinamento degli interventi. Il comma 4 demanda
le attivita' di comunicazione all'Ufficio stampa della Regione.
L'art. 5 impegna la Giunta ad elaborare un piano per fronteggiare
l'emergenza economica, ai fini della graduale ripresa e del rilancio
delle attivita' su base regionale.
Gli artt. 6 e 7 seguenti, infine, contengono, rispettivamente, la
clausola di invarianza finanziaria e la dichiarazione di urgenza
della medesima legge regionale.
1.1.- Come recentemente deciso da questa Corte, la notifica
compiuta a mezzo posta elettronica certificata e' valida per
instaurare il giudizio (ordinanza n. 242 del 2020).
2.- Il ricorrente reputa che l'intero testo della legge reg.
Valle d'Aosta n. 11 del 2020 si ponga in contrasto con le competenze
legislative statali indicate dall'art. 117, secondo comma, lettere m)
e q), e terzo comma Cost., nonche' con gli artt. 118 e 120 Cost.,
nella parte in cui alloca funzioni amministrative ad un livello di
governo regionale, anche in violazione della chiamata in
sussidiarieta' che sarebbe stata disposta dalla normativa statale, in
particolare con i decreti-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti
per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito,
con modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, e 16 maggio
2020, n. 33 (Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza
epidemiologica da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 14 luglio 2020, n. 74.
Le legge regionale impugnata si porrebbe altresi' in conflitto
con il principio di leale collaborazione.
Il ricorrente, in particolare, afferma che le norme censurate si
sono sovrapposte, violando tali parametri costituzionali, al
meccanismo di contrasto all'epidemia, introdotto dalla sopra
rammentata disciplina legislativa statale.
Benche' tale asserzione coinvolga l'intero testo della legge reg.
Valle d'Aosta n. 11 del 2020, il ricorso riserva poi specifiche
censure ad alcune delle misure previste dall'art. 2 impugnato, in
ragione del contrasto di esse con il regime vigente a livello
nazionale, in forza del d.P.C.m. 3 dicembre 2020 (Ulteriori
disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35,
recante: «Misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19» e del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito,
con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante:
«Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l'emergenza epidemiologica
da COVID-19», nonche' del decreto-legge 2 dicembre 2020, n. 158,
recante: «Disposizioni urgenti per fronteggiare i rischi sanitari
connessi alla diffusione del virus COVID-19»).
Sono altresi' singolarmente impugnati l'art. 2, comma 23, che
violerebbe l'art. 25, secondo comma, Cost., introducendo, per
l'inosservanza delle misure di sicurezza, sanzioni di carattere
indeterminato, e l'art. 3, comma 1, lettera a), nella parte in cui,
assegnando alla unita' di coordinamento il compito di promuovere il
raccordo tra Regione e forze dell'ordine, esproprierebbe il
Presidente della Giunta di una funzione attinente all'ordine
pubblico, che gli spetta in via esclusiva ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera h), Cost. e dell'art. 44 legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta).
3.- Con l'ordinanza n. 4 del 2021, questa Corte ha sospeso in via
cautelare l'efficacia dell'intera legge regionale oggetto di ricorso,
ritenendo che essa invada la competenza esclusiva statale nella
materia della «profilassi internazionale» (art. 117, secondo comma,
lettera q, Cost.), con rischio di un grave e irreparabile pregiudizio
all'interesse pubblico e ai diritti delle persone.
4.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha eccepito
l'inammissibilita' del ricorso, «stante la non chiarezza e
contraddittorieta' del petitum». Esso, infatti, avrebbe investito
allo stesso tempo, e senza proporre le domande in via reciprocamente
subordinata, sia l'intera legge reg. Valle d'Aosta n. 11 del 2020,
sia alcune disposizioni di cui essa si compone, omettendo di
illustrare le ragioni della incostituzionalita' delle norme
censurate.
L'eccezione non e' fondata.
Il ricorso parte dal presupposto che l'intero testo della legge
impugnata invada la sfera di competenza legislativa statale, poiche'
non spetterebbe al legislatore regionale introdurre un meccanismo di
contrasto all'epidemia che diverge da quello progettato dalla legge
dello Stato, quale che sia in concreto il grado di siffatta
divergenza.
Si tratta di censure del tutto intellegibili, e adeguatamente
motivate, alle quali corrisponde un corpo normativo rispetto ad esse
omogeneo (sentenza n. 236 del 2020), posto che la legge regionale
impugnata ha il dichiarato scopo di fronteggiare l'emergenza,
mediante azioni coordinate e descritte dalle disposizioni entro le
quali tale legge si articola. Decidere se e quali di tali
disposizioni effettivamente ledano i parametri costituzionali
invocati dal ricorrente e' profilo che attiene al merito delle
questioni, e che non ne lambisce, invece, l'ammissibilita'.
In via logicamente subordinata, il ricorrente si premura poi di
illustrare nel dettaglio in quali punti il concreto atteggiarsi di
simili previsioni regionali, per effetto dell'interazione di esse con
le ordinanze del Presidente della Giunta, confligga con la disciplina
recata dal d.P.C.m. 3 dicembre 2020, applicabile al tempo di adozione
della legge reg. Valle d'Aosta n. 11 del 2020.
Il ricorso e' percio' esplicito sia nell'indicare il suo oggetto,
sia nell'illustrare le censure.
5.- La Regione ha inoltre eccepito l'inammissibilita' del
ricorso, a causa di una inadeguata individuazione dei parametri
costituzionali, poiche' non sarebbe stato spiegato ne' il rapporto
che intercorre tra le competenze attribuite dalla Costituzione e
quelle di fonte statutaria, ne' per quale ragione la legge regionale
impugnata ecceda dai limiti che l'art. 2 dello statuto di autonomia
impone alla competenza legislativa primaria della Regione resistente.
L'eccezione non e' fondata.
Il ricorrente ha cura di individuare quali attribuzioni
statutarie possano in linea astratta giustificare l'adozione delle
norme impugnate, per poi dedurre che, alla luce delle finalita'
perseguite dal legislatore regionale e del fascio di compositi
interessi coinvolti, esse non siano nel caso di specie pertinenti, a
fronte delle competenze legislative statali poste a base del ricorso.
Cosi' motivando, il ricorrente si e' uniformato alla
giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale, nei confronti delle
autonomie speciali, lo Stato ben puo' dedurre la violazione delle
competenze di cui all'art. 117 Cost. e postulare che la normativa
regionale o provinciale impugnata eccede dalle disposizioni
statutarie quando a queste ultime essa non sia in alcun modo
riferibile (sentenza n. 16 del 2012), fermo restando che la
motivazione del ricorso su tale profilo dovra' essere tanto piu'
esaustiva, quanto piu', in linea astratta, le disposizioni censurate
appaiano invece inerenti alle attribuzioni dello statuto di autonomia
(sentenza n. 151 del 2015; in seguito, sentenze n. 16 del 2020 e n.
98 del 2017).
Nel caso di specie, il ricorso e' esplicito nell'affermare che la
materia intersecata dalla legge impugnata non e' compresa tra le
attribuzioni statutarie della Regione resistente, cio' che lo rende
per tale profilo ammissibile.
6.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha infine
eccepito l'inammissibilita' del ricorso, posto che esso non si
confronterebbe con un'interpretazione costituzionalmente orientata
della normativa impugnata.
Quest'ultima, infatti, si prefiggerebbe di «adeguare la
programmazione regionale» alle misure adottate dallo Stato, sicche'
sarebbe comunque assicurata la conformita' della prima alle seconde,
mediante le ordinanze del Presidente della Giunta, di cui
all'impugnato art. 4, comma 1. Ove una differenza vi fosse, essa
sarebbe percio' imputabile ad un vizio di queste ultime, e non gia'
alla legge censurata.
L'eccezione non e' fondata.
La giurisprudenza di questa Corte ha piu' volte affermato che il
ricorrente, a differenza del giudice rimettente nell'incidente di
costituzionalita', non ha l'onere di esperire un tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione della disposizione impugnata,
potendo trovare ingresso, nel giudizio in via principale, anche
questioni promosse in via cautelativa ed ipotetica, purche' le
interpretazioni prospettate non siano implausibili e siano
ragionevolmente collegabili alle disposizioni impugnate (tra le
tante, sentenza n. 177 del 2020).
6.1.- In ogni caso, l'interpretazione conforme suggerita dalla
difesa regionale non e' compatibile con il testo delle norme
impugnate.
Come si e' visto, infatti, queste ultime garantiscono lo
svolgimento di talune attivita' che, al contrario, la disciplina
statale ben potrebbe precludere in assoluto, in ragione
dell'andamento dell'epidemia: in tali campi, neppure le ordinanze
presidenziali potrebbero risolvere l'antinomia.
Ma, prima ancora di cio', e' evidente che la legge regionale
impugnata impedisce l'immediata e diretta applicabilita' delle misure
statali sul territorio valdostano, visto che esse per larga parte non
possono trovare spazio, ove differenti dalle previsioni legislative
regionali, se non a seguito di un recepimento da parte del Presidente
della Giunta.
E' percio' chiaro che i vizi di illegittimita' costituzionale
denunciati dal ricorrente sono imputabili non al volto contingente
che l'ordinamento valdostano puo' assumere, di volta in volta, a
seguito delle ordinanze del Presidente della Regione, ma alle
previsioni legislative impugnate. Esse collocano tali ordinanze nel
quadro di una procedura di contenimento del virus differente da
quella statale, e potenzialmente idonea a impedire la immediata
applicazione di quest'ultima, per di piu' in una materia ove, invece,
la tempestivita' della risposta all'evoluzione della curva
epidemiologica e' fattore decisivo ai fini della sua efficacia.
7.- Venendo al merito del ricorso, deve ribadirsi quanto gia'
deciso nella fase cautelare, ovvero che la materia oggetto
dell'intervento legislativo regionale ricade nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato a titolo di «profilassi
internazionale» (art. 117, secondo comma, lettera q, Cost.), che e'
comprensiva di ogni misura atta a contrastare una pandemia sanitaria
in corso, ovvero a prevenirla.
La malattia da COVID-19, infatti, e' notoriamente presente in
tutto il mondo, al punto che fin dal 30 gennaio 2020 l'Organizzazione
mondiale della sanita' ha dichiarato l'emergenza di sanita' pubblica
di rilievo internazionale, profondendo in seguito raccomandazioni
dirette alle autorita' politiche e sanitarie degli Stati.
Questa Corte ha gia' ritenuto che la profilassi internazionale
concerne norme che garantiscano «uniformita' anche nell'attuazione,
in ambito nazionale, di programmi elaborati in sede internazionale e
sovranazionale» (sentenza n. 5 del 2018; in precedenza, sentenze n.
270 del 2016, n. 173 del 2014, n. 406 del 2005 e n. 12 del 2004).
Del resto, e' ovvio che ogni decisione di aggravamento o
allentamento delle misure di restrizione ricade sulla capacita' di
trasmissione della malattia oltre le frontiere nazionali,
coinvolgendo cosi' profili di collaborazione e confronto tra Stati,
confinanti o meno.
Non a caso, fin dagli artt. 6 e 7 della citata legge n. 833 del
1978, la profilassi internazionale e la «profilassi delle malattie
infettive e diffusive, per le quali siano imposte la vaccinazione
obbligatoria o misure quarantenarie» sono state qualificate quali
materie tra loro strettamente legate, affidate alla competenza dello
Stato, per quanto la seconda di esse poi delegata alle Regioni. Cio'
che, pertanto, non esclude un ri-accentramento dell'insieme di tali
funzioni, ove la pandemia imponga politiche sanitarie comuni.
Il nuovo art. 117, secondo comma, Cost. ha percio' confermato,
con la menzionata norma di cui alla lettera q), nella sfera della
competenza legislativa esclusiva dello Stato la cura degli interessi
che emergono innanzi ad una malattia pandemica di larga distribuzione
geografica, ovvero tale da dover essere reputata "internazionale",
sulla base della diffusivita' che la connota.
Ne' tale competenza ha tratti di trasversalita', come obietta la
difesa regionale, per inferirne che essa si limiterebbe a sovrapporsi
alla disciplina legislativa regionale altrimenti competente. La
materia della profilassi internazionale ha infatti un oggetto ben
distinto, che include la prevenzione o il contrasto delle malattie
pandemiche, tale da assorbire ogni profilo della disciplina.
7.1.- A fronte di malattie altamente contagiose in grado di
diffondersi a livello globale, «ragioni logiche, prima che
giuridiche» (sentenza n. 5 del 2018) radicano nell'ordinamento
costituzionale l'esigenza di una disciplina unitaria, di carattere
nazionale, idonea a preservare l'uguaglianza delle persone
nell'esercizio del fondamentale diritto alla salute e a tutelare
contemporaneamente l'interesse della collettivita' (sentenze n. 169
del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282 del 2002).
Accade, infatti, che ogni decisione in tale materia, per quanto
di efficacia circoscritta all'ambito di competenza locale, abbia un
effetto a cascata, potenzialmente anche significativo, sulla
trasmissibilita' internazionale della malattia, e comunque sulla
capacita' di contenerla. Omettere, in particolare, di spezzare la
catena del contagio su scala territoriale minore, mancando di
dispiegare le misure a cio' necessarie, equivale a permettere che la
malattia dilaghi ben oltre i confini locali e nazionali.
Ne' si tratta soltanto di questo. Un'azione o un coordinamento
unitario puo' emergere come corrispondente alla distribuzione delle
competenze costituzionali e alla selezione del livello di governo
adeguato ai sensi dell'art. 118 Cost., per ogni profilo di gestione
di una crisi pandemica, per il quale appaia invece, secondo il non
irragionevole apprezzamento del legislatore statale, inidoneo il
frazionamento su base regionale e locale delle attribuzioni.
Tale conclusione puo' dunque concernere non soltanto le misure di
quarantena e le ulteriori restrizioni imposte alle attivita'
quotidiane, in quanto potenzialmente fonti di diffusione del
contagio, ma anche l'approccio terapeutico; i criteri e le modalita'
di rilevamento del contagio tra la popolazione; le modalita' di
raccolta e di elaborazione dei dati; l'approvvigionamento di farmaci
e vaccini, nonche' i piani per la somministrazione di questi ultimi,
e cosi' via. In particolare i piani di vaccinazione, eventualmente
affidati a presidi regionali, devono svolgersi secondo i criteri
nazionali che la normativa statale abbia fissato per contrastare la
pandemia in corso.
Ognuno di tali profili e' solo in apparenza confinabile ad una
dimensione territoriale piu' limitata. Qualora il contagio si sia
diffuso sul territorio nazionale, e mostri di potersi diffondere con
tali caratteristiche anche oltre di esso, le scelte compiute a titolo
di profilassi internazionale si intrecciano le une con le altre, fino
a disegnare un quadro che puo' aspirare alla razionalita', solo se i
tratti che lo compongono sono frutto di un precedente indirizzo
unitario, dotato di una necessaria visione di insieme atta a
sostenere misure idonee e proporzionate.
7.2.- Il Servizio sanitario nazionale e' «costituito dal
complesso delle funzioni, delle strutture, dei servizi e delle
attivita' [di Stato, Regioni ed enti locali territoriali] destinati
alla promozione, al mantenimento e al recupero della salute fisica e
psichica» (art. 1, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,
recante «Istituzione del Servizio sanitario nazionale»). Le autonomie
regionali, ordinarie e speciali, non sono quindi estranee alla
gestione delle crisi emergenziali in materia sanitaria, in ragione
delle attribuzioni loro spettanti nelle materie "concorrenti" della
tutela della salute e della protezione civile. In particolare, spetta
anche alle strutture sanitarie regionali operare a fini di igiene e
profilassi, ma nei limiti in cui esse si inseriscono armonicamente
nel quadro delle misure straordinarie adottate a livello nazionale,
stante il grave pericolo per l'incolumita' pubblica.
Dal punto di vista storico, peraltro, la profilassi delle
malattie infettive e' sempre stata appannaggio dello Stato. L'art.
112, comma 3, lettera g), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.
112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della
legge 15 marzo 1997, n. 59) ha da ultimo confermato, quanto alla
sorveglianza e al controllo di epidemie di dimensioni nazionali e
internazionali, la competenza statale, pur delegata alle Regioni
dall'art. 7, comma 1, lettera a), della menzionata legge n. 833 del
1978.
Se, dunque, sono le strutture sanitarie regionali ad adoperarsi a
fini profilattici, resta fermo che, innanzi a malattie contagiose di
livello pandemico, ben puo' il legislatore statale imporre loro
criteri vincolanti di azione, e modalita' di conseguimento di
obiettivi che la medesima legge statale, e gli atti adottati sulla
base di essa, fissano, quando coessenziali al disegno di contrasto di
una crisi epidemica.
In definitiva, per quanto fondamentale sia l'apporto
dell'organizzazione sanitaria regionale, a mezzo della quale lo Stato
stesso puo' perseguire i propri scopi, il legislatore statale e'
titolato a prefigurare tutte le misure occorrenti.
8.- Tale distribuzione delle competenze a livello costituzionale,
per i casi in cui si manifesti un'emergenza pandemica, ha trovato
tradizionalmente riscontro nella legislazione, quando si tratta di
intrecciare i profili attinenti alla tutela della salute con quelli
innescati dalla repentinita' ed imprevedibilita' della crisi, tanto
al suo esordio, quanto nelle successive manifestazioni di essa. La
natura globale della malattia impone di rinvenire in tale normativa
il riflesso della competenza esclusiva che lo Stato vi esercita.
Fin dall'art. 32 della legge n. 833 del 1978, si e' stabilito che
il potere di adottare ordinanze contingibili e urgenti in materia di
igiene e sanita' pubblica spetti a Regioni ed enti locali,
esclusivamente laddove l'efficacia di tali atti possa essere
garantita da questo livello di governo, posto che compete invece al
Ministro della salute provvedere quando sia necessario disciplinare
l'emergenza sull'intero territorio nazionale o su parti di esso
comprendenti piu' Regioni.
Che con tale previsione il legislatore non abbia inteso riferirsi
all'ovvio limite territoriale di tutti gli atti assunti in sede
decentrata, ma, piuttosto, alla natura della crisi sanitaria da
risolvere, viene poi confermato dall'art. 117 del d.lgs. n. 112 del
1998, che modula tra Comune, Regione e Stato gli interventi
emergenziali nella materia qui coinvolta, a seconda «della dimensione
dell'emergenza e dell'eventuale interessamento di piu' ambiti
territoriali regionali». Tale disciplina ha poi trovato conferma
nell'art. 50, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267
(Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
8.1.- Nel vigore del nuovo Titolo V della Parte II della
Costituzione, infine, l'indirizzo volto ad adattare il governo
dell'emergenza, anche sanitaria, al carattere locale o nazionale di
essa, ha trovato ulteriore sviluppo con il decreto legislativo 2
gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile).
L'art. 7, comma 1, lettera c), in correlazione con l'art. 24
seguente, radica nello Stato il potere di adottare ordinanze
contingibili e urgenti di protezione civile, acquisita l'intesa con
le Regioni e le Province autonome «territorialmente interessate»,
sicche', ancora una volta, e' l'eventuale concentrazione della crisi
su di una porzione specifica del territorio ad imporre il
coinvolgimento delle autonomie quando, pur a fronte di simile
localizzazione, l'emergenza assuma ugualmente "rilievo nazionale", a
causa della inadeguata «capacita' di risposta operativa di Regioni ed
enti locali» (sentenza n. 327 del 2003; in seguito, sulla necessita'
di acquisizione dell'intesa in tali casi, sentenza n. 246 del 2019).
E, nell'analogo contesto normativo tracciato dalla precedente
legge 24 febbraio 1992, n. 225 (Istituzione del Servizio nazionale
della protezione civile), questa Corte ha avuto modo di ritenere
illegittima la legislazione regionale, ove «destinata a incidere
sugli effetti prodotti dalle ordinanze emanate» dall'organo statale
ai fini della protezione civile, poiche' «il legislatore regionale
non puo' utilizzare [...] la potesta' legislativa per paralizzare
[...] gli effetti di provvedimenti di necessita' ed urgenza»
(sentenza n. 284 del 2006).
Tale conclusione non puo' che rafforzarsi a fronte di una
pandemia, i cui tratti esigono l'impiego di misure di profilassi
internazionale.
9.- Infatti, il modello offerto dalla legislazione vigente, e
appena rammentato, se da un lato appare conforme al disegno
costituzionale, dall'altro non ne costituisce l'unica attuazione
possibile.
E' percio' ipotizzabile che il legislatore statale, se posto a
confronto con un'emergenza sanitaria dai tratti del tutto peculiari,
scelga di introdurre nuove risposte normative e provvedimentali
tarate su quest'ultima. E' quanto successo, difatti, a seguito della
diffusione del COVID-19, il quale, a causa della rapidita' e della
imprevedibilita' con cui il contagio si spande, ha imposto l'impiego
di strumenti capaci di adattarsi alle pieghe di una situazione di
crisi in costante divenire.
Fin dal decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 (Misure urgenti in
materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da
COVID-19), convertito, con modificazioni, nella legge 5 marzo 2020,
n. 13, il legislatore statale si e' affidato ad una sequenza
normativa e amministrativa che muove dall'introduzione, da parte di
atti aventi forza di legge, di misure di quarantena e restrittive,
per culminare nel dosaggio di queste ultime, nel tempo e nello
spazio, e a seconda dell'andamento della pandemia, da parte di
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
Allo stato, il quadro normativo vigente si articola soprattutto
sul d.l. n. 19 del 2020 e sul d.l. n. 33 del 2020, con i quali una
tale sequenza ha trovato ulteriore specificazione.
L'art. 1 del d.l. n. 19 del 2020 reca un vasto insieme di misure
precauzionali e limitative, la cui applicazione continua ad essere
affidata a d.P.C.m., assunti, dopo aver acquisito il parere dei
Presidenti delle Regioni interessate, o, nel caso in cui riguardino
l'intero territorio nazionale, del Presidente della Conferenza delle
Regioni e delle Province autonome (art. 2 del d.l. n. 19 del 2020).
Nelle more dell'approvazione di tali decreti, per contenere un
aggravamento della crisi, il Ministro della salute puo' intervenire
mediante il citato potere di ordinanza attribuito dall'art. 32 della
legge n. 833 del 1978.
L'art. 1 del d.l. n. 33 del 2020 ha poi reputato opportuno
attribuire uno spazio di intervento d'urgenza anche ai sindaci (comma
9), e, soprattutto, alle Regioni (comma 16), alle quali, nelle more
dell'adozione dei d.P.C.m., compete l'introduzione di «misure
derogatorie restrittive rispetto a quelle disposte» dal d.P.C.m.,
ovvero anche "ampliative", ma, per queste ultime, d'intesa con il
Ministro della salute, e nei soli casi e nelle forme previsti dai
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri.
9.1.- E' percio' precipuamente in tali fonti statali ad hoc, e
nella successiva produzione legislativa ad esse affine (quale il
decreto-legge 5 gennaio 2021, n. 1, recante: «Ulteriori disposizioni
urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza
epidemiologica da COVID-19»), che si rende necessario rinvenire il
fondamento giuridico dei poteri esercitati da Stato, Regioni ed enti
locali per rispondere alla pandemia.
Non e' in discussione in questo giudizio, che riguarda il riparto
di competenze nel contrasto alla pandemia, la legittimita' dei
d.P.C.m. adottati a tale scopo - comunque assoggettati al sindacato
del giudice amministrativo - ma e', invece, da affermare il divieto
per le Regioni, anche ad autonomia speciale, di interferire
legislativamente con la disciplina fissata dal competente legislatore
statale. Difatti, «cio' che e' implicitamente escluso dal sistema
costituzionale e' che il legislatore regionale (cosi' come il
legislatore statale rispetto alle leggi regionali) utilizzi la
potesta' legislativa allo scopo di rendere inapplicabile nel proprio
territorio una legge dello Stato che ritenga costituzionalmente
illegittima, se non addirittura solo dannosa o inopportuna [...].
Dunque ne' lo Stato ne' le Regioni possono pretendere, al di fuori
delle procedure previste da disposizioni costituzionali, di risolvere
direttamente gli eventuali conflitti tra i rispettivi atti
legislativi tramite proprie disposizioni di legge» (sentenza n. 198
del 2004).
10.- Sulla base di queste premesse, le questioni di
costituzionalita' degli artt. 1, 2 e 4, commi 1, 2 e 3, della legge
regionale impugnata sono fondate, con riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera q), Cost.
Tali disposizioni, infatti, surrogano la sequenza di regolazione
disegnata dal legislatore statale appositamente per la lotta contro
la malattia generata dal nuovo COVID-19, imponendone una autonoma e
alternativa, che fa invece capo alle previsioni legislative regionali
e alle ordinanze del Presidente della Giunta.
E' percio' evidente l'invasione della sfera di competenza
legislativa esclusiva dello Stato. Essa non dipende dalla
manifestazione di un effettivo contrasto tra le singole misure in
concreto applicabili sulla base dei d.P.C.m. e quelle imposte in
forza della normativa regionale. Infatti, una simile antinomia
potrebbe sorgere ad un dato tempo e venire meno in un tempo
successivo, o viceversa, a seconda di come evolvano diacronicamente
l'ordinamento statale e quello regionale per effetto dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri da un lato, e delle ordinanze
del Presidente della Regione dall'altro. Non e' quindi questione di
soffermarsi sulle censure che il ricorso rivolge specificamente a
talune previsioni contenute nell'art. 2 impugnato, in forza della
divergenza che esse avrebbero rispetto al contenuto del d.P.C.m.
vigente al tempo di promulgazione della legge regionale censurata.
Cio' che rileva, prima ancora e in via assorbente, e' invece la
sovrapposizione della catena di regolazione della Regione a quella
prescelta dalla competente normativa dello Stato, con conseguente
invasione di una sfera di attribuzione sottratta all'intervento del
legislatore regionale.
11.- Per tale verso, e' infatti pacifico che la competenza
statale esclusiva in materia di «profilassi internazionale» si
imponga anche alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
atteso che essa non puo' vantare alcuna attribuzione statutaria
avente simile oggetto. Il titolo per normare attivato dal legislatore
statale in forza dell'art. 117, secondo comma, lettera q), Cost.
corrisponde, infatti, ad una sfera di competenza che lo Stato gia'
deteneva, nei confronti della Regione, prima ancora dell'entrata in
vigore del nuovo Titolo V della Parte II della Costituzione.
Di cio' si trae conferma dall'art. 36 della legge 16 maggio 1978,
n. 196 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Valle
d'Aosta), che sottrae al trasferimento delle funzioni amministrative
in favore della resistente quelle attinenti «ai rapporti
internazionali in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera, ivi
compresa la profilassi internazionale», venendo cosi' a ribadire
l'estraneita' di tale materia alle competenze statutarie, e tra
queste quella «di integrazione e di attuazione» in tema di «igiene
sanita', assistenza ospedaliera e profilattica» (art. 3, lettera l,
dello statuto), peraltro meno favorevole rispetto alla «tutela della
salute» ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Quest'ultima attribuzione, che pone la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste sul medesimo piano delle Regioni a statuto
ordinario (in forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3, recante: «Modifiche al titolo V della parte
seconda della Costituzione»), e le altre numerose competenze
statutarie indicate dalla difesa regionale, possono pertanto rilevare
in termini indiretti e marginali, a seconda dell'oggetto sul quale
cade di volta in volta la misura restrittiva statale, ma sono
recessive rispetto all'interesse prevalente di profilassi
internazionale, al quale va ricondotta la disciplina della materia
(sulla irrilevanza degli effetti indiretti e marginali nel processo
di individuazione delle materie, ex plurimis, sentenze n. 137 del
2018 e n. 125 del 2017).
In ogni caso le materie che ad avviso della difesa regionale
vengono incise dalle norme statali (impianti a fune, trasporti,
eccetera) non vengono in rilievo in quanto tali, ma in quanto
relative a luoghi in cui puo' diffondersi il contagio epidemico.
Pertanto, la clausola di salvaguardia delle competenze
statutarie, enunciata dall'art. 5, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020 e
dall'art. 3, comma 2, del d.l. n. 33 del 2020, richiamata dalla
difesa regionale, non ha alcuna ragione di operare in tale ambito,
atteso che la Regione resistente non puo' opporre alla competenza
legislativa esclusiva statale alcuna attribuzione fondata sullo
statuto o sulle norme di attuazione statutaria.
12.- Non vi puo' essere in definitiva alcuno spazio di
adattamento della normativa statale alla realta' regionale, che non
sia stato preventivamente stabilito dalla legislazione statale; unica
competente sia a normare, la materia in via legislativa e
regolamentare, sia ad allocare la relativa funzione ammnistrativa,
anche in forza, quanto alle autonomie speciali, del perdurante
principio del parallelismo (sentenze n. 179, n. 215 e n. 129 del
2019, n. 22 del 2014, n. 278 del 2010, n. 236 e n. 43 del 2004).
A tale proposito, si e' gia' rammentato che l'art. 2 del d.l. n.
19 del 2020 ha reputato opportuno, nell'esercizio della
discrezionalita' propria del legislatore statale in una materia di
sua competenza esclusiva (sentenza n. 7 del 2016), attivare un
percorso di leale collaborazione con il sistema regionale, prevedendo
che i d.P.C.m. siano preceduti, a seconda degli interessi coinvolti,
dal parere dei Presidenti delle Regioni o da quello del Presidente
della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome.
Si tratta di una soluzione normativa consona sia all'ampiezza del
fascio di competenze regionali raggiunte dalle misure di contrasto
alla pandemia, sia alla circostanza obiettiva per la quale lo Stato,
perlomeno ove non ricorra al potere sostitutivo previsto dall'art.
120 Cost., e' tenuto a valersi della organizzazione sanitaria
regionale, al fine di attuare le proprie misure profilattiche.
12.1.- Per altro verso, l'art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del
2020 consente alle Regioni di applicare misure piu' restrittive di
quelle contenute nei d.P.C.m. e, a rigide condizioni, anche
"ampliative", allo scopo di assicurare che, nel tempo necessario ad
aggiornare le previsioni statali alla curva epidemiologica, non
sorgano vuoti di tutela, quanto a circostanze sopravvenute e non
ancora prese in carico dall'amministrazione statale.
E' il caso, ad esempio, della sospensione delle attivita'
didattiche prescritta con ordinanze regionali, il cui fondamento
riposa non su una competenza costituzionalmente tutelata delle
autonomie, ma sull'attribuzione loro conferita dall'art. 1, comma 16,
del d.l. n. 33 del 2020.
Cio' che la legge statale permette, pertanto, non e' una politica
regionale autonoma sulla pandemia, quand'anche di carattere piu'
stringente rispetto a quella statale, ma la sola disciplina
(restrittiva o ampliativa che sia), che si dovesse imporre per
ragioni manifestatesi dopo l'adozione di un d.P.C.m., e prima che sia
assunto quello successivo.
E' pero' chiaro che - alla stregua del quadro normativo statale -
cio' puo' accadere per mezzo di atti amministrativi, in ragione della
loro flessibilita', e non grazie all'attivita' legislativa regionale.
Gli artt. 1, 2 e 4, comma 1, della legge impugnata, pertanto, non
solo travalicano i limiti che in via generale sono riservati alle
autonomie dal legislatore statale, ma dispongono che cio' avvenga con
legge, nonostante l'impiego della fonte primaria sia precluso dalla
legislazione statale a cio' titolata (sentenze n. 272 del 2020, n.
142 e n. 28 del 2019, n. 66 del 2018 e n. 20 del 2012).
12.2.- Organiche a tale disegno sono anche le previsioni
contenute nei commi 2 e 3 dell'art. 4 impugnato, si' da condividere
la sorte della illegittimita' costituzionale.
Quanto all'art. 4, comma 3, esso ha infatti per oggetto proprio
il coordinamento, da parte del Presidente della Giunta, degli
interventi contemplati dall'art. 2, del quale e' gia' stata affermata
la illegittimita' costituzionale.
Quanto al precedente comma 2, e' vero che con tale norma il
legislatore regionale ha individuato nella Giunta il soggetto al
quale spetta l'esercizio del compito assegnato alla Regione dall'art.
1, comma 14, del d.l. n. 33 del 2020, per la definizione di
protocolli di sicurezza conformi a quelli nazionali. Tuttavia, cio'
e' avvenuto con un riferimento alle attivita' di cui all'art. 2, del
quale, percio', e' amplificato l'ambito di illegittimita'
costituzionale.
13.- Ne' puo', pertanto, essere accolta la sollecitazione della
difesa regionale ad auto-rimettere la questione di costituzionalita'
dei d.l. n. 19 del 2020 e n. 33 del 2020, sia nella parte in cui tali
disposizioni comprimerebbero l'autonomia regionale (artt. 117 e 118
Cost.), sia nella parte in cui darebbero vita a "fonti
dell'emergenza", ovvero i d.P.C.m., che non sarebbero contemplate
dalla Costituzione, in lesione degli artt. 70, 76 e 77 Cost.
Entrambe le questioni di legittimita' costituzionale cosi'
prospettate sono, infatti, prive di rilevanza, una volta che si sia
accertato che si verte in materia affidata alla competenza
legislativa esclusiva statale.
14.- Per tali ragioni, sono costituzionalmente illegittimi
anzitutto l'art. 1 impugnato, che enuncia gli obiettivi programmatici
della legge reg. Valle d'Aosta n. 11 del 2020, e vincola
all'osservanza delle misure introdotte dal successivo art. 2.
Inoltre, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'intero art. 2 impugnato, che in larga parte descrive e prescrive
tali misure (art. 2, commi 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13,
14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 24, 25), sanzionandone l'inosservanza
(art. 2, comma 23), e in altra parte pretende di confinare
l'esercizio della competenza esclusiva statale alla materia «di
ingresso in Italia» e della «disabilita'» (art. 2, comma 3), ovvero
subordina l'efficacia delle «mitigazioni» statali ad una ricezione
regionale (art. 2, comma 22), ovvero ancora ridefinisce le
attribuzioni emergenziali dei sindaci (art. 2, comma 21).
Costituzionalmente illegittimo e', infine, l'impugnato art. 4,
commi 1, 2 e 3, che disciplina le ordinanze del Presidente della
Giunta relative alle misure di cui al precedente art. 2, anche con
riferimento all'attivita' di coordinamento e ai protocolli di
sicurezza.
15.- Sono assorbite le ulteriori questioni di legittimita'
costituzionale proposte avverso gli artt. 1, 2 e 4, commi 1, 2 e 3,
in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera m), e terzo
comma, 118 e 120 Cost. e al principio di leale collaborazione;
nonche', quanto al solo art. 2, comma 23, in riferimento all'art. 25,
secondo comma, Cost.
16.- Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
4, comma 4, 5, 6 e 7 della legge regionale impugnata, promosse in
riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettere m) e q), e terzo
comma, 118 e 120 Cost. non sono fondate.
La competenza dello Stato a disciplinare ogni misura necessaria a
contenere e debellare il contagio, nonche' ad allocare la relativa
funzione amministrativa, non e' infatti cosi' vasta da frapporsi
all'esercizio delle attribuzioni regionali, laddove esse non abbiano
alcuna capacita' di interferire con quanto determinato dalla legge
statale e dagli atti assunti sulla base di essa.
Si e' gia' osservato che l'impatto della pandemia e' tale da
coinvolgere necessariamente le strutture regionali dotate di
attribuzioni sanitarie e di protezione civile. Cio' accade non solo
perche' il perseguimento degli obiettivi prefissi dallo Stato passa
attraverso l'impiego delle energie dei sistemi sanitari regionali, ma
anche perche', come si e' gia' ricordato, e' la stessa legge statale
ad attribuire compiti alle autonomie.
In questo quadro, la definizione di quali organi siano
competenti, nell'ambito dell'ordinamento regionale, sia a prestare la
collaborazione demandata dallo Stato, sia ad esercitare le
attribuzioni demandate alla Regione, non puo' spettare, in linea di
principio, che alla Regione stessa, nell'esercizio della competenza
legislativa residuale in tema di ordinamento e organizzazione degli
uffici (da ultimo, sentenza n. 250 del 2020).
E' a tale titolo di competenza che percio' va ascritto l'art. 3
impugnato, che da' vita ad una unita' di supporto e coordinamento per
l'emergenza da COVID-19, incaricata di fornire ausilio agli organi
regionali nell'elaborazione di linee di condotta, purche',
naturalmente compatibili con la sfera di attribuzioni proprie della
Regione.
Il medesimo titolo di competenza protegge l'art. 4, comma 4,
impugnato, che si occupa dell'Ufficio stampa regionale chiamato ad
esercitare le attivita' di comunicazione.
L'art. 5 impugnato, infine, demanda alla Giunta l'elaborazione di
un piano di azioni per fronteggiare l'emergenza economica,
«compatibilmente con le misure di contrasto alla diffusione del
virus». La individuazione dell'organo competente a pianificare
l'esercizio delle attribuzioni regionali in tema di attivita'
economiche si accompagna, percio', all'osservanza delle misure
prescritte dalla disciplina statale, con la conseguenza che anche per
tale aspetto non vi e' interferenza con la sfera di competenza
statale.
Gli artt. 6 e 7, contenendo, rispettivamente, la clausola di
invarianza finanziaria e la dichiarazione di urgenza della legge
impugnata, si appoggiano alle previsioni normative scampate alla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale, e da esse traggono
copertura sul piano del riparto delle competenze.
17.- Le questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 3,
4, comma 4, 5, 6 e 7 della legge impugnata, promosse in riferimento
al mancato rispetto da parte delle Regione del principio di leale
collaborazione, non sono fondate.
E' infatti costante affermazione di questa Corte che il principio
di leale collaborazione non e' applicabile alle procedure
legislative, ove non imposto direttamente dalla Costituzione (ex
plurimis, sentenza n. 233 del 2019).
18.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3,
comma 1, lettera a), della legge impugnata, in riferimento all'art.
117, secondo comma, lettera h) (sicurezza e ordine pubblico), Cost.,
e all'art. 44 dello statuto di autonomia, e' ammissibile.
La difesa regionale ha eccepito il contrario, sostenendo che sia
contraddittorio porre a base del ricorso sia una competenza tratta
dall'art. 117 Cost., sia una attribuzione statutaria.
L'eccezione e' infondata, poiche', secondo il ricorrente,
entrambi tali parametri definiscono, in modo convergente, la sfera di
attribuzioni del Presidente della Giunta in tema di ordine pubblico e
sicurezza, escludendo che queste ultime siano esercitabili da altri
soggetti.
Non vi e' percio' alcuna contraddizione nel porre questi
parametri a fondamento di una censura del tutto univoca.
18.1.- La questione, tuttavia, non e' fondata.
La previsione censurata, come si e' visto, e' da ascrivere alla
competenza legislativa residuale regionale in tema di ordinamento e
di organizzazione degli uffici.
Cio' vale anche per la lettera della norma, oggetto della
specifica censura ora in considerazione.
La norma impugnata annovera tra i compiti dell'unita' di supporto
e coordinamento la promozione del migliore raccordo tra «tutti i
soggetti interni e esterni alla Regione, quali gli enti locali, le
Forze dell'Ordine ed eventuali portatori di interessi».
Contrariamente a quanto affermato dal ricorrente, una simile
previsione non intacca in alcun modo la titolarita' delle prerogative
in materia di ordine pubblico, che l'art. 44 dello statuto di
autonomia assegna al Presidente della Regione, per delegazione del
Governo.
L'unita' prevista dalla norma impugnata, infatti, si limita a
fornire supporto per l'esercizio di tali attribuzioni, che restano
interamente in capo al Presidente della Giunta.
19.- La presente pronuncia esaurisce integralmente i profili
cautelari gia' decisi con l'ordinanza n. 4 del 2021.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara la illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, e
4, commi 1, 2 e 3 della legge della Regione Valle d'Aosta 9 dicembre
2020, n. 11 (Misure di contenimento della diffusione del virus
SARS-COV-2 nelle attivita' sociali ed economiche della Regione
autonoma Valle d'Aosta in relazione allo stato d'emergenza);
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 3, 4, comma 4, 5, 6 e 7 della legge reg.
Valle d'Aosta n. 11 del 2020, promosse dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli artt. 117, commi secondo, lettere
m) e q), e terzo, 118 e 120 della Costituzione, e al principio di
leale collaborazione, con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 1, lettera a), della legge reg.
Valle d'Aosta n. 11 del 2020, promossa dal Presidente del Consiglio
dei ministri, in riferimento agli art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost. e all'art. 44 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta), con il ricorso indicato
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 marzo 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE