N. 189 SENTENZA 20 settembre - 17 ottobre 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Alloggi prefabbricati, acquistati dai comuni delle Regioni Campania e Basilicata quali concessionari del Commissario straordinario del terremoto del 1980 - Cessione gratuita in proprieta' ai relativi assegnatari, come previsto per gli alloggi costruiti dallo Stato - Omessa previsione - Irragionevole disparita' di trattamento - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244, convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 341, art. 21-bis, comma 1, primo periodo. - Costituzione, art. 3.(GU n.42 del 18-10-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Luca
ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA,
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 21-bis,
comma 1, primo periodo, del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244
(Misure dirette ad accelerare il completamento degli interventi
pubblici e la realizzazione dei nuovi interventi nelle aree
depresse), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995,
n. 341, promosso dalla Corte di cassazione, sezione seconda civile,
nel procedimento vertente tra G. D. V. e altri e il Comune di
Pescopagano, con ordinanza del 17 gennaio 2023, iscritta al n. 26 del
registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udita nella camera di consiglio del 20 settembre 2023 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
deliberato nella camera di consiglio del 20 settembre 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 gennaio 2023, iscritta al n. 26 del
registro ordinanze 2023, la Corte di cassazione, sezione seconda
civile, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 21-bis, comma 1, primo periodo, del decreto-legge 23 giugno
1995, n. 244 (Misure dirette ad accelerare il completamento degli
interventi pubblici e la realizzazione dei nuovi interventi nelle
aree depresse), convertito, con modificazioni, nella legge 8 agosto
1995, n. 341, nella parte in cui non prevede la cessione gratuita in
proprieta', ai relativi assegnatari, degli alloggi prefabbricati
costruiti o acquistati dai comuni delle Regioni Campania e
Basilicata, quali concessionari del Commissario straordinario per il
terremoto del 1980, ai sensi del decreto-legge 26 novembre 1980, n.
776 (Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dal
terremoto del novembre 1980), convertito, con modificazioni, nella
legge 22 dicembre 1980, n. 874, per violazione dell'art. 3 della
Costituzione sotto il profilo della irragionevole disparita' di
trattamento rispetto agli assegnatari degli alloggi prefabbricati
costruiti dallo Stato, ai sensi del decreto-legge 19 marzo 1981, n.
75 (Ulteriori interventi in favore delle popolazioni colpite dagli
eventi sismici del novembre 1980 e del febbraio 1981), convertito,
con modificazioni, nella legge 14 maggio 1981, n. 219.
2.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che G. D. V. e
altri dodici detentori di prefabbricati, assegnati dal Comune di
Pescopagano, avevano convenuto quest'ultimo dinanzi al Tribunale
ordinario di Melfi, chiedendo, tra l'altro, una pronuncia di
trasferimento della proprieta' dei citati alloggi in favore dei
rispettivi occupanti, ai sensi dell'art. 21-bis del d.l. n. 244 del
1995, come convertito. Gli alloggi, che erano stati allestiti per
l'emergenza dovuta al terremoto dell'Irpinia del 1980, erano nella
titolarita' del Comune di Pescopagano, che li aveva acquistati con
fondi dello Stato.
Il giudice a quo ricorda che la decisione di primo grado era
stata favorevole agli attori, mentre, a seguito dell'impugnazione di
tale sentenza da parte del Comune, la Corte d'appello di Potenza
aveva loro negato il diritto al trasferimento gratuito degli alloggi
assegnati.
3.- Avverso la pronuncia di secondo grado G. D. V. e alcuni
appellati (o loro aventi causa) ricorrevano per cassazione,
sostenendo l'applicabilita' alla loro situazione del disposto di cui
all'art. 21-bis del d.l. n. 244 del 1995, come convertito.
3.1.- In particolare, con i motivi secondo e terzo, i ricorrenti
facevano proprie «le argomentazioni svolte dall'Avvocatura Generale
dello Stato in una nota del 19 aprile 1999, di risposta ad un quesito
posto dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Salerno».
In base alla citata nota, secondo quanto riporta il rimettente,
l'art. 21-bis del d.l. n. 244 del 1995, come convertito, avrebbe
dovuto formare «oggetto di una interpretazione estensiva» volta a
predicarne «l'applicabilita' non soltanto nella ipotesi di alloggi
prefabbricati costruiti dallo Stato con fondi stanziati dal
decreto-legge n. 75/1981», ma anche ove la realizzazione degli
alloggi prefabbricati fosse stata «disposta da enti territoriali
minori utilizzando fondi, pur sempre statali, stanziati con atti
legislativi diversi dal decreto-legge n. 275/1981 [recte: n.
75/1981], trattandosi, in ogni caso, di interventi tutti accomunati
dallo scopo di sovvenire le popolazioni colpite dal terremoto
dell'Irpinia del 1980».
Inoltre, il giudice a quo precisa che, secondo i ricorrenti,
«quando l'articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995» deve essere
«applicato in relazione ad alloggi prefabbricati di proprieta' di
enti territoriali diversi dallo Stato [...], l'obbligo di trasferire
la proprieta' dell'alloggio all'occupante che ne abbia fatto
richiesta non puo' che gravare sull'Ente territoriale proprietario,
al quale, quindi, va riconosciuta la legittimazione passiva rispetto
alla domanda giudiziale di pronuncia traslativa».
3.2.- Nel giudizio principale - in base a quanto riferisce la
Corte di cassazione - risultano non contestati i seguenti fatti:
l'avvenuto acquisto della proprieta' degli immobili da parte del
Comune di Pescopagano, quale concessionario del Commissario
straordinario del Governo per le zone terremotate; la stipula del
contratto di acquisto degli alloggi in data «28 luglio 1981 "ai sensi
della legge 874/1980"»; il pagamento del relativo prezzo da parte del
Comune con l'«imputazione della spesa sul fondo di contabilita'»
speciale aperto in favore del Commissario straordinario.
3.3.- Premesso cio', il rimettente identifica «il nucleo della
questione [...] nello stabilire se gli alloggi prefabbricati
acquistati ed installati dai comuni della Campania e della
Basilicata, quali concessionari dello Stato, con i fondi di cui al
decreto-legge 776/1980, convertito, con modificazioni, dalla legge n.
874/1980, possano essere compresi nel perimetro applicativo della
disposizione» recante la norma censurata.
3.3.1.- Il giudice a quo si confronta, da principio, con la tesi
che sostiene la soluzione affermativa, riportando una duplice
interpretazione.
3.3.1.1.- La prima e' quella esposta dall'Avvocatura generale
dello Stato, nella gia' richiamata nota del 19 aprile 1999, in base
alla quale - secondo quanto riferisce il rimettente - la soluzione
ermeneutica sarebbe necessaria al fine di non «vanificare lo scopo
prefissosi dal legislatore».
In particolare, la via interpretativa - a detta della citata
nota, per come riportata dal giudice a quo - non sarebbe preclusa dai
commi 3 e 4 dello stesso art. 21-bis, che disciplinano la procedura
di presentazione delle domande di trasferimento della proprieta' dei
prefabbricati. Detta procedura non andrebbe, infatti, seguita nel
caso in cui gli immobili siano di proprieta' di enti pubblici diversi
dallo Stato, «giacche' "gli alloggi potranno e dovranno essere
gratuitamente ceduti dagli enti stessi ai soggetti (ovviamente
legittimati a termini del citato D.L.) che ne abbiano fatto richiesta
e cio' secondo le procedure proprie di ciascun Ente».
3.3.1.2.- Di seguito, il giudice a quo rileva che la stessa Corte
d'appello di Potenza, con la «sentenza n. 223/2018», «emessa da altro
collegio poco piu' di un anno dopo la sentenza impugnata», avrebbe
aderito alle posizioni espresse dall'Avvocatura generale dello Stato
nella menzionata nota e avrebbe addotto anche argomenti ulteriori a
favore di un'interpretazione estensiva.
Sotto un primo profilo, avrebbe sostenuto che «l'espressione
"costruiti dallo Stato" varrebbe in sostanza a significare "costruiti
con oneri a carico dello Stato", "a prescindere, quindi, dalla
circostanza che l'acquisto degli alloggi sia operato direttamente
dallo Stato ovvero dagli enti pubblici sul cui territorio gli stessi
prefabbricati debbano essere installati"».
Al contempo, avrebbe segnalato che lo stesso art. 21-bis, comma
1, secondo periodo, farebbe «espresso riferimento al "comune
cedente"», allorche' disciplina la possibilita' di trasferimento
degli immobili agli assegnatari, quando detti immobili siano stati
realizzati con parziale ricorso a tecniche di edilizia tradizionale.
3.3.2.- Dopo aver dato conto delle soluzioni favorevoli a una
estensione ermeneutica del precetto normativo dell'art. 21-bis, comma
1, primo periodo, del d.l. n. 244 del 1995, come convertito, la Corte
di cassazione esclude tale prospettiva, negando che la norma possa
ricomprendere anche gli alloggi prefabbricati di proprieta' dei
comuni, assegnati agli abitanti delle zone colpite dal terremoto
dell'Irpinia del 1980 e acquistati con i fondi di cui al d.l. n. 776
del 1980, come convertito.
3.3.2.1.- In via preliminare, la Cassazione sottolinea che il
soggetto legittimato a resistere a una «domanda di trasferimento
della proprieta' di un bene» non puo' che essere il «relativo
proprietario». Pertanto, il Comune di Pescopagano, in quanto
proprietario degli immobili, avrebbe la legittimazione passiva nel
giudizio principale.
3.3.2.2.- Quanto all'applicabilita' della norma censurata agli
alloggi di proprieta' del comune, la Corte rimettente, viceversa, la
esclude, poiche' interpreta il citato art. 21-bis, comma 1, primo
periodo, nel senso che sia riferito ai soli alloggi costruiti dallo
Stato e rimasti nella sua titolarita'.
Lo confermerebbe, anzitutto, il dato testuale della disposizione,
concernente in via esclusiva la cessione dei prefabbricati che,
cumulativamente, a) siano stati «costruiti dallo Stato»; b) siano
situati «nei territori dei comuni della Campania e della Basilicata»;
e, infine, c) siano stati costruiti «ai sensi del decreto-legge 19
marzo 1981, n. 75». Il rimettente osserva che gli alloggi di cui si
contende nel giudizio principale risponderebbero soltanto al secondo
dei tre requisiti e non rientrerebbero, pertanto, «nella lettera
della previsione normativa in esame».
Inoltre, i commi 3 e 4 dello stesso art. 21-bis, nell'individuare
nell'amministrazione finanziaria dello Stato il soggetto cui
rivolgere le domande di trasferimento della proprieta' e che e'
tenuto alla cessione degli immobili agli assegnatari che ne facciano
richiesta, andrebbero a corroborare una lettura dell'art. 21-bis, che
limita il suo «ambito applicativo ai prefabbricati in proprieta'
statale».
A detta del giudice a quo, l'unica possibilita' per «dare un
significato» alle disposizioni di cui ai commi 3 e 4 sarebbe quella
di «ritenere che i prefabbricati "costruiti dallo Stato" di cui al
primo comma dell'articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995, ai
quali dette disposizioni si applicano, siano rimasti in proprieta'
dello Stato e, quindi, siano diversi da quelli "acquistati con i
fondi stanziati nel bilancio dello Stato" di cui all'articolo 2,
comma 1, del decreto-legge n. 57/1982». Quest'ultima previsione
stabilisce, in particolare, che «[g]li alloggi prefabbricati,
acquistati con i fondi stanziati nel bilancio dello Stato e quelli
pervenuti in dono tramite il commissario per le zone terremotate, o
che pervengano in dono, tramite il Ministro per il coordinamento
della protezione civile, con destinazione alle zone terremotate sono
trasferiti in proprieta' ai comuni nel cui territorio sono
installati».
In virtu' di tali considerazioni, il rimettente interpreta la
disposizione oggetto di censura nel senso che essa concerne «soltanto
quei fabbricati costruiti dallo Stato ai sensi del decreto-legge n.
75/1981 e che siano rimasti in proprieta' statale per non essere
contemplati nella previsione di cui all'articolo 2, comma 1, del
decreto-legge n. 57/1982».
3.3.3.- La Cassazione esclude che a tale esito interpretativo
possano opporsi le considerazioni, «pur innegabilmente ragionevoli»,
svolte dai ricorrenti nel giudizio principale sulla scorta dei
rilievi sviluppati nella gia' richiamata nota del 19 aprile 1999
dell'Avvocatura generale dello Stato e nella «sentenza n. 223/2018»
della Corte d'appello di Potenza.
In primo luogo, nega che si possa in alcun modo ricorrere
all'interpretazione analogica, non emergendo alcuna lacuna (sui
presupposti dell'interpretazione analogica richiama la Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenza 6 dicembre 2021, n.
38596).
In secondo luogo, esclude che si possa pervenire al risultato
ermeneutico auspicato dai ricorrenti mediante una «interpretazione
asseritamente estensiva - ma, in effetti, eversiva - del significato
della formulazione letterale» della disposizione censurata: proprio
il dato testuale precluderebbe una simile opzione (sui limiti
determinati dal perimetro letterale delle disposizioni il rimettente
richiama la Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza 9
settembre 2021, n. 24413).
4.- Cosi' ricostruite le premesse interpretative sulla portata
applicativa dell'art. 21-bis, comma 1, primo periodo, e ritenuta
impercorribile una interpretazione costituzionalmente orientata che
giunga «al risultato ermeneutico di estendere ai prefabbricati
acquistati dai comuni ai sensi del decreto-legge n. 776/1980 la
regola della cessione a titolo gratuito ai relativi assegnatari
dettata dall'articolo 21 bis del decreto-legge n. 244/1995 per i
prefabbricati costruiti dallo Stato ai sensi del decreto-legge n.
75/1981», il giudice a quo ritiene che la norma susciti dubbi di
legittimita' costituzionale.
In particolare, secondo il rimettente, la norma censurata si
porrebbe in contrasto con l'art. 3 Cost., in quanto introdurrebbe un
trattamento irragionevolmente discriminatorio degli assegnatari degli
alloggi prefabbricati acquistati dai comuni ai sensi del d.l. n. 776
del 1980, come convertito, «per soddisfare le esigenze abitative
primarie delle popolazioni colpite dal sisma del 1980», rispetto agli
assegnatari di alloggi costruiti dallo Stato ai sensi del d.l. n. 75
del 1981, come convertito.
Il giudice a quo, pur riconoscendo che rientra nella
discrezionalita' del legislatore individuare il perimetro dei
soggetti meritevoli di un determinato beneficio economico, qual e'
l'acquisizione gratuita della proprieta' di un alloggio
prefabbricato, nondimeno ritiene che la selezione dei beneficiari
debba rispettare il principio di ragionevolezza ex art. 3 Cost.
A tal riguardo, richiama la giurisprudenza di questa Corte, nella
parte in cui ha affermato che «i criteri adottati dal legislatore per
la selezione dei beneficiari dei servizi sociali devono presentare un
collegamento con la funzione del servizio [...]. Il giudizio sulla
sussistenza e sull'adeguatezza di tale collegamento - fra finalita'
del servizio da erogare e caratteristiche soggettive richieste ai
suoi potenziali beneficiari - e' operato da questa Corte secondo la
struttura tipica del sindacato svolto ai sensi dell'art. 3, primo
comma, Cost., che muove all'identificazione della ratio della norma
di riferimento e passa poi alla verifica della coerenza con tale
ratio del filtro selettivo introdotto» (cosi' la sentenza n. 44 del
2020, ma sono richiamate, nello stesso senso, anche le sentenze n. 52
del 2021, n. 166 e n. 107 del 2018, n. 168 del 2014, n. 172 e n. 133
del 2013, n. 40 del 2011).
Cosi' illustrato il metro del giudizio sull'irragionevole
disparita' di trattamento, il rimettente rileva l'assoluta
estraneita', rispetto alla ratio propria della norma censurata -
tutelare il diritto all'abitazione delle popolazioni vittime del
sisma che ha colpito l'Irpinia nel 1980 - di fattori attinenti, per
un verso, all'ente pubblico territoriale che ha acquistato gli
immobili per metterli a disposizione dei terremotati e, per un altro
verso, alla fonte normativa di stanziamento dei fondi statali
utilizzati per sostenere il relativo costo.
L'esito dello scrutinio non potrebbe dunque che condurre -
secondo il giudice a quo - «a riconoscere l'irragionevolezza dei
criteri normativamente posti quali condizioni per l'accesso al
beneficio, giacche' si tratta di criteri completamente scollegati
tanto dalle condizioni soggettive del beneficiario quanto dalla
situazione oggettiva dei territori in cui i prefabbricati sono stati
collocati». La distinzione si fonderebbe su parametri «meramente
formali e interni all'organizzazione degli apparati pubblici», che
risulterebbero «privi di qualunque collegamento con la funzione della
provvidenza da erogare, cosi' da contraddire alla stessa ratio della
disposizione attributiva del beneficio».
5.- In punto di rilevanza, il rimettente afferma che, ove la
questione sollevata fosse ritenuta fondata, l'art. 21-bis, comma l,
primo periodo, del d.l. n. 244 del 1995, come convertito,
«risulterebbe applicabile anche in relazione agli alloggi
prefabbricati» di cui si contende nel giudizio principale.
6.- Con atto depositato il 4 aprile 2023, e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, eccependo la non
fondatezza della questione.
6.1.- La difesa dello Stato ritiene che sia possibile
interpretare la disposizione di cui all'art. 21-bis, comma 1, primo
periodo, del d.l. n. 244 del 1995, come convertito, «estensivamente,
o meglio, coerentemente con la sua ratio». Questa viene individuata
nell'obiettivo di «consentire allo Stato di fornire aiuto diretto ai
territori colpiti dall'evento calamitoso ed alla popolazione
residente, interessata dall'emergenza, che a causa del terremoto del
1980 aveva perso l'abitazione di proprieta', attraverso, prima
l'assegnazione temporanea degli alloggi, costruiti e/o acquistati con
finanziamenti statali e, successivamente, la cessione gratuita della
proprieta' degli stessi, ai medesimi assegnatari aventi diritto».
Alla luce di tale ragione giustificativa della norma, e a
conforto della possibilita' di percorrere un'interpretazione
estensiva, il Presidente del Consiglio dei ministri adduce anche il
disposto di cui all'ultimo periodo del medesimo comma 1 dell'art.
21-bis. Questo, in particolare, nel regolare la cessione a titolo
gratuito di immobili costruiti con parziale ricorso a tecniche di
edilizia tradizionale, fa espresso riferimento proprio al «comune
cedente».
La difesa dello Stato osserva, inoltre, che l'interpretazione
restrittiva adottata dal giudice rimettente determinerebbe il
paradossale effetto di consentire un ingiustificato arricchimento dei
comuni concessionari, che avrebbero acquistato gli immobili con fondi
statali, e potrebbero richiedere un corrispettivo per la loro
alienazione. Una tale imposizione seguirebbe una logica prettamente
civilistica nella determinazione dei modi di acquisto della
proprieta' in esame, logica che non sarebbe applicabile al caso di
specie, trattandosi di ipotesi «di costruzione o acquisto di immobili
che devono essere considerati quali beni pubblici [...] in quanto
destinati a soddisfare una pubblica utilita'».
Su tali premesse, l'Avvocatura generale dello Stato ritiene
percorribile un'interpretazione della disposizione censurata che
consenta di applicare il trasferimento ivi previsto «nei casi in cui
gli alloggi prefabbricati siano stati acquistati ed installati dai
Comuni e non direttamente dallo Stato, anche con ricorso a fonti di
finanziamento distinte da quelle indicate dalla norma (D.L. n.
75/1981, conv. in L. n. 219/1981), ma pur sempre statali (come nel
D.L. n. 776/1980, conv. in L. n. 874/1980, cui si fa riferimento nel
giudizio a quo da parte del Comune di Pescopagano)». A ulteriore
conferma della necessita' di pervenire a un tale esito ermeneutico,
la difesa dello Stato rileva come un'interpretazione letterale e
restrittiva, qual e' quella preferita dal giudice rimettente,
limiterebbe «l'applicazione della disposizione di legge a quei casi,
in fatto del tutto residuali, di realizzazione di prefabbricati
mediante appalto direttamente attribuito e gestito dallo Stato, con
irragionevole esclusione di tutti quegli alloggi (che rappresentano
la maggioranza), acquistati o costruiti, sempre con risorse
esclusivamente statali, in quanto finanziate sul bilancio dello
Stato, dai Comuni, quali articolazioni territoriali dello Stato, in
qualita' di concessionari del Commissario Straordinario del Governo».
L'Avvocatura generale dello Stato ritiene che una tale
interpretazione «finirebbe col vanificare lo scopo prefissato dal
Legislatore, oltre a creare una ingiustificabile disparita' di
trattamento, tra assegnatari degli alloggi».
6.2.- Cosi' indirizzata l'interpretazione della disposizione
censurata verrebbe meno, ad avviso della difesa statale, il paventato
dubbio di legittimita' costituzionale posto dal rimettente in
riferimento all'art. 3 Cost.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 17 gennaio 2023, iscritta al n. 26 del
registro ordinanze 2023, la Corte di cassazione, sezione seconda
civile, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 21-bis, comma 1, primo periodo, del d.l. n. 244 del 1995,
convertito, nella parte in cui non prevede la cessione gratuita in
proprieta', ai relativi assegnatari, degli alloggi prefabbricati
costruiti o acquistati dai comuni delle Regioni Campania e
Basilicata, quali concessionari del Commissario straordinario per il
terremoto del 1980, ai sensi del d.l. n. 776 del 1980, come
convertito, per violazione dell'art. 3 Cost. sotto il profilo della
irragionevole disparita' di trattamento rispetto agli assegnatari
degli alloggi prefabbricati costruiti dallo Stato, ai sensi del d.l.
n. 75 del 1981, come convertito.
2.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che G. D. V. e
altri dodici assegnatari di prefabbricati, di proprieta' del Comune
di Pescopagano, che li aveva acquistati con fondi dello Stato, si
erano rivolti al Tribunale di Melfi, chiedendo, tra l'altro, una
pronuncia di trasferimento a loro favore della proprieta' dei citati
alloggi, ai sensi dell'art. 21-bis del d.l. n. 244 del 1995, come
convertito.
Il giudice a quo ricorda che la decisione di primo grado era
stata favorevole agli attori, mentre la Corte d'appello di Potenza
aveva negato il diritto alla cessione gratuita degli alloggi
assegnati.
2.1.- Avverso la pronuncia di secondo grado G. D. V. e alcuni
appellati (o aventi causa) ricorrevano per cassazione, sostenendo
l'applicabilita' alla loro situazione del disposto di cui al citato
art. 21-bis, comma 1, primo periodo.
2.2.- Nell'esaminare i vari motivi di ricorso, la Corte di
cassazione ha identificato «il nucleo della questione [...] nello
stabilire se gli alloggi prefabbricati acquistati ed installati dai
comuni della Campania e della Basilicata, quali concessionari dello
Stato, con i fondi di cui al decreto-legge 776/1980, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 874/1980, possano essere compresi nel
perimetro applicativo della disposizione» che reca la norma oggetto
di censura.
Il giudice rimettente, dopo ampia e approfondita disamina delle
possibili opzioni interpretative, ritiene non percorribile quella
costituzionalmente orientata che giunga «al risultato ermeneutico di
estendere ai prefabbricati acquistati dai comuni ai sensi del
decreto-legge n. 776/1980 la regola della cessione a titolo gratuito
ai relativi assegnatari dettata dall'articolo 21 bis del
decreto-legge n. 244/1995 per i prefabbricati costruiti dallo Stato
ai sensi del decreto-legge n. 75/1981».
2.3.- Sulla base di tale premessa, il giudice a quo ritiene che
la norma si ponga in contrasto con l'art. 3 Cost.
L'art. 21-bis, comma 1, primo periodo, introdurrebbe, infatti, un
trattamento irragionevolmente discriminatorio degli assegnatari degli
alloggi prefabbricati acquistati dai comuni ai sensi del d.l. n. 776
del 1980, come convertito, «per soddisfare le esigenze abitative
primarie delle popolazioni colpite dal sisma del 1980», rispetto agli
assegnatari di alloggi costruiti dallo Stato per la medesima
finalita' ai sensi del d.l. n. 75 del 1981, come convertito. In
particolare, il rimettente sostiene che la titolarita' degli alloggi
messi a disposizione dei terremotati, in capo allo Stato o al comune
(pur sempre operante con fondi statali), nonche' l'atto normativo di
stanziamento dei fondi statali, utilizzati per sostenere il relativo
costo, sarebbero profili il cui variare non giustificherebbe un
differente trattamento, tenuto conto della ratio propria della norma
censurata.
2.4.- La Corte di cassazione afferma, inoltre, che solo
l'accoglimento della questione sollevata sulla norma censurata
consentirebbe la sua applicazione anche agli alloggi prefabbricati di
cui si contende nel giudizio principale, il che comproverebbe la
rilevanza della questione medesima.
2.5.- Con atto depositato il 4 aprile 2023, e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, perorando una
interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione
censurata.
3.- La questione che la Corte rimettente solleva in riferimento
all'art. 3 Cost., sotto il profilo della irragionevole disparita' di
trattamento, e' fondata.
4.- L'art. 21-bis, comma 1, primo periodo, e' stato introdotto in
sede di conversione del d.l. n. 244 del 1995: uno dei numerosi
decreti-legge che si ascrivono alla sequenza di provvedimenti
normativi emanati per far fronte, tramite varie tipologie di
interventi, alle molteplici criticita' determinate dal terremoto che
ha colpito l'Irpinia nel 1980.
La norma censurata prevede il trasferimento a titolo gratuito,
insieme alle parti comuni, di alloggi prefabbricati a favore di chi
ne abbia ottenuto formale assegnazione, anche provvisoria. In
particolare, l'art. 21-bis, comma 1, primo periodo, individua i beni
oggetto di tale trasferimento: in rapporto alla loro ubicazione, nei
comuni della Campania e della Basilicata; in funzione di chi li ha
costruiti, lo Stato; e in relazione alla fonte normativa, in virtu'
della quale sono stati realizzati e finanziati, il d.l. n. 75 del
1981, come convertito.
Sennonche' tale delimitazione non ricomprende i beni oggetto
della pretesa fatta valere nel giudizio principale, che condividono
con la fattispecie disegnata dal legislatore, e in specie con i
criteri normativi che determinano gli alloggi oggetto del
trasferimento, solo il dato relativo alla loro ubicazione,
trattandosi, per il resto, di prefabbricati acquistati o costruiti
dal Comune, e non dallo Stato, e realizzati ai sensi del d.l. n. 776
del 1980, come convertito, e non del d.l. n. 75 del 1981, come
convertito.
4.1.- Va preliminarmente precisato che il riferimento alla
costruzione degli alloggi da parte dello Stato non identifica, di
necessita', anche la titolarita' dei beni in capo al medesimo, tanto
piu' se si considera che la norma censurata si colloca nell'ambito di
un atto normativo che, per effetto di successive integrazioni,
fornisce con riguardo a tale profilo indici interpretativi non
univoci.
Nel senso della titolarita' dei beni in capo allo Stato depongono
i commi 3 e 4 del medesimo art. 21-bis, i quali prevedono,
rispettivamente, che «[l]e domande per ottenere la cessione in
proprieta' degli alloggi di cui al comma 1 debbono essere presentate
dagli interessati all'ufficio del territorio dell'Amministrazione
finanziaria della provincia territorialmente competente entro sei
mesi dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto» e che «il responsabile dell'ufficio del territorio
stipula nei successivi tre mesi dalla presentazione della domanda
stessa l'atto di cessione in proprieta' dell'immobile assegnato a
ciascun avente diritto».
D'altro canto, il secondo periodo del comma 1 dell'art. 21-bis
(introdotto con l'art. 5-bis, comma 3, del decreto-legge 27 maggio
2005, n. 86, recante «Misure urgenti di sostegno nelle aree
metropolitane per i conduttori di immobili in condizioni di
particolare disagio abitativo conseguente a provvedimenti esecutivi
di rilascio», convertito, con modificazioni, nella legge 26 luglio
2005, n. 148) evoca una possibile titolarita' degli alloggi in capo
al comune, essendo quest'ultimo indicato quale soggetto cedente. La
previsione stabilisce, infatti, che «[l]e disposizioni di cui al
precedente periodo si applicano anche agli alloggi prefabbricati che
siano stati realizzati con parziale ricorso a tecniche di edilizia
tradizionale, fatta salva la facolta' del comune cedente di
determinare un prezzo di cessione commisurato agli eventuali oneri di
manutenzione sostenuti».
Deve, dunque, ritenersi che i beni individuati dall'art. 21-bis,
comma 1, primo periodo, sono tanto quelli rimasti nella titolarita'
dello Stato, quanto quelli costruiti con oneri a carico dello stesso
e trasferiti ai comuni.
4.2.- Cio' premesso, il riferimento alla possibile titolarita'
degli alloggi, in capo sia allo Stato sia al comune, non risolve il
problema della esclusione, dal perimetro normativo dei beni oggetto
della cessione obbligatoria e gratuita, dei prefabbricati di cui si
chiede il trasferimento nel giudizio principale.
Anche, infatti, a voler adottare una interpretazione piu' estesa
del richiamo agli alloggi «costruiti dallo Stato», l'oggetto della
cessione obbligatoria e gratuita, di cui all'art. 21-bis, comma 1,
primo periodo, resta comunque circoscritto ai beni costruiti e
finanziati sulla base di una precisa fonte normativa: il d.l. n. 75
del 1981, come convertito.
La norma, pertanto, non include gli alloggi prefabbricati che, al
pari di quelli di cui si controverte nel giudizio principale, sono
stati realizzati in virtu' di quanto disposto da altra fonte
normativa (il d.l. n. 776 del 1980, come convertito), diversa e
antecedente rispetto a quella richiamata nel citato comma 1 dell'art.
21-bis.
Il puntuale riferimento testuale a una specifica disciplina, che
identifica gli alloggi oggetto della cessione gratuita, senza
includere quelli realizzati in base a una fonte normativa
antecedente, e' un dato non certo irrilevante e che anzi depone nel
senso di una esclusione degli alloggi costruiti in precedenza.
Al contempo, non puo' invocarsi, tanto piu' all'interno di una
disciplina che attribuisce un beneficio, la sola ratio della norma
per ravvisare una analogia tra le diverse fonti che disciplinano in
maniera articolata la realizzazione degli alloggi prefabbricati,
grazie a risorse provenienti talora direttamente dallo Stato, talora
da donazioni effettuate allo Stato con vincolo di destinazione a
favore delle zone terremotate (art. 2, comma 1, del decreto-legge 27
febbraio 1982, n. 57, recante «Disciplina per la gestione stralcio
dell'attivita' del commissario per le zone terremotate della Campania
e della Basilicata», convertito, con modificazioni, nella legge 29
aprile 1982, n. 187, il cui testo e' riprodotto nell'art. 92, comma
1, del decreto legislativo 30 marzo 1990, n. 76, recante «Testo unico
delle leggi per gli interventi nei territori della Campania,
Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli eventi sismici del
novembre 1980, del febbraio 1981 e del marzo 1982»).
Pertanto, benche' sarebbe stata auspicabile una disciplina
organica concernente il trasferimento gratuito degli alloggi
prefabbricati a favore degli assegnatari, rimasti privi della loro
abitazione a causa del terremoto, non e' dato disattendere il dato
testuale, in nome della sola ratio della norma censurata.
5.- Dove, dunque, il testo della disposizione frappone ostacoli
all'interprete, e' allora che la ratio della norma opera quale metro
del giudizio sulla irragionevole disparita' di trattamento tra la
fattispecie delineata dal legislatore e quella cui si ascrive la
situazione oggetto del giudizio principale.
5.1.- Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «la violazione
del principio di uguaglianza sussiste qualora situazioni omogenee
siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso» (da ultimo
sentenza n. 270 del 2022, nello stesso senso sentenze n. 43 del 2022
e n. 276 del 2020), sicche' «"l'introduzione di regimi differenziati
e' consentita solo in presenza di una causa normativa non palesemente
irrazionale o arbitraria, che sia cioe' giustificata da una
ragionevole correlazione tra la condizione cui e' subordinata
l'attribuzione del beneficio e gli altri peculiari requisiti che ne
condizionano il riconoscimento e ne definiscono la ratio [...]
(sentenza n. 172 del 2013)" (sentenza n. 107 del 2018)» (sentenza n.
112 del 2021).
5.2.- Ebbene, non vi e' dubbio che la ragione giustificativa
della norma censurata si debba rinvenire - come gia' anticipato -
nell'esigenza di garantire agli assegnatari di tali alloggi una
maggiore stabilita' nella tutela della loro esigenza abitativa
tramite l'acquisizione di un diritto di proprieta', vincolato al
soddisfacimento del richiamato bisogno. L'art. 21-bis, comma 5, del
d.l. n. 244 del 1995, come convertito, dispone, infatti, che «[g]li
alloggi ceduti in proprieta' agli aventi diritto devono conservare, a
pena di nullita' dell'atto di cessione, la loro destinazione
abitativa, non sono cedibili in locazione, permuta, usufrutto o
comodato e non sono alienabili per venti anni a decorrere dalla data
di accatastamento».
5.3.- Chiarita la funzione della norma censurata, non si ravvisa
alcuna ragionevole e necessitata connessione fra tale ratio,
orientata alla tutela degli assegnatari degli alloggi prefabbricati,
ubicati nei comuni colpiti dal terremoto dell'Irpinia, e il tipo di
ente pubblico che si e' fatto carico della loro costruzione o
acquisizione: il comune piuttosto che lo Stato.
Ancor meno giustificabile e' restringere l'ambito dei beneficiari
a coloro che siano assegnatari di un prefabbricato realizzato sulla
base di uno specifico decreto-legge, anziche' di un diverso atto
normativo parimenti intervenuto nello stesso contesto di gestione
dell'emergenza abitativa suscitata dall'evento sismico.
Gli elementi che differenziano la previsione legislativa dalla
condizione in cui versano i ricorrenti del giudizio principale
attengono a profili che risultano del tutto estranei alle istanze di
tutela che sorreggono la norma: istanze che si limitano a sopperire,
con la proprieta' di alloggi prefabbricati, alle esigenze abitative
di chi, oltre quarant'anni fa, e' stato vittima degli effetti
distruttivi del terremoto verificatosi in Irpinia.
L'esclusione dalla norma censurata della platea di beneficiari
individuata dal giudice a quo non trova, dunque, alcuna logica
giustificazione e comporta una irragionevole disparita' di
trattamento fra le due categorie di soggetti, parimenti meritevoli
della medesima protezione.
5.4.- Le considerazioni svolte conducono a dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 21-bis, comma l, primo
periodo, del d.l. n. 244 del 1995, come convertito, nella parte in
cui non prevede la cessione gratuita in proprieta' ai relativi
assegnatari degli alloggi prefabbricati costruiti o acquistati dai
comuni delle Regioni Campania e Basilicata, quali concessionari del
Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del
d.l. n. 776 del 1980, come convertito.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 21-bis, comma
l, primo periodo, del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244 (Misure
dirette ad accelerare il completamento degli interventi pubblici e la
realizzazione dei nuovi interventi nelle aree depresse), convertito,
con modificazioni, nella legge 8 agosto 1995, n. 341, nella parte in
cui non prevede la cessione gratuita in proprieta' ai relativi
assegnatari degli alloggi prefabbricati costruiti o acquistati dai
comuni delle Regioni Campania e Basilicata, quali concessionari del
Commissario straordinario per il terremoto del 1980, ai sensi del
decreto-legge 26 novembre 1980, n. 776 (Interventi urgenti in favore
delle popolazioni colpite dal terremoto del novembre 1980),
convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 1980, n. 874.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 settembre 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 17 ottobre 2023
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA