N. 11 SENTENZA 29 novembre 2022- 2 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Tributi - Norme della Regione Emilia-Romagna - Smaltimento dei rifiuti urbani - Tariffa regionale di accesso agli impianti di proprieta' privata - Costo da imputare sugli utenti finali - Conteggio, ai fini della sua riduzione, degli introiti percepiti dai titolari degli impianti - Denunciata violazione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente, nonche' della riserva di legge statale in materia di tributi e prestazioni patrimoniali imposte - Non fondatezza delle questioni. - Legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2011, n. 23, art. 16, comma 1. - Costituzione, artt. 23, 117, secondo comma, lettere s) ed e), e 119, secondo comma.(GU n.6 del 8-2-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
1, ultimo periodo, della legge della Regione Emilia-Romagna 23
dicembre 2011, n. 23 (Norme di organizzazione territoriale delle
funzioni relative ai servizi pubblici locali dell'ambiente), promosso
dal Consiglio di Stato, sezione quarta, nel procedimento vertente tra
Herambiente spa e la Regione Emilia-Romagna e altro, con ordinanza
del 6 luglio 2021, iscritta al n. 138 del registro ordinanze 2021 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 2021.
Visti gli atti di costituzione di Herambiente spa e della Regione
Emilia-Romagna;
udito nell'udienza pubblica del 29 novembre 2022 il Giudice
relatore Luca Antonini;
uditi gli avvocati Aristide Police per Herambiente spa,
Giandomenico Falcon e Gaetano Puliatti per la Regione Emilia-Romagna;
deliberato nella camera di consiglio del 29 novembre 2022.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 6 luglio 2021 (r.o. n. 138 del 2021), il
Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 23, 117, secondo comma, lettere e) ed s), e 119 della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 16,
comma 1, della legge della Regione Emilia-Romagna 23 dicembre 2011,
n. 23 (Norme di organizzazione territoriale delle funzioni relative
ai servizi pubblici locali dell'ambiente).
1.1.- Tale disposizione prevede: «[i]n presenza di un soggetto
privato proprietario dell'impiantistica relativa alla gestione delle
operazioni di smaltimento dei rifiuti urbani di cui all'articolo 183,
comma 1, lettera z), del decreto legislativo n. 152 del 2006,
compresi gli impianti di trattamento di rifiuti urbani classificati
R1 ai sensi dell'Allegato C, Parte IV, del decreto legislativo n. 152
del 2006, l'affidamento della gestione del servizio dei rifiuti
urbani non ricomprende detta impiantistica che resta inclusa nella
regolazione pubblica del servizio. A tal fine l'Agenzia individua
dette specificita', regola i flussi verso tali impianti, stipula il
relativo contratto di servizio e, sulla base dei criteri regionali,
definisce il costo dello smaltimento da imputare a tariffa tenendo
conto dei costi effettivi e considerando anche gli introiti».
1.2.- In particolare, sotto un primo profilo, il giudice
rimettente, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., dubita della legittimita' costituzionale dell'ultimo periodo
della norma censurata nella parte in cui, nell'ambito della
determinazione della tariffa regionale di accesso agli impianti di
smaltimento di rifiuti urbani, nella titolarita' di soggetti privati,
comprende la dizione «e considerando anche gli introiti».
In secondo luogo, «[s]otto un diverso profilo», in riferimento
agli artt. 23, 117, secondo comma, lettera e), 119, secondo comma,
Cost., censura la medesima norma in quanto la riduzione dell'importo
della tariffa, «potrebbe integrare un tributo o, comunque, una
surrettizia "prestazione patrimoniale imposta"».
1.3.- Il giudice rimettente riferisce che le questioni sono sorte
nel corso del giudizio di appello, avverso le sentenze del Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia-Romagna, sezione seconda, 16
giugno 2020, n. 408 e n. 413, che avevano rigettato i ricorsi di
Herambiente spa, societa' proprietaria degli impianti di smaltimento,
per l'annullamento delle delibere della Giunta della Regione
Emilia-Romagna, n. 380 del 2014 e n. 467 del 2015, di attuazione
dell'art. 16 della legge regionale n. 23 del 2011, con cui erano
stati fissati i «criteri regionali» per l'individuazione e la
quantificazione dei costi sostenuti dai soggetti privati proprietari
degli impianti di smaltimento dei rifiuti urbani, che dovevano essere
imputati alla tariffa gravante sugli utenti finali.
Il Consiglio di Stato muove dalla premessa che la disposizione
regionale in esame prevede che «l'affidamento della gestione del
servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica
[ossia quella, in proprieta' di privati, deputata alle operazioni di
smaltimento dei rifiuti] che resta inclusa nella regolazione pubblica
del servizio».
Il giudice a quo precisa che, con la delibera n. 135 del 2013,
non impugnata, la Regione aveva inizialmente stabilito, per «evitare
"extraprofitti" in capo al titolare dell'impianto», di scomputare dai
costi complessivi sostenuti la parte dei «connessi incentivi» per la
produzione di energia da fonti rinnovabile, corrispondente alla
«quota del finanziamento pubblico a fondo perduto», di cui egli
avesse eventualmente beneficiato per la costruzione dell'impianto.
Il rimettente aggiunge che, con le successive delibere n. 380 del
2014 e n. 467 del 2015, impugnate con separati ricorsi, la Regione ha
esteso lo scomputo dai costi complessivi anche alla «quota del
capitale progressivamente ammortizzato», escludendo «ogni possibile
forma di "extra profitto"», privando il proprietario dell'impianto
«di quella parte degli incentivi corrispondente al capitale che, non
solo ex ante (finanziamento pubblico a fondo perduto), ma anche ex
post (quota di progressivo ammortamento del capitale), gravi de facto
sulla collettivita'».
1.4.- Il Consiglio di Stato, riuniti gli appelli, ha reputato non
fondati i primi tre motivi di impugnazione, sospendendo il giudizio
per il quarto motivo.
1.5.- In particolare, con riferimento al primo motivo, il giudice
a quo ha ritenuto insussistente la violazione del «metodo
normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del
ciclo dei rifiuti urbani», di cui al d.P.R. del 27 aprile 1999, n.
158 (Regolamento recante norme per la elaborazione del metodo
normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del
ciclo dei rifiuti urbani), il cui art. 3 si limita a prevedere che la
tariffa di riferimento a regime deve coprire tutti i costi afferenti
al servizio di gestione dei rifiuti urbani, ma «non esclude expressis
verbis che anche i ricavi, lato sensu intesi, conseguiti dal soggetto
affidatario del servizio di gestione dei RSU [rifiuti solidi urbani]
in relazione a tale specifica attivita' possano essere computati al
fine di quantificare la tariffa gravante sull'utenza finale».
Le delibere impugnate avrebbero quindi effettuato
«un'individuazione dei costi reali sostenuti dall'operatore»,
scomputando dai costi materiali «e, per cosi' dire, "grezzi"» i
«benefici incentivanti» percepiti dall'operatore gravanti sulle casse
pubbliche.
Per il giudice a quo, dunque, i «benefici incentivanti»,
costituiti dai finanziamenti a fondo perduto e dalla progressiva
quota annuale di ammortamento dei costi, sarebbero stati considerati
quali «introiti», ai sensi dell'art. 16 della legge reg.
Emilia-Romagna n. 23 del 2011, e quindi come «poste algebriche
negative» da considerarsi necessariamente nel complessivo computo dei
costi finali realmente gravanti, in termini economici,
sull'operatore.
Le due delibere, in sostanza, si sarebbero mosse «entro
un'analisi ab interno della struttura di costo dell'attivita' di
smaltimento», in tal modo «non decampando dai principi generali
enucleati dal d.p.r. n. 158 del 1999».
1.6.- Il rimettente, infine, rigettati il secondo ed il terzo
motivo, ha sospeso la decisione in ordine al quarto motivo, ritendo
rilevanti e non manifestamente infondate le suddette questioni di
legittimita' costituzionale.
Cio' in quanto la «ampiezza e la atecnicita'» della dizione
«introiti» utilizzata nell'ultimo periodo del censurato art. 16,
comma 1, «evidentemente voluta» dal legislatore regionale, imporrebbe
di ritenervi ricompresi anche gli «incentivi per l'energia prodotta
da fonte rinnovabile, i quali, del resto, nella contabilita'
dell'impresa configurano materialmente un incremento economico,
ovvero, in altra prospettiva, una posta reddituale positiva, ossia
appunto un "introito"».
Tuttavia, poiche' - ad avviso del giudice a quo - tali incentivi
sarebbero stati erogati per rendere economicamente sostenibili forme
di produzione di energia «ambientalmente compatibile», derivante,
nella specie, dallo smaltimento dei rifiuti, la relativa disciplina
perseguirebbe direttamente e sotto un duplice aspetto (gestione del
ciclo dei rifiuti e produzione di energia da fonti rinnovabili)
finalita' di «tutela dell'ambiente».
La norma regionale, pertanto, si porrebbe in violazione della
competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Essa, infatti, modificando il «fruitore sostanziale»
dell'incentivo, si frapporrebbe fra il suo «destinatario formale» e
l'incentivo medesimo, deviando quest'ultimo e i suoi effetti
economici in favore di altro soggetto, ossia verso la «collettivita'
utente del servizio», con conseguente «riduzione della tariffa».
Il rimettente lamenta poi, «sotto un diverso profilo», che la
sottrazione dai costi della quota degli incentivi percepiti in
relazione all'operazione di smaltimento, «potrebbe integrare un
tributo» - anche perche' il computo disciplinato dalla disposizione
regionale sarebbe «finalizzato a determinare la misura della tariffa
gravante sugli utenti finali del servizio di gestione dei rifiuti, ad
oggi disciplinata dalla l. n. 147 del 2013, artt. 639 e ss. [recte:
art. 1, commi 639 e ss.], avente, per chiaro dettato normativo e per
consolidata giurisprudenza, natura tributaria» - o comunque «una
surrettizia "prestazione patrimoniale imposta"».
Cio' in violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e
119, secondo comma, Cost., perche' il tributo risulterebbe istituito
in una materia «in cui non e' stata attribuita potesta' tributaria
alla Regione», o comunque dell'art. 23 Cost., in quanto
difetterebbero i «criteri oggettivi tali da integrare la riserva di
legge relativa».
2.- Herambiente spa ha depositato atto di costituzione in
giudizio chiedendo l'accoglimento delle questioni.
La societa' evidenzia che l'incentivazione della produzione di
energia elettrica da fonti rinnovabili costituirebbe un «principio
generale dell'ordinamento, come stabilito dalle direttive 2001/77/CE
e 2009/28/CE».
La Corte di giustizia dell'Unione europea, inoltre, avrebbe piu'
volte sottolineato l'importanza dei regimi di sostegno, ribadendo che
condizione per la loro efficacia e' che questi siano assistiti da
stabilita', coerenza e prevedibilita', «elementi necessari a
conservare la fiducia degli investitori e garantire il raggiungimento
degli obiettivi vincolanti a livello dei singoli Stati membri».
In particolare, gli incentivi derivanti dalla produzione di
energia rinnovabile non costituirebbero per loro natura un ricavo, ma
rappresenterebbero il beneficio economico corrisposto per sostenere
determinate iniziative di investimento che perseguono finalita' di
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
In adesione alla prospettazione del rimettente, la societa'
evidenzia che la disposizione regionale, nella parte in cui ha
considerato tra gli «introiti» anche gli incentivi derivanti dalla
produzione di energia da fonte rinnovabile, finirebbe per regolare
aspetti rimessi alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, ex
art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e, in particolare, della
«tutela e protezione dell'ambiente».
La normativa regionale, infatti, «deviando» i benefici economici
dall'incentivo a favore di un altro soggetto (l'utenza del servizio),
mediante la riduzione della tariffa, vanificherebbe la ratio
dell'incentivo, ponendosi quindi in contrasto con la giurisprudenza
di questa Corte in materia di tutela dell'ambiente.
La disposizione regionale, inoltre, comportando una «deminutio»
patrimoniale, «corrispondente al mancato profitto derivante dagli
incentivi per la produzione dell'energia pulita», integrerebbe, da un
lato, una «prestazione patrimoniale imposta» stabilita senza i
criteri minimi per far ritenere rispettata la riserva di legge di cui
all'art. 23 Cost., o, dall'altro, un tributo - ben potendo gli
«introiti» consistere in un indicatore della «capacita' contributiva»
- che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non sarebbe
costituzionalmente consentito alla potesta' impositiva delle regioni
a statuto ordinario.
3.- Nel giudizio si e' costituita la Regione Emilia-Romagna,
chiedendo di dichiarare l'inammissibilita' e, comunque, la non
fondatezza delle questioni.
3.1.- Innanzitutto la Regione ha chiarito i complessi profili,
fattuali e normativi, della fattispecie in esame, anche precisando
che le imprese proprietarie degli impianti di smaltimento rifiuti,
seppure integrate nell'ambito del servizio pubblico, parallelamente
svolgerebbero anche un'attivita' di libero mercato in relazione allo
smaltimento dei rifiuti speciali, dal quale trarrebbero la massima
parte del loro profitto.
3.2.- La Regione, quindi, ha eccepito l'inammissibilita' delle
questioni per «omessa determinazione interpretativa e
contraddittorieta' nella ricostruzione della fattispecie normativa»,
in quanto formulate dal giudice rimettente sulla base di due
ricostruzioni diverse, inconciliabili tra loro, dell'unica
disposizione oggetto del giudizio.
Infatti, il giudice amministrativo, dopo avere deciso e respinto
in modo definitivo la censura di violazione del metodo tariffario
stabilito dallo Stato (perche' le delibere non sarebbero «decampa[te]
dai principi generali enucleati dal d.p.r. n. 158 del 1999»), avrebbe
poi sollevato la questione di legittimita' costituzionale
sull'invasione della competenza statale in materia di ambiente, in
considerazione della circostanza che tra gli introiti rientravano
anche gli incentivi per le energie da fonti rinnovabili.
In modo contraddittorio, inoltre, il rimettente avrebbe sollevato
un'ulteriore questione di legittimita' costituzionale affermando che
tale modalita' di computo dei costi «potrebbe integrare un tributo o,
comunque, una surrettizia prestazione patrimoniale imposta».
Tuttavia, ad avviso della Regione, «non potrebbe essere piu'
evidente che determinazione della struttura del costo e imposizione
di un tributo o di una prestazione patrimoniale sono ricostruzioni
della fattispecie normativa del tutto diverse e reciprocamente
incompatibili: una somma imposta a titolo di tributo non puo' essere,
al tempo stesso, l'addendo di una somma algebrica per il calcolo dei
costi effettivi di una determinata attivita'».
Secondo la difesa regionale, in sintesi, si sarebbe dinanzi a
questioni proposte su un presupposto interpretativo «antitetico e non
complementare», senza che il giudice rimettente abbia sciolto
l'antinomia e indicato la ricostruzione ermeneutica che egli ritenga
corretta.
3.3.- La questione relativa alla violazione della competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente sarebbe poi non
fondata, poiche' la considerazione tra i diversi introiti, anche di
quelli derivanti da incentivi, disposta dalla legge regionale
applicando le norme statali e regionali vigenti, non produrrebbe le
«deviazioni, traslazioni o mutamenti di beneficiario» prefigurate
dall'ordinanza di rimessione.
Cio' in quanto l'investimento per la realizzazione di un
termovalorizzatore, «ancorche' assicurato inizialmente dal
proprietario, e' nella sostanza deciso e compiuto dalla
collettivita', sia mediante la procedura di pianificazione, di
approvazione e localizzazione dell'impianto, sia soprattutto mediante
l'integrazione dell'impianto nel servizio pubblico e la
programmazione che, mediante la tariffa, ne copre i costi».
A tale argomento la difesa regionale aggiunge anche quello che
«la totale copertura del costo effettivo del termovalorizzatore, per
la parte relativa allo smaltimento dei rifiuti urbani», in ogni caso
determinerebbe «un grande vantaggio per il privato proprietario, che
con la stessa "macchina" finanziata pro quota dal pubblico opera sul
mercato libero dei rifiuti speciali, in relazione ai quali
tratterra', insieme ad ogni altra entrata, anche l'intero vantaggio
connesso agli incentivi collegati all'impianto di smaltimento».
In conclusione, quindi, poiche' nel caso di apertura degli
impianti di smaltimento dei rifiuti verrebbero in gioco «scelte
pianificatorie in cui il ruolo preponderante e' assunto dalla
collettivita', sia per il finanziamento, sia per le esternalita'
negative che su di esse ricadono», sarebbe del tutto coerente con la
logica degli incentivi che questi vadano a beneficio di questa e non
si trasformino «in una rendita in capo al soggetto privato che agisce
a scopo di lucro, ma protetto in larga misura dai rischi d'impresa».
3.4.- Non fondata sarebbe, infine, anche l'ulteriore questione
sulla violazione dei principi costituzionali in materia di
imposizione dei tributi, in quanto risulterebbe radicalmente
arbitrario attribuire alla norma regionale tale natura.
4.- In prossimita' dell'udienza la Regione ha depositato memoria
illustrativa, con la quale ha focalizzato l'attenzione sul
significato delle delibere emanate dall'Autorita' di regolazione per
energia, reti e ambiente (ARERA) nel periodo 2019-2021 e in
particolare su quella del 3 agosto 2021, n. 363/2021/R/rif, dedicata
specificamente anche alle «tariffe al cancello»; cio' in quanto tale
delibera avrebbe riconosciuto «la piena legittimita' dell'intervento
regionale».
5.- Altra memoria illustrativa e' stata depositata, prima
dell'udienza pubblica, da Herambiente spa, che, dopo aver
stigmatizzato che la norma regionale avrebbe vanificato le finalita'
dell'incentivazione equiparando «il titolare di un impianto
incentivato agli operatori non aventi titolo per beneficiare
dell'incentivo», ha replicato alle argomentazioni difensive della
Regione, ribadendo l'illegittima deviazione dei benefici economici
dell'incentivo a favore dell'utenza del servizio.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 6 luglio 2021 (r.o. n. 138 del 2021), il
Consiglio di Stato, sezione quarta, ha sollevato, in riferimento agli
artt. 23, 117, secondo comma, lettere e), ed s), e 119 Cost.,
questioni di legittimita' costituzionale dell'ultimo periodo
dell'art. 16, comma 1, della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del
2011, nella parte in cui, nell'ambito della determinazione della
tariffa regionale di accesso agli impianti di smaltimento di rifiuti
urbani nella titolarita' di soggetti privati, comprende la dizione «e
considerando anche gli introiti».
1.1.- Il suddetto art. 16, comma 1, nel suo insieme prevede:
«[i]n presenza di un soggetto privato proprietario dell'impiantistica
relativa alla gestione delle operazioni di smaltimento dei rifiuti
urbani di cui all'articolo 183, comma 1, lettera z), del decreto
legislativo n. 152 del 2006, compresi gli impianti di trattamento di
rifiuti urbani classificati R1 ai sensi dell'Allegato C, Parte IV,
del decreto legislativo n. 152 del 2006, l'affidamento della gestione
del servizio dei rifiuti urbani non ricomprende detta impiantistica
che resta inclusa nella regolazione pubblica del servizio. A tal fine
l'Agenzia individua dette specificita', regola i flussi verso tali
impianti, stipula il relativo contratto di servizio e, sulla base dei
criteri regionali, definisce il costo dello smaltimento da imputare a
tariffa tenendo conto dei costi effettivi e considerando anche gli
introiti».
1.2.- Sotto un primo profilo, il giudice rimettente dubita
dell'ultimo periodo dell'art. 16, comma 1, della suddetta legge
regionale, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., per «possibile contrasto» con la competenza esclusiva statale
in materia di ambiente.
In secondo luogo, «[s]otto un diverso profilo», in riferimento
agli artt. 23, 117, secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma,
Cost., censura la medesima norma in quanto la riduzione dell'importo
della tariffa «potrebbe integrare un tributo o, comunque, una
surrettizia "prestazione patrimoniale imposta" [...]».
1.3.- Il giudice rimettente riferisce che le questioni sono sorte
nel corso del giudizio di appello avverso le sentenze del TAR
Emilia-Romagna, sezione seconda, 16 giugno 2020, n. 408 e n. 413, che
avevano rigettato i ricorsi di Herambiente spa, societa' proprietaria
degli impianti di smaltimento, per l'annullamento delle delibere
della Giunta della Regione Emilia-Romagna, n. 380 del 2014 e n. 467
del 2015, di attuazione dell'art. 16 della legge regionale n. 23 del
2011, con cui erano stati fissati i «criteri regionali» per
l'individuazione e la quantificazione dei costi sostenuti dai
soggetti privati proprietari degli impianti di smaltimento dei
rifiuti urbani che dovevano essere imputati alla tariffa gravante
sugli utenti finali.
1.4.- Il Consiglio di Stato, riuniti gli appelli, ha reputato non
fondati i primi tre motivi di impugnazione, sospendendo il giudizio
per il quarto motivo.
1.5.- In particolare, con riferimento al primo motivo, il giudice
a quo ha ritenuto insussistente la violazione del «metodo
normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del
ciclo dei rifiuti urbani», di cui al d.P.R. n. 158 del 1999, il cui
art. 3 si limita a prevedere che la tariffa di riferimento a regime
deve coprire tutti i costi afferenti al servizio di gestione dei
rifiuti urbani, ma «non esclude expressis verbis che anche i ricavi,
lato sensu intesi, conseguiti dal soggetto affidatario del servizio
di gestione dei RSU in relazione a tale specifica attivita' possano
essere computati al fine di quantificare la tariffa gravante
sull'utenza finale».
Le delibere impugnate avrebbero quindi effettuato
«un'individuazione dei costi reali sostenuti dall'operatore»,
scomputando, dai costi materiali «e, per cosi' dire, "grezzi"», i
«benefici incentivanti» percepiti dall'operatore gravanti sulle casse
pubbliche.
Le due delibere, in sostanza, si sarebbero mosse «entro
un'analisi ab interno della struttura del costo dell'attivita' di
smaltimento», in tal modo «non decampando dai principi generali
enucleati dal d.P.R. n. 158 del 1999».
1.6.- Il rimettente, inoltre, rigettati il secondo ed il terzo
motivo, ha invece sospeso la decisione in ordine al quarto motivo,
ritendo rilevanti e non manifestamente infondate le suddette
questioni di legittimita' costituzionale.
Cio' in quanto la «ampiezza e la atecnicita'» della dizione
«introiti» utilizzata nell'ultimo periodo dell'art. 16, comma 1,
«evidentemente voluta» dal legislatore regionale, imporrebbe di
ritenervi ricompresi anche gli «incentivi per l'energia prodotta da
fonte rinnovabile i quali, del resto, nella contabilita' dell'impresa
configurano materialmente un incremento economico, ovvero in altra
prospettiva, una posta reddituale positiva, ossia appunto un
"introito"».
Tuttavia, poiche' - ad avviso del giudice a quo - tali incentivi
sarebbero stati erogati per rendere economicamente sostenibili forme
di produzione di energia «ambientalmente compatibile», derivante,
nella specie, dallo smaltimento dei rifiuti, la relativa disciplina
perseguirebbe direttamente e sotto un duplice aspetto (gestione del
ciclo dei rifiuti e produzione di energia da fonti rinnovabili)
finalita' di «tutela dell'ambiente».
La norma regionale, deviando gli effetti economici
dell'incentivo, si porrebbe pertanto in violazione della competenza
legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Il rimettente lamenta poi, «sotto un diverso profilo», che la
sottrazione, dai costi, della quota degli incentivi percepiti in
relazione all'operazione di smaltimento «potrebbe integrare un
tributo» o comunque «una surrettizia "prestazione patrimoniale
imposta"».
Cio' in violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera e), e
119, secondo comma, Cost., perche' il tributo risulterebbe istituito
in una materia «in cui non e' stata attribuita potesta' tributaria
alla Regione», o comunque dell'art. 23 Cost., difettando i «criteri
oggettivi tali da integrare la riserva di legge relativa».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Emilia-Romagna,
eccependo l'inammissibilita' delle questioni, in quanto sollevate
«alla stregua di una duplice ed irrisolta prospettiva
interpretativa».
Infatti, il giudice amministrativo, dopo avere deciso e respinto
in modo definitivo la censura di violazione del metodo tariffario
stabilito dallo Stato (in quanto le delibere regionali non si
sarebbero discostate «dai principi generali» enucleati dal d.p.r. n.
158 del 1999), avrebbe poi sollevato la questione di legittimita'
costituzionale sull'invasione della competenza legislativa statale in
materia di ambiente, in considerazione della circostanza che tra gli
introiti rientravano anche gli incentivi per le energie da fonti
rinnovabili.
In modo contraddittorio, inoltre, avrebbe sollevato un'ulteriore
questione di legittimita' costituzionale affermando che tale
modalita' di computo dei costi «potrebbe integrare un tributo o,
comunque, una surrettizia prestazione patrimoniale imposta».
Secondo la difesa regionale, in sintesi, le questioni sarebbero
proposte sulla base di un presupposto interpretativo «antitetico e
non complementare», senza che il giudice rimettente abbia sciolto
l'antinomia e indicato quale ricostruzione ermeneutica ritenga
corretta.
3.- L'eccezione non e' fondata.
3.1.- Le questioni sono formulate in modo solo apparentemente
ancipite, perche' in realta' il giudice a quo chiarisce
sufficientemente la propria opzione interpretativa in relazione
all'effetto della norma censurata, ponendo poi a questa Corte, sotto
distinti profili, complementari e non antitetici (sentenza n. 95 del
2020), concorrenti questioni di legittimita' costituzionale.
4.- Nel merito, la questione relativa alla asserita violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., non e' fondata.
Tale questione attiene alla determinazione della tariffa
regionale, la cosiddetta "tariffa al cancello", che, nella fase
finale del ciclo integrato dei rifiuti - la cui regolazione e', nello
specifico, affidata all'Agenzia territoriale dell'Emilia Romagna per
il servizio idrico e i rifiuti (ATERSIR), che opera nell'unico Ambito
territoriale ottimale individuato nella Regione - deve essere versata
a titolo di corrispettivo ai proprietari degli impianti di
smaltimento dai soggetti che vi conferiscono i rifiuti urbani.
4.1.- La base normativa della tariffa in oggetto si rinviene,
innanzitutto, nei commi da 2 a 5 dell'art. 49 del decreto legislativo
5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui
rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli
imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), cosiddetto "decreto
Ronchi", che, dando attuazione al principio europeo "chi inquina
paga", hanno previsto la copertura integrale dei costi relativi al
ciclo integrato dei rifiuti.
Tale previsione ha poi trovato conferma nell'art. 25, comma 4,
del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, in legge 24 marzo 2012, n. 27, in base
al quale: «[...] all'affidatario del servizio di gestione integrata
dei rifiuti urbani devono essere garantiti l'accesso agli impianti a
tariffe regolate e predeterminate e la disponibilita' delle
potenzialita' e capacita' necessarie a soddisfare le esigenze di
conferimento indicate nel piano d'ambito».
Per quanto qui interessa va sottolineato che il comma 5 dell'art.
49 del d.lgs. n. 22 del 1997 ha introdotto il cosiddetto "metodo
normalizzato" «per definire le componenti dei costi e determinare la
tariffa di riferimento», la cui elaborazione e' stata in concreto
effettuata dal d.P.R. n. 158 del 1999, tutt'ora vigente, in attesa di
nuova regolamentazione, per effetto degli artt. 238, comma 11, e 265
(quest'ultima, quale disposizione transitoria) del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale).
In particolare, l'art. 2 del d.P.R. n. 158 del 1999 ha stabilito
che la «tariffa di riferimento» rappresenta «l'insieme dei criteri e
delle condizioni che devono essere rispettati per la determinazione
della tariffa» e ha precisato che questa «a regime deve coprire tutti
i costi afferenti al servizio di gestione dei rifiuti urbani e deve
rispettare la equivalenza di cui al punto 1 dell'allegato 1».
Sulla scorta di tale «equivalenza» il totale delle entrate
tariffarie deve coprire i costi di gestione del ciclo dei servizi,
quelli comuni e anche quelli d'uso del capitale (interessi passivi,
ammortamenti e accantonamenti), nel senso che tutti i costi relativi
al ciclo dei rifiuti devono trovare integrale copertura.
La tariffa si compone, quindi, di una parte fissa, determinata in
relazione alle componenti essenziali del costo del servizio, riferite
in particolare agli investimenti per le opere ed ai relativi
ammortamenti, e da una parte variabile, rapportata alle quantita' di
rifiuti conferiti, al servizio fornito e all'entita' dei costi di
gestione.
4.2.- Nell'ordinanza di rimessione il Consiglio di Stato ha
affermato, da un lato, che le due delibere regionali impugnate, n.
380 del 2014 e n. 467 del 2015, hanno fatto corretta applicazione dei
«principi generali» di cui al d.P.R. n. 158 del 1999, ma che,
dall'altro, la specificazione effettuata dall'art. 16, comma 1,
ultimo periodo, della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2011,
consentendo di scomputare, per il calcolo della tariffa, i
finanziamenti pubblici a fondo perduto e gli ammortamenti dei costi
relativi al capitale fornito dal pubblico, determinerebbe una
violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela
dell'ambiente.
Cio' in quanto, modificando il «fruitore sostanziale»
dell'incentivo, la norma regionale si frapporrebbe fra il
«destinatario formale dell'incentivo» e l'incentivo medesimo,
deviando quest'ultimo e i suoi effetti economici in favore di altro
soggetto, ossia verso la «collettivita' utente del servizio», con
conseguente «riduzione della tariffa», di fatto rendendo meno
sostenibili le forme di produzione di energia compatibili con
l'ambiente.
4.3.- Il giudice a quo non contesta quindi la possibilita' per la
Regione di dettagliare, nell'ambito della propria competenza
concorrente in materia di «produzione di energia» di cui all'art.
117, terzo comma, Cost., il metodo normalizzato stabilito dal d.P.R.
n. 158 del 1999, che del resto all'art. 2 identifica «criteri» per il
calcolo della tariffa e «non esclude expressis verbis che anche i
ricavi, lato sensu intesi, conseguiti dal soggetto affidatario del
servizio di gestione dei RSU in relazione a tale specifica attivita'
possano essere computati al fine di quantificare la tariffa gravante
sull'utenza finale».
Contesta piuttosto che la norma regionale, consentendo di
includere tra i ricavi anche i finanziamenti pubblici a fondo perduto
e gli ammortamenti dei costi relativi al capitale fornito dal
pubblico, determinerebbe una specificazione non consentita dei
«criteri generali» del metodo normalizzato, realizzando un'indebita
interferenza - a danno della competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente - sulla ratio che giustifica gli incentivi statali.
Tale ratio, infatti, dovrebbe leggersi come diretta a beneficiare
unicamente il titolare dell'impianto di termovalorizzazione, il
quale, chiamato a sostenerne gli ingenti costi di realizzazione, solo
in forza della percezione dell'incentivo avrebbe potuto ritenere
«economicamente sostenibili forme di produzione di energia
ambientalmente compatibile».
4.4.- Tale assunto non puo' essere condiviso.
4.4.1.- La realizzazione di un termovalorizzatore dipende da
scelte indubbiamente piu' complesse di quelle rappresentate dal
giudice rimettente.
All'interno di un determinato contesto territoriale, infatti, il
raggiungimento dell'auspicabile obiettivo di produrre energia dai
rifiuti urbani non riciclabili non dipende solo dalla decisione di
investimento di un determinato imprenditore, ma anche, secondo le
normative vigenti, da determinazioni delle autorita' pubbliche,
quanto, ad esempio, alla pianificazione, alle autorizzazioni
ambientali, alla programmazione. Ne' puo' essere trascurato il
rilievo di un coinvolgimento della popolazione interessata.
Tanto piu' l'incentivo statale si riflettera' anche sulla
comunita' territoriale di riferimento, tanto maggiore sara' quindi la
possibilita' che possa effettivamente raggiungere il proprio
obiettivo, ovvero quello di indurre soluzioni ambientalmente
virtuose.
4.4.2.- L'esistenza di questo riflesso sulla popolazione
interessata e', perlomeno in prospettiva, considerata dalla normativa
statale, dal momento che l'art. 1, comma 654, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)»
stabilisce, in materia di TARI (tassa sui rifiuti), che «[i]n ogni
caso deve essere assicurata la copertura integrale dei costi di
investimento e di esercizio relativi al servizio, ricomprendendo
anche i costi di cui all'articolo 15 del decreto legislativo 13
gennaio 2003, n. 36, ad esclusione dei costi relativi ai rifiuti
speciali al cui smaltimento provvedono a proprie spese i relativi
produttori comprovandone l'avvenuto trattamento in conformita' alla
normativa vigente».
In questo contesto normativo, la riduzione, a valle, della
"tariffa al cancello", per effetto del censurato art. 16, comma 1,
corrisposta dai comuni che utilizzano il termovalorizzatore per lo
smaltimento dei rifiuti urbani, determina quindi un minor peso dei
costi da questi sostenuti e di conseguenza, per un principio di "vasi
comunicanti", permette una riduzione, a monte, della TARI richiesta
ai propri cittadini.
Si tratta di una esternalita' positiva che puo' concorrere in
modo significativo a spingere la popolazione interessata ad accettare
la decisione di realizzare il termovalorizzatore.
Lo stesso, peraltro, puo' dirsi, su un altro piano, anche con
riferimento a quegli impianti destinati, nella fase finale del ciclo
dei rifiuti urbani, al riciclo anziche' alla produzione di energia
attraverso la termovalorizzazione. Il successo dell'economia
circolare, basata sul recupero e il riutilizzo, presuppone, infatti,
l'attiva cooperazione della popolazione interessata attraverso la
raccolta differenziata.
4.4.3.- Non puo' quindi considerarsi estranea alla ratio di
queste specifiche forme statali di incentivi - che e' indubbiamente
diversa, ad esempio, da quella dei cosiddetti "Conti Energia",
tuttavia, non avulsi anch'essi da esigenze di «equo bilanciamento
degli opposti interessi in gioco» (sentenza n. 16 del 2017) - quella
di potersi riferire, in una logica di comune vantaggio, a una
pluralita' di potenziali destinatari.
Con rifermento al perdurante beneficio per l'imprenditore va, al
riguardo, ricordato che la norma regionale censurata, dopo aver
chiarito che dall'affidamento della gestione del servizio dei rifiuti
urbani resta esclusa l'impiantisca di cui sia proprietario un
soggetto privato, precisa che «detta impiantistica [...] resta
inclusa nella regolazione pubblica del servizio».
Tale regolazione pubblica, che, riflettendo le esigenze della
comunita', si traduce nel criterio della mera copertura dei costi
effettivi, non attiene pero' al libero mercato dei rifiuti speciali,
dei cui proventi beneficia interamente, ed esclusivamente,
l'imprenditore che, grazie agli incentivi pubblici, ha realizzato il
termovalorizzatore.
Le delibere regionali qui in considerazione sono, del resto,
riferite a imprese che, come normalmente avviene, utilizzano gli
impianti di smaltimento non solo per i rifiuti urbani (per i quali la
tariffa e' sottoposta, come detto, a regolamentazione pubblica), ma
anche per i rifiuti speciali, per i quali il prezzo e' appunto
stabilito in regime di libero mercato.
4.4.4.- Va peraltro considerato, a ulteriore conferma della
razionalita' della logica del beneficio diffuso, che, in assenza
della suddetta regolazione pubblica, sfruttando le economie di scala
di impianti realizzati grazie anche a finanziamenti pubblici a fondo
perduto, si verificherebbe, come sottolineato dalla difesa regionale,
un abnorme «vantaggio per il privato proprietario, che con la stessa
"macchina" finanziata pro quota dal pubblico opera sul mercato libero
dei rifiuti speciali, in relazione ai quali tratterra', insieme ad
ogni altra entrata, anche l'intero vantaggio connesso agli incentivi
collegati all'impianto di smaltimento».
4.5.- Le considerazioni appena esposte valgono anche con
riferimento agli ammortamenti, che la norma regionale consente di
inserire nell'ampio genus degli «introiti»; altrimenti
l'imprenditore, dopo essere stato beneficiario di un finanziamento
pubblico a fondo perduto per la realizzazione degli impianti di
smaltimento, potrebbe poi scomputare dalla tariffa quote annuali di
ammortamento di costi, in realta', non sostenuti direttamente, in
quanto coperti dalla provvista pubblica.
4.6.- Una volta ricostruiti in questi termini gli effetti della
norma regionale, si deve escludere che l'ultimo periodo dell'art 16,
comma 1, della legge reg. Emilia-Romagna n. 23 del 2011 abbia
determinato, come sostenuto dal giudice a quo, una deviazione degli
incentivi lesiva della competenza legislativa esclusiva statale in
materia di tutela dell'ambiente.
4.7.- A conforto delle esposte conclusioni, non e' indifferente
ricordare che l'ARERA, istituita con l'art. 1, comma 527, della legge
27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020), chiamata a fornire chiarimenti in ordine alla adozione
della sua prima delibera (n. 443/2019/R/rif), con cui ha definito i
criteri per l'individuazione del valore della tariffa relativa al
ciclo integrato dei rifiuti per il periodo 2018-2021, con la
determinazione n. 02/DRIF/2020, ha precisato che all'interno della
tariffa regionale «i ricavi da incentivi all'energia prodotta da
fonti rinnovabili sono valorizzati in continuita' con quanto disposto
dagli Enti territorialmente competenti precedentemente all'entrata in
vigore del MTR [Metodo tariffario servizio integrato di gestione dei
rifiuti]».
Piu' specificamente, poi, nella delibera 363/2021/R/rif, relativa
al periodo 2022-2025, proprio in riferimento alla tariffa "al
cancello", ottenuta con il nuovo metodo MTR-2, ARERA ha ritenuto
«opportuno confermare il mantenimento dei fattori di sharing (intesi
come fattori di ripartizione dei benefici tra gestori e utenti) -
gia' introdotti nel primo periodo regolatorio -».
La descritta logica della ripartizione dei benefici risponde, del
resto, alla consapevolezza della complessita' della tutela
dell'ambiente, che peraltro oggi trova una specifica valorizzazione,
«anche nell'interesse delle future generazioni», nel novellato art.
9, terzo comma, Cost.
5.- La seconda questione, relativa alla dedotta violazione degli
artt. 23, 117, secondo comma, lettera e), e 119, secondo comma, Cost.
e' anch'essa non fondata, in quanto la norma regionale censurata,
limitandosi a stabilire «e considerando anche gli introiti», inerisce
esclusivamente al metodo di calcolo matematico della "tariffa al
cancello" e si pone su un piano che, di per se', e' concettualmente
estraneo a quello di un prelievo coattivo configurabile come
un'imposizione tributaria o una prestazione patrimoniale imposta.
Non vengono, quindi, in questione ne' l'ambito entro cui si puo'
muovere l'autonomia impositiva regionale, cui, peraltro, a differenza
da quanto ritenuto dal giudice a quo, non e' preclusa, in determinati
casi, la possibilita' di stabilire, «nel rispetto dei principi di
coordinamento», tributi propri in materia ambientale (sentenza n. 82
del 2021), ne' il rispetto dei criteri inerenti alla base legale
della riserva relativa di cui all'art. 23 Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 16, comma 1, ultimo periodo, della legge della Regione
Emilia-Romagna 23 dicembre 2011, n. 23 (Norme di organizzazione
territoriale delle funzioni relative ai servizi pubblici locali
dell'ambiente), sollevate, in riferimento agli artt. 23, 117, secondo
comma, lettere s) ed e), e 119, secondo comma, Cost., dal Consiglio
di Stato, sezione quarta, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2022.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Luca ANTONINI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 2 febbraio 2023.
Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA