N. 193 SENTENZA 7 - 25 luglio 2022
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Fallimento e procedure concorsuali - Liquidazione coatta amministrativa - Norme della Regione Siciliana - Enti soppressi e messi in liquidazione da essa vigilati (in particolare: Ente Acquedotti Siciliani) - Liquidazione deficitarie - Liquidazione coatta amministrativa disposta con decreto del Presidente della Regione - Violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia di giurisdizione e norme processuali e di ordinamento civile - Illegittimita' costituzionale. Fallimento e procedure concorsuali - Liquidazione coatta amministrativa - Norme della Regione Siciliana - Liquidazione coatta amministrativa disposta con decreto del Presidente della Regione - Delega delle funzioni di vigilanza - Disposizione priva di autonoma portata normativa rispetto ad altra dichiarata costituzionalmente illegittima - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8, art. 4, commi 1 e 1-bis. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera l).(GU n.30 del 27-7-2022 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuliano AMATO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo
PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita'
regionale), promossi dal giudice dell'esecuzione del Tribunale
ordinario di Palermo con ordinanza del 21 aprile 2021 e dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia con ordinanza del 20 gennaio
2022, iscritte, rispettivamente, al n. 218 del registro ordinanze
2021 e al n. 7 del registro ordinanze 2022 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica, prima serie speciale, numeri 3 e
7 dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione dell'Ente Acquedotti Siciliani in
liquidazione coatta amministrativa, in persona del commissario
liquidatore e della Regione Siciliana;
udito nell'udienza pubblica del 5 luglio 2022 e nella camera di
consiglio del 6 luglio 2022 il Giudice relatore Filippo Patroni
Griffi;
uditi l'avvocato Mauro Renna per l'Ente Acquedotti Siciliani in
liquidazione coatta amministrativa, in persona del commissario
liquidatore e l'avvocato Giuseppa Mistretta per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 7 luglio 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 21 aprile 2021, iscritta al n. 218 del
registro ordinanze 2021, il giudice dell'esecuzione del Tribunale
ordinario di Palermo ha sollevato, in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale), nella
parte in cui dispone, per gli enti soppressi e posti in liquidazione,
che, «[p]er le liquidazioni deficitarie, con decreto del Presidente
della Regione si fa luogo alla liquidazione coatta amministrativa».
Il rimettente premette che la Dea Capital SGR spa ha promosso
azione esecutiva di espropriazione presso terzi contro l'Ente
Acquedotti Siciliani in liquidazione (EAS), che il terzo pignorato ha
reso dichiarazione positiva e che, a seguito della sottoposizione
dell'ente a liquidazione coatta amministrativa (d'ora in poi: LCA)
con decreto del Presidente della Regione Siciliana del 2 gennaio
2020, emanato in attuazione della predetta disposizione regionale, la
difesa del debitore ha richiesto la declaratoria di interruzione del
processo esecutivo, mentre il creditore intervenuto AMAP spa ha
lamentato l'illegittimita' costituzionale della norma recata da
quella disposizione.
Il Tribunale afferma, in punto di rilevanza della questione, che
l'apertura della procedura concorsuale dell'ente, fondata sulla
disposizione censurata, determina l'improcedibilita' della promossa
azione esecutiva individuale secondo la regola di cui al combinato
disposto degli artt. 51 e 201 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267
(Disciplina del fallimento, del concordato preventivo,
dell'amministrazione controllata e della liquidazione coatta
amministrativa). Tale regola, infatti, e' ritenuta dalla
giurisprudenza costantemente applicabile anche alle LCA degli enti di
diritto pubblico e non risulta superata dall'art. 9, comma 1-ter, del
decreto-legge 15 aprile 2002, n. 63 (Disposizioni finanziarie e
fiscali urgenti in materia di riscossione, razionalizzazione del
sistema di formazione del costo dei prodotti farmaceutici,
adempimenti ed adeguamenti comunitari, cartolarizzazioni,
valorizzazione del patrimonio e finanziamento delle infrastrutture),
introdotto, in sede di conversione, nella legge 15 giugno 2002, n.
112, che, nel prevedere la liquidazione coatta di enti statali
soppressi con liquidazioni gravemente deficitarie, non contempla
specifica disciplina derogatoria.
L'ordinanza da' conto, inoltre, di essere a conoscenza del fatto
che il decreto del Presidente della Regione Siciliana, che ha posto
l'EAS in liquidazione coatta amministrativa, e' stato impugnato
dinanzi al giudice amministrativo, ricevendo in fase cautelare il
rigetto della richiesta di sospensione, ma osserva che il suo
eventuale annullamento giurisdizionale non avrebbe effetti
retroattivi secondo quanto previsto dall'art. 18 della legge
fallimentare, estensibile alla LCA per come affermato dalla Corte di
cassazione, sezione terza civile, con ordinanza 3 ottobre 2005, n.
19293, e, dunque, esclude che l'esito del giudizio dinanzi al
Tribunale amministrativo regionale possa ripercuotersi sulle
intervenute dichiarazioni di improcedibilita' delle azioni esecutive
individuali.
In punto di non manifesta infondatezza, l'ordinanza di rimessione
espone che la legge regionale censurata, prevedendo la possibilita'
di apertura della liquidazione coatta amministrativa con decreto del
Presidente della Regione, contrasterebbe con la competenza statale
esclusiva nelle materie «giurisdizione e norme processuali» e
«ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettera l, Cost.), in
ragione dei peculiari effetti sostanziali e processuali, derogatori
al regime ordinario, derivanti per i creditori dalla procedura
concorsuale.
La violazione dei richiamati parametri costituzionali sarebbe
gia' stata riconosciuta da questa Corte nella sentenza n. 25 del
2007, in relazione ad una norma di legge della Regione Puglia analoga
a quella censurata ed avente ad oggetto le soppresse unita' sanitarie
locali; nella sentenza sarebbe stato chiarito che il riferimento
dell'art. 2 del r.d. n. 267 del 1942 alla «legge» che «determina le
imprese soggette a liquidazione coatta amministrativa, i casi per le
quali la liquidazione coatta amministrativa puo' essere disposta e
l'autorita' competente a disporla» non puo' che essere a quella
statale, proprio per i rilevanti effetti sulla tutela giurisdizionale
e sostanziale delle situazioni creditorie, conseguenti all'apertura
della procedura.
Afferma ancora il giudice a quo che l'art. 4 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017 non puo' trovare giustificazione neanche
nella sua autonomia speciale, in quanto la portata della relativa
disciplina esorbita dai confini della materia «ordinamento degli
uffici e degli enti regionali», che l'art. 14, lettera p), del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (Approvazione dello statuto
della Regione siciliana) riserva alla sua legislazione esclusiva.
1.2.- Con atto depositato il 27 gennaio 2022, e' intervenuta in
giudizio la Regione Siciliana, eccependo l'inammissibilita' della
questione sollevata dal rimettente e concludendo, comunque, per la
sua non fondatezza.
In primo luogo, la difesa regionale ha lamentato la carenza
motivazionale dell'ordinanza sia per mancato tentativo di
interpretazione conforme a Costituzione della norma censurata, sia
per non aver considerato la ratio dell'intervento normativo
denunciato.
A suo dire, la disposizione regionale, da ascrivere al legittimo
esercizio della competenza legislativa primaria di cui all'art. 14,
lettera p), dello statuto in materia di «ordinamento [...] degli enti
regionali», sarebbe intervenuta per colmare un vuoto nella
disciplina, limitandosi a declinare per gli enti vigilati dalla
Regione la previsione statale della sottoposizione a LCA degli enti
vigilati dallo Stato, ove insolventi, dettata dall'art. 15 del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111.
In secondo luogo, ha osservato che, diversamente da quanto
prospettato dall'ordinanza, la questione e' irrilevante perche'
sollevata «in seno ad una procedura esecutiva di espropriazione
presso terzi che si sviluppa parallelamente al giudizio di
accertamento dell'obbligo del terzo»: si trascenderebbe, dunque, dal
giudizio esecutivo individuale soggetto all'improcedibilita' di cui
all'art. 51 della legge fallimentare e si avrebbe, piuttosto, un
giudizio di cognizione sussumibile in quelle «diverse disposizioni di
legge» in relazione alle quali l'art. 52 della legge fallimentare
consente l'accertamento del credito al di fuori della procedura
concorsuale, in sede contenziosa ordinaria.
Infine, in ordine al profilo della non fondatezza, la Regione ha
evidenziato che il giudice dell'esecuzione del Tribunale di Palermo
ha omesso di enucleare univocamente i principi fondamentali che si
assumono violati, peraltro relativi ad ambiti materiali diversi,
identificazione ancor piu' necessaria per il ricorrere della
competenza legislativa primaria riservata dallo statuto in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti regionali».
1.3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Siciliana
ha depositato memoria, nella quale, insistendo nelle spiegate
eccezioni, ha ulteriormente dedotto essere conferma della
legittimita' del proprio intervento normativo la sopraggiunta
previsione dell'art. 12, comma 6-bis, del decreto-legge 31 maggio
2021, n. 77 (Governance del Piano nazionale di ripresa e resilienza e
prime misure di rafforzamento delle strutture amministrative e di
accelerazione e snellimento delle procedure), introdotto, in sede di
conversione, nella legge 29 luglio 2021, n. 108.
La novella statale - che introduce il comma 5-bis nell'art. 15
del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, - avrebbe corroborato la
legittimita' della norma regionale impugnata, prevedendo ora
espressamente per gli enti sottoposti alla vigilanza delle Regioni,
al pari di quanto previsto per quelli sottoposti alla vigilanza dello
Stato, che puo' essere disposta la liquidazione coatta amministrativa
con deliberazione delle rispettive Giunte quando la situazione
economica, finanziaria e patrimoniale raggiunga un livello di
criticita' tale da non potersi assicurare la sostenibilita' e
l'assolvimento delle funzioni indispensabili, oppure quando non si
possa fare fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei
terzi.
2.- Con ordinanza del 20 gennaio 2022, iscritta al n. 7 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per la
Sicilia, nel giudizio di impugnazione proposto dall'AMAP spa avverso
il decreto del Presidente della Regione Siciliana 2 gennaio 2020 che
ha posto in liquidazione coatta amministrativa l'Ente Acquedotti
Siciliani in liquidazione, reso in attuazione dell'art. 4 della legge
reg. Siciliana n. 8 del 2017, ha parimenti sollevato la questione di
legittimita' costituzionale di tale articolo ove dispone, per gli
enti soppressi ed in liquidazione, che, «[p]er le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa» per violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
Premette il TAR che la ricorrente ha esposto di essere
creditrice, secondo quanto accertato in sentenze del giudice
ordinario, dell'EAS in liquidazione e di non avere ottenuto il
pagamento del dovuto, ne' da tale ente ne' dalla Regione Siciliana,
obbligata solidale ai sensi dell'art. 23, comma 2, della legge della
Regione Siciliana 5 novembre 2004, n. 15 (Misure finanziarie urgenti.
Assestamento del bilancio della Regione e del bilancio dell'Azienda
delle foreste demaniali della Regione siciliana per l'anno
finanziario 2004. Nuova decorrenza di termini per la richiesta di
referendum), nonche' terzo pignorato sulla base di ordinanze di
assegnazione del giudice dell'esecuzione del Tribunale di Palermo.
La Regione, in particolare, a dire della ricorrente, avrebbe
eluso l'adempimento delle proprie obbligazioni sia mediante
l'approvazione della menzionata legge reg. Siciliana n. 8 del 2017,
che consente per le liquidazioni deficitarie l'apertura, ad opera del
Presidente della Regione, della liquidazione coatta amministrativa,
sia con la legge della Regione Siciliana 8 maggio 2018, n. 8
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2018. Legge di
stabilita' regionale), il cui art. 33, comma 1, prevede la cessazione
della garanzia solidale suddetta, tanto che, a seguito di notifica di
atto di precetto, le era stata comunicato che, con l'apertura della
procedura concorsuale, la Regione era liberata dalle passivita'
dell'EAS e che erano inibite le procedure esecutive individuali.
Il giudice a quo da', inoltre, conto, in relazione allo
svolgimento del processo, di avere, con ordinanza n. 532 del 2020,
accolto la domanda cautelare - decisione questa riformata dal
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana con
ordinanza, sezione giurisdizionale, 22 giugno 2020, n. 534 - e di
avere preso atto che il Tribunale di Palermo ha sollevato analoga
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017.
Soffermandosi sulle questioni preliminari, l'ordinanza di
rimessione afferma la sussistenza dell'interesse della ricorrente
alla impugnazione, stante l'incidenza sulla sua posizione creditoria
del provvedimento di sottoposizione dell'ente alla liquidazione
coatta; da questa, infatti, derivano: a) la sospensione della
decorrenza degli interessi (art. 55 della legge fallimentare); b)
effetti sulla tutela giurisdizionale del credito (artt. 43 e 51 della
legge fallimentare); c) l'impossibilita' di dare attuazione alle
ottenute ordinanze di assegnazione e d) la concorrenza di altri
creditori chirografari sui crediti oggetto di assegnazione in suo
esclusivo favore.
Venendo alla rilevanza della questione, il Tribunale
amministrativo, dopo avere escluso la possibilita' di una
interpretazione costituzionalmente orientata, osserva che il ricorso
per l'annullamento del decreto del Presidente della Regione lamenta,
quale unico motivo, la sua invalidita' derivata dalla illegittimita'
costituzionale dell'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 8 del 2017,
cui il provvedimento da' attuazione, per violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost.
Aggiunge, inoltre, che, la pretesa sostanziale della ricorrente
e' specificamente condizionata dalla efficacia del decreto impugnato,
da cui deriva, ai sensi degli artt. 51 e 201 della legge
fallimentare, l'improseguibilita' delle azioni esecutive individuali,
regola, questa, costantemente affermata dalla giurisprudenza anche
per le ipotesi di LCA di enti di diritto pubblico e non derogata
dall'art. 9, comma 1-ter, del d.l. n. 63 del 2002, come convertito.
In relazione alla non manifesta infondatezza, il giudice a quo,
con motivazione analoga a quella dell'ordinanza del giudice
dell'esecuzione del Tribunale di Palermo, denuncia che la
disposizione regionale in esame, nel prevedere la possibilita' di far
luogo alla liquidazione coatta amministrativa tramite decreto del
Presidente della Regione, si pone in contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla potesta' esclusiva
dello Stato le materie «giurisdizione e norme processuali» e
«ordinamento civile».
Il rimettente rammenta che il contrasto con tale parametro di
analoga norma regionale e' stato riconosciuto da questa Corte nella
sentenza n. 25 del 2007, in considerazione dei rilevanti effetti
sostanziali e processuali che derivano per i creditori dalla apertura
della procedura concorsuale.
Anche il TAR esclude che la norma censurata, per la sua
significativa incidenza sulle situazioni creditorie, possa trovare
giustificazione nella previsione della potesta' legislativa primaria
di cui all'art. 14, lettera p), dello statuto speciale.
2.1.- Con atto depositato il 24 febbraio 2022, e' intervenuta
anche in questo giudizio la Regione Siciliana, eccependo
l'inammissibilita' e deducendo la non fondatezza della questione
sollevata dal rimettente.
In primo luogo, la difesa regionale ha lamentato, per come gia'
esposto nel giudizio iscritto al registro ordinanze n. 218 del 2021,
la carenza nell'atto di rimessione sia del tentativo di esegesi
conforme a Costituzione della norma censurata, sia della valutazione
che essa costituisce, nell'esercizio della sua competenza legislativa
primaria di cui all'art. 14, lettera p), dello statuto, mera
trasposizione agli enti vigilati dalla Regione di quanto disposto
dall'art. 15 del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, per la
sottoposizione a LCA degli enti pubblici vigilati dallo Stato.
In secondo luogo, ha eccepito la carenza di motivazione sulla
rilevanza, per essere stata la questione sollevata «in relazione agli
effetti» derivanti dall'applicazione dell'art. 51 della legge
fallimentare, senza che il TAR si sia fatto carico di verificare se
ricorresse una delle speciali ipotesi in cui l'art. 52 della legge
fallimentare, nell'imporre l'accertamento dei crediti nel seno della
procedura concorsuale, consente in via derogatoria l'accertamento in
sede di contenzioso ordinario («salve diverse disposizioni di
legge»).
Infine, in ordine alla manifesta infondatezza, ha evidenziato che
il rimettente ha omesso di enucleare univocamente i principi
fondamentali che si assumono violati, enucleazione indispensabile in
virtu' della sua competenza legislativa primaria in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti regionali».
2.2.- Si e' costituito in giudizio l'Ente Acquedotti Siciliani in
liquidazione coatta amministrativa, eccependo l'inammissibilita'
della questione e, comunque, affermandone la non fondatezza.
In via preliminare, anche l'ente ha sostenuto il difetto di
rilevanza della questione, contestando, a sua volta che la ritenuta
sussistenza dell'interesse a ricorrere dell'AMAP spa possa essere
giustificata dalla improseguibilita' delle azioni esecutive
individuali in esito alla sottoposizione, con il decreto impugnato,
alla LCA: il creditore, infatti, gia' tre anni prima di quel decreto
aveva ottenuto diverse ordinanze di assegnazione, che avevano
definito i relativi processi di espropriazione presso terzi, mentre
non vi e' deduzione di ulteriori azioni esecutive in corso.
L'EAS in LCA ha, in secondo luogo, sollecitato questa Corte alla
restituzione degli atti al giudice a quo a fronte dell'entrata in
vigore «nel corso del giudizio» dell'art. 12, comma 6-bis, del d.l.
n. 77 del 2021, introdotto, in sede di conversione, nella legge n.
108 del 2021. La novella, introducendo il comma 5-bis nell'art. 15
del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, consente ora alle Regioni
di sottoporre gli enti sottoposti alla sua vigilanza alla
liquidazione coatta amministrativa con deliberazione della Giunta, al
pari di quanto previsto dal comma 1 per gli enti vigilati dallo
Stato.
Tale disposizione, infatti, secondo l'ente sanerebbe il
denunciato vizio di incompetenza legislativa e avrebbe dovuto essere
oggetto, quanto meno, di valutazione dal TAR rimettente.
Nel merito, l'EAS in LCA ha sostenuto che la norma censurata non
soffre della illegittimita' costituzionale prospettata, in quanto si
fonda sulla potesta' legislativa primaria della Regione Siciliana in
materia di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali» prevista
dall'art. 14, lettera p), dello statuto, limitandosi a stabilire le
condizioni in cui per gli enti regionali operi la liquidazione coatta
disciplinata dalla legge fallimentare, cosi' regolando i rapporti tra
Regione ed enti vigilati, senza incidere su istituti civilisti e
processuali.
La norma, inoltre, non avrebbe fatto altro che anticipare la
corrispondente previsione della novella statale del 2021, che ne
determinerebbe, comunque, la «legittimita' costituzionale
sopravvenuta».
L'ente pubblico ha escluso, infine, l'applicabilita' alla specie
delle affermazioni della sentenza di questa Corte n. 25 del 2007,
come della successiva n. 22 del 2021, in quanto concernenti Regioni a
statuto ordinario non aventi analoga potesta' legislativa primaria.
2.3.- Anche in questo giudizio la Regione Siciliana, in data 8
giugno 2022, ha depositato memoria difensiva, sostenendo ancora che
la legittimita' costituzionale della norma regionale censurata e'
dimostrata dall'intervento dell'art. 12, comma 6-bis, del d.l. n. 77
del 2021 introdotto, in sede di conversione, nella legge n. 108 del
2021.
3.- In vista dell'udienza pubblica anche l'EAS in LCA ha
depositato memoria, ove ha aggiunto che l'esigenza di colmare il
vuoto legislativo per regolare i rapporti patrimoniali degli enti in
dissesto era stata avvertita anche da altre Regioni come il
Friuli-Venezia Giulia, la cui legge regionale 18 gennaio 1999, n. 3
(Disciplina dei consorzi di sviluppo industriale), all'art. 14, comma
5-nonies, e' stata di recente oggetto di questione di legittimita'
costituzionale dichiarata inammissibile da questa Corte con ordinanza
n. 53 del 2022.
Ribadendo anch'essa che la disciplina della norma regionale
censurata ha trovato piena conferma nella norma sostanzialmente
coincidente contenuta nell'art. 12, comma 6-bis, del d.l. n. 77 del
2021, introdotto, in sede di conversione, dalla legge n. 108 del
2021, ha osservato che in ragione di tale sopravvenienza la eventuale
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della prima sarebbe,
comunque, inutiliter data.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 21 aprile 2021, iscritta al n. 218 del
registro ordinanze 2021, il giudice dell'esecuzione del Tribunale
ordinario di Palermo - in un procedimento di espropriazione presso
terzi per debito dell'Ente Acquedotti Siciliani in liquidazione (EAS)
- ha sollevato, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
l), della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di
stabilita' regionale), nella parte in cui dispone, per gli enti
soppressi e posti in liquidazione, che, «[p]er le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa».
Con ordinanza del 20 gennaio 2022, iscritta al n. 7 del registro
ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
nel giudizio di annullamento del decreto del Presidente della Regione
Siciliana che ha posto detto ente pubblico in liquidazione coatta
amministrativa, ha parimenti sollevato questione di legittimita'
costituzionale della medesima porzione normativa dell'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 8 del 2017, lamentandone, anch'esso, il
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Secondo entrambi i rimettenti, la disposizione censurata
invaderebbe le materie «giurisdizione e norme processuali» e
«ordinamento civile», riservate alla potesta' legislativa esclusiva
allo Stato, in ragione dei peculiari effetti sostanziali e
processuali derivanti per i creditori dalla procedura concorsuale in
deroga al regime ordinario.
2.- In via preliminare, in ragione della sostanziale identita'
della questione sollevata, deve disporsi la riunione dei predetti
giudizi, che vanno definiti con un'unica pronuncia (ex multis,
sentenze n. 105 del 2022, n. 235, n. 134 e n. 22 del 2021).
3.- Devono innanzitutto essere esaminati i profili preliminari
che interessano i due giudizi.
3.1.- La Regione Siciliana ha sostenuto per entrambi
l'inammissibilita' della questione sollevata, con quattro convergenti
eccezioni.
3.1.1.- Ha eccepito, in primo luogo, che entrambi i rimettenti
hanno omesso di esperire il tentativo di interpretazione
costituzionalmente orientata.
L'eccezione non e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, ai fini
dell'ammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale,
e' necessario e sufficiente che il giudice a quo abbia esplorato la
praticabilita' di una interpretazione adeguatrice e l'abbia
consapevolmente esclusa (tra le tante, sentenze n. 18 del 2022, n. 59
e n. 32 del 2021, e n. 32 del 2020); tale onere, inoltre, viene meno,
lasciando il passo all'incidente di legittimita' costituzionale,
allorche' il tenore letterale della disposizione non consenta di
trarre una norma conforme a Costituzione (da ultimo, sentenze n. 96,
n. 34, n. 19 e n. 18 del 2022).
Con riferimento al giudizio iscritto al registro ordinanze n. 218
del 2021, il Tribunale di Palermo ha esaustivamente argomentato la
ritenuta non manifesta infondatezza sulla base dell'univoco
significato letterale della disposizione censurata, il quale, come
detto, costituisce il naturale limite dello stesso dovere del giudice
di interpretare la legge in senso conforme alla Costituzione.
Con riferimento, invece, al giudizio iscritto al registro
ordinanze n. 7 del 2022, a confutazione dell'eccezione, e' agevole
rilevare che il TAR Sicilia ha espressamente affermato di non
ravvisare i presupposti per un'interpretazione costituzionalmente
orientata.
3.1.2.- La Regione Siciliana, in secondo luogo, ha eccepito
l'inammissibilita' perche' l'ordinanza non sarebbe adeguatamente
motivata.
I due rimettenti non avrebbero considerato che la disposizione
impugnata, da un lato, e' una mera estensione agli enti regionali
siciliani della disciplina dettata dallo Stato, con l'art. 15, comma
1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per
la stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, nella
legge 15 luglio 2011, n. 111, per la risoluzione del dissesto degli
enti statali; dall'altro, che essa trova giustificazione
nell'esercizio della competenza regionale primaria in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti regionali», ai sensi dell'art.
14, lettera p), del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455,
convertito in legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana).
In tal modo, tuttavia, la difesa regionale non denuncia la
genericita' o contraddittorieta' dell'ordinanza di rimessione, che
condizionerebbe l'ammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale, bensi' propone un'argomentazione che attiene al
merito della stessa, in quanto volta a dimostrarne la non fondatezza
(ex multis, sentenze n. 139 del 2020, n. 142 e n. 40 del 2018).
3.1.3.- Lamenta, ancora, l'interveniente il difetto di rilevanza,
potendo ambedue i giudizi a quibus proseguire a prescindere dalla
soluzione del quesito di legittimita' costituzionale della norma
regionale che fonda l'apertura della liquidazione coatta
amministrativa (d'ora in poi: LCA): a suo avviso, i processi non sono
interessati dal divieto di avvio o prosecuzione delle azioni
esecutive individuali che consegue all'apertura della procedura
concorsuale, secondo quanto previsto dal combinato disposto degli
artt. 51 e 201 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 (Disciplina
del fallimento, del concordato preventivo, dell'amministrazione
controllata e della liquidazione coatta amministrativa). Infatti, i
rimettenti avrebbero potuto definire i rispettivi giudizi invocando
le «diverse disposizioni di legge» che la diversa combinata
disposizione degli artt. 52 e 201 della legge fallimentare esclude
dall'ambito applicativo della regola del necessario accertamento dei
crediti nel procedimento endoconcorsuale della formazione dello stato
passivo.
Anche questa eccezione non e' fondata.
Con riguardo al giudizio introdotto dal Tribunale di Palermo, in
particolare, la Regione Siciliana fonda l'assunto sulla
considerazione che esso sarebbe un giudizio di cognizione di
accertamento dell'obbligo del terzo.
Tale assunto e' tuttavia erroneo.
Dalla lettura dell'ordinanza di rimessione risulta chiaramente
che il procedimento incardinato dinanzi al rimettente e' una
esecuzione presso terzi in cui il terzo ha reso dichiarazione
positiva (di essere, cioe', debitore del debitore), a fronte della
quale il giudice dell'esecuzione avrebbe dovuto, in difetto
dell'apertura della LCA, definire il giudizio con ordinanza di
assegnazione del credito ai sensi dell'art. 553 del codice di
procedura civile. Non ricorrevano pertanto i presupposti per un
giudizio di accertamento dell'obbligo del terzo, nelle forme previste
dal codice di rito; sicche', trattandosi di un processo esecutivo
individuale, il rimettente correttamente ha ritenuto non potesse
proseguire, sul presupposto della efficacia della norma censurata e
ai sensi dei piu' volte citati artt. 51 e 201 della legge
fallimentare (applicabili alla fattispecie ratione temporis, pure a
seguito dell'entrata in vigore del decreto legislativo 12 gennaio
2019, n. 14, recante «Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza
in attuazione della legge 19 ottobre 2017, n. 155»).
Anche con riguardo al giudizio introdotto dal TAR Sicilia
l'eccezione, in verita' non chiara nella sua esatta portata, e' non
fondata.
Nell'ordinanza, in primis, e' chiaramente spiegato che la parte
ricorrente, creditrice dell'EAS in LCA, ha agito per l'annullamento
del decreto di apertura della procedura concorsuale prospettando
quale unico motivo di illegittimita' la sua invalidita' derivata
dall'illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge reg.
Siciliana n. 8 del 2017, che costituisce il fondamento della relativa
potesta', sicche' la soluzione della corrispondente questione
condiziona la definizione del giudizio.
La motivazione sulla rilevanza risulta per cio' solo sufficiente
e plausibile, senza che rilevino le ulteriori considerazioni del
rimettente sull'utilita' concreta che le parti in causa potrebbero
trarre dall'esito del giudizio (da ultimo, sentenze n. 88 del 2022,
n. 172 e n. 59 del 2021) e che la Regione contesta con la spiegata
eccezione.
3.1.4.- Sostiene, infine, l'interveniente la carenza di
motivazione di ambedue le ordinanze di rimessione con riguardo alla
non manifesta infondatezza, per omissione della individuazione dei
principi fondamentali delle materie di legislazione statale che si
assumono valicate.
L'eccezione, peraltro genericamente formulata, non e' fondata.
I giudici a quibus hanno individuato chiaramente il parametro
costituzionale che la norma regionale lederebbe e specificato i
motivi per cui ritengono sussistere la sua violazione (ex plurimis,
sentenza n. 91 del 2022 e ordinanza n. 159 del 2021). In particolare,
essi hanno affermato l'invasione da parte della disposizione
censurata della potesta' legislativa esclusiva statale nelle materie
«giurisdizione e norme processuali» e «ordinamento civile», ed hanno
escluso che essa trovi giustificazione nella competenza legislativa
primaria della Regione a statuto speciale in materia «ordinamento
degli uffici e degli enti regionali»; non vi e' spazio, pertanto, per
«principi fondamentali» che la Regione avrebbe dovuto rispettare
nell'esercizio di proprie potesta' legislative e, correlativamente,
non vi e' onere per i rimettenti di individuarli nel presente
giudizio.
3.2.- Nel giudizio iscritto al registro ordinanze n. 7 del 2022
l'Ente Acquedotti Siciliani in liquidazione coatta amministrativa ha
eccepito l'inammissibilita' della questione per difetto di rilevanza,
sostenendo la carenza di interesse ad agire della parte creditrice
ricorrente nel giudizio amministrativo. L'AMAP spa sarebbe da tempo
assegnataria di crediti in esito alla definizione di processi
esecutivi presso terzi e, quindi, non risulterebbe interessata dalla
regola della improseguibilita' di quelli in corso.
L'eccezione non ha fondamento.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, la valutazione
dell'interesse a ricorrere e degli altri presupposti concernenti la
legittima instaurazione del giudizio a quo e' riservata al giudice
rimettente, mentre la verifica di questa Corte e' meramente esterna e
strumentale al riscontro di una adeguata motivazione in punto di
rilevanza della questione di legittimita' costituzionale, con la
conseguenza che il vaglio del rimettente sull'esistenza della
condizioni dell'azione puo' essere sindacato solo laddove
implausibile (si vedano, tra le tante e da ultimo, sentenze n. 240
del 2021, n. 268, n. 224 e n. 168 del 2020).
Nella specie, l'ordinanza di rimessione spiega puntualmente che
la ricorrente ha interesse ad ottenere l'annullamento del decreto che
ha disposto la LCA dell'EAS; infatti, dalla apertura della procedura
concorsuale deriva una serie di conseguenze sulla sua situazione
soggettiva creditoria, ulteriori rispetto al divieto di avvio e
prosecuzione delle azioni esecutive, individuate: a) nella
sospensione della decorrenza degli interessi (art. 55 della legge
fallimentare); b) nell'impossibilita' di dare attuazione alle
ordinanze di assegnazione gia' ottenute; c) nella concorrenza di
altri creditori chirografari sui crediti oggetto di assegnazione in
suo esclusivo favore. Infatti, il creditore che, pur assegnatario del
credito, non ne abbia ottenuto il pagamento dal terzo, sarebbe
costretto ad insinuarsi al passivo e soddisfarsi, in concorrenza con
gli altri creditori, in moneta fallimentare.
4.- L'Ente Acquedotti Siciliani in LCA assume avere rilevanza
preliminare, nel presente giudizio, l'intervento dell'art. 12, comma
6-bis, del decreto-legge 31 maggio 2021, n. 77 (Governance del Piano
nazionale di ripresa e resilienza e prime misure di rafforzamento
delle strutture amministrative e di accelerazione e snellimento delle
procedure), introdotto, in sede di conversione, dalla legge 29 luglio
2021, n. 108, il quale, inserendo il comma 5-bis nell'art. 15 del
d.l. n. 98 del 2011, come convertito, ha conferito, a far data dal 31
luglio 2021, alla Giunta delle Regioni il potere di disporre la
liquidazione coatta per gli enti in dissesto da esse vigilate.
4.1.- Tale intervento normativo e' richiamato dall'ente, in primo
luogo, a sostegno della richiesta di restituzione degli atti al TAR
rimettente.
La modifica normativa, entrata in vigore il 31 luglio 2021, e'
tuttavia antecedente alla ordinanza di rimessione, adottata il 20
gennaio 2022, sicche' non puo' considerarsi ius superveniens
(sentenze n. 177 e n. 43 del 2018, ordinanza n. 200 del 2017).
4.2.- In secondo luogo, lo stesso Ente sostiene che l'omessa
considerazione, nell'ordinanza di rimessione, della citata
disposizione statale sia di ostacolo all'esame del merito.
La prospettata carenza, tuttavia, non e' tale da condurre alla
inammissibilita' della questione.
L'incompleta ricostruzione della cornice legislativa e
giurisprudenziale di riferimento, infatti, rende inammissibili le
questioni sollevate solo se compromette irrimediabilmente l'iter
logico argomentativo posto a fondamento delle valutazioni del
rimettente, sia sulla rilevanza, sia sulla non manifesta infondatezza
(ex multis, sentenze n. 258 e n. 61 del 2021, n. 136 del 2020, n. 150
del 2019 e n. 27 del 2015; ordinanze n. 108 del 2020, n. 136 e n. 30
del 2018, n. 88 del 2017).
Nella specie, il Tribunale amministrativo ha limitato la propria
argomentazione alla norma censurata, la quale, secondo il principio
del tempus regit actum, e' l'unico parametro di legittimita' del
provvedimento impugnato. La norma adottata dallo Stato, non avendo
efficacia retroattiva, e' dunque certamente ininfluente nel giudizio
a quo.
Tanto basta per rigettare l'eccezione.
5.- Ancora in via preliminare, va esclusa la necessita' di
restituire gli atti al giudice dell'esecuzione del Tribunale di
Palermo, in ragione della richiamata normativa statale, in questo
caso, invece, sopravvenuta rispetto alla ordinanza di rimessione.
Il citato ius superveniens risulta, infatti, ininfluente nella
definizione del giudizio principale, per un duplice ordine di
ragioni.
Innanzitutto, la norma statale, attribuendo per il futuro
all'organo regionale un potere in precedenza non attribuito, non
conferisce validita' postuma al decreto del Presidente della Regione,
ne' puo' fondare un potere di ratifica dello stesso.
Inoltre, nella materia concorsuale, il legislatore fa decorrere
dalla data di apertura della liquidazione coatta amministrativa una
serie di rilevanti effetti per il debitore, per i creditori e per gli
atti compiuti, con la conseguenza che la sottoposizione del medesimo
ente alla medesima procedura in virtu' della norma sopraggiunta, ma
con decreto emesso successivamente, non sarebbe giuridicamente
indifferente. Con particolare riferimento a quanto e' rilevante nel
giudizio a quo, il divieto di azioni esecutive di cui agli artt. 51 e
201 della legge fallimentare esplica effetto proprio dalla data di
apertura della liquidazione coatta.
6.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale e'
fondata.
6.1.- La liquidazione coatta amministrativa e' procedimento
collettivo "speciale" di liquidazione forzata su tutti i beni del
debitore, modellata per taluni effetti sulla procedura concorsuale
"generale" del fallimento.
In particolare, per quanto qui rileva, la disciplina della
liquidazione coatta amministrativa prevede: a) l'accertamento dei
crediti, dei diritti reali e personali con la procedura
endoconcorsuale di formazione dello stato passivo (artt. 52, 201 e
207 e seguenti, della legge fallimentare); b) il divieto per
creditori di coltivare azioni esecutive individuali (artt. 51 e 201
della legge fallimentare), con conseguente improcedibilita' di quelle
gia' avviate; c) la soddisfazione delle obbligazioni con l'attivo
della procedura secondo la regola della par condicio creditorum e nel
rispetto delle cause di prelazione (artt. 111 e seguenti e 212 della
legge fallimentare).
Proprio in ragione del delineato regime sostanziale e processuale
delle situazioni creditorie costituente marcata deroga al regime
ordinario previsto dal codice civile e da quello di procedura civile
in punto, rispettivamente, di responsabilita' patrimoniale e
accertamento dei crediti, questa Corte ha gia' dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di norme di Regioni a statuto
ordinario che, analogamente a quella qui censurata, hanno previsto la
liquidazione coatta amministrativa per enti regionali, perche'
ritenute in contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., venendo a incidere sulle materie di competenza legislativa
statale esclusiva «ordinamento civile» e «giurisdizione e norme
processuali» (sentenze n. 22 del 2021 e n. 25 del 2007).
La tutela differenziata del ceto creditorio, che deriva dalla
sottoposizione del debitore alla procedura concorsuale speciale, non
puo' infatti «essere definita in modo disomogeneo dalle singole
legislazioni regionali, dovendo viceversa corrispondere all'esigenza
di uniformita' sottesa alla riserva di competenza statale» (sentenza
n. 22 del 2021).
Si e' affermato in tali pronunce, dunque, che il riferimento
contenuto nell'art. 2 della legge fallimentare alla «legge» che
determina le imprese sottoposte a procedura di LCA e le relative
condizioni di apertura non puo' che essere inteso nel senso di legge
statale, in quanto idonea ad incidere sul regime, sostanziale e
processuale, delle situazioni giuridiche soggettive coinvolte nella
procedura.
6.2.- Venendo alla fattispecie in esame, e' necessario valutare,
per un verso, se quanto affermato nelle citate sentenze di questa
Corte valga anche a fronte della potesta' legislativa primaria della
Regione Siciliana in materia di «ordinamento [...] degli enti
regionali» (art. 14, lettera p, dello statuto speciale) e, per un
altro, se la normativa statale di cui all'art. 12, comma 6-bis, del
d.l. n. 77 del 2021, come convertito, sia tale da escludere, come
affermano la Regione Siciliana e l'EAS, la ricorrenza del dedotto
vizio di legittimita' costituzionale.
6.2.1.- Con riguardo al primo aspetto, va rammentato che, secondo
la costante giurisprudenza costituzionale, nell'individuazione della
materia cui ascrivere la norma censurata occorre tener conto della
sua ratio, della finalita' che persegue e del suo contenuto,
tralasciando la considerazione degli aspetti marginali e degli
effetti riflessi (tra le altre, sentenze n. 70 del 2022, n. 56 del
2020, n. 164, n. 137 e n. 116 del 2019).
Nella materia «ordinamento [...] degli enti regionali» possono
sussumersi, allora, solo le norme concernenti i profili
pubblicistico-organizzativi (sentenze n. 25 del 2021 e n. 25 del
2020) e non quelle che si spingono a disciplinare i correlati
rapporti privatistici e quelle che regolano il relativo regime
processuale, rispettivamente attratte nei diversi ambiti materiali
dell'«ordinamento civile» e della «giurisdizione e norme processuali»
di esclusiva competenza legislativa statale.
La Regione Siciliana, prevedendo con la norma censurata
l'apertura della liquidazione coatta amministrativa per gli enti da
essa vigilati, tra l'altro gia' soppressi, non si limita a incidere
sulla loro organizzazione, ma disciplina anche il loro rapporto con i
creditori, imponendo l'accertamento delle pretese in sede concorsuale
e la soddisfazione secondo la regola della par condicio.
6.2.2.- Diversamente da quanto prospettato delle parti, inoltre,
nessuna «costituzionalita' sopravvenuta» della norma censurata o
conferma della sua legittimita' proviene dalla introduzione di quella
statale che, a far data dal 31 luglio 2021, ha attribuito alla Giunta
regionale la competenza a porre gli enti regionali in dissesto in
liquidazione coatta amministrativa.
Occorre in proposito rammentare che il comma 5-bis dell'art. 15
del d.l. n. 98 del 2011, come convertito, e' stato introdotto per dar
seguito al monito rivolto allo Stato, con la sentenza di questa Corte
n. 22 del 2021, per l'adozione di una disciplina che, in via
uniforme, consentisse alle regioni di risolvere la crisi di
solvibilita' degli enti strumentali da esse vigilati.
Il legislatore statale ha cosi' esteso la previsione, contenuta
nell'art. 15, comma 1, del d.l. n. 98 del 2011, come convertito,
della sottoposizione degli enti statali alla liquidazione coatta
amministrativa - nel caso, tra gli altri, in cui non possano fare
fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti dei terzi - agli
enti regionali e delle Province autonome, conferendo alla Giunta il
potere di disporla.
Con tale norma lo Stato, esercitando la propria potesta'
legislativa in materia di «ordinamento civile» e «giurisdizione e
norme processuali», ha inciso soltanto sul piano delle competenze
amministrative, attribuendo per l'avvenire alle Giunte regionali un
potere in precedenza a esse non spettante. La novella non opera,
invece, ne' potrebbe farlo, sulla disposizione regionale censurata,
la cui illegittimita' costituzionale e' determinata proprio dal fatto
di avere invaso un ambito di potesta' legislativa riservata allo
Stato.
7.- In conclusione, deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 8
del 2017, limitatamente alle parole «[p]er le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa».
8.- La dichiarazione di illegittimita' costituzionale deve essere
estesa, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
al comma 1-bis del medesimo art. 4 della legge reg. Siciliana n. 8
del 2017, introdotto dall'art. 109, comma 3, della legge della
Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2021. Legge di stabilita' regionale): venuta
meno la norma che consente l'apertura della procedura di liquidazione
coatta amministrativa, quest'ultima disposizione - che consente al
Presidente della Giunta di delegare l'esercizio delle funzioni di
vigilanza sulla procedura - rimane priva di autonoma portata
normativa.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 1,
della legge della Regione Siciliana 9 maggio 2017, n. 8 (Disposizioni
programmatiche e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita'
regionale), limitatamente alle parole «[p]er le liquidazioni
deficitarie, con decreto del Presidente della Regione si fa luogo
alla liquidazione coatta amministrativa»;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 1-bis, della legge reg. Siciliana
n. 8 del 2017.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2022.
F.to:
Giuliano AMATO, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 25 luglio 2022.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA