N. 184 SENTENZA 5 luglio - 29 settembre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Sport - Ordinamento sportivo - Modifiche alle modalita' di elezione degli organi direttivi centrali delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate - Limite irreversibile, vigente ratione temporis, di tre mandati elettivi - Conseguente preclusione di candidature presentate da chi abbia gia' raggiunto, complessivamente, il numero massimo di mandati permessi (nel caso di specie: nei Comitati regionali della Federazione italiana tennis delle regioni Toscana e Marche) - Violazione del corretto sviluppo della personalita' individuale, della liberta' di associazione e del principio di proporzionalita' - Illegittimita' costituzionale parziale. - Decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, art. 16, comma 2, ultimo periodo, come sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio 2018, n. 8; legge 11 gennaio 2018, n. 8, art. 6, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 18, 41, 42, 48, e 117, primo comma; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 11; Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, art. 12.(GU n.40 del 4-10-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Maria
Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 2,
del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242 (Riordino del Comitato
olimpico nazionale italiano - CONI, a norma dell'articolo 11 della
legge 15 marzo 1997, n. 59), come sostituito dall'art. 2, comma 1,
della legge 11 gennaio 2018, n. 8, recante «Modifiche al decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, in materia di limiti al rinnovo
dei mandati degli organi del Comitato olimpico nazionale italiano
(CONI) e delle federazioni sportive nazionali, e al decreto
legislativo 27 febbraio 2017, n. 43, in materia di limiti al rinnovo
delle cariche nel Comitato italiano paralimpico (CIP), nelle
federazioni sportive paralimpiche, nelle discipline sportive
paralimpiche e negli enti di promozione sportiva paralimpica», e
dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8 del 2018, promossi dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione prima-ter,
con due sentenze non definitive del 30 dicembre 2022, iscritte,
rispettivamente, ai numeri 23 e 30 del registro ordinanze 2023 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 10 e 12,
prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di R. P., C. C. e della
Federazione italiana tennis e padel (FITP), nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udita nell'udienza pubblica del 5 luglio 2023 la Giudice
relatrice Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Andrea Panzarola e Claudia Pezzi per R. P. e
C. C., Massimo Luciani per la FITP e l'avvocato dello Stato Ruggero
Di Martino per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 5 luglio 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
prima-ter, con sentenza non definitiva del 30 dicembre 2022, iscritta
al n. 23 reg. ord. 2023, solleva questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, comma 2, del decreto legislativo 23
luglio 1999, n. 242 (Riordino del Comitato olimpico nazionale
italiano - CONI, a norma dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997,
n. 59), come sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge 11 gennaio
2018, n. 8, recante «Modifiche al decreto legislativo 23 luglio 1999,
n. 242, in materia di limiti al rinnovo dei mandati degli organi del
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e delle federazioni
sportive nazionali, e al decreto legislativo 27 febbraio 2017, n. 43,
in materia di limiti al rinnovo delle cariche nel Comitato italiano
paralimpico (CIP), nelle federazioni sportive paralimpiche, nelle
discipline sportive paralimpiche e negli enti di promozione sportiva
paralimpica», e dell'art. 6, commi 1 e 2, della stessa legge n. 8 del
2018, «nella parte in cui esclud[ono] agli associati della FIT la
possibilita' di candidarsi nell'ambito degli organi direttivi qualora
abbiano gia' svolto tre mandati elettivi», per violazione degli artt.
2, 3, 18, 41, 42, 48 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 11 della Convenzione europea dei
diritti dell'uomo e all'art. 12 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea.
Il rimettente riferisce che R. P., ricorrente nel giudizio a quo,
ha svolto sette mandati consecutivi nel Comitato regionale Toscana
della Federazione italiana tennis (oggi Federazione italiana tennis e
padel - FITP), dal 1981 al 2008, e che il Presidente dello stesso
Comitato, con comunicazione del 9 dicembre 2020, ha respinto la sua
candidatura alla carica di consigliere del Comitato, in ragione del
superamento del limite massimo di tre mandati, ai sensi dell'art. 54,
comma 2, dello statuto FITP e dell'art. 1.1.4 del regolamento
organico FITP, modificati sulla base dell'art. 16, comma 2, del
d.lgs. n. 242 del 1999. Tale disposizione stabiliva (nel testo
all'epoca vigente, giacche', come si vedra' infra piu' precisamente,
essa e' stata modificata nel corso del presente giudizio
costituzionale con la legge 10 agosto 2023, n. 112, che ha convertito
il decreto-legge 22 giugno 2023, n. 75, recante «Disposizioni urgenti
in materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, di
agricoltura, di sport, di lavoro e per l'organizzazione del Giubileo
della Chiesa cattolica per l'anno 2025»), con riferimento alle
federazioni sportive nazionali e alle discipline sportive associate
(DSA), che «[i]l presidente e i membri degli organi direttivi restano
in carica quattro anni e non possono svolgere piu' di tre mandati»
(secondo periodo) e, nell'ultimo periodo, che «[l]a disciplina di cui
al presente comma si applica anche agli enti di promozione sportiva,
nonche' ai presidenti e ai membri degli organi direttivi delle
strutture territoriali delle federazioni sportive nazionali e delle
discipline sportive associate».
R. P. ha dapprima impugnato il rifiuto della candidatura davanti
alla Corte federale d'appello presso la FITP, e contro la decisione
del 18 dicembre 2020, n. 7, ha proposto gravame al Collegio di
garanzia dello sport presso il CONI, ai sensi dell'art. 59 del codice
di giustizia sportiva e dell'art. 12-bis dello statuto del CONI,
modificato dal Consiglio nazionale con deliberazione 9 marzo 2022, n.
1707, e approvato con dPCm del 19 luglio 2022. Avverso le decisioni
con cui il Collegio di garanzia ha respinto il ricorso (del 27 aprile
2021, n. 557, recante solo il dispositivo, e del 5 agosto 2021, n. 63
recante le motivazioni), R. P. ha promosso ricorso giurisdizionale
davanti al TAR Lazio (contro la prima) e motivi aggiunti (contro la
seconda).
Il giudice a quo, in primo luogo, dichiara non fondati i primi
due motivi di ricorso (ripresi nei motivi aggiunti): il primo
attinente alla mancata disapplicazione, da parte del Collegio di
garanzia, dell'art. 54, comma 2, dello statuto FITP e, dunque,
dell'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999, per asserito
contrasto con l'art. 11 CEDU e con l'art. 12 CDFUE; il secondo
attinente alla mancata instaurazione del giudizio di legittimita'
costituzionale (relativo all'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del
1999) ad opera del Collegio di garanzia.
In secondo luogo, il rimettente precisa di ritenere preferibile
«percorrere la strada dell'incidente interno di costituzionalita' e
non quell[a] del rinvio pregiudiziale alla CGUE», per la prevalenza
del profilo costituzionale, rispetto a quello «euro-unitario», dal
momento che le norme censurate non lederebbero solo la liberta' di
associazione (art. 11 CEDU, art. 12 CDFUE e art. 18 Cost.) ma una
serie «ben piu' ampia» di principi costituzionali, contenuti negli
artt. 2, 3, 41, 42 e 48 Cost. Inoltre, il giudice a quo osserva che
la liberta' di associazione garantita dagli artt. 11 CEDU e 12 CDFUE
non differirebbe da quella prevista dall'art. 18 Cost., e cio'
rappresenterebbe un'ulteriore ragione di preferenza per il giudizio
di legittimita' costituzionale, che consentirebbe (in caso di
accoglimento) di espungere definitivamente dall'ordinamento la norma
censurata: cio' che non sarebbe consentito alla Corte di giustizia
dell'Unione europea.
1.1.- Il rimettente da' conto innanzitutto della rilevanza delle
questioni relative all'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999 e
all'art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8 del 2018.
Il citato art. 16, comma 2 (come modificato dall'art. 2, comma 1,
della legge n. 8 del 2018), disponeva (prima della citata legge n.
112 del 2023) quanto segue: «Gli statuti delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate prevedono le
procedure per l'elezione del presidente e dei membri degli organi
direttivi, promuovendo le pari opportunita' tra donne e uomini. Il
presidente e i membri degli organi direttivi restano in carica
quattro anni e non possono svolgere piu' di tre mandati. Qualora gli
statuti prevedano la rappresentanza per delega, il CONI, al fine di
garantire una piu' ampia partecipazione alle assemblee, stabilisce,
con proprio provvedimento, i principi generali per l'esercizio del
diritto di voto per delega in assemblea al fine, in particolare, di
limitare le concentrazioni di deleghe di voto mediante una riduzione
del numero delle deleghe medesime che possono essere rilasciate, in
numero comunque non superiore a cinque. Qualora le federazioni
sportive nazionali e le discipline sportive associate non adeguino i
propri statuti alle predette disposizioni, il CONI, previa diffida,
nomina un commissario ad acta che vi provvede entro sessanta giorni
dalla data della nomina. Gli statuti delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate possono prevedere un
numero di mandati inferiore al limite di cui al presente comma, fatti
salvi gli effetti delle disposizioni transitorie in vigore. La
disciplina di cui al presente comma si applica anche agli enti di
promozione sportiva, nonche' ai presidenti e ai membri degli organi
direttivi delle strutture territoriali delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate».
Le altre disposizioni censurate (commi 1 e 2 dell'art. 6 della
legge n. 8 del 2018) stabiliscono quanto segue: «1. Entro quattro
mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) adegua lo statuto alle
disposizioni di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto legislativo
23 luglio 1999, n. 242, come sostituito dall'articolo 1 della
presente legge. Entro il medesimo termine, il CONI adotta il
provvedimento di cui all'articolo 16, comma 2, terzo periodo, del
decreto legislativo n. 242 del 1999, come sostituito dall'articolo 2
della presente legge. 2. Entro sei mesi dalla data di approvazione
delle modifiche statutarie del CONI, le federazioni sportive
nazionali e le discipline sportive associate, nonche' gli enti di
promozione sportiva, adeguano i loro statuti alle disposizioni di cui
all'articolo 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n.
242, come sostituito dall'articolo 2 della presente legge».
Il rimettente riferisce che, in mancanza dell'adeguamento dello
statuto FITP, il CONI ha nominato un commissario ad acta, ai sensi
del citato art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999. Il
commissario, con decreto del 20 giugno 2019, ha modificato nei
termini seguenti l'art. 54, comma 2, dello statuto FITP: «Il
presidente federale, i presidenti regionali e provinciali, i
componenti del consiglio federale e dei consigli regionali e
provinciali della FITP non possono svolgere piu' di tre mandati».
Secondo il giudice a quo, dunque, l'art. 54, comma 2, dello statuto
FITP costituirebbe «una chiara e pedissequa applicazione della
disposizione contenuta nella norma primaria» (art. 16, comma 2, del
d.lgs. n. 242 del 1999), con la conseguenza che lo scrutinio di
legittimita' costituzionale riguarderebbe «in via diretta»
quest'ultima.
Il rimettente precisa, inoltre, di ritenere impossibile il
superamento del dubbio di legittimita' costituzionale tramite l'art.
6, comma 4, della legge n. 8 del 2018, in base al quale «[i]
presidenti e i membri degli organi direttivi nazionali e territoriali
delle federazioni sportive nazionali, delle discipline sportive
associate e degli enti di promozione sportiva che sono in carica alla
data di entrata in vigore della presente legge e che hanno gia'
raggiunto il limite di cui all'articolo 16, comma 2, secondo periodo,
del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come sostituito
dall'articolo 2 della presente legge, possono svolgere, se eletti, un
ulteriore mandato. Nel caso di cui al periodo precedente, il
presidente uscente candidato e' confermato qualora raggiunga una
maggioranza non inferiore al 55 per cento dei votanti». A suo
giudizio, infatti, una «piana lettura» di tale norma transitoria
escluderebbe la possibilita' di applicarla a coloro che avevano
concluso il mandato prima dell'entrata in vigore della legge n. 8 del
2018.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente si
sofferma innanzitutto sulla natura giuridica della FITP, che
qualifica come associazione di diritto privato, sulla base dell'art.
15, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999 («Le federazioni sportive
nazionali e le discipline sportive associate hanno natura di
associazione con personalita' giuridica di diritto privato») e della
sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 15 luglio 2021, n.
5348.
Osserva poi che la norma censurata «rende l'interessato
interdetto in via definitiva dalla possibilita' di far parte degli
organi direttivi della FIT», impedendogli di prendere parte
all'attivita' gestionale e di indirizzo dell'associazione. La norma
in questione si porrebbe in contrasto con gli artt. 2, 3 e 18 Cost.,
prevedendo una misura sproporzionata ed irragionevole rispetto agli
obiettivi che il legislatore si era prefissato, «soprattutto se si
tratta di incidere su un'associazione di diritto privato che
contribuisce allo sviluppo della personalita' dell'individuo
nell'ambito di una formazione sociale come la Federazione sportiva».
Il rimettente riconosce che la ratio dell'art. 16, comma 2, del
d.lgs. n. 242 del 1999 consiste «nell'evitare "rendite di posizione"
da parte di coloro che siedono negli organi direttivi delle
Federazioni, in modo da favorire un ricambio all'interno degli organi
di rappresentanza, cio' nell'intento di promuovere una maggiore
partecipazione alla vita associativa». La «definitiva
incandidabilita'» sancita dalla norma censurata non supererebbe,
tuttavia, il test di proporzionalita', in quanto la misura prescelta
non sarebbe la «meno restrittiva dei diritti» fra quelle possibili.
Tale misura «restrittiva e definitiva» determinerebbe una rilevante
compressione della liberta' di associazione dell'individuo, che, in
maniera sproporzionata ed irragionevole, verrebbe «escluso
definitivamente dalla vita attiva dell'associazione di riferimento».
Inoltre, la norma de qua renderebbe difficile reperire candidati per
ricoprire le cariche elettive, con conseguente rischio per il
funzionamento stesso dell'associazione. Cio' si tradurrebbe nella
violazione dell'art. 3 Cost., «a maggior ragione se rapportata ai
richiamati artt. 2 e 18 della Cost. (e, quindi, anche all'art. 117,
comma 1, Cost. con riferimento ad art. 11 CEDU, e all'art. 12 Carta
di Nizza)».
Il rimettente osserva che, nella maggior parte dei casi, le norme
limitative dei mandati (anche nell'ambito di organismi pubblici)
fanno riferimento ai mandati svolti consecutivamente, ma non
inibiscono mai in via definitiva l'elettorato passivo degli
interessati (e' richiamata la sentenza n. 173 del 2019 di questa
Corte). Un divieto riferito ai mandati consecutivi sarebbe
sufficiente a favorire il fisiologico ricambio all'interno
dell'organo, a evitare il rischio di «cristallizzazione della
rappresentanza» e a garantire condizioni di eguaglianza per l'accesso
alle cariche elettive. Cio' dovrebbe valere a maggior ragione per le
associazioni private, dato che, in base agli artt. 41 e 42 Cost., le
restrizioni della liberta' di iniziativa privata non dovrebbero mai
«sfociare nell'arbitrarieta' e nell'incongruenza» delle misure
adottate per assicurare l'utilita' sociale.
La misura introdotta sarebbe dunque sproporzionata perche' lo
stesso obiettivo avrebbe potuto essere conseguito con misure non
definitive.
La norma censurata violerebbe poi gli artt. 2 e 48 Cost. in
quanto limiterebbe il diritto di elettorato passivo, avente carattere
inviolabile nell'ambito di un ente privato in cui si esplica la
personalita'.
1.3.- Il rimettente precisa che «non viene direttamente e in
primo luogo ipotizzato un intervento additivo» da parte di questa
Corte «con riferimento all'elemento della "consecutivita'" dei
mandati». Trattandosi - nel caso in esame - di un'entita' con
personalita' giuridica di diritto privato, sarebbe questa stessa
Corte a dover «valutare qual e' il limite che al legislatore possa
essere imposto per poter incidere sul diritto di elettorato passivo
di un membro di un'associazione privata, nella misura in cui questa
svolga comunque funzioni nell'ambito di un settore (come quello
sportivo) di sicuro rilievo dal punto di vista pubblicistico».
1.4.- Con atto depositato il 27 marzo 2023 si e' costituito in
giudizio R. P., ricorrente nel giudizio a quo.
La parte si sofferma sulla rilevanza della questione sollevata e
in particolare, in relazione alla sua non manifesta infondatezza,
sulla natura giuridica della FITP, confermando che si tratterebbe di
un'associazione privatistica. A sostegno di tale assunto, osserva,
fra l'altro, che la FITP non e' compresa nell'elenco delle
amministrazioni pubbliche elaborato dall'Istituto nazionale di
statistica (ISTAT), cita decisioni della Corte dei conti che
avrebbero censurato l'illegittimo inserimento in tale elenco di
alcune federazioni sportive e richiama la delibera dell'Autorita'
nazionale anticorruzione (ANAC) 27 luglio 2022, n. 367.
La parte osserva poi che le norme censurate non supererebbero i
test di ragionevolezza e di proporzionalita', in quanto, per
perseguire l'obiettivo del ricambio delle cariche direttive,
impongono un divieto assoluto di candidatura a chi ha gia' svolto tre
mandati, comprimendo cosi' in modo permanente il suo diritto di
elettorato passivo. L'irragionevolezza delle disposizioni emergerebbe
con evidenza dalla vicenda oggetto del giudizio a quo, nella quale a
R. P. e' stato impedito di candidarsi dodici anni dopo il termine
dell'ultimo mandato svolto. Nel caso di specie, il divieto censurato
non produrrebbe nessun beneficio ai fini del ricambio delle cariche.
Inoltre, la parte ricorda che i dirigenti delle federazioni
sportive svolgono la loro attivita' a titolo gratuito (e' citato
l'art. 52, comma 7, dello statuto FITP) e rileva che il divieto
censurato, impedendo la candidatura di molti soggetti, rischierebbe
di pregiudicare il regolare funzionamento delle federazioni stesse.
La parte lamenta ancora la violazione del principio di
eguaglianza, in quanto la norma censurata determinerebbe
un'irragionevole disparita' di trattamento tra gli iscritti alle
federazioni e gli iscritti ad altre associazioni private senza fine
di lucro. Analogamente, viene censurata la disparita' di trattamento
rispetto all'accesso alle cariche pubbliche, per le quali sarebbe
previsto solo un limite ai mandati svolti consecutivamente, e non un
limite assoluto come nel caso di specie. A questo proposito riferisce
che la citata sentenza n. 173 del 2019, nel dichiarare non fondata la
questione relativa alla norma che fissa il limite di due mandati
consecutivi per i consigli circondariali forensi, avrebbe valorizzato
appunto il carattere temporaneo dell'incandidabilita'.
1.5.- Con atto depositato il 28 marzo 2023 si e' costituita in
giudizio la FITP, resistente nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione sollevata.
La parte si sofferma sull'ammissibilita' della questione,
affermando che il giudice a quo ha indicato in modo univoco il
petitum, chiedendo a questa Corte un «"ordinario" intervento
ablativo». Poiche', peraltro, «il piu' contiene il meno», questa
Corte potrebbe dichiarare l'illegittimita' costituzionale della norma
censurata «solo in riferimento all'ipotesi di mandati non
consecutivi». Un esito di questo tipo sarebbe possibile senza che
cio' renda la questione «ancipite».
Nel merito, la FITP distingue i profili di illegittimita'
«generale» della norma in questione - derivanti dall'introduzione di
un limite all'espletamento dei mandati in associazioni private - da
quelli di illegittimita' «specifica», che derivano dalla previsione
di un limite permanente, non circoscritto ai mandati consecutivi.
Quanto al primo profilo, le norme censurate sarebbero
costituzionalmente illegittime perche' pretendono di assoggettare
associazioni private a un limite di mandati, «anche a prescindere,
dunque, da come tale regola e' in concreto declinata». La misura
violerebbe, in particolare, gli artt. 2 e 18 Cost., in quanto
comprimerebbe il diritto di elettorato sia attivo che passivo degli
iscritti alle federazioni sportive e avrebbe un impatto negativo sul
perseguimento dei fini statutari delle associazioni.
Quanto al secondo profilo, la parte osserva che, in relazione
alle cariche pubbliche, sono spesso previsti limiti ai mandati
consecutivi e che la indicata sentenza n. 173 del 2019 ha ritenuto
tale regola non irragionevole per il carattere temporaneo
dell'incandidabilita'. La natura permanente dell'incandidabilita'
prevista dalla norma censurata sarebbe, invece, irragionevole e non
proporzionata. Il limite ai mandati servirebbe a evitare «il
consolidamento, in favore di alcuni associati a discapito di altri,
di un forte legame con una parte dell'elettorato», e a «favorire un
fisiologico ricambio all'interno dell'organo rappresentativo», ma
tali obiettivi potrebbero essere perseguiti semplicemente ponendo un
limite ai mandati consecutivi.
1.6.- Con atto depositato il 28 marzo 2023 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
La difesa erariale sottolinea come, in un ambito connotato da
ampia discrezionalita' del legislatore, il controllo di
costituzionalita' si dovrebbe limitare a verificare se sia stato
superato il limite della manifesta irragionevolezza. Nel caso di
specie, la norma censurata non provocherebbe una rilevante
compressione della liberta' di associazione perche' il limite dei tre
mandati consente comunque l'assunzione di cariche direttive per
dodici anni. Tale consistente arco temporale permetterebbe di
«realizzare un progetto sportivo compiuto». La norma in questione,
inoltre, non escluderebbe i membri dalla vita attiva
dell'associazione, ma solo dalle cariche direttive.
Ancora, il Presidente del Consiglio dei ministri rileva che,
nelle federazioni sportive internazionali, sarebbe «prassi diffusa»
la previsione di vincoli al numero di mandati direttivi e cita l'art.
21 dello statuto della Federazione internazionale tennis e l'art. 67
delle Fifa Governance Regulations. Cio', da un lato, confermerebbe la
ragionevolezza della norma censurata, diretta a prevenire «rendite di
posizione» e a garantire l'avvicendamento nei ruoli apicali delle
federazioni sportive; dall'altro, ne rivelerebbe l'idoneita' ad
armonizzare l'ordinamento sportivo nazionale a quello internazionale.
L'Avvocatura richiama il principio di democrazia interna delle
federazioni sportive, enunciato nel comma 1 dello stesso art. 16 del
d.lgs. n. 242 del 1999, e ne desume la necessita' dell'alternanza dei
titolari delle cariche direttive. Le federazioni svolgerebbero
innegabilmente attivita' di rilievo pubblicistico (cioe', la
promozione dello sport di riferimento) e il ricambio nelle cariche
direttive favorirebbe «un sistema virtuoso in un settore
caratterizzato dalla contribuzione pubblica».
Il richiamo dell'art. 48 Cost. sarebbe contraddittorio, data la
ritenuta - dal rimettente - natura privatistica delle federazioni
sportive. Quanto all'art. 51 Cost., gli obiettivi perseguiti dalla
norma censurata valorizzerebbero le condizioni di eguaglianza che la
disposizione costituzionale «pone alla base dell'accesso alle cariche
elettive», eguaglianza che sarebbe compromessa se un legame troppo
stretto tra eletti ed elettorato determinasse rendite di posizione.
Gli stessi obiettivi, inoltre, concreterebbero le finalita' di
utilita' sociale che escluderebbero qualsiasi violazione degli artt.
41 e 42 Cost.
2.- Il TAR Lazio, sezione prima-ter, con sentenza non definitiva
del 30 dicembre 2022, iscritta al n. 30 reg. ord. 2023, solleva
questioni di legittimita' costituzionale delle medesime disposizioni
censurate dalla sentenza non definitiva iscritta al n. 23 reg. ord.
2023, con riferimento ai medesimi parametri.
Nella vicenda oggetto di questa seconda sentenza, il ricorrente
C. C. aveva svolto cinque mandati consecutivi nel Comitato regionale
Marche della FITP, dal 1981 al 2000, e il Presidente dello stesso
Comitato, con comunicazione del 10 febbraio 2021, aveva respinto la
sua candidatura alla carica di consigliere del Comitato, in ragione
del superamento del limite massimo di tre mandati, ai sensi dell'art.
54, comma 2, dello statuto FITP e dell'art. 1.1.4 del regolamento
organico FITP, modificati sulla base dell'art. 16, comma 2, del
d.lgs. n. 242 del 1999 (nel testo anteriore alla citata legge n. 112
del 2023).
C. C. si e' visto respingere, sia il ricorso con cui aveva
impugnato il rifiuto della candidatura davanti alla Corte federale
d'appello presso la FITP, sia quello con cui aveva successivamente
impugnato la decisione di quest'ultima (del 19 febbraio 2021, n. 2)
davanti al Collegio di garanzia dello sport presso il CONI, ai sensi
dell'art. 59 del codice di giustizia sportiva e dell'art. 12-bis
dello statuto del CONI. Avverso la decisione del Collegio di garanzia
(del 24 agosto 2021, n. 67) C. C. ha quindi proposto ricorso
giurisdizionale davanti al TAR Lazio.
Nella sua parte in diritto, questa seconda sentenza non
definitiva corrisponde alla prima, sia quanto alla dichiarazione di
infondatezza dei primi due motivi del ricorso, sia quanto agli
argomenti a sostegno della rilevanza della questione e della sua non
manifesta infondatezza.
2.1.- Anche in questo secondo giudizio si sono costituite la
parte ricorrente nel giudizio a quo, con atto depositato il 27 marzo
2023, e la FITP, resistente nel giudizio a quo, con atto depositato
il 10 aprile 2023. Entrambe chiedono l'accoglimento della questione
sollevata, con argomenti coincidenti con quelli fatti valere dalle
parti costituite nel primo giudizio.
Similmente, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e'
intervenuto anche in questo secondo giudizio, con atto depositato il
6 aprile 2023, chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata
per le ragioni gia' esposte sopra, in relazione alla causa iscritta
al n. 23 reg. ord. 2023.
3.- Il 14 giugno 2023 R. P. e la FITP hanno depositato memorie
integrative nel primo giudizio, ribadendo l'illegittimita'
costituzionale della norma censurata e replicando agli argomenti
della difesa erariale.
Nella stessa data C. C. e la FITP hanno depositato memorie
integrative nel secondo giudizio, coincidenti con quelle relative al
giudizio iscritto al n. 23 reg. ord. 2023.
4.- In entrambi i giudizi di legittimita' costituzionale sono
state depositate tre opinioni scritte di amici curiae (trenta
federazioni sportive, due discipline sportive associate e quattro
enti di promozione sportiva), ai sensi dell'art. 6 delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. Tutte le
opinioni sono state ammesse dalla Presidente della Corte con decreto
del 24 maggio 2023. Una delle opinioni depositate nel secondo
giudizio e' stata accompagnata da otto verbali e dichiarazioni di
organi federali, che attestano la difficolta' di trovare persone
disponibili a ricoprire le cariche direttive negli organi
territoriali.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
prima-ter, con due sentenze non definitive del 30 dicembre 2022,
iscritte al n. 23 e al n. 30 reg. ord. 2023, dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242
del 1999, come sostituito dall'art. 2, comma 1, della legge n. 8 del
2018, e dell'art. 6, commi 1 e 2, della stessa legge n. 8 del 2018,
«nella parte in cui esclud[ono] agli associati della FIT la
possibilita' di candidarsi nell'ambito degli organi direttivi qualora
abbiano gia' svolto tre mandati elettivi», per violazione degli artt.
2, 3, 18, 41, 42, 48 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 11 CEDU e all'art. 12 CDFUE.
L'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999, oggetto del
presente giudizio, dispone quanto segue: «[g]li statuti delle
federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate
prevedono le procedure per l'elezione del presidente e dei membri
degli organi direttivi, promuovendo le pari opportunita' tra donne e
uomini. Il presidente e i membri degli organi direttivi restano in
carica quattro anni e non possono svolgere piu' di tre mandati.
Qualora gli statuti prevedano la rappresentanza per delega, il CONI,
al fine di garantire una piu' ampia partecipazione alle assemblee,
stabilisce, con proprio provvedimento, i principi generali per
l'esercizio del diritto di voto per delega in assemblea al fine, in
particolare, di limitare le concentrazioni di deleghe di voto
mediante una riduzione del numero delle deleghe medesime che possono
essere rilasciate, in numero comunque non superiore a cinque. Qualora
le federazioni sportive nazionali e le discipline sportive associate
non adeguino i propri statuti alle predette disposizioni, il CONI,
previa diffida, nomina un commissario ad acta che vi provvede entro
sessanta giorni dalla data della nomina. Gli statuti delle
federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate
possono prevedere un numero di mandati inferiore al limite di cui al
presente comma, fatti salvi gli effetti delle disposizioni
transitorie in vigore. La disciplina di cui al presente comma si
applica anche agli enti di promozione sportiva, nonche' ai presidenti
e ai membri degli organi direttivi delle strutture territoriali delle
federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive
associate».
Le altre disposizioni censurate (commi 1 e 2 dell'art. 6 della
legge n. 8 del 2018) stabiliscono a loro volta quanto segue: «1.
Entro quattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente
legge, il Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) adegua lo
statuto alle disposizioni di cui all'articolo 3, comma 2, del decreto
legislativo 23 luglio 1999, n. 242, come sostituito dall'articolo 1
della presente legge. Entro il medesimo termine, il CONI adotta il
provvedimento di cui all'articolo 16, comma 2, terzo periodo, del
decreto legislativo n. 242 del 1999, come sostituito dall'articolo 2
della presente legge. 2. Entro sei mesi dalla data di approvazione
delle modifiche statutarie del CONI, le federazioni sportive
nazionali e le discipline sportive associate, nonche' gli enti di
promozione sportiva, adeguano i loro statuti alle disposizioni di cui
all'articolo 16, comma 2, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n.
242, come sostituito dall'articolo 2 della presente legge».
Il rimettente ritiene che le norme citate violino: a) gli artt.
2, 3 e 18 Cost., in quanto la «definitiva incandidabilita'» degli
interessati, dopo lo svolgimento del terzo mandato, rappresenterebbe
una misura sproporzionata ed irragionevole rispetto agli obiettivi
che il legislatore si era prefissato, «soprattutto se si tratta di
incidere su un'associazione di diritto privato che contribuisce allo
sviluppo della personalita' dell'individuo nell'ambito di una
formazione sociale come la Federazione sportiva»; b) l'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 11 CEDU e all'art. 12
CDFUE, che garantiscono la liberta' di associazione, per le stesse
ragioni appena esposte; c) gli artt. 41 e 42 Cost., perche' «le
restrizioni della liberta' di iniziativa privata» non dovrebbero mai
«sfociare nell'arbitrarieta' e nell'incongruenza - e quindi
nell'irragionevolezza - delle misure adottate per assicurare
l'utilita' sociale»; d) gli artt. 2 e 48 Cost., in quanto le
disposizioni censurate limiterebbero in misura sproporzionata
rispetto agli obiettivi prefissati «il diritto di elettorato passivo,
avente carattere inviolabile, peraltro nell'ambito di un ente di
diritto privato in cui [...] si esplica la personalita'».
2.- Le questioni sono state sollevate dal TAR con due sentenze
non definitive, coincidenti sia quanto a norme censurate e parametri
evocati, sia per gli argomenti utilizzati, ragion per cui i due
giudizi possono essere riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3.- Nelle more della redazione della presente sentenza, l'art.
16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999 e' stato modificato dalla
legge n. 112 del 2023, che in sede di conversione ha aggiunto l'art.
39-bis nel d.l. n. 75 del 2023. I primi tre periodi dell'art. 16,
comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999 sono ora cosi' formulati: «Gli
statuti delle federazioni sportive nazionali e delle discipline
sportive associate prevedono le procedure per l'elezione del
presidente e dei membri degli organi direttivi, promuovendo le pari
opportunita' tra donne e uomini. Il presidente e i membri degli
organi direttivi restano in carica quattro anni e possono svolgere
piu' mandati. I soggetti di cui al secondo periodo, in caso di
candidatura successiva al terzo mandato consecutivo, sono eletti a
condizione che conseguano un numero di voti pari almeno ai due terzi
del totale dei voti validamente espressi».
Sebbene nel nuovo testo la norma censurata dal rimettente sia
dunque venuta meno, lo jus superveniens non muta i termini della
presente questione. Oggetto del giudizio di legittimita'
costituzionale e' invero la norma da applicare nei giudizi a quibus,
nei quali e' impugnata la decisione del Collegio di garanzia dello
sport presso il CONI che ha respinto il ricorso del privato contro la
decisione della Corte federale d'appello che, a sua volta, aveva
respinto il ricorso proposto contro il rifiuto di candidatura. In
base al principio tempus regit actum, il rimettente decide su detti
ricorsi applicando le norme all'epoca vigenti, risultando cosi' le
successive modifiche dell'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del
1999 ininfluenti sulle odierne questioni (ex multis, sentenze n. 113
del 2023 e n. 165 del 2022).
4.- Il carattere alquanto articolato della norma censurata in
parte qua e lo specifico oggetto dei giudizi a quibus impongono, in
via preliminare, la delimitazione del thema decidendum.
4.1.- In un primo senso, si osserva infatti che il censurato art.
16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999 contiene in realta' una
pluralita' di disposizioni. Dopo il primo periodo, che affida agli
statuti delle federazioni sportive nazionali e delle discipline
sportive associate (DSA) il compito di regolare le procedure per
l'elezione del presidente e dei membri degli organi direttivi, il
secondo periodo stabiliva che «[i]l presidente e i membri degli
organi direttivi restano in carica quattro anni e non possono
svolgere piu' di tre mandati». In base poi all'ultimo periodo, «[l]a
disciplina di cui al presente comma si applica anche agli enti di
promozione sportiva, nonche' ai presidenti e ai membri degli organi
direttivi delle strutture territoriali delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate».
E' dunque a quest'ultima previsione che va ricondotto il divieto
di candidatura oltre il terzo mandato per le cariche direttive nelle
strutture territoriali delle federazioni sportive nazionali e delle
discipline sportive associate, giacche' alla luce di tale espressa
specificazione l'ambito applicativo del citato secondo periodo va
logicamente ristretto agli organi direttivi centrali delle
federazioni e delle DSA.
In un secondo senso, rileva il fatto che i giudizi a quibus hanno
ad oggetto il rifiuto opposto, sulla base del divieto censurato dal
rimettente, alla richiesta dei ricorrenti di candidarsi alla carica
di consigliere di due comitati regionali della FITP (della Toscana e
delle Marche). Il TAR non chiarisce quale (o quali) periodi dell'art.
16, comma 2, intende censurare, sicche', considerato che i casi
oggetto dei giudizi a quibus riguardano due comitati regionali della
FITP, si deve ritenere che il rimettente implicitamente riferisca la
censura all'unica disposizione rilevante per il suo giudizio, e
dunque all'ultimo periodo dell'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242
del 1999, che segnatamente riferisce il divieto in questione «ai
presidenti e ai membri degli organi direttivi delle strutture
territoriali delle federazioni sportive nazionali e delle discipline
sportive associate».
4.2.- Sempre in tema di definizione del thema decidendum, non
puo' essere presa in considerazione la distinta questione prospettata
dalle parti costituite, volta a denunciare la violazione del
principio di eguaglianza, in quanto la norma censurata
determinerebbe, da un lato, un'irragionevole disparita' di
trattamento tra gli iscritti alle federazioni e gli iscritti ad altre
associazioni private senza fine di lucro; dall'altro lato, una
disparita' di trattamento rispetto all'accesso alle cariche
pubbliche, per le quali sarebbe previsto solo un limite ai mandati
svolti consecutivamente, e non un limite assoluto come nel caso di
specie.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, l'oggetto
del giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale e'
limitato alle norme e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione, con esclusione della possibilita' di ampliare lo stesso
al fine di ricomprendervi questioni formulate dalle parti (ex
plurimis, sentenze n. 63 e n. 15 del 2023, n. 228, n. 213 e n. 198
del 2022).
5.- Ancora in via preliminare, va dichiarata l'inammissibilita'
di alcune delle questioni sollevate.
5.1.- Sono inammissibili, innanzitutto, le questioni relative
all'art. 6, commi 1 e 2, della legge n. 8 del 2018, che riguardano,
rispettivamente, il dovere del CONI di adeguare il proprio statuto
all'art. 3, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999 e il dovere delle
federazioni sportive nazionali, delle DSA e degli enti di promozione
sportiva di adeguare i propri statuti all'art. 16, comma 2, dello
stesso decreto.
Il TAR si concentra esclusivamente sulla norma che sancisce la
definitiva incandidabilita' dei soggetti che hanno gia' svolto tre
mandati (cioe', sull'art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999),
senza mai soffermarsi sulle disposizioni appena citate in tema di
adeguamento degli statuti.
Piu' precisamente, quanto alla rilevanza, il rimettente osserva
che la questione «riguarda in via diretta la norma primaria contenuta
nell'art. 16, comma 2, [...] di cui l'art. 54, comma 2, dello Statuto
FIT [...] costituisce mera applicazione», e che e' lo stesso art. 16,
comma 2, ad aver «costituito il fondamento che ha portato
all'esclusione del ricorrente dalle elezioni». Quanto alla non
manifesta infondatezza, il TAR da' conto esclusivamente della
ritenuta illegittimita' costituzionale della norma che «esclude agli
associati della FIT la possibilita' di candidarsi nell'ambito degli
organi direttivi qualora abbiano gia' svolto tre mandati elettivi»,
senza svolgere alcuna censura in relazione all'art. 6, commi 1 e 2,
della legge n. 8 del 2018.
Ne consegue l'inammissibilita' delle questioni aventi ad oggetto
queste ultime disposizioni, per carenza di motivazione in ordine alla
loro rilevanza (ex multis, sentenze n. 52 del 2023 e n. 213 del 2022;
ordinanza n. 76 del 2022) e non manifesta infondatezza (ex multis,
sentenze n. 42 e n. 2 del 2023, n. 266 del 2022).
5.2.- In secondo luogo, e' inammissibile, per carenza di
motivazione in ordine alla non manifesta infondatezza, la questione
sollevata dal rimettente in relazione all'art. 12 CDFUE, quale
parametro interposto rispetto all'art. 117, primo comma, Cost.
Come piu' volte affermato da questa Corte, «affinche' la CDFUE
possa essere invocata quale parametro interposto in un giudizio di
legittimita' costituzionale, occorre che il giudice a quo dia conto
della riconducibilita' della fattispecie regolata dalla legislazione
interna all'ambito di applicazione del diritto dell'Unione europea ai
sensi dell'art. 51 CDFUE, cio' che condiziona la stessa
applicabilita' delle norme della Carta (ex plurimis, sentenze n. 33 e
n. 30 del 2021)» (sentenza n. 185 del 2021; nello stesso senso,
sentenze n. 213 del 2021, n. 278 e n. 254 del 2020).
Il rimettente non fornisce, tuttavia, alcuna motivazione delle
ragioni per le quali ritiene che la fattispecie regolata dalla norma
censurata rientri nell'ambito di applicazione del diritto europeo,
ne' offre alcun'altra indicazione dalla quale se ne possa trarre
implicita giustificazione.
6.- Nel merito, e' fondata la questione sollevata in riferimento
agli artt. 2, 3 e 18 Cost.
6.1.- In primo luogo, e' opportuno precisare che l'art. 18 Cost.
e' invocato in modo pertinente con riferimento alle federazioni
sportive nazionali e alle discipline sportive associate (DSA).
Quanto alle prime, l'art. 2, comma 1, lettera v), del decreto
legislativo 28 febbraio 2021, n. 36 (Attuazione dell'articolo 5 della
legge 8 agosto 2019, n. 86, recante riordino e riforma delle
disposizioni in materia di enti sportivi professionistici e
dilettantistici, nonche' di lavoro sportivo), definisce la
federazione sportiva nazionale come «l'organizzazione sportiva
nazionale, affiliata alla Federazione sportiva internazionale di
appartenenza, posta al vertice di una disciplina sportiva o a un
gruppo di discipline affini». Quanto alle seconde, e' definita
disciplina sportiva associata - dalla lettera r) dello stesso art. 2,
comma 1 - «l'organizzazione sportiva nazionale, priva dei requisiti
per il riconoscimento quale Federazione Sportiva Nazionale, che
svolge attivita' sportiva sul territorio nazionale».
Entrambe - federazioni sportive nazionali e discipline sportive
associate - «hanno natura di associazione con personalita' giuridica
di diritto privato», «non perseguono fini di lucro e sono soggette,
per quanto non espressamente previsto nel presente decreto, alla
disciplina del codice civile e delle relative disposizioni di
attuazione» (art. 15, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999), e
«svolgono l'attivita' sportiva in armonia con le deliberazioni e gli
indirizzi del CIO, delle federazioni internazionali e del CONI, anche
in considerazione della valenza pubblicistica di specifiche tipologie
di attivita' individuate nello statuto del CONI» (art. 15, comma 1,
del d.lgs. n. 242 del 1999).
In attuazione di tali previsioni legislative, lo statuto del CONI
individua le attivita' delle federazioni che hanno «valenza
pubblicistica» (art. 23, comma 1, dello statuto, come modificato dal
Consiglio nazionale il 9 marzo 2022), pur precisando che «[l]a
valenza pubblicistica dell'attivita' non modifica l'ordinario regime
di diritto privato dei singoli atti e delle situazioni giuridiche
soggettive connesse» (comma 1-bis).
Si e' cosi' in presenza di un fenomeno organizzativo - non
sconosciuto al nostro ordinamento - nel quale «la connotazione
privatistica della forma associativa dalle stesse [federazioni]
rivestit[a] convive, per definizione, con la valenza pubblicistica di
parte delle attivita' svolte» (Consiglio di Stato, sezione quinta,
sentenza 15 luglio 2021, n. 5348), e nel quale, dunque, tale seconda
caratteristica non fa venir meno la prima, ossia la natura
associativa privata delle federazioni sportive nazionali e delle
discipline sportive associate. Con la conseguenza che il riferimento
all'art. 18 Cost. e' pertinente, come conferma del resto la sentenza
n. 160 del 2019 di questa Corte, secondo cui «anche il sistema
dell'organizzazione sportiva, in quanto tale e nelle sue diverse
articolazioni organizzative e funzionali, trova protezione nelle
previsioni costituzionali che riconoscono e garantiscono i diritti
dell'individuo, non solo come singolo, ma anche nelle formazioni
sociali in cui si esprime la sua personalita' (art. 2 Cost.) e che
assicurano il diritto di associarsi liberamente per fini che non sono
vietati al singolo dalla legge penale (art. 18)».
6.2.- Quella assicurata dall'art. 18 Cost. e' una «ampia e
significativa garanzia costituzionale della liberta' di associazione»
(sentenza n. 417 del 1993), che si traduce nella tutela di un
«ventaglio» di diritti correlati a tale liberta' (sentenza n. 241 del
2014) che, anche al di la' del diritto dell'individuo di associarsi,
si estendono alla protezione degli organismi nei quali gli stessi
individui agiscono in forma associata.
Accanto ai diritti di coloro che aspirano ad associarsi - e
segnatamente al «diritto di associarsi liberamente, senza
autorizzazione, per fini che non sono vietati ai singoli dalla legge
penale», riconosciuto espressamente dal primo comma (salvi i divieti
fissati nel secondo comma), e alla speculare liberta' di non
associarsi (ex multis, sentenze n. 248 del 1997 e n. 69 del 1962) -
la norma costituzionale tutela infatti i diritti di coloro che si
sono associati (sentenze n. 173 del 2019, n. 417 del 1993 e n. 454
del 1991), dando vita ad organismi che rientrano fra le «formazioni
sociali ove si svolge la [...] personalita'» degli individui (sul
collegamento fra art. 2 e art. 18 Cost. si vedano le sentenze n. 160
del 2019, n. 239 del 1984 e n. 190 del 1975). E in questo contesto si
tratta di diritti individuali strettamente interconnessi e funzionali
anche alla stessa liberta' delle associazioni, di qualsiasi tipo,
nella misura in cui ne assicurano essenzialmente l'autonomia
normativa e organizzativa (ex multis, sentenze n. 173 del 2019, n. 32
del 2012 e n. 301 del 2003).
Al pari di tutti i diritti costituzionalmente garantiti, anche
quelli riconducibili alla liberta' di associazione tutelata dall'art.
18 Cost. - a partire dal diritto, espressamente menzionato, «di
associarsi liberamente», per il quale questa Corte ha sottolineato la
tipicita' dei limiti che la legge puo' apporvi in base alla
disposizione costituzionale (sentenze n. 193 del 1985 e n. 69 del
1962) - sono suscettibili di un piu' generale bilanciamento con altri
diritti o interessi pubblici di analogo rango (ex multis, sentenze n.
173 e n. 160 del 2019, n. 12 del 1970, nonche' in generale n. 85 del
2013), sempre che sussista la «necessaria connessione strumentale
[del vincolo] con il fine» (sentenza n. 40 del 1982) e che il
bilanciamento non risulti irragionevole (per tutte, sentenza n. 301
del 2003) o sproporzionato. In particolare, quanto alla garanzia
dell'autonomia delle associazioni, questa Corte, mentre ha ravvisato
un limite non travalicabile dal legislatore nell'esistenza stessa di
un organismo associativo privato, la quale costituisce «il nucleo
irriducibile della (sua) autonoma sfera giuridica» (sentenza n. 282
del 2004, con cui e' stata dichiarata costituzionalmente illegittima
la previsione che ne disponeva la soppressione), ha escluso che
costituiscano di per se' indebite interferenze sull'autonoma
organizzazione o sull'attivita' dell'ente associativo previsioni
legislative recanti vincoli alla composizione dei suoi organi
direttivi o alla loro sfera di azione.
Cosi', per esempio, in tema di fondazioni bancarie, questa Corte
ha avuto modo di precisare che non possono essere considerate
costituzionalmente illegittime, ne' la previsione di «una
significativa presenza nell'organo di indirizzo di soggetti espressi
dagli enti territoriali», in ragione dell'esigenza di collegamento
con le realta' locali, ne' quella di un esteso regime di
incompatibilita' fra le funzioni di indirizzo e amministrazione
presso le fondazioni e le analoghe funzioni presso altre societa'
operanti nel settore bancario, diretto allo scopo di recidere i
legami fra la banca conferitaria e la fondazione (sentenza n. 301 del
2003).
Per altro verso, del resto, e' stato escluso che costituisca
indebita interferenza con l'esercizio della liberta' di associazione
la fissazione di limiti di scopo all'attivita' delle associazioni,
negli stessi termini in cui tali limiti possono essere apposti
all'attivita' del singolo, come quando si tratti dell'esercizio delle
liberta' economiche, che sono «sottoposte a limiti e a controlli piu'
ampi e penetranti di quelli configurati in relazione alla liberta' di
associazione come tale» (sentenza n. 417 del 1993). Si tratta
infatti, anche in questi casi, di «limiti costituzionalmente
giustificati, diretti a precludere al singolo di utilizzare la
liberta' associativa per il perseguimento di finalita' sottoposte a
particolari discipline pubblicistiche», e dunque non destinati ad
incidere «sul contenuto essenziale e tipico della liberta' di
associazione garantita dall'art. 18 della Costituzione» (ibidem).
Correttamente, dunque, negli atti introduttivi del presente
giudizio il rimettente afferma che un limite ai mandati
nell'assunzione di incarichi federali puo' essere astrattamente
ammissibile. Mentre non puo' essere condivisa la tesi sostenuta dalla
FITP nel suo atto di costituzione, secondo cui la norma censurata
sarebbe costituzionalmente illegittima per il solo fatto di imporre
un limite ai mandati direttivi nelle associazioni private, a
prescindere dalla concreta configurazione del limite stesso.
Oltre a quanto osservato sopra circa la necessita' di
contemperare i diversi diritti riconducibili all'art. 18 Cost. con
altri interessi costituzionali, va ribadito (si veda il punto 6.1.)
che le federazioni sportive nazionali, pur essendo associazioni con
personalita' giuridica di diritto privato, svolgono anche funzioni di
interesse pubblico, in relazione alle quali questi «soggetti
formalmente privati» sono «inquadrati in un sistema organizzativo a
struttura e configurazione legale (e non espressione di autonomia
privata) e di ordine amministrativo» (Consiglio di Stato, sezione
quinta, sentenza 12 febbraio 2019, n. 1006), cio' che puo'
giustificare scelte legislative particolari che, senza comportare un
sacrificio completo della autonomia di tali organizzazioni, tengano
conto della connotazione pubblicistica degli interessi ad esse
affidati (sul cui rilievo si veda la sentenza n. 160 del 2019).
6.3.- Escluso, dunque, che la garanzia costituzionale della
liberta' dell'associazione precluda qualsivoglia intervento
legislativo limitativo dell'autonomia organizzativa dell'ente, il
vaglio di legittimita' costituzionale di misure di questo tipo si
sostanzia nella verifica della non irragionevolezza e della non
sproporzionalita' del bilanciamento operato in concreto con esse,
tenuto conto dello scopo perseguito e delle modalita' prescelte per
il suo raggiungimento.
Al riguardo si puo' osservare che - mentre normalmente la
finalita' perseguita con previsioni che pongono limiti alla liberta'
di associazione corrisponde a uno specifico interesse di rango
costituzionale, diverso dalla liberta' di associazione, e in ipotesi
anche contrastante con essa - la peculiarita' della norma censurata
e' che introduce una misura funzionale anch'essa, in ultima analisi,
alla tutela di quella medesima liberta'. L'obiettivo perseguito
incidendo sul regime delle candidature e', infatti, quello di
favorire l'accesso di tutti gli associati in condizioni di
uguaglianza alle cariche direttive, e dunque, in definitiva, di
consentire alla stessa autonomia organizzativa dell'associazione di
esprimersi nella sua pienezza, superando cristallizzazioni interne
derivanti da rendite di posizione di chi abbia gia' rivestito a lungo
quelle stesse cariche.
Il bilanciamento in tale modo operato con la misura in esame si
presenta quindi tutto "interno", per cosi' dire, allo stesso art. 18
Cost., in quanto la previsione contestata, da un lato, comprime
l'autonomia normativa e organizzativa delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate (competenti a
disciplinare, nel loro statuto, le elezioni degli organi direttivi:
art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 242 del 1999) e i diritti degli
associati (cioe', il diritto dei dirigenti "di lungo corso" di
candidarsi nuovamente e il diritto dei componenti delle assemblee
elettive di scegliere liberamente per chi votare); dall'altro, mira a
garantire l'effettivo libero esplicarsi della stessa autonomia
organizzativa, come sara' illustrato infra al punto 6.4.
Nel valutare il «profilo dell'asserita negativa incidenza del
divieto del terzo mandato consecutivo sulla sfera di autonomia» di un
soggetto, in quel caso non privato, ma pubblico, e tuttavia pur
sempre a base associativa, questa Corte si e' gia' occupata di un
bilanciamento di questo tipo, nell'ambito del quale la limitazione
alla liberta' di candidarsi e' diretta a meglio garantire la stessa
autonomia organizzativa dell'ente (sentenza n. 173 del 2019, che ha
dichiarato non fondata la questione sollevata dal Consiglio nazionale
forense in relazione alla norma che prevede il divieto del terzo
mandato consecutivo per i consiglieri dei consigli circondariali
forensi). Nella pronuncia si sottolinea, in particolare, che il
legislatore, «da una parte, limita, in negativo, la liberta' di
associarsi in capo a chi voglia esercitare la professione forense,
dall'altro, contempera l'autonomia, comunque ampiamente riconosciuta,
degli ordini stessi, in modo da garantire che qualunque iscritto
possa accedere in condizioni di effettiva parita' alle cariche
sociali», essendo l'impedimento temporaneo alla ricandidatura
evidentemente preordinato «a evitare la formazione e la
cristallizzazione di gruppi di potere interni all'avvocatura, o
quantomeno a limitarne l'eventualita', mediante il ricambio delle
cariche elettive e la conseguente salvaguardia della parita' delle
voci dell'avvocatura».
La questione sollevata dal rimettente in riferimento agli artt.
2, 3 e 18 Cost. chiama dunque questa Corte a verificare se la scelta
operata dal legislatore, nel contemperare i descritti diversi
interessi riconducibili all'art. 18 Cost., sia rispettosa dei
principi di ragionevolezza e di proporzionalita'.
6.4.- Il rimettente censura l'art. 16, comma 2, ultimo periodo,
del d.lgs. n. 242 del 1999 - nei termini ricostruiti sopra, al punto
3, delimitando il thema decidendum - in quanto la «definitiva
incandidabilita'» degli interessati a far parte degli organi
direttivi territoriali, dopo lo svolgimento del terzo mandato,
rappresenterebbe una misura sproporzionata e irragionevole rispetto
agli obiettivi che il legislatore si e' prefissato, «soprattutto se
si tratta di incidere su un'associazione di diritto privato che
contribuisce allo sviluppo della personalita' dell'individuo
nell'ambito di una formazione sociale come la Federazione sportiva».
Questa Corte «ha chiarito che, in presenza di una questione
concernente il bilanciamento tra due diritti, il giudizio di
ragionevolezza sulle scelte legislative si avvale del test di
proporzionalita', che richiede di valutare se la norma oggetto di
scrutinio, con la misura e le modalita' di applicazione stabilite,
sia necessaria e idonea al conseguimento di obiettivi legittimamente
perseguiti, in quanto, tra piu' misure appropriate, prescriva quella
meno restrittiva dei diritti a confronto e stabilisca oneri non
sproporzionati rispetto al perseguimento di detti obiettivi (ex
plurimis, sentenze n. 260 del 2021, n. 20 del 2019 e n. 137 del
2018)» (sentenza n. 88 del 2023).
La prima verifica attiene, dunque, alla legittimita' del fine
perseguito dalla norma limitativa, che, come visto, ha lo scopo di
«stimolare e sostenere un [...] ricambio direttivo ai vertici delle
federazioni sportive nazionali», di sottrarre «le federazioni
sportive nazionali al rischio di cristallizzazioni nell'assetto
gestionale» e di «garantire efficienza e credibilita' alle
istituzioni sportive del nostro Paese» (cosi' la relazione al disegno
di legge n. 361 A.S., presentato il 2 aprile 2013). Come gia'
anticipato, la norma mira in questo modo a evitare "rendite di
posizione" dei dirigenti "di lungo corso", garantendo la par condicio
fra i candidati e una maggiore partecipazione alla vita associativa
(si veda anche il parere della sezione consultiva del Collegio di
garanzia del CONI n. 6 del 2018).
Si tratta, quindi, di una finalita' che non risulta, ne'
arbitraria, ne' pretestuosa. Prendendo in considerazione - a titolo
esemplificativo - il caso dei comitati regionali della FITP (la
federazione di cui si tratta nei giudizi a quibus), il numero e
l'importanza delle funzioni da essi esercitate (come risulta
dall'art. 1.4.5 del regolamento organico FITP di cui alla circolare
n. 6 del 2023) e il fatto che il comitato sia eletto dall'assemblea
regionale (che comprende i rappresentanti delle associazioni
affiliate aventi diritto di voto, destinatarie di numerose funzioni
del comitato: si vedano gli artt. 17, 35, 36 e 37 dello statuto della
FITP deliberato il 16 ottobre 2022), si puo' ritenere verosimile che
il ripetersi dei mandati crei - o, quantomeno, possa creare -
"rendite di posizione", idonee ad alterare la par condicio fra gli
aspiranti candidati allo stesso comitato regionale.
La norma censurata appare dunque idonea a superare il primo
passaggio del test di proporzionalita' (attinente alla legittimita'
del fine), in quanto mira a soddisfare interessi riconducibili agli
artt. 2, 3 e 18 Cost., consentendo che i tesserati delle federazioni
sportive e delle DSA possano candidarsi alle cariche direttive locali
con possibilita' di successo non menomate dalla presenza di dirigenti
"di lungo corso", ed essendo diretta a ripristinare, attraverso il
meccanismo predisposto, una effettiva par condicio degli associati,
che potrebbe di fatto risultare alterata dal presumibile vantaggio di
cui gode chi e' gia' in carica. La disposizione stimola e favorisce
cosi' - in linea con il «principio di democrazia interna», che l'art.
16, comma 1, del d.lgs. n. 242 del 1999 pone alla base dell'autonomia
delle stesse federazioni sportive - una maggiore partecipazione dei
tesserati agli organi direttivi.
Al tempo stesso, e per le stesse ragioni, il divieto in questione
tutela anche l'interesse della federazione, la cui efficienza e la
cui imparzialita' potrebbero essere compromesse dalla formazione di
un "gruppo di potere" interno all'organo direttivo, che ne metta a
rischio la stessa autonomia. Una finalita', quella della garanzia del
buon funzionamento, e in definitiva della stessa democraticita'
interna dell'organizzazione autonoma, che questa Corte ha
valorizzato, pur nel diverso contesto delle elezioni comunali per la
candidatura a sindaco, come ulteriore prodotto della effettiva par
condicio tra i candidati, della liberta' dei votanti, della
genuinita' della competizione e del fisiologico ricambio della
rappresentanza (sentenza n. 60 del 2023).
6.5.- Accertata la legittimita' del fine perseguito, occorre
verificare se la norma censurata abbia introdotto, fra le diverse
misure idonee a soddisfarlo, la meno restrittiva degli interessi
coinvolti, fra i quali, in particolare, l'interesse delle federazioni
sportive e delle discipline sportive associate a regolare
autonomamente la propria organizzazione e i meccanismi di copertura
delle cariche elettive, il diritto di candidarsi di chi ha gia'
svolto tre mandati e la libera scelta dei componenti dell'assemblea
elettiva.
L'esito di tale verifica e' negativo, poiche' il divieto
definitivo introdotto dalla norma censurata risulta eccessivo
rispetto alla finalita' pur legittimamente perseguita, come emerge
con immediata evidenza dalle stesse concrete vicende oggetto dei
giudizi a quibus.
Nel caso toscano, il ricorrente che si e' visto opporre un
rifiuto alla candidatura non faceva piu' parte del Comitato regionale
da dodici anni, mentre nel caso marchigiano l'interessato aveva
cessato di farne parte addirittura da piu' di venti. Dal che e' piu'
che lecito dedurre che, in entrambi i casi, la candidatura non
avrebbe potuto ragionevolmente, ne' pregiudicare la par condicio dei
candidati, ne' compromettere l'esigenza del ricambio nelle cariche
direttive dell'associazione, e che, in ogni caso, tanto piu' il
divieto appare irragionevole quanto piu' il momento della nuova
candidatura si allontana rispetto a quello della cessazione
dell'ultimo mandato.
Piu' in generale, e' la drasticita' di una misura quale il
divieto definitivo e irreversibile di ricoprire cariche direttive di
un'associazione privata (le strutture territoriali delle federazioni
sportive e delle discipline sportive associate, nel caso della norma
censurata) per avere gia' ricoperto in passato le medesime cariche
per un determinato periodo, che si risolve in una compressione oltre
il necessario degli interessi indicati, determinandone il contrasto
con il principio di proporzionalita'. L'obiettivo perseguito dalla
norma, di favorire il ricambio e limitare rendite di posizione, puo'
infatti - e dunque deve - essere perseguito in modi che limitino nei
termini di quanto strettamente necessario il sacrificio
dell'interesse dell'aspirante candidato che abbia in precedenza
rivestito cariche direttive.
Cio' puo' essere realizzato in vari modi, rimessi alla
discrezionalita' del legislatore cui spetta di individuare la misura
piu' idonea a contemperare gli interessi in gioco in modo che nessuno
di essi sia sacrificato oltre il necessario. Cosi', per esempio, il
bilanciamento operato con la previsione del divieto del terzo mandato
consecutivo per i consiglieri dei consigli circondariali forensi e'
stato ritenuto da questa Corte non irragionevole, per il carattere
temporaneo dell'impedimento diretto a perseguire una finalita'
legittima (sentenza n. 173 del 2019).
6.6.- Un ulteriore profilo di irragionevolezza della previsione
censurata emerge ove si consideri la particolare ipotesi degli organi
territoriali (soprattutto delle piccole federazioni e delle DSA). Il
divieto contestato rischia invero di creare difficolta' nel
reperimento dei candidati (come attestato dagli atti depositati da
alcuni amici curiae: vedi il punto 4 del Ritenuto in fatto),
considerato anche il carattere non retribuito delle cariche in
questione (previsto al punto 7.5 dei "Principi fondamentali degli
statuti delle Federazioni sportive nazionali e delle Discipline
sportive associate", approvati con deliberazione del Consiglio
nazionale del CONI 9 marzo 2022, n. 1708). Con la conseguenza che una
misura volta a promuovere una maggiore partecipazione alla vita
associativa puo' finire per produrre l'effetto opposto, in quanto,
nel caso in cui non si riesca a formare il comitato regionale, e'
prevista la nomina di un delegato (vedi, ad esempio, l'art. 39 dello
statuto FITP).
7.- Accertata l'illegittimita' costituzionale, per le ragioni
esposte, della norma censurata (art. 16, comma 2, ultimo periodo, del
d.lgs. n. 242 del 1999), occorre osservare come, nel testo modificato
attualmente vigente (risultante dall'art. 39-bis del d.l. n. 75 del
2023, come convertito), essa non stabilisca piu' il divieto di
candidatura oltre il terzo mandato per le cariche direttive nelle
strutture territoriali delle federazioni sportive nazionali e delle
DSA, ma estenda ai presidenti e ai membri degli organi direttivi
delle strutture territoriali delle federazioni e delle DSA la
disciplina attualmente posta dall'art. 16, comma 2, che non contiene
piu' il divieto censurato dal rimettente.
In questa sede va, dunque, dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 16, comma 2, ultimo periodo, del d.lgs. n.
242 del 1999, con riferimento all'inciso «, nonche' ai presidenti e
ai membri degli organi direttivi delle strutture territoriali delle
federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive
associate», nella parte in cui estendeva agli organi territoriali in
questione il divieto posto dall'art. 16, comma 2, secondo periodo,
del medesimo d.lgs. n. 242 del 1999, nel testo vigente prima delle
modifiche apportate dall'art. 39-bis del d.l. n. 75 del 2023, come
convertito.
8.- Le questioni relative ai rimanenti parametri invocati dal
rimettente (art. 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 11
CEDU, artt. 41, 42 e 48 Cost.) restano assorbite.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, comma
2, ultimo periodo, del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242
(Riordino del Comitato olimpico nazionale italiano - CONI, a norma
dell'articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59), con riferimento
all'inciso «, nonche' ai presidenti e ai membri degli organi
direttivi delle strutture territoriali delle federazioni sportive
nazionali e delle discipline sportive associate», nella parte in cui
estendeva agli organi territoriali in questione il divieto posto
dall'art. 16, comma 2, secondo periodo, del d.lgs. n. 242 del 1999,
nel testo vigente prima delle modifiche di cui all'art. 39-bis del
decreto-legge 22 giugno 2023, n. 75, recante «Disposizioni urgenti in
materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, di
agricoltura, di sport, di lavoro e per l'organizzazione del Giubileo
della Chiesa cattolica per l'anno 2025», convertito, con
modificazioni, nella legge 10 agosto 2023, n. 112;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 6, commi 1 e 2, della legge 11 gennaio 2018,
n. 8, recante «Modifiche al decreto legislativo 23 luglio 1999, n.
242, in materia di limiti al rinnovo dei mandati degli organi del
Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) e delle federazioni
sportive nazionali, e al decreto legislativo 27 febbraio 2017, n. 43,
in materia di limiti al rinnovo delle cariche nel Comitato italiano
paralimpico (CIP), nelle federazioni sportive paralimpiche, nelle
discipline sportive paralimpiche e negli enti di promozione sportiva
paralimpica», sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 18, 41, 42,
48 e 117, primo comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione
all'art. 11 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e
all'art. 12 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea,
dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
prima-ter, con le sentenze non definitive indicate in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 16, comma 2, ultimo periodo, del d.lgs. n.
242 del 1999, sollevata, in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 12 CDFUE, dal TAR Lazio, sezione
prima-ter, con le sentenze non definitive indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Daria de PRETIS, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 29 settembre 2023
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA