N. 107 SENTENZA 11 maggio - 1 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo amministrativo - Equa riparazione per violazione della ragionevole durata del processo - Condizione di ammissibilita' della domanda - Istanza di prelievo nei termini prescritti - Denunciata violazione dei vincoli convenzionali con riferimento al diritto a un equo processo e a un ricorso effettivo - Non fondatezza della questione. - Legge 24 marzo 2001, n. 89, art. 2, comma 1. - Costituzione, art. 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, artt. 6, paragrafo 1, e 13.(GU n.23 del 7-6-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in
caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), promosso dalla
Corte d'appello di Bologna, sezione terza civile, nel procedimento
vertente tra L. A. e altri e il Ministero dell'economia e delle
finanze, con ordinanza del 3 agosto 2022, iscritta al n. 116 del
registro ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2022, la cui
trattazione e' stata fissata per l'adunanza in camera di consiglio
del 22 marzo 2023.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
deliberato nella camera di consiglio dell'11 maggio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 3 agosto 2022, la Corte d'appello di
Bologna, sezione terza civile, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89
(Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine
ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di
procedura civile), nella parte in cui dispone - attraverso il
richiamo all'art. 1-ter, comma 3, della medesima legge, nel testo
risultante dalle modifiche apportate dall'art. 1, comma 777, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)» - l'inammissibilita' della domanda di equa
riparazione per l'eccessiva durata di un processo amministrativo, nel
caso di mancata presentazione di istanza di prelievo almeno sei mesi
prima che siano trascorsi i termini di cui all'art. 2, comma 2-bis,
della legge n. 89 del 2001.
1.1.- La questione e' sollevata in riferimento all'art. 117,
primo comma, della Costituzione, in relazione ai parametri interposti
di cui agli artt. 6, paragrafo 1, e 13 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo.
1.2.- Il rimettente dubita che l'istanza di prelievo di cui
all'art. 71, comma 2, dell'Allegato 1 (Codice del processo
amministrativo) al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), possa essere considerata un rimedio "effettivo",
ossia efficacemente sollecitatorio, come richiesto dalla
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, al fine del
rispetto dell'art. 6, paragrafo 1, CEDU, che riconosce il diritto a
un equo processo, e dell'art. 13 CEDU, sul diritto a un ricorso
effettivo davanti a un'istanza nazionale.
1.3.- La questione e' stata sollevata nell'ambito di un giudizio
instaurato da alcuni agenti di polizia penitenziaria, che avevano
fatto domanda di equa riparazione ai sensi della legge n. 89 del 2001
per la durata eccessiva di un processo amministrativo, avente ad
oggetto l'accertamento e la declaratoria del diritto al risarcimento
dei danni non patrimoniali, e la conseguente condanna del Ministero
della giustizia, Dipartimento dell'amministrazione penitenziaria, per
l'attivita' lavorativa prestata nei giorni di riposo settimanale non
recuperata, pendente da oltre otto anni. Il giudice a quo ha
precisato che il giudizio di primo grado, a fronte del ricorso
presentato il 19 marzo 2014, e' stato definito dal Tribunale
amministrativo regionale per l'Emilia Romagna - sezione staccata di
Parma con sentenza del 22 febbraio 2015, mentre l'appello, proposto
al Consiglio di Stato il 7 ottobre 2015, risultava pendente,
nonostante la proposizione di istanza di prelievo in data 20 luglio
2017. Il rimettente rileva che gli appellanti hanno presentato
opposizione contro il decreto che ha dichiarato inammissibile la
domanda, ai sensi degli artt. 2, comma 1, e 1-ter, comma 3, della
legge n. 89 del 2001, per non essere stata proposta «l'istanza di
prelievo ex art. 71 comma 2 CPA almeno sei mesi prima dei termini di
cui all'art. 2 comma 2-bis l. 89/2001 ossia nei due anni per il
secondo grado: quindi nel caso concreto entro un anno e sei mesi dal
7/10/2015».
2.- Il giudice a quo, in punto di rilevanza, osserva che,
diversamente da quanto sostenuto dagli opponenti, le norme
applicabili al caso in esame non sono state oggetto di dichiarazione
di illegittimita' costituzionale e, pertanto, il giudizio non puo'
essere definito indipendentemente dalla rimessione della questione a
questa Corte.
2.1.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente
ritiene applicabili al caso di specie i principi affermati da questa
Corte nella sentenza n. 34 del 2019, con la quale e' stata dichiarata
l'illegittimita' costituzionale - per violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 6, paragrafo 1, e 13 CEDU -
dell'art. 54, comma 2, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, nella legge
6 agosto 2008, n. 133, come modificato dall'art. 3, comma 23,
dell'Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010, e dall'art. 1, comma 3,
lettera a), numero 6), del decreto legislativo 15 novembre 2011, n.
195 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104, recante codice del processo amministrativo a
norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69).
La disposizione prevedeva l'improponibilita' della domanda di
equa riparazione se nel giudizio dinanzi al giudice amministrativo,
in cui si assumeva essersi superato il termine ragionevole di durata
del processo, non fosse stata presentata l'istanza di prelievo di cui
all'art. 71, comma 2, cod. proc. amm. Il giudice rimettente richiama
anche la sentenza della Corte europea dei diritti dell'uomo 22
febbraio 2016, Olivieri e altri contro Italia, la quale, nel ribadire
che l'art. 13 CEDU impone che l'ordinamento interno offra un «ricorso
effettivo» per quanto riguarda la violazione dedotta, aveva escluso
che l'istanza di prelievo potesse efficacemente accelerare la
decisione in merito alla causa sottoposta all'esame del giudice e
condizionare il diritto all'equa riparazione per l'irragionevole
durata del processo. Il giudice a quo osserva anche che, secondo la
giurisprudenza della Corte EDU, i rimedi preventivi, volti ad evitare
che la durata del procedimento diventi eccessivamente lunga, sono
ammissibili, o addirittura preferibili, eventualmente in combinazione
con quelli indennitari, ma solo se effettivi e, cioe', nella misura
in cui velocizzino la decisione da parte del giudice competente (e'
citata la sentenza 29 marzo 2006, Scordino contro Italia).
2.2.- Secondo il giudice a quo - il quale richiama sul punto
anche la sentenza di questa Corte n. 88 del 2018, che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge n. 89 del
2001, nella parte in cui non prevedeva che la domanda di equa
riparazione potesse essere proposta in pendenza del procedimento
presupposto - la presentazione dell'istanza di prelievo costituirebbe
un adempimento formale, rispetto alla cui violazione la sanzione di
inammissibilita' della domanda di indennizzo non risulterebbe
coerente con l'obiettivo del contenimento della durata del processo,
ne' con quello indennitario per il caso di sua eccessiva durata. In
sostanza, la presentazione dell'istanza di prelievo non offrirebbe
alcuna garanzia di contrazione dei tempi processuali, non
innesterebbe un modello procedimentale alternativo, tenuto conto che
«ai sensi dell'art. 71 bis CPA, a seguito della presentazione
dell'istanza di prelievo il giudice "puo'" definire, in camera di
consiglio, il giudizio con sentenza in forma semplificata, ma non e'
obbligato a adottare tale strumento processuale»; non inciderebbe
sull'ordine di priorita' nella trattazione dei procedimenti e non
costituirebbe, pertanto, uno strumento a disposizione della parte
interessata per prevenire effettivamente l'ulteriore protrarsi del
processo.
3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, che ha chiesto che la questione sia dichiarata non fondata,
poiche' la disposizione in esame sarebbe diversa da quelle che hanno
formato oggetto della citata sentenza n. 34 del 2019, nonche' della
sentenza di questa Corte n. 169 del 2019. Quest'ultima pronuncia ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-quinquies, lettera e), della legge n. 89 del 2001, ove, in
relazione al processo penale, si stabiliva che non fosse riconosciuto
alcun indennizzo in mancanza di deposito da parte dell'imputato di
istanza di accelerazione nei trenta giorni successivi al superamento
dei termini di sua ragionevole durata. Cio' in quanto il sistema
della legge n. 89 del 2001, come rimodulato dall'art. 1, commi 777 e
781, della legge n. 208 del 2015, subordinerebbe l'ammissibilita'
della domanda di equo indennizzo per durata non ragionevole del
processo non gia' alla proposizione di un'istanza con effetto
dichiarativo di un interesse gia' incardinato nel processo e di mera
"prenotazione della decisione" - ossia a un adempimento puramente
formale - bensi' alla proposizione di possibili e concreti "modelli
procedimentali alternativi", volti ad accelerare il corso del
processo, prima che il termine di durata massima sia maturato.
Nello specifico, il rimedio preventivo di cui all'art. 1-ter,
comma 3, della legge n. 89 del 2001, di cui la parte richiedente
l'indennizzo nel caso di specie non si e' avvalsa, sarebbe quello
previsto dall'art. 71-bis cod. proc. amm., introdotto dall'art. 1,
comma 781, lettera b), della legge n. 208 del 2015, riguardante la
proposizione di un'istanza di accelerazione della definizione del
ricorso in camera di consiglio, con sentenza in forma semplificata ai
sensi dell'art. 74 cod. proc. amm. La disposizione sospettata di
illegittimita' costituzionale avrebbe previsto, dunque, un rimedio
preventivo assimilabile a quelli esperibili nel processo civile,
previsti dall'art. 1-ter, comma 1, della legge n. 89 del 2001, gia'
ritenuti da questa Corte nella sentenza n. 121 del 2020 "effettivi" e
percio' conformi alla Costituzione.
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Bologna, terza sezione civile, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
1, della legge n. 89 del 2001, nella parte in cui dispone -
attraverso il richiamo all'art. 1-ter, comma 3, come modificato
dall'art. 1, comma 777, della legge n. 208 del 2015 -
l'inammissibilita' della domanda di equa riparazione per l'eccessiva
durata di un processo amministrativo nel caso di mancata
presentazione, quale «rimedio preventivo», dell'istanza di prelievo
di cui all'art. 71, comma 2, cod. proc. amm. almeno sei mesi prima
che sia trascorso il «termine ragionevole» di cui all'art. 2, comma
2-bis, della legge n. 89 del 2001.
La questione e' sollevata in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione ai parametri interposti di cui agli artt.
6, paragrafo 1, e 13 CEDU.
Il rimettente ritiene applicabili al caso sottoposto al suo esame
i principi affermati da questa Corte nella sentenza n. 34 del 2019,
con la quale e' stata dichiarata l'illegittimita' costituzionale -
per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 6, paragrafo 1, e 13 CEDU - dell'art. 54, comma 2, del d.l. n.
112 del 2008, come convertito e successivamente modificato, che
prevedeva l'improponibilita' della domanda di equa riparazione, la'
dove nel processo amministrativo, in cui si assumeva essersi superato
il termine ragionevole di durata del processo, non fosse stata
presentata l'istanza di prelievo di cui all'art. 71, comma 2, cod.
proc. amm.
Secondo il giudice a quo la presentazione dell'istanza di
prelievo costituirebbe un adempimento formale, rispetto alla cui
inosservanza la sanzione di inammissibilita' della domanda di
indennizzo non risulterebbe coerente ne' con l'obiettivo del
contenimento della durata del processo, ne' con il rimedio
indennitario per il caso di sua eccessiva durata.
Il rimettente dubita della legittimita' costituzionale della
rimodulazione della legge n. 89 del 2001 ad opera della legge n. 208
del 2015, la' dove, a decorrere dal 1° gennaio 2016, ha introdotto la
proposizione dell'istanza di prelievo, di cui all'art. 71, comma 2,
cod. proc. amm., quale rimedio preventivo da esperire prima dello
scadere dei termini di cui all'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89
del 2001, tale da condizionare l'ammissibilita' della domanda di equo
indennizzo per la durata non ragionevole del processo amministrativo.
2. La questione non e' fondata.
2.1.- L'istanza di prelievo di cui all'art. 71, comma 2, cod.
proc. amm. e' una domanda indirizzata al presidente della sezione del
TAR o del Consiglio di Stato adito dalla parte ricorrente, presentata
successivamente all'istanza di fissazione dell'udienza di discussione
di cui all'art. 71, comma 1, cod. proc. amm., con cui la parte chiede
che il ricorso venga trattato tempestivamente, alla luce delle
ragioni d'urgenza segnalate nell'istanza stessa. La finalita'
dell'istanza e' quella di ottenere dal presidente una deroga al
criterio cronologico che regola, ai sensi dell'art. 8, comma 1,
dell'Allegato 2 al cod. proc. amm., l'ordine di fissazione della
trattazione dei ricorsi.
2.2.- La legge n. 208 del 2015 ha inserito nel codice del
processo amministrativo l'art. 71-bis, rubricato «Effetti
dell'istanza di prelievo», che ha introdotto un nuovo, possibile
effetto nascente dall'accoglimento dell'istanza. Secondo tale
disposizione, nel caso di presentazione dell'istanza ex art. 71,
comma 2, cod. proc. amm., «il giudice, accertata la completezza del
contraddittorio e dell'istruttoria, sentite sul punto le parti
costituite, puo' definire, in camera di consiglio, il giudizio con
sentenza in forma semplificata».
3.- Questa Corte ha ripetutamente richiamato la costante
giurisprudenza della Corte EDU secondo cui i rimedi preventivi sono
non solo ammissibili, eventualmente in combinazione con quelli
indennitari, ma addirittura preferibili, in quanto volti a evitare
che il procedimento diventi eccessivamente lungo (sentenze n. 175 del
2021 e n. 88 del 2018). D'altro canto, il ricorso ai rimedi
preventivi «e' "effettivo" nella misura in cui esso velocizza la
decisione da parte del giudice competente» (Corte europea dei diritti
dell'uomo, grande camera, sentenza 29 marzo 2006, Scordino contro
Italia).
3.1.- In relazione alla presentazione dell'istanza di prelievo
nel processo amministrativo, «per la giurisprudenza europea il
rimedio interno deve garantire la durata ragionevole del giudizio o
l'adeguata riparazione della violazione del precetto convenzionale ed
il rimedio preventivo e' tale se efficacemente sollecitatorio». Tanto
premesso, questa Corte e' pervenuta alla declaratoria di
illegittimita' costituzionale del comma 2 dell'art. 54 del d.l. n.
112 del 2008, come convertito e successivamente modificato,
considerando che l'istanza di prelievo - da detta norma disciplinata
«prima della rimodulazione, come rimedio preventivo, operatane dalla
legge n. 208 del 2015» - non costituiva un adempimento necessario.
Esso rappresentava, infatti, «una mera facolta' del ricorrente [...]
con effetto puramente dichiarativo di un interesse gia' incardinato
nel processo e di mera "prenotazione della decisione" (che puo'
comunque intervenire oltre il termine di ragionevole durata del
correlativo grado di giudizio), risolvendosi in un adempimento
formale, rispetto alla cui violazione la, non ragionevole e non
proporzionata, sanzione di improponibilita' della domanda di
indennizzo risulta non in sintonia ne' con l'obiettivo del
contenimento della durata del processo ne' con quello indennitario
per il caso di sua eccessiva durata» (sentenza n. 34 del 2019).
3.2.- Con riferimento a uno dei rimedi introdotti per il processo
civile dalla legge n. 208 del 2015, quali condizioni di
ammissibilita' della domanda di equo indennizzo, esso e' stato invece
ricondotto, per l'effetto acceleratorio della decisione che puo'
conseguirne, alla categoria dei «rimedi preventivi volti ad evitare
che la durata del processo diventi eccessivamente lunga» (sentenza n.
121 del 2020).
Questa Corte ha sottolineato la differenza tra la «proposizione
di un'istanza con effetto dichiarativo di un interesse gia'
incardinato nel processo e di mera "prenotazione della decisione"»,
che si riduce ad un adempimento puramente formale, e la proposizione
di «possibili, e concreti, "modelli procedimentali alternativi",
volti ad accelerare il corso del processo, prima che il termine di
durata massima sia maturato». In tal senso, tale rimedio specifico
introdotto per il processo civile presenta significative differenze
rispetto a quelli che hanno formato oggetto delle sentenze n. 34 e n.
169 del 2019, vale a dire l'istanza di prelievo nel processo
amministrativo - prima dell'introduzione dell'art. 71-bis cod. proc.
amm. - e quella di accelerazione nel processo penale. A differenza di
tali fattispecie, nel processo civile non vi e' per il giudice «un
mero invito [...] volto ad accelerare lo svolgimento del processo»,
ma e' previsto il «concreto suggerimento di modelli
sub-procedimentali (rientranti nel quadro dei procedimenti decisori
previsti dal regime processuale), teleologicamente funzionali al
raggiungimento di tale scopo, con effettiva valenza sollecitatoria»
(ancora sentenza n. 121 del 2020).
4.- Alla luce dei richiamati precedenti, questa Corte rileva che,
diversamente dalla fattispecie regolata dall'art. 54, comma 2, del
d.l. n. 112 del 2008, come convertito e successivamente modificato,
ove la presentazione dell'istanza di prelievo aveva una finalita'
meramente sollecitatoria, il rimedio introdotto per il processo
amministrativo dalla legge n. 208 del 2015 non ha una funzione
«puramente dichiarativa», in quanto puo' portare alla definizione
celere del giudizio attraverso l'utilizzo di un «modello
procedimentale alternativo», dato, ex art. 71-bis cod. proc. amm.,
dalla decisione del ricorso in camera di consiglio con sentenza in
forma semplificata.
Dunque, tale rimedio, introdotto dal legislatore nel 2015,
costituisce uno strumento funzionale al raggiungimento dello scopo di
una piu' rapida definizione del giudizio.
Ne' contrasta con l'effettivita' del rimedio la circostanza che
il suo utilizzo risulti mediato dalla decisione del giudice, chiamato
a stabilire, in relazione alle ragioni di urgenza prospettate
dall'istante, se ricorrano i presupposti relativi alla completezza
del contraddittorio e dell'istruttoria; il che giustifica la
possibilita' di definire la controversia con sentenza in forma
semplificata. Si attua cosi' il giusto punto di equilibrio tra la
necessita' di garantire alla parte un rimedio effettivo, nei termini
indicati anche dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, e
l'esigenza di salvaguardare il rispetto delle garanzie previste nel
processo amministrativo.
L'attribuzione al collegio adito della scelta sul modello
procedimentale alternativo tutela tutte le parti del giudizio e
garantisce che la decisione sul rito contemperi le esigenze di
sollecita trattazione, poste in risalto dall'istanza, con il pieno
dispiegarsi dell'attivita' difensiva, alla luce della complessita'
della vicenda controversa.
5.- In conclusione, la sollevata questione di legittimita'
costituzionale non e' fondata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di
equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), sollevata, in riferimento all'art. 117, primo comma, della
Costituzione, in relazione agli artt. 6, paragrafo 1, e 13 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, dalla Corte d'appello di
Bologna, sezione terza civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 maggio 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Igor DI BERNARDINI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'1 giugno 2023.
Il Cancelliere
F.to: Igor DI BERNARDINI