N. 166 SENTENZA 23 giugno - 23 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Disciplina dell'attivita' funeraria, di cremazione e di dispersione delle ceneri - Attribuzione ai Comuni della facolta' di approvare, previo parere obbligatorio ma non vincolante della ASL competente, la costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri dai centri abitati - Violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Illegittimita' costituzionale. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Disciplina dell'attivita' funeraria, di cremazione e di dispersione delle ceneri - Attribuzione ai Comuni della facolta' di approvare, in deroga agli strumenti urbanistici vigenti e sentita la ASL competente, la costruzione di case del commiato e di case funerarie - Ricorso del Governo - Lamentata violazione dei principi fondamentali in materia di tutela della salute - Non fondatezza della questione. Sanita' pubblica - Norme della Regione Puglia - Disciplina dell'attivita' funeraria, di cremazione e di dispersione delle ceneri - Filtri per il trattamento dei gas derivanti dalla decomposizione - Previsione che l'autorizzazione all'uso sia rilasciata dal competente Dipartimento regionale o dal Ministero della salute - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 16, artt. 1, commi 1 e 2, e 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lettera g), e terzo.(GU n.30 del 28-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo'
ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
1 e 2, e 2, comma 1, della legge della Regione Puglia 7 luglio 2020,
n. 16, recante «Modifiche alla legge regionale 15 dicembre 2008, n.
34 (Norme in materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione
delle ceneri), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la
tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per
il prelievo venatorio), disposizioni attuative della legge regionale
29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione
Puglia - legge di stabilita' regionale 2018) e disposizioni varie in
materia di opere pubbliche», promosso dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorso notificato il 3-9 settembre 2020, depositato
in cancelleria l'8 settembre 2020, iscritto al n. 80 del registro
ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2020.
Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
udita nell'udienza pubblica del 22 giugno 2021 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi l'avvocata dello Stato Daniela Canzoneri per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021, e
l'avvocata Paola Ambruosi per la Regione Puglia;
deliberato nella camera di consiglio del 23 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 3-9 settembre 2020 e depositato l'8
settembre 2020, iscritto al reg. ric. n. 80 del 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 2, comma 1, della legge
della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 16, recante «Modifiche alla
legge della Regione Puglia 15 dicembre 2008, n. 34 (Norme in materia
di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri),
modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la
programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per il prelievo
venatorio), disposizioni attuative della legge della Regione Puglia
29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione
Puglia - legge di stabilita' regionale 2018) e disposizioni varie in
materia di opere pubbliche», per violazione dell'art. 117, commi
secondo, lettera g), e terzo, della Costituzione, in relazione
all'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione
del testo unico delle leggi sanitarie), come modificato dall'art. 28
della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti), e all'art. 77, comma 3, del d.P.R. 10
settembre 1990, n. 285 (Approvazione del regolamento di polizia
mortuaria).
2.- L'art. 1, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16 del 2000,
che sostituisce integralmente l'art. 4, comma 3, della legge reg.
Puglia n. 34 del 2008, viene censurato in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., relativamente all'art. 338 del regio decreto n.
1265 del 1934 (d'ora in avanti: t.u. leggi sanitarie). Quest'ultima
disposizione, dettata a presidio di esigenze di natura
igienico-sanitaria, viene ritenuta principio fondamentale della
materia «tutela della salute».
2.1.- Secondo il ricorrente, la disposizione impugnata
consentirebbe di derogare alla fascia di rispetto di duecento metri
dai centri abitati per la costruzione di nuovi cimiteri o per
l'ampliamento di quelli esistenti, a condizioni diverse rispetto a
quelle previste dal citato principio fondamentale.
In particolare, la norma regionale censurata stabilisce che il
Consiglio comunale possa autorizzare la deroga alla fascia di
rispetto «nei casi di reale necessita'», «sentita l'ASL competente
per territorio».
Viceversa, il principio fondamentale di cui all'art. 338, quarto
comma, t.u. leggi sanitarie consente al Consiglio comunale di
approvare la deroga alla fascia di rispetto sulla base dei seguenti
presupposti: «previo parere favorevole della competente azienda
sanitaria locale»; «non oltre il limite di 50 metri»; e quando, anche
alternativamente, «a) risulti accertato che, per particolari
condizioni locali, non sia possibile provvedere altrimenti; b)
l'impianto cimiteriale sia separato dal centro urbano da strade
pubbliche almeno di livello comunale, sulla base della
classificazione prevista ai sensi della legislazione vigente, o da
fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da ponti o da
impianti ferroviari».
3.- La seconda disposizione impugnata e' il comma 2 dell'art. 1
della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, che ha aggiunto il comma
3-bis all'art. 4 della legge reg. Puglia n. 34 del 2008, consentendo
al Comune di autorizzare nei centri abitati la realizzazione di case
funerarie e di strutture per il commiato. Tali costruzioni,
disciplinate dall'art. 17 della stessa legge reg. Puglia n. 34 del
2008, la cui rubrica recita «Strutture per il commiato», sono
deputate, secondo il comma 2, lettere a) e b), dell'indicato art. 17,
alla «esposizione delle salme e dei feretri, anche a cassa aperta,
per lo svolgimento delle cerimonie funebri» (case funerarie) e alla
«esposizione a fini cerimoniali del defunto posto in feretro chiuso»
(sala del commiato).
Nei confronti del citato art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia
n. 16 del 2020, l'atto di impugnazione lamenta la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera g), nella materia «ordinamento
e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali», nonche' dell'art. 117, terzo comma, Cost., in riferimento
all'art. 338, primo comma, t.u. leggi sanitarie.
3.1.- Per quanto attiene alla prima censura, il ricorrente
sostiene che la competenza esclusiva del legislatore statale, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera g), sarebbe comprovata
dal rinvio che il disegno di legge n. 1611 del 2014 (Disciplina in
materia funeraria) avrebbe fatto alla disciplina della materia da
parte di una fonte statale, qual e' il regolamento di polizia
mortuaria, di cui al d.P.R. n. 285 del 1990. In senso analogo,
deporrebbe il riferimento al medesimo regolamento operato dall'art.
3, comma 1, lettera i), della legge 30 marzo 2001, n. 130
(Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri),
ai fini della disciplina delle «sale attigue ai crematori per
consentire il rispetto dei riti di commemorazione del defunto e un
dignitoso commiato».
3.2.- Con la seconda censura promossa con riguardo al medesimo
art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, il
ricorrente si duole del contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost.,
in relazione all'art. 338, primo comma, t.u. leggi sanitarie.
L'atto di impugnazione contesta, infatti, la violazione della
fascia di rispetto, che deve separare i cimiteri dai centri abitati,
in quanto ritenuta vincolante anche per la realizzazione delle case
funerarie e delle strutture di commiato. Queste - secondo il
ricorrente - sarebbero assimilabili ai cimiteri, in linea con quanto
desumibile dalla stessa giurisprudenza amministrativa della Regione
Puglia (il ricorso richiama, in proposito, la sentenza del Tribunale
amministrativo regionale della Puglia, sezione staccata di Lecce, 14
giugno 2019, n. 1030).
4.- Infine, la terza disposizione impugnata e' l'art. 2, comma 1,
della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, che introduce tre commi
aggiuntivi all'art. 14-bis della legge reg. Puglia n. 34 del 2008,
relativi ai sistemi di sepoltura e ai filtri assorbenti necessari
alla depurazione dei gas derivanti dai processi di naturale
decomposizione. In particolare, il comma 2-ter prevede che «[i]l
fabbricante del filtro deve essere in possesso di specifica
certificazione e il suo uso deve essere previamente autorizzato dal
competente Dipartimento regionale o dal Ministero della salute».
4.1.- Secondo il ricorrente, l'art. 2, comma 1, della legge reg.
Puglia n. 16 del 2020 violerebbe, in primo luogo, l'art. 117, secondo
comma, lettera g), nella materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali», la' dove
la legge regionale andrebbe a disciplinare «unilateralmente e
autoritativamente» le attribuzioni di un organo statale.
4.2.- In secondo luogo, la disposizione impugnata si porrebbe in
contrasto con l'art. 117, terzo comma, Cost., relativamente alla
norma interposta di cui all'art. 77, comma 3, del d.P.R. n. 285 del
1990 (d'ora in avanti anche: Regolamento di polizia mortuaria).
Il ricorrente argomenta che, in un ambito squisitamente tecnico,
quale la disciplina dei filtri, le norme secondarie, di cui al d.P.R.
n. 285 del 1990, possono essere fonti di principi fondamentali della
materia «tutela della salute». Sarebbe coerente con tale funzione
l'art. 77, comma 3, del citato regolamento, la' dove prevede che «il
Ministro della sanita', sentito il Consiglio superiore di sanita',
puo' autorizzare l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei a
fissare ovvero a neutralizzare i gas della putrefazione».
In particolare, l'indicato art. 77, comma 3, viene interpretato
nel senso che l'autorizzazione relativa alle prescrizioni normative
di tipo igienico-sanitarie, richieste per l'uso delle valvole e degli
altri dispositivi filtranti, spetterebbe al Ministero della sanita',
mentre le Regioni dovrebbero limitarsi ad approvare i singoli
manufatti delle societa' produttrici o importatrici di materiali
funerari.
Tanto premesso, la disposizione regionale impugnata non potrebbe
prevedere un meccanismo autorizzativo diverso da quello disegnato
dalla norma di principio.
5.- La Regione Puglia si e` costituita in giudizio con atto
depositato il 16 ottobre 2020, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili o non fondate e argomentando quanto segue.
5.1.- In merito all'impugnazione dell'art. 1, comma 1, della
legge reg. Puglia n. 16 del 2020, la difesa regionale si duole del
carattere sommario delle censure prospettate dall'Avvocatura
generale, che si sarebbe limitata a richiamare la norma interposta,
omettendo di fornire una congrua indicazione delle ragioni del
contrasto con la disposizione impugnata. La vaghezza della censura
non chiarirebbe il vulnus arrecato dal legislatore regionale ai
principi fondamentali della materia «tutela della salute» e, in
specie, all'art. 338 t.u. leggi sanitarie.
Per converso, la difesa regionale adduce che la disposizione
impugnata sarebbe rimasta «nel solco della norma nazionale» e che si
potrebbe (e si dovrebbe) offrire «un'interpretazione conforme a
Costituzione» della previsione regionale.
5.2.- Relativamente, poi, all'art. 1, comma 2, della legge reg.
Puglia n. 16 del 2020, la Regione stigmatizza l'assenza di ogni
supporto argomentativo in ordine alla premessa su cui si fonda la
censura di presunta violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost. Non sarebbe, infatti, motivata la sussistenza di una
competenza esclusiva dello Stato nella regolazione delle case
funerarie e delle strutture per il commiato, tanto piu' che - obietta
la parte resistente - non e' stato impugnato l'art. 17 della medesima
legge regionale, che disciplina organicamente la materia.
La difesa regionale esclude, del resto, che la competenza
esclusiva possa essere argomentata sulla base di un disegno di legge,
che per di piu' richiama il d.P.R. n. 285 del 1990. Questo, in quanto
fonte secondaria, non potrebbe disporre principi fondamentali, se non
quando e' chiamato a individuare «specifiche tecniche» (in tal senso
l'atto di costituzione in giudizio richiama le sentenze n. 180 del
2020, n. 286 del 2019 e n. 69 del 2018).
5.2.1.- Quanto alle censure mosse all'art. 1, comma 2, della
legge reg. Puglia n. 16 del 2020, in riferimento all'art. 117, terzo
comma, Cost., relativamente al parametro interposto dell'art. 338
t.u. leggi sanitarie, la difesa regionale contesta che le strutture
del commiato e le case funerarie possano essere assimilate ai
cimiteri e che, dunque, sia giustificata la doglianza in merito alla
generalizzata deroga alla fascia di rispetto prevista dalla
disposizione regionale.
5.3.- Da ultimo, con riguardo alla impugnazione dell'art. 2,
comma 1, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, la Regione eccepisce
l'infondatezza della questione promossa in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost. nonche' l'inammissibilita' o
l'infondatezza della questione posta in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., relativamente al parametro interposto di cui
all'art. 77, comma 3, del Regolamento di polizia mortuaria.
5.3.1.- Sotto il primo profilo, la difesa regionale rileva che la
disposizione impugnata avrebbe inteso meramente riferirsi, pur se
«con formulazione invero generica e di fatto priva di contenuti
precettivi, alla necessita' che l'uso del filtro in questione sia
regolarmente autorizzato, ai sensi della vigente normativa, dagli
organi competenti (statali o regionali)». Essa invoca, pertanto, una
interpretazione della disposizione conforme alla Costituzione.
5.3.2.- Con riferimento, poi, alla seconda censura, la difesa
regionale contesta la doglianza relativa al mancato rispetto
dell'art. 77, comma 3, del Regolamento di polizia mortuaria, poiche'
tale fonte secondaria non sarebbe idonea a dettare principi
fondamentali della materia concorrente «tutela della salute», in
quanto non disciplinerebbe specifiche regole tecniche.
6.- Il 1° giugno 2021 la Regione Puglia ha depositato una memoria
difensiva, nella quale ha ribadito l'irrilevanza e la non fondatezza
delle questioni promosse.
7.- Di seguito, all'udienza del 23 giugno 2021, sia l'Avvocatura
generale sia la difesa regionale hanno insistito per l'accoglimento
delle conclusioni rassegnate nei rispettivi scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 3-9 settembre 2020 e depositato l'8
settembre 2020, iscritto al reg. ric. n. 80 del 2020, il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, commi 1 e 2, e 2, comma 1, della legge
della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 16, recante «Modifiche alla
legge della Regione Puglia 15 dicembre 2008, n. 34 (Norme in materia
di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle ceneri),
modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma, per la tutela e la
programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per il prelievo
venatorio), disposizioni attuative della legge della Regione Puglia
29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione
Puglia - legge di stabilita' regionale 2018) e disposizioni varie in
materia di opere pubbliche», per violazione dell'art. 117, commi
secondo, lettera g), e terzo, della Costituzione, in relazione
all'art. 338 del regio decreto 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione
del testo unico delle leggi sanitarie), come modificato dall'art. 28
della legge 1° agosto 2002, n. 166 (Disposizioni in materia di
infrastrutture e trasporti), e all'art. 77, comma 3, del d.P.R. 10
settembre 1990, n. 285 (Approvazione del regolamento di polizia
mortuaria).
1.1.- I tre commi impugnati disciplinano, rispettivamente: la
possibilita' per il Comune di approvare deroghe alla cosiddetta
«fascia di rispetto cimiteriale»; la facolta' del Comune di
autorizzare la costruzione nei centri abitati di case funerarie e di
strutture per il commiato; la competenza ad autorizzare l'uso dei
filtri di depurazione dei gas derivanti dai processi di naturale
decomposizione cadaverica.
2.- Con il primo motivo di ricorso e' censurato l'art. 1, comma
1, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, che sostituisce l'art. 4,
comma 3, della legge reg. Puglia n. 34 del 2008, stabilendo che «[i]n
deroga a quanto previsto dal comma 2 nei casi di reale necessita' il
comune puo' approvare, sentita l'ASL competente per territorio, la
costruzione di nuovi cimiteri, l'ampliamento di quelli esistenti o la
costruzione di crematori, a una distanza inferiore ai duecento metri
dai centri abitati, tranne il caso dei cimiteri di urne».
La disposizione regionale, secondo il ricorrente, violerebbe
l'art. 117, terzo comma, Cost., contravvenendo al principio
fondamentale della materia concorrente «tutela della salute», dettato
dall'art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934 (d'ora in avanti anche: t.u.
leggi sanitarie).
La citata norma interposta prevede, in particolare: al primo
comma, che «[i] cimiteri devono essere collocati alla distanza di
almeno duecento metri dal centro abitato. E' vietato costruire
intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di duecento metri
dal perimetro dell'impianto cimiteriale, quale risultante dagli
strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi,
comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni
previste dalla legge»; e, al quarto comma, che «[i]l consiglio
comunale puo' approvare, previo parere favorevole della competente
Azienda sanitaria locale, la costruzione di nuovi cimiteri o
l'ampliamento di quelli gia' esistenti ad una distanza inferiore a
duecento metri dal centro abitato, purche' non oltre il limite di
cinquanta metri, quando ricorrano, anche alternativamente, le
seguenti condizioni: a) risulti accertato dal medesimo consiglio
comunale che, per particolari condizioni locali, non sia possibile
provvedere altrimenti; b) l'impianto cimiteriale sia separato dal
centro urbano da strade pubbliche almeno di livello comunale, sulla
base della classificazione prevista ai sensi della legislazione
vigente, o da fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti, ovvero da
ponti o da impianti ferroviari».
2.1.- La Regione, costituita in giudizio, ha eccepito sul punto
la genericita' del ricorso, che si limiterebbe ad un mero richiamo
alla norma interposta, omettendo di fornire una congrua indicazione
delle ragioni del lamentato contrasto.
2.2.- L'eccezione non e' fondata.
Il ricorso introduttivo motiva la censura, sottolineando
«l'evidenza [della] palese violazione», rilevabile per tabulas, fra
quanto contemplato dalla disposizione impugnata e quanto previsto dal
parametro interposto, le cui condizioni - si sottolinea - «assumono
carattere tassativo». Al contempo, il ricorso non manca di
prospettare argomenti che supportano la possibilita' di riconoscere
all'art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934 la natura di principio
fondamentale della materia «tutela della salute».
2.3.- Nel merito la questione e' fondata.
2.3.1.- L'art. 338 t.u. leggi sanitarie deve ritenersi
espressione di un principio fondamentale della materia concorrente
«tutela della salute», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Per giurisprudenza costante di questa Corte la qualificazione di
una norma di fonte statale, quale principio fondamentale di una
materia di competenza legislativa concorrente, deve essere valutata,
avendo riguardo al contenuto della stessa e alla sua funzione nel
sistema (ex plurimis, sentenze n. 44 del 2021, n. 78 del 2020, n. 164
del 2019, n. 246 e n. 94 del 2018, n. 16 del 2010 e n. 268 del 2007).
L'elemento contenutistico e il profilo teleologico devono,
dunque, attrarre esigenze di coerenza sistematica e di uniformita' a
livello nazionale della disciplina.
In linea con questa prospettiva, l'art. 338 t.u. leggi sanitarie
regola, con una disposizione di respiro generale, la cosiddetta
fascia di rispetto, finalizzata a distanziare i cimiteri dai centri
abitati e dagli edifici di nuova realizzazione. Tale contenuto
riflette la funzione di preservare basilari esigenze di natura
igienico-sanitaria, che si impongono, nei medesimi termini,
sull'intero territorio nazionale, confermando i chiari tratti
distintivi di un principio fondamentale.
Condivide quella medesima natura, e al contempo presenta un
carattere tassativo ed eccezionale, la previsione che detta le
possibili deroghe alla fascia di rispetto, vale a dire il quarto
comma dello stesso art. 338 t.u. leggi sanitarie, come modificato
dall'art. 28 della legge n. 166 del 2002. A tal riguardo, e'
opportuno evidenziare che la specificita' delle prescrizioni, di per
se', non vale a escludere il carattere di principio della norma,
qualora esse risultino legate al medesimo principio «da un evidente
rapporto di coessenzialita' e di necessaria integrazione» (sentenza
n. 355 del 1994). In particolare, una tale relazione deve, senza
dubbio, riscontrarsi fra la norma che contempla la prescrizione
generale della fascia di rispetto e quella che, in via eccezionale,
ne consente la deroga.
2.3.2.- Venendo ora alla comparazione fra la disposizione
impugnata e l'art. 338, quarto comma, t.u. leggi sanitarie, emerge
una palese discrasia fra le condizioni che consentono la deroga alla
fascia di rispetto, in base alla norma regionale, e i tassativi
presupposti richiesti dal principio fondamentale.
L'art. 4, comma 3, della legge reg. Puglia n. 34 del 2008, come
modificato dall'art. 1, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16 del
2020, consente al Consiglio comunale di approvare la deroga,
richiedendo il parere obbligatorio, ma non vincolante, della
competente azienda sanitaria locale. Viceversa, la disciplina statale
ritiene necessaria l'acquisizione del parere favorevole del medesimo
organo.
Quanto, poi, al contenuto della valutazione che il Consiglio
comunale e' chiamato ad operare, la disposizione regionale si limita
a richiedere che sia accertato che ricorrano «casi di reale
necessita'». Per converso, il principio statale esige, in via
alternativa, o che ricorra una sostanziale impossibilita' a
conformarsi alla fascia di rispetto, in ragione di «particolari
condizioni locali», sicche' «non sia possibile provvedere
altrimenti», o che sussistano specifiche e tipizzate condizioni dei
luoghi, idonee a giustificare la minore distanza fra cimitero e
centro abitato. Una congrua separazione viene, in particolare,
garantita dalla presenza di «strade pubbliche almeno di livello
comunale [...], o [di] fiumi, laghi o dislivelli naturali rilevanti,
ovvero [di] ponti o [di] impianti ferroviari».
Infine, la norma statale impone il limite invalicabile dei
cinquanta metri dal centro abitato, che la disposizione regionale
neppure menziona.
Il complesso delle difformita' riscontrate e, dunque, il mancato
rispetto da parte della disposizione regionale di presupposti
tassativi, che, a partire dal necessario parere positivo dell'azienda
sanitaria locale, riflettono generali istanze di natura
igienico-sanitaria, comportano la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16
del 2020.
3.- La seconda disposizione impugnata - l'art. 1, comma 2, della
citata legge regionale - ha, a sua volta, aggiunto un nuovo comma (il
3-bis) all'art. 4 della legge reg. Puglia n. 34 del 2008, del
seguente tenore: «[i]n deroga a quanto previsto dal comma 2, il
comune puo' approvare, nei centri abitati, in deroga agli strumenti
urbanistici vigenti, sentita l'ASL competente per territorio, la
costruzione di strutture per il commiato e case funerarie di cui
all'art. 17».
La censura formulata nel ricorso si incentra su due parametri.
E' denunciata, innanzitutto, la violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost., poiche' la regolamentazione delle case
funerarie e delle strutture del commiato atterrebbe - secondo la
lettura del ricorrente - alla materia «ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali» di
competenza esclusiva dello Stato.
Inoltre, viene lamentato un contrasto con l'art. 117, terzo
comma, Cost., relativamente all'art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934,
in quanto, sempre secondo il ricorrente, anche per la realizzazione
delle strutture sopra citate risulterebbe vincolante, come per i
cimiteri, la conformita' alla disciplina sulla fascia di rispetto.
3.1.- Con riferimento alla prima censura, la difesa regionale ha
eccepito la genericita' della motivazione, nonche' la inadeguatezza
delle argomentazioni e degli indici normativi evocati a supporto
della competenza legislativa statale esclusiva, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost.
3.1.1.- In via preliminare, occorre, tuttavia, rilevare d'ufficio
che difetta ab imis, nella delibera di autorizzazione ad impugnare
del Consiglio dei ministri, approvata il 7 agosto 2020, il
riferimento al parametro di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
g), Cost., quale motivo di censura dell'art. 1, comma 2, della legge
reg. Puglia n. 16 del 2020.
Il punto numero 2 della relazione allegata alla citata delibera
contesta, infatti, la disposizione impugnata, rinviando genericamente
alle ragioni indicate nel punto numero 1. Sennonche' l'unico
parametro evocato al punto numero 1 e' - come si e' gia' evidenziato
- l'art. 117, terzo comma, Cost.
A tale riguardo, la giurisprudenza di questa Corte e' costante
nel ritenere che, nei giudizi di legittimita' costituzionale in via
principale, «"deve sussistere una piena e necessaria corrispondenza
tra la deliberazione con cui l'organo legittimato si determina
all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura
politica dell'atto d'impugnazione" (sentenze n. 154 del 2017 e n. 110
del 2016; nello stesso senso sentenze n. 46 del 2015, n. 198 del
2012), poiche' "l'omissione di qualsiasi accenno ad un parametro
costituzionale nella delibera di autorizzazione all'impugnazione
dell'organo politico, comporta l'esclusione della volonta' del
ricorrente di promuovere la questione al riguardo, con conseguente
inammissibilita' della questione che, sul medesimo parametro, sia
stata proposta dalla difesa nel ricorso" (sentenza n. 239 del 2016)»
(sentenza n. 128 del 2018).
Di conseguenza, la censura relativa alla violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera g), Cost., promossa con riguardo all'art.
1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, deve dichiararsi
inammissibile.
3.2.- La seconda censura rivolta all'art. 1, comma 2, della legge
reg. Puglia n. 16 del 2020, riguarda la violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., relativamente all'art. 338 t.u. leggi sanitarie.
La questione non e' fondata.
L'art. 338 t.u. leggi sanitarie disciplina la fascia di rispetto
con riferimento ai soli cimiteri e non e' estensibile alle case
funerarie e alle strutture del commiato. Queste, finalizzate alla
custodia delle salme per il compimento del periodo di osservazione
nonche' alla celebrazione dei riti per il commiato, non sono
sussumibili nella nozione di cimitero, ne' tale assimilazione puo' in
alcun modo inferirsi dalla legge statale, che non le disciplina.
D'altro canto, le problematiche di natura igienico-sanitaria,
correlate ai cimiteri, non sono le medesime che si pongono per le
case funerarie e per le strutture del commiato, con riguardo alle
quali il legislatore pugliese ha, comunque, richiesto il rispetto
delle caratteristiche igienico-sanitarie «previste dalle norme
comunitarie e nazionali per i servizi mortuari delle strutture
sanitarie pubbliche e private accreditate» (art. 17, comma 4, della
legge reg. Puglia n. 34 del 2008).
Non trovando, dunque, applicazione il principio fondamentale di
cui all'art. 338 t.u. leggi sanitarie, si deve ritenere che la
Regione Puglia abbia legittimamente disciplinato il profilo relativo
alla collocazione di tali strutture. In assenza di una normativa
statale, infatti, le Regioni, secondo un orientamento costante di
questa Corte, possono «esercitare le proprie potesta' legislative di
tipo concorrente», senza dover «attendere l'eventuale determinazione
dei principi fondamentali da parte dello Stato» (sentenza n. 94 del
2003).
In particolare, se in un primo momento - con l'art. 35, comma 1,
lettera a), della legge della Regione Puglia 25 febbraio 2010, n. 4
(Norme urgenti in materia di sanita' e servizi sociali), modificativo
dell'art. 4, comma 3, della legge reg. Puglia n. 34 del 2008 - la
Regione ha ritenuto di ricomprendere le strutture del commiato fra
quelle la cui costruzione doveva attenersi agli stessi presupposti
richiesti per la fascia di rispetto relativa ai cimiteri, tale
originaria scelta non comporta alcun vincolo per le successive
determinazioni legislative della medesima Regione.
La decisione regionale di estendere a taluni ambiti il rispetto
di regole che il legislatore statale ha dettato per differenti
contesti, e che solo per questi rilevano quali principi fondamentali
della materia, non puo', infatti, attrarre, per una sorta di
proprieta' transitiva, il vincolo al rispetto di quei principi anche
in settori che il legislatore statale non ha inteso contemplare.
Per le ragioni esposte, l'art. 1, comma 2, della legge reg.
Puglia n. 16 del 2020, che consente al Comune di approvare la
costruzione di case funerarie e di strutture del commiato nella
fascia di rispetto cimiteriale, non viola l'art. 117, terzo comma,
Cost., in relazione all'art. 338 t.u. leggi sanitarie, in quanto
espressione di un principio fondamentale riferito esclusivamente ai
cimiteri.
4.- Con il terzo motivo di ricorso, e' impugnato, infine, l'art.
2, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, che introduce
all'art. 14-bis della legge reg. Puglia n. 34 del 2008 tre nuovi
commi - dal 2-bis al 2-quater -, il cui contenuto e' di seguito
riportato.
«Il sistema di depurazione ha lo scopo di trattare i gas
derivanti dalla decomposizione cadaverica mediante l'impiego di un
filtro assorbente con particolari caratteristiche fisico-chimiche o
di un filtro biologico, oppure di soluzioni miste al fine di
raggiungere lo scopo primario di risolvere i problemi igienici,
sanitari e ambientali. La capacita' di filtro dovra' garantire che
non ci sia percezione olfattiva in atmosfera dei gas provenienti
dalla putrefazione, protratta per tutto il periodo di funzionamento
del sistema depurativo» (comma 2-bis). «I filtri devono riportare
impresso il marchio del fabbricante, in posizione visibile e la sigla
identificativa delle caratteristiche possedute, secondo i criteri
uniformi stabiliti dai competenti enti di normazione, ai fini del
controllo. Il fabbricante del filtro deve essere in possesso di
specifica certificazione e il suo uso deve essere previamente
autorizzato dal competente Dipartimento regionale o dal Ministero
della salute» (comma 2-ter). «Al fine di uniformare sul territorio
regionale il sistema di sepoltura, i comuni devono adeguare i propri
regolamenti in materia di polizia mortuaria entro novanta giorni
dalla data della pubblicazione della presente disposizione, e ne
dispongono i controlli» (comma 2-quater).
La censura formulata nel ricorso si incentra su due parametri.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 2, comma 1, della legge reg.
Puglia n. 16 del 2020, introducendo «unilateralmente e
autoritativamente» attribuzioni ad un organo dello Stato, violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., che riserva alla
legislazione statale esclusiva la materia dell'«ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
La medesima disposizione impugnata violerebbe, inoltre, l'art.
117, terzo comma, Cost., ponendosi in contrasto con i principi
fondamentali dettati, nella materia concorrente «tutela della
salute», dall'art. 77, comma 3, del d.P.R. n. 285 del 1990 (d'ora in
avanti: Regolamento di polizia mortuaria), secondo cui «[i]l Ministro
della sanita', sentito il Consiglio superiore di sanita', puo'
autorizzare l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei a fissare
ovvero a neutralizzare i gas della putrefazione».
5.- Alla luce delle motivazioni addotte a corredo delle due
censure, occorre, preliminarmente, riferire entrambe le questioni,
poste dal Presidente del Consiglio dei ministri, al mero inciso
dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020 il
quale, nell'introdurre un nuovo comma 2-ter all'art. 14-bis della
legge reg. Puglia n. 34 del 2008, prevede che l'uso dei filtri debba
essere previamente autorizzato dal Dipartimento regionale o dal
Ministero della salute.
5.1.- Con riguardo alla prima censura, la difesa regionale
obietta che la disposizione impugnata si limiterebbe a riferirsi «con
formulazione invero generica e di fatto priva di contenuti
precettivi, alla necessita' che l'uso del filtro in questione sia
regolarmente autorizzato, ai sensi della vigente normativa, dagli
organi competenti (statali o regionali)». Di conseguenza, basterebbe
tale interpretazione a superare il contrasto con l'art. 117, secondo
comma, lettera g), Cost., relativo alla materia «ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici
nazionali».
5.2.- L'interpretazione proposta dalla difesa regionale non puo'
essere accolta e la questione e' fondata.
La disposizione impugnata delinea una competenza alternativa
dell'organo statale rispetto a quella dell'organo regionale per
l'autorizzazione all'uso dei filtri.
Cosi' facendo, essa rende fungibili le loro attribuzioni e si
pone in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
che riserva in via esclusiva alla legislazione statale la disciplina
dell'ordinamento e dell'organizzazione dei suoi organi.
D'altro canto, e' proprio la prospettiva dell'alternativa fra
l'autorizzazione del Dipartimento regionale e quella del Ministero
della salute ad ostacolare la possibilita' di interpretare la
disposizione impugnata nel solco della normativa statale, come
propone la difesa regionale.
La fungibilita' di attribuzioni fra organi statale e regionale
non puo' essere ricondotta all'alveo della ben diversa ripartizione
di competenze disegnata a livello statale.
In particolare, l'art. 77, comma 3, del Regolamento di polizia
mortuaria assegna al «Ministro della sanita'» il compito di
autorizzare l'uso di valvole o di altri dispositivi idonei al
medesimo fine, avendo riguardo, secondo la circolare del Ministero
della salute 11 dicembre 2015, n. 36158 (Autorizzazioni previste dal
Regolamento di polizia mortuaria di cui agli artt. 31, 75 e 77 terzo
comma del DPR 10 settembre 1990, n. 285), all'«autorizzazione recante
una regola tecnica di natura igienico-sanitaria, [...] da
considerarsi come provvedimento sostanzialmente normativo». Per
converso, secondo la medesima circolare, alle Regioni spetta
autorizzare i singoli manufatti, verificando la loro corrispondenza
alle prescrizioni tecniche fornite.
In definitiva, l'art. 2, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16
del 2020, se ben puo' attribuire al Dipartimento regionale il compito
di autorizzare l'uso dei filtri, in linea con la normativa statale
che riferisce tale competenza ai singoli manufatti, per converso,
viola l'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., nella parte in
cui assegna la medesima competenza in alternativa al Ministero della
salute.
5.3.- Da ultimo, deve ritenersi assorbita la questione di
legittimita' costituzionale promossa con riguardo al medesimo inciso
dell'art. 2, comma 1, della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., relativamente all'art.
77, comma 3, del Regolamento di polizia mortuaria.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Puglia 7 luglio 2020, n. 16, recante
«Modifiche alla legge regionale 15 dicembre 2008, n. 34 (Norme in
materia di attivita' funeraria, cremazione e dispersione delle
ceneri), modifiche alla legge regionale 20 dicembre 2017, n. 59
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma, per la
tutela e la programmazione delle risorse faunistico-ambientali e per
il prelievo venatorio), disposizioni attuative della legge regionale
29 dicembre 2017, n. 67 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2018 e bilancio pluriennale 2018-2020 della Regione
Puglia - legge di stabilita' regionale 2018) e disposizioni varie in
materia di opere pubbliche»;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge reg. Puglia n. 16 del 2020, limitatamente alle parole «o
al Ministero della salute»;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16
del 2020, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., con il
ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge reg. Puglia n. 16
del 2020, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in
riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost., con il ricorso indicato
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE