N. 13 ORDINANZA 11 gennaio - 7 febbraio 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Paesaggio - Norme della Regione Siciliana - Nulla osta alla concessione in sanatoria - Vincolo paesaggistico sopravvenuto rispetto all'ultimazione dell'opera abusiva - Esclusione dell'irrogazione delle relative sanzioni amministrative pecuniarie - Denunciata irragionevolezza e violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Manifesta infondatezza della questione. - Legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17, art. 5, comma 3, secondo periodo. - Costituzione, artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s).(GU n.6 del 8-2-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3,
secondo periodo, della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994,
n. 17 (Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e
per la destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti),
promossi dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
Siciliana con cinque sentenze non definitive del 18 marzo 2022 e
cinque sentenze non definitive del 16 febbraio 2022, iscritte,
rispettivamente, ai numeri da 34 a 37, 44 e da 57 a 61 del registro
ordinanze 2022 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
numeri 16, 18 e 22, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Udita nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 gennaio 2023.
Ritenuto che il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione Siciliana (CGARS), con dieci sentenze non definitive del 18
marzo 2022 e del 16 febbraio 2022, iscritte ai numeri 34, 35, 36, 37,
44, 57, 58, 59, 60 e 61 del reg. ord. 2022, solleva questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3, secondo periodo,
della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17
(Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la
destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti), in base
al quale «[i]l nulla-osta dell'autorita' preposta alla gestione del
vincolo e' richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche
quando il vincolo sia stato apposto successivamente all'ultimazione
dell'opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo apposto
successivamente, e' esclusa l'irrogazione di sanzioni amministrative
pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico
dell'autore dell'abuso edilizio»;
che i giudizi a quibus sono stati promossi dalla Regione
Siciliana per la riforma di sentenze del Tribunale amministrativo
regionale per la Sicilia che hanno accolto ricorsi proposti da
privati contro decreti del dirigente del Dipartimento dei beni
culturali e dell'identita' siciliana di ingiunzione - ai sensi
dell'art. 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice
dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della
legge 6 luglio 2002, n. 137) - a pagare determinate somme di denaro a
titolo di «indennita' risarcitoria» per il danno causato al paesaggio
con la realizzazione - negli anni '70 - di fabbricati siti nel Comune
di Agrigento;
che in tutti i giudizi di primo grado, riferisce il rimettente,
il TAR ha accolto la censura fondata sulla sopravvenienza del vincolo
paesaggistico (introdotto nel 1985) rispetto alla commissione
dell'abuso, in virtu' del principio di irretroattivita' di cui
all'art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema
penale), e al citato art. 5, comma 3, della legge reg. Sicilia n. 17
del 1994;
che nei dieci atti di promovimento delle odierne questioni il
CGARS richiama le proprie precedenti decisioni, iscritte al n. 162 e
al n. 163 del reg. ord. 2021, con cui ha gia' chiesto a questa Corte
di verificare la legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3,
della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994, e formula conclusioni
analoghe, per norma censurata, parametri evocati e argomenti relativi
alla rilevanza e alla non manifesta infondatezza;
che il CGARS condivide la parte della motivazione del giudice di
primo grado concernente l'insussistenza di un vincolo paesaggistico
sull'area in questione al momento dell'abuso, la sussistenza di un
vincolo archeologico allo stesso momento e la non assimilabilita' del
secondo al primo ai fini dell'applicabilita' dell'art. 167 cod. beni
culturali;
che il CGARS ritiene, invece, inapplicabile la legge n. 689 del
1981 in quanto attribuisce all'indennita' paesaggistica carattere
riparatorio;
che, tuttavia, lo stesso CGARS rileva l'esistenza del citato art.
5, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994, recante
interpretazione autentica dell'art. 23, decimo comma, della legge
della Regione Siciliana 10 agosto 1985, n. 37 (Nuove norme in materia
di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, riordino
urbanistico e sanatoria delle opere abusive), in base al quale,
«[p]er le costruzioni che ricadono in zone vincolate da leggi statali
o regionali per la tutela di interessi storici, artistici,
architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, igienici,
idrogeologici, delle coste marine, lacuali o fluviali, le concessioni
in sanatoria sono subordinate al nulla-osta rilasciato dagli enti di
tutela sempre che il vincolo, posto antecedentemente all'esecuzione
delle opere, non comporti inedificabilita' e le costruzioni non
costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima [...]»;
che il rimettente richiama la disposizione «nel testo
"sopravvissuto" alla sentenza della Corte costituzionale» n. 39 del
2006, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 17,
comma 11, della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), che
aveva sostituito il primo e il secondo capoverso dell'art. 5, comma
3, della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994;
che, in base a tale ultima norma (che avrebbe ripreso vigore dopo
la declaratoria di illegittimita' costituzionale della disposizione
sostitutiva), in caso di vincolo apposto successivamente
all'ultimazione dell'opera abusiva, il nulla-osta dell'autorita'
preposta alla gestione del vincolo e' comunque necessario ai fini
della concessione in sanatoria, ma «e' esclusa l'irrogazione di
sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme
disciplinanti lo stesso, a carico dell'autore dell'abuso edilizio»;
che il CGARS solleva, dunque, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5, comma 3, secondo periodo, della legge
reg. Siciliana n. 17 del 1994;
che, secondo il rimettente, la norma censurata, non consentendo
l'applicazione dell'indennita' paesaggistica di cui all'art. 167,
comma 5, cod. beni culturali in caso di vincolo paesaggistico
sopravvenuto, violerebbe l'art. 14, comma 1, lettera n), del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione
dello statuto della Regione siciliana», convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2 (che attribuisce alla Regione
Siciliana competenza legislativa primaria nella materia «tutela del
paesaggio»), per contrasto con la norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nel citato art. 167, comma 5, con
conseguente violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost.;
che l'indennita' connessa all'accertamento postumo di
compatibilita' paesaggistica sarebbe dovuta in ambito nazionale
«anche se il vincolo paesaggistico e' sopravvenuto rispetto alla
realizzazione dell'abuso (e cio' indipendentemente dalla
qualificazione della medesima come sanzionatoria o risarcitoria)», in
ragione, da un lato, della sentenza del Consiglio di Stato, adunanza
plenaria, 22 luglio 1999, n. 20, e, dall'altro lato, dell'art. 2,
comma 46, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 (Misure di
razionalizzazione della finanza pubblica);
che il CGARS censura poi la disposizione in questione per
violazione degli artt. 3 e 97 Cost., in quanto essa potrebbe
incentivare a «tenere il comportamento, confidando nella possibilita'
di un adempimento successivo, in grado di superare l'illecito
paesaggistico commesso», e potrebbe cosi' vanificare l'efficacia
deterrente dell'istituto dell'indennita' paesaggistica, «con
conseguente irragionevolezza intrinseca della disciplina e connesso
pregiudizio al buon andamento della pubblica amministrazione»;
che in tutti i giudizi di legittimita' costituzionale le parti
non si sono costituite davanti a questa Corte;
che il 24 marzo 2022 (cioe', pochi giorni dopo il deposito dei
dieci atti di promovimento nella cancelleria del CGARS) e' stata
depositata la sentenza n. 75 del 2022, con cui questa Corte ha deciso
i richiamati giudizi iscritti ai numeri 162 e 163 del reg. ord. 2021;
che nei giudizi iscritti ai numeri 34, 35, 36, 37 e 44 del reg.
ord. 2022 il CGARS ha depositato un decreto del suo Presidente,
adottato il 27 aprile 2022, che dichiara l'improcedibilita'
dell'appello per sopravvenuta carenza di interesse, sulla base di una
istanza in tal senso della Regione appellante, alla luce della
sentenza n. 75 del 2022 di questa Corte.
Considerato che il CGARS dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 3, secondo periodo, della legge reg. Siciliana n.
17 del 1994, in base al quale «[i]l nulla-osta dell'autorita'
preposta alla gestione del vincolo e' richiesto, ai fini della
concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto
successivamente all'ultimazione dell'opera abusiva. Tuttavia, nel
caso di vincolo apposto successivamente, e' esclusa l'irrogazione di
sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme
disciplinanti lo stesso, a carico dell'autore dell'abuso edilizio»;
che, secondo il rimettente, la norma in questione, non
consentendo l'applicazione dell'indennita' paesaggistica di cui
all'art. 167, comma 5, cod. beni culturali in caso di vincolo
paesaggistico sopravvenuto, violerebbe: a) l'art. 14, comma 1,
lettera n), dello statuto speciale (che attribuisce alla Regione
Siciliana competenza legislativa primaria nella materia «tutela del
paesaggio»), per contrasto con la norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nel citato art. 167, comma 5, con
conseguente violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera
s), Cost.; b) gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto potrebbe vanificare
l'efficacia deterrente dell'istituto dell'indennita' paesaggistica,
«con conseguente irragionevolezza intrinseca della disciplina e
connesso pregiudizio al buon andamento della pubblica
amministrazione»;
che le questioni sono state sollevate dal CGARS con dieci
sentenze non definitive coincidenti quanto a norma censurata e
parametri evocati, oltre che per gli argomenti utilizzati, ragione
per cui i giudizi possono essere riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia;
che le medesime questioni sono gia' state decise da questa Corte
con la sentenza n. 75 del 2022;
che nei giudizi iscritti ai numeri 34, 35, 36, 37 e 44 del reg.
ord. 2022 il CGARS ha depositato un decreto del suo Presidente,
adottato il 27 aprile 2022, che dichiara l'improcedibilita'
dell'appello per sopravvenuta carenza di interesse, sulla base di una
istanza in tal senso della Regione appellante, alla luce della
sentenza n. 75 del 2022 di questa Corte;
che, in base all'art. 21 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, l'improcedibilita' del giudizio a
quo non produce effetti sullo svolgimento del giudizio di
legittimita' costituzionale;
che, in via preliminare, deve ritenersi non rilevante che le
questioni siano state promosse con sentenze non definitive anziche'
con ordinanze, avendo comunque il giudice a quo disposto la
sospensione dei procedimenti principali e la trasmissione dei
fascicoli alla cancelleria di questa Corte, sicche' a tali atti,
anche se assunti con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta
sostanzialmente natura di ordinanza (ex multis, sentenze n. 75 del
2022, n. 179 del 2019 e n. 126 del 2018);
che la sentenza n. 75 del 2022 ha ritenuto non implausibile la
motivazione sulla rilevanza offerta dal rimettente, con particolare
riguardo alla vigenza della norma censurata;
che la medesima sentenza ha dichiarato inammissibile la prima
questione «perche' il rimettente non motiva in modo adeguato sulla
pertinenza del parametro interposto invocato (costituito dalla norma
di riforma economico-sociale contenuta nell'art. 167, comma 5, del
d.lgs. n. 42 del 2004) al caso di specie, cio' che rende
insufficiente la motivazione sulla non manifesta infondatezza della
questione»;
che, secondo questa Corte, il CGARS ha dato «per scontato che
anche il caso del rilascio del nulla-osta paesaggistico in un
procedimento di condono relativo a un abuso edilizio commesso prima
dell'apposizione del vincolo ricada nell'ambito di applicazione
dell'art. 167, comma 5, terzo periodo, cod. beni culturali» (secondo
cui, «[q]ualora venga accertata la compatibilita' paesaggistica, il
trasgressore e' tenuto al pagamento di una somma equivalente al
maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito
mediante la trasgressione»), ma ha fondato tale assunto su due
elementi (l'art. 2, comma 46, della legge n. 662 del 1996 e la
sentenza del Consiglio di Stato n. 20 del 1999) in realta' inidonei a
suffragarlo;
che, sempre secondo questa Corte, le pronunce del Consiglio di
Stato e del CGARS citate dal rimettente non affermavano la
necessita', in base alla legge statale, del pagamento dell'indennita'
anche in caso di vincolo sopravvenuto e diversi elementi testuali
conducevano a ritenere invece applicabile l'art. 167 cod. beni
culturali solo al caso di intervento edilizio eseguito in violazione
dell'obbligo di chiedere l'autorizzazione paesaggistica, cioe' su
un'area gia' vincolata al momento di realizzazione dell'abuso
edilizio, ragione per cui questa Corte ha ritenuto che gli atti di
promovimento non offrissero «sufficienti elementi a sostegno della
pertinenza del parametro interposto invocato»;
che questa Corte ha poi dichiarato non fondata la seconda
questione, sollevata con riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.,
osservando che la norma censurata «non puo' essere idonea a
vanificare l'efficacia deterrente dell'indennita' paesaggistica,
giacche' tale effetto ha logicamente ad oggetto la violazione
dell'obbligo paesaggistico, che nel caso di specie non c'e'»;
che «[s]e, d'altro canto, la deterrenza fosse riferita al
comportamento abusivo edilizio - e al rischio, che ne deriverebbe, di
incorrere in una reazione dell'ordinamento anche per l'eventuale
successiva sopravvenienza di un vincolo paesaggistico - [...] un
effetto deterrente indiretto di questo tipo e' offerto dalla norma in
esame», in quanto essa «non rende [...] irrilevante la sopravvenienza
del vincolo paesaggistico, perche' richiede comunque, ai fini della
concessione in sanatoria, il nulla-osta dell'organo di tutela del
vincolo»;
che le questioni sollevate dagli odierni atti di promovimento
coincidono con quelle decise dalla sentenza n. 75 del 2022, e gli
stessi atti non contengono argomenti nuovi, idonei a mutare le
conclusioni gia' raggiunte da questa Corte;
che va dunque dichiarata la manifesta inammissibilita' della
prima questione (violazione dell'art. 14, comma 1, lettera n, dello
statuto speciale, per contrasto con la norma di grande riforma
economico-sociale contenuta nell'art. 167, comma 5, del d.lgs. n. 42
del 2004, con conseguente violazione degli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s, Cost.) e la manifesta infondatezza della seconda
questione, relativa alla violazione degli artt. 3 e 97 Cost. (ex
multis, ordinanze n. 220 del 2022 e n. 244 del 2021).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3, secondo periodo,
della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17
(Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio e per la
destinazione delle costruzioni edilizie abusive esistenti),
sollevata, in riferimento all'art. 14, comma 1, lettera n), del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, recante «Approvazione
dello statuto della Regione siciliana», convertito nella legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e agli artt. 9 e 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana con le sentenze indicate in
epigrafe;
2) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 3, secondo periodo,
della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994, sollevata, in riferimento
agli artt. 3 e 97 Cost., dal Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana con le sentenze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 7 febbraio 2023.
Il Direttore della Cancelleria