N. 1 SENTENZA 23 novembre 2023- 4 gennaio 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Siciliana - Agenzia regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA) - Finanziamento - Assegnazione di una quota delle risorse annuali del Fondo sanitario regionale senza ricollegare tale quantificazione a prestazioni afferenti ai LEA - Violazione dei principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica e della competenza esclusiva statale in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici - Illegittimita' costituzionale. - Legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6, art. 90, comma 10, come sostituito dall'art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9. - Costituzione, artt. 81, 97, primo comma, 117, commi secondo, lettera e), e terzo, e 119, primo comma.(GU n.2 del 10-1-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 90, comma
10, della legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2001), come
sostituito dall'art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana
7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per
l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale), promosso dalla Corte dei
conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana, nel giudizio di
parificazione del rendiconto generale della Regione Siciliana per
l'esercizio finanziario 2020, con ordinanza del 7 febbraio 2023,
iscritta al n. 41 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 15, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Visti l'atto di costituzione della Regione Siciliana, nonche'
l'atto di intervento della Procura generale della Corte dei conti;
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2023 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi il Vice Procuratore generale della Corte dei conti Adelisa
Corsetti per la Procura generale presso la Corte dei conti e
l'avvocato Nicola Dumas per la Regione Siciliana;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2023.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana,
nel giudizio di parificazione del rendiconto regionale per
l'esercizio finanziario 2020, con ordinanza iscritta al n. 41 del
reg. ord. 2023, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 90, comma 10, della legge della Regione Siciliana 3 maggio
2001, n. 6 (Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno
2001), come sostituito dall'art. 58, comma 2, della legge della
Regione Siciliana 7 maggio 2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e
correttive per l'anno 2015. Legge di stabilita' regionale).
La disposizione censurata prevede l'assegnazione all'Agenzia
regionale per la protezione dell'ambiente (ARPA o Agenzia) di una
quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo
sanitario regionale (FSR), determinata nell'importo di 29 milioni di
euro (da iscrivere sul capitolo di bilancio 413372), per svolgere
attivita' tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie.
2.- Le Sezioni rimettenti, premessa una descrizione dello
svolgimento del giudizio di parificazione e del quadro normativo di
riferimento, fanno presente di avere effettuato accertamenti sul
finanziamento dell'ARPA nell'esercizio finanziario 2020 e di avere
osservato che, in applicazione del citato art. 90, comma 10, della
legge regionale n. 6 del 2001, con cadenza annuale e' effettuato un
trasferimento di 29 milioni di euro dal bilancio regionale a quello
dell'ARPA a valere sulle risorse finanziarie del Fondo sanitario
regionale. Cio' «in assenza, da un lato, di una preventiva attivita'
di programmazione circa le prestazioni che dovranno essere rese
dall'Agenzia nell'ambito dei LEA [Livelli Essenziali di Assistenza]
durante l'esercizio e, dall'altro lato, di una successiva
rendicontazione dell'effettivo impiego delle risorse nell'erogazione
di servizi sanitari, fondata su processi di rilevazione economica dei
fatti di gestione improntati ai criteri della contabilita'
analitica». Le assenze rilevate dipenderebbero dalla carenza di una
prescrizione che, nell'ambito della summenzionata disposizione di
legge, stabilisca le modalita' di finanziamento dell'ARPA, ponendo un
collegamento immediato e vincolante tra il quantum del trasferimento
ricevuto e l'erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti
ai LEA.
2.1.- Le Sezioni riunite deducono, quindi, la propria
legittimazione a sollevare questioni di legittimita' costituzionale
in sede di parificazione dei rendiconti regionali richiamando al
riguardo, tra le altre, le sentenze di questa Corte n. 146 e n. 138
del 2019 e n. 181 del 2015.
2.2.- Secondo il giudice a quo, le questioni sarebbero rilevanti
nell'ambito del giudizio di parificazione in ragione dell'effetto
contabile prodotto dall'art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana
n. 6 del 2001 che, finanziando l'ARPA mediante assegnazione di quote
del Fondo sanitario regionale, altererebbe il risultato di
amministrazione. Nello specifico, la disposizione censurata
consentirebbe di espandere illegittimamente, in violazione dei
principi costituzionali in materia, l'area del cosiddetto "perimetro
sanitario", tracciato dalla disciplina contabile statale, cosi'
incidendo sulle modalita' e quantita' del finanziamento dei LEA e,
quindi, sul risultato di amministrazione. Il rimettente precisa che,
se la disposizione censurata fosse dichiarata costituzionalmente
illegittima, ne conseguirebbe l'illegittimita' delle spese
concernenti il finanziamento dell'ARPA nell'anno 2020 (registrate sul
capitolo di spesa 413372), con la contestuale esclusione, dalle poste
passive del perimetro sanitario dell'esercizio, quantomeno della
parte di esse non effettivamente correlata all'erogazione di
prestazioni afferenti ai LEA.
2.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, la previsione
contenuta nella disposizione censurata integrerebbe la violazione del
principio generale del coordinamento della finanza pubblica ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione. La disposizione in
esame, infatti, qualificherebbe la spesa per il finanziamento
dell'Agenzia alla stregua di una spesa "sanitaria", mediante
l'inclusione nel perimetro sanitario, ma non ricollegherebbe tale
quantificazione a prestazioni effettivamente afferenti ai LEA.
Mancherebbero, in particolare, i criteri di determinazione di tali
prestazioni, distinte dalle altre, rientranti nei compiti
dell'Agenzia e come tali non finanziabili con le risorse destinate ai
LEA.
2.4.- Il rimettente aggiunge che l'art. 54 della legge della
Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 16 (Disposizioni programmatiche
e correttive per l'anno 2017. Legge di stabilita' regionale. Stralcio
I) ha attribuito all'ARPA la qualifica di «ente del settore
sanitario», con cio' facendo rientrare a tutti gli effetti l'Agenzia
nel novero dell'area sanitaria. Tuttavia, con la sentenza n. 172 del
2018 di questa Corte e' stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale di tale disposizione, per violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost., in materia di coordinamento della finanza
pubblica. In tale pronuncia, si e' affermato che: le funzioni
spettanti all'ARPA sono solo in minima parte riconducibili a funzioni
sanitarie stricto sensu; il sistema di finanziamento, di
qualificazione e di controllo delle agenzie ambientali deve
considerarsi nettamente distinto da quello degli enti del settore
sanitario; la Regione Siciliana e' impegnata nel rientro dal
disavanzo sanitario e l'inserimento di un ente estraneo alle
prestazioni sanitarie implica l'assunzione a carico del bilancio
regionale di oneri aggiuntivi, in contrasto con gli obiettivi di
risanamento che sono propri del piano.
2.5.- L'art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n. 6 del
2001 sarebbe, altresi', in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici,
di cui costituisce norma interposta l'art. 20 del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), che definisce il trattamento contabile
delle risorse destinate al finanziamento dei singoli servizi sanitari
regionali. Il rimettente richiama, in proposito, la giurisprudenza
costituzionale riguardante il «perimetro sanitario», che ha stabilito
le condizioni, non derogabili dalla legislazione regionale, per
l'individuazione e l'allocazione delle risorse destinate a garantire
i livelli essenziali delle prestazioni (sentenze n. 233 del 2022 e n.
197 del 2019) e che non consente di destinare risorse correnti,
specificamente allocate in bilancio per il finanziamento dei LEA, a
spese diverse da quelle quantificate per la copertura di questi
ultimi (sentenza n. 132 del 2021).
2.6.- Il giudice a quo dubita anche della compatibilita' della
disposizione in esame con gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo
comma, Cost., disciplinanti il principio dell'equilibrio dei bilanci
pubblici. Attraverso la disposizione censurata, la Regione Siciliana
realizzerebbe un'operazione che, a fronte della diminuzione delle
risorse per i LEA, amplierebbe la capacita' di spesa nel settore non
sanitario, cioe' ordinario, del bilancio regionale, sul quale - sul
piano degli effetti sostanziali - non verrebbero a gravare gli oneri
delle spese derivanti dal passaggio del personale dai laboratori di
igiene e profilassi e inerenti alle spese di funzionamento e di
manutenzione dei beni in uso all'ARPA.
2.7.- Le Sezioni riunite concludono rilevando l'assenza dei
presupposti per una diversa interpretazione, costituzionalmente
orientata, della disposizione, in ragione del suo chiaro tenore
letterale che, nel disciplinare le modalita' di finanziamento
dell'ARPA a carico del FSR, non opererebbe alcun riferimento
all'erogazione di prestazioni di natura sanitaria afferenti ai LEA.
3.- La Regione Siciliana si e' costituita in giudizio, chiedendo
che venga disposta la restituzione degli atti al rimettente ovvero
che le questioni sollevate vengano dichiarate non fondate.
3.1.- La Regione ritiene che le risorse economiche assegnate
all'ARPA rappresenterebbero «un semplice trasferimento di risorse»
dall'Azienda pubblica di servizi alla persona (ASP) all'ARPA, a
valere sul FSR. Tale trasferimento sarebbe, a sua volta, determinato
dall'avvenuto passaggio di competenze in materia di prevenzione
sanitaria, realizzatosi con l'istituzione del Sistema delle agenzie
per la protezione dell'ambiente ad opera del decreto-legge 4 dicembre
1993, n. 496 (Disposizioni urgenti sulla riorganizzazione dei
controlli ambientali e istituzione della Agenzia nazionale per la
protezione dell'ambiente), convertito, con modificazioni, nella legge
21 gennaio 1994, n. 61.
Il meccanismo di finanziamento realizzato nella Regione Siciliana
sarebbe, altresi', coerente con quello di altre regioni che avrebbero
previsto, tra le fonti di finanziamento delle relative Agenzie
regionali, una quota del Fondo sanitario regionale, determinata in
ragione delle funzioni assegnate a seguito dello scorporo dal
Servizio sanitario nazionale.
3.2. - A dimostrazione dell'assunto che la quota del FSR
annualmente attribuita all'Agenzia andrebbe ricondotta all'attivita'
di prevenzione sanitaria svolta dalla stessa, la Regione Siciliana
richiama anche l'art. 6, comma 1, lettera h-bis) della legge della
Regione Siciliana 14 aprile 2009, n. 5 (Norme per il riordino del
Servizio sanitario regionale), che ha destinato le risorse
finanziarie disponibili annualmente per il Servizio sanitario
regionale anche al finanziamento dell'ARPA per le attivita' di
prevenzione sanitaria di competenza.
3.3.- La Regione Siciliana ricorda, poi, che l'art. 1, comma 1,
della legge 28 giugno 2016, n. 132 (Istituzione del Sistema nazionale
a rete per la protezione dell'ambiente e disciplina dell'Istituto
superiore per la protezione e la ricerca ambientale) ha istituito il
Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente (SNPA),
costituito dalle Agenzie regionali e delle Province autonome di
Trento e di Bolzano per la protezione dell'ambiente. Nell'ambito del
quadro normativo successivo a tale legge si affermerebbero i seguenti
principi: l'integrazione tra le prestazioni rese dal sistema di
protezione ambientale e gli obiettivi di prevenzione collettiva
previsti dai LEA; il finanziamento con parte dei fondi
precedentemente destinati al servizio sanitario regionale delle
funzioni e del personale alle Agenzie. Tale ultima circostanza
sarebbe confermata anche dalla relazione tecnica del 18 aprile 2017
dell'Ufficio legislativo del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare sul testo definitivo della proposta di
legge di istituzione del SNPA, nonche' dal decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017 (Definizione e aggiornamento
dei livelli essenziali di assistenza, di cui all'articolo 1, comma 7,
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502). In particolare,
dall'Allegato 1 di tale decreto emergerebbe che le funzioni svolte
dalle Agenzie sarebbero riconducibili a programmi inclusi nelle aree
di intervento riguardanti i LEA.
3.4.- La Regione osserva che anche i piu' recenti orientamenti
del legislatore nazionale deporrebbero per una sempre piu' stretta
integrazione tra l'area sanitaria e quella ambientale e richiama, in
particolare, l'art. 27 del decreto-legge 30 aprile 2022, n. 36,
recante «Ulteriori misure urgenti per l'attuazione del Piano
nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)», convertito, con
modificazioni, nella legge 29 giugno 2022, n. 79.
3.5.- La Regione Siciliana sottolinea, inoltre, che, con l'art. 4
della legge della Regione Siciliana 22 febbraio 2023, n. 2 (Legge di
stabilita' regionale 2023-2025), il legislatore regionale, al fine di
superare i rilievi mossi dalla Corte dei conti nell'ordinanza di
rimessione, ha sostituito la disposizione censurata, prevedendo un
regime di finanziamento a valere sul FSR strettamente correlato alle
prestazioni che l'ARPA effettua annualmente nell'ambito delle
erogazioni dei LEA, soprattutto in materia di prevenzione sanitaria.
4.- E' intervenuto nel giudizio il Procuratore generale della
Corte dei conti.
4.1.- A sostegno dell'ammissibilita' della propria partecipazione
al giudizio, il pubblico ministero contabile rammenta il diritto
degli organi dello Stato e delle regioni a intervenire nei
procedimenti innanzi a questa Corte (art. 20, secondo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87, recante «Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale»), secondo la disciplina
contenuta nell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
L'interveniente richiama le pronunce di questa Corte nei giudizi
per conflitto di attribuzione tra enti, che hanno affermato
l'ammissibilita' dell'intervento del Procuratore generale della Corte
dei conti (sentenze n. 184 e n. 90 del 2022) e rileva che l'esito del
giudizio di legittimita' costituzionale sarebbe suscettibile di
incidere sul potere del PM contabile di agire in giudizio per la
tutela degli interessi dell'intera collettivita' alla corretta
gestione delle risorse pubbliche e, in particolare, sul potere di
impugnare la decisione di parificazione del rendiconto generale
regionale. Aggiunge che, se le Norme integrative consentono
l'intervento nel giudizio costituzionale anche di soggetti terzi, a
fortiori questo dovrebbe essere consentito per le parti originarie
nel giudizio a quo.
4.2.- Nel merito, l'interveniente si riporta alle considerazioni
svolte dalla Corte dei conti nell'ordinanza di rimessione.
5.- Con memoria depositata in vista dell'udienza, la Regione
Siciliana ha insistito nelle deduzioni gia' svolte e ha aggiunto che
lo ius superveniens non avrebbe innovato la materia, ma solo chiarito
ed esplicitato la stretta correlazione sussistente tra l'attivita'
dell'ARPA ed il Servizio sanitario nazionale, con particolare
riguardo ai LEA.
La correttezza della disciplina del finanziamento all'ARPA
nell'esercizio finanziario 2020 risulterebbe, inoltre, confermata
dalla circostanza che anche nell'anno 2020 l'Agenzia avrebbe
espletato attivita' gia' correlate ai LEA, secondo la medesima
matrice di correlazione tra i livelli essenziali delle prestazioni
tecniche ambientali (LEPTA) e i LEA concordata con il Dipartimento
regionale attivita' sanitarie ed Osservatorio epidemiologico (DASOE)
per l'anno 2023, nella stessa misura percentuale dell'85 per cento
del complesso delle attivita' espletate dall'Agenzia per il primo
semestre dell'anno 2023.
In definitiva, aggiunge la Regione Siciliana, in ragione della
omogeneita' dell'attivita' espletata dall'Agenzia, sin dalla sua
istituzione, le sue attivita' correlate ai LEA per l'anno 2023
coinciderebbero con quelle storicamente effettuate dalla stessa
Agenzia in tutte le precedenti annualita', incluso il 2020.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana,
nell'ambito del giudizio di parificazione del rendiconto della
Regione per l'esercizio 2020, solleva questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n.
6 del 2001, nel testo modificato dall'art. 58, comma 2, della legge
reg. Siciliana n. 9 del 2015, in riferimento agli artt. 81, 97, primo
comma, 117, commi secondo, lettera e), e terzo, e 119, primo comma,
Cost.
La disposizione censurata dispone l'assegnazione all'Agenzia
regionale per la protezione ambientale (ARPA o Agenzia) siciliana di
una quota di finanziamento ordinario annuale delle risorse del Fondo
sanitario regionale (FSR), determinata nell'importo di 29 milioni di
euro (da iscrivere sul capitolo di bilancio 413372), per svolgere
attivita' tecniche istituzionali e di controllo obbligatorie.
Il rimettente denuncia la violazione del principio generale di
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., poiche' l'art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana
n. 6 del 2001 qualificherebbe la spesa per il finanziamento dell'ARPA
alla stregua di una spesa sanitaria mediante l'inclusione nel
perimetro sanitario, senza ricollegare tale quantificazione a
prestazioni effettivamente afferenti ai LEA.
La disposizione censurata sarebbe, altresi', in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., in materia di
armonizzazione dei bilanci pubblici, in relazione all'art. 20 del
d.lgs. n. 118 del 2011, che definisce il trattamento contabile delle
risorse destinate al finanziamento dei singoli servizi sanitari
regionali; il rimettente richiama, in proposito, la giurisprudenza
costituzionale riguardante il "perimetro sanitario", che ha stabilito
le condizioni, non derogabili dalla legislazione regionale, per
l'individuazione e l'allocazione delle risorse destinate a garantire
i LEA.
Inoltre, il giudice a quo dubita della compatibilita' della
disposizione censurata con gli artt. 81, 97, primo comma, e 119,
primo comma, Cost., disciplinanti il principio dell'equilibrio dei
bilanci pubblici. Attraverso la disposizione censurata, la Regione
Siciliana realizzerebbe un'operazione che, a fronte della diminuzione
delle risorse per i LEA, amplierebbe la capacita' di spesa nel
settore non sanitario, cioe' ordinario, del bilancio regionale.
2.- In via preliminare, va ribadito quanto affermato
nell'ordinanza di cui e' stata data lettura in udienza, allegata al
presente provvedimento, sull'inammissibilita' dell'intervento del
Procuratore generale della Corte dei conti, in quanto soggetto
diverso rispetto al Presidente di Sezione titolare della Procura
generale presso la Sezione giurisdizionale d'appello per la Regione
Siciliana, a cui va riconosciuta la qualita' di parte nel giudizio a
quo.
3.- Sempre in via preliminare, non sussistono le condizioni per
disporre la restituzione degli atti al giudice a quo, affinche' tenga
conto delle modifiche alla disposizione censurata apportate dalla
legge reg. Siciliana n. 2 del 2023.
La nuova formulazione dell'art. 90, comma 10, della legge reg.
Siciliana n. 6 del 2001 prevede ora l'assegnazione all'ARPA di un
«contributo annuale di funzionamento indistinto» (lettera a) pari a 7
milioni di euro e di un «contributo annuale per il triennio 2023-2025
a valere sul fondo sanitario regionale» (lettera b), per il
perseguimento di obiettivi correlati ai LEA, dell'importo massimo di
24 milioni di euro annui.
Tale modifica, tuttavia, non influisce sulla rilevanza delle
questioni sollevate nel giudizio a quo, poiche' per la corretta
determinazione del risultato di amministrazione dell'esercizio
finanziario 2020 vengono in rilievo le previsioni vigenti pro
tempore, tra le quali la disposizione regionale nella sua
formulazione oggetto di censura da parte del rimettente (in termini,
in una ipotesi analoga, si veda la sentenza n. 233 del 2022).
4.- Nel merito, ragioni di ordine logico inducono a trattare per
prima la questione sollevata in riferimento alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici,
in relazione alla norma interposta sul "perimetro sanitario" di cui
all'art. 20 del d.lgs. n. 118 del 2011.
La questione e' fondata.
4.1.- L'art. 20, comma 1, del d.lgs. n. 118 del 2011 richiede
alle regioni di garantire, nell'ambito del bilancio, «un'esatta
perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento
del proprio servizio sanitario regionale», al dichiarato «fine di
consentire la confrontabilita' immediata fra le entrate e le spese
sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli
atti» di programmazione finanziaria sanitaria. Per conseguire tale
obiettivo, nello stesso comma 1 si prescrive l'adozione di
un'articolazione di capitoli di bilancio che consenta di garantire
«separata evidenza» delle grandezze ivi tipizzate, la prima delle
quali, nella Sezione A) «[e]ntrate» (lettera a), indica il
«finanziamento sanitario ordinario corrente quale derivante» dalle
richiamate fonti di programmazione, cui corrisponde, alla lettera a)
della Sezione B) «[s]pesa», la «spesa sanitaria corrente per il
finanziamento dei LEA [...]». Per il perimetro sanitario cosi'
portato ad evidenza, sono poi fissate specifiche regole contabili
che, come enuncia il successivo comma 2, sono volte a «garantire
effettivita' al finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria».
4.2.- Questa Corte ha rammentato, nella sentenza n. 132 del 2021,
che il citato art. 20 «stabilisce condizioni indefettibili nella
individuazione e allocazione delle risorse inerenti ai livelli
essenziali delle prestazioni», da cui scaturisce «l'impossibilita' di
destinare risorse correnti, specificamente allocate in bilancio per
il finanziamento dei LEA, a spese, pur sempre di natura sanitaria, ma
diverse da quelle quantificate per la copertura di questi ultimi».
Con l'unica eccezione, prevista dall'art. 30, comma 1, terzo periodo,
dello stesso d.lgs. n. 118 del 2011, a favore di regioni che,
gestendo «in maniera virtuosa ed efficiente le risorse correnti
destinate alla garanzia dei LEA», nonche' «conseguendo sia la
qualita' delle prestazioni erogate, sia i risparmi nel bilancio»,
«poss[o]no legittimamente mantenere i risparmi ottenuti e destinarli
a finalita' sanitarie piu' ampie».
In tale contesto, «e' fondamentale la determinazione e il
costante aggiornamento in termini finanziari delle risorse vincolate
all'erogazione dei LEA in favore di tutti coloro che si trovano sul
territorio delle diverse Regioni» (sentenza n. 91 del 2020).
Dunque, la norma interposta «e' specificamente funzionale,
coerentemente con la rubrica della stessa (Trasparenza dei conti
sanitari e finalizzazione delle risorse al finanziamento dei singoli
servizi sanitari regionali), a evitare opacita' contabili e indebite
distrazioni dei fondi destinati alla garanzia dei LEA» (sentenza n.
233 del 2022).
4.3.- La disposizione censurata, nel prevedere che tutte le spese
per il funzionamento dell'Agenzia potessero trovare copertura, in
maniera indistinta, nel Fondo sanitario regionale, si pone in
contrasto con la norma interposta di cui al menzionato art. 20,
poiche', nel testo vigente ratione temporis, assegnava risorse
all'ARPA in maniera indiscriminata, senza distinguere tra quelle
necessarie a garantire le prestazioni afferenti ai LEA e quelle
destinate a prestazioni dell'Agenzia di natura non sanitaria, come
tali non finanziabili attraverso il Fondo sanitario regionale.
4.4.- La Regione Siciliana sostiene che le risorse economiche
assegnate all'ARPA rappresenterebbero «un semplice trasferimento di
risorse», gia' destinate a coprire spese riguardanti il settore
sanitario, dall'Azienda pubblica di servizi alla persona (ASP)
all'ARPA. Cio' in quanto il d.l. n. 496 del 1993, come convertito,
aveva previsto che l'istituzione delle agenzie regionali ambientali
avvenisse «senza oneri aggiuntivi per le regioni» (art. 03, comma 2)
e che a tali agenzie fossero attribuite le funzioni per la protezione
dell'ambiente e le corrispondenti risorse finanziarie un tempo
spettanti alle aziende sanitarie locali (art. 03, comma 1, primo
periodo).
Tale circostanza, tuttavia, non e' conferente rispetto alle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate dal giudice
contabile, poiche' non esime la Regione Siciliana dall'obbligo di
individuare una correlazione tra le risorse assegnate all'ARPA e i
LEA. L'armonizzazione dei bilanci pubblici, infatti, e' materia di
competenza esclusiva dello Stato che non puo' subire deroghe
territoriali, neppure all'interno delle autonomie speciali
costituzionalmente garantite (tra le molte, sentenza n. 80 del 2017).
4.5.- Per le medesime considerazioni, non e' significativa
l'affermazione della Regione circa l'asserita esistenza di numerose
leggi regionali (comprese quelle delle regioni attualmente
sottoposte, al pari di quella Siciliana, ai piani di rientro) che
tuttora prevederebbero un analogo finanziamento delle agenzie per la
protezione dell'ambiente in larga parte alimentato dal FSR.
4.6.- Non e' neppure dirimente l'analisi, svolta nelle difese
della Regione, delle numerose funzioni assegnate dalla legislazione
statale all'ARPA, al fine di dimostrare che l'Agenzia svolge talune
attivita' afferenti al settore sanitario, comprese quelle necessarie
per il raggiungimento dei LEA, come tali finanziabili attraverso il
FSR.
Infatti, l'assegnazione all'ARPA di funzioni non riferibili
esclusivamente alla protezione dell'ambiente e riguardanti anche
l'ambito sanitario non puo' giustificare il mancato rispetto della
citata disciplina statale sul "perimetro sanitario", che impone di
individuare puntualmente le risorse destinate a garantire i LEA, a
pena di violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici.
4.7.- Inoltre, il legislatore siciliano, dopo l'adozione
dell'ordinanza di rimessione della Corte dei conti, ha radicalmente
modificato la disposizione censurata, innovando - con l'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 2 del 2023 - la pregressa disciplina sul
finanziamento dell'ARPA e prevedendo un contributo ordinario di
funzionamento di tale Agenzia che si aggiunge a quello gravante sul
FSR. Significativamente, e' ora stabilito che la parte di risorse
assegnate all'Agenzia a valere sul Fondo sanitario regionale debba
essere destinata al «perseguimento degli obiettivi di prevenzione
primaria correlati ai determinanti ambientali e climatici associati
direttamente e indirettamente alla prevenzione e al controllo dei
rischi sanitari correlati all'erogazione dei LEA e al finanziamento
dei costi per prestazioni che abbiano tali caratteristiche sulla base
degli indirizzi dettati dalla Giunta regionale su base triennale».
Dunque, anche dallo ius superveniens di cui all'art. 4 della
legge reg. Siciliana n. 2 del 2023, che ha riscritto l'art. 90, comma
10, della legge reg. Siciliana n. 6 del 2001, si evince che il
precedente enunciato normativo era sprovvisto della necessaria
correlazione tra le risorse assegnate all'ARPA a valere sul Fondo
sanitario regionale e i LEA.
Ne consegue la fondatezza della questione sollevata dalle Sezioni
riunite della Corte dei conti in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost.
5.- Parimenti fondata e' la questione sollevata in riferimento
all'art. 117, terzo comma, Cost.
5.1.- Va rammentato che la Regione Siciliana e' sottoposta ai
vincoli del piano di rientro dal disavanzo sanitario e, di
conseguenza, nel suo bilancio non possono essere previste spese
sanitarie ulteriori rispetto a quelle inerenti ai livelli essenziali.
Infatti, come costantemente affermato da questa Corte, anche nei
confronti della stessa Regione Siciliana (sentenza n. 172 del 2018),
l'assoggettamento a tali vincoli impedisce la possibilita' di
incrementare la spesa sanitaria per motivi non inerenti alla garanzia
delle prestazioni essenziali e per esborsi, dunque, non obbligatori
(sentenze n. 162 del 2022, n. 142 e n. 36 del 2021 e n. 166 del
2020).
E' stato, altresi', chiarito che i predetti vincoli in materia di
contenimento della spesa pubblica sanitaria costituiscono espressione
di un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica
(tra le tante, sentenze n. 36 del 2021, n. 130 e n. 62 del 2020 e n.
197 del 2019).
Dunque, in costanza del piano di rientro, rimane inibita alla
Regione, nell'esercizio della competenza concorrente in materia di
tutela della salute, la possibilita' di introdurre prestazioni
comunque afferenti al settore sanitario ulteriori e ampliative
rispetto a quelle previste per il raggiungimento dei LEA.
5.2.- Alla luce della giurisprudenza di questa Corte,
l'assunzione a carico del bilancio della Regione Siciliana -
impegnata nel piano di rientro dal disavanzo - di oneri non destinati
all'erogazione dei LEA si pone in contrasto con gli obiettivi di
risanamento del piano e viola il principio di contenimento della
spesa pubblica sanitaria, quale principio di coordinamento della
finanza pubblica e, in definitiva, l'art. 117, terzo comma, Cost.
6.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 90, comma 10, della legge reg. Siciliana n.
6 del 2001.
Sono assorbite le ulteriori questioni sollevate in riferimento
agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 90, comma 10,
della legge della Regione Siciliana 3 maggio 2001, n. 6 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2001), come sostituito
dall'art. 58, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 maggio
2015, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2015.
Legge di stabilita' regionale).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2023.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 4 gennaio 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 21 novembre 2023
ORDINANZA
Visto l'intervento spiegato nel presente giudizio incidentale dal
Procuratore generale presso la Corte dei conti;
osservato che l'interveniente afferma di avere interesse a
partecipare al giudizio costituzionale in quanto parte del giudizio a
quo, stante l'unitarieta' dell'ufficio del P.M. contabile;
considerato, in via assorbente, che il Procuratore generale
dell'ufficio centrale della Corte dei conti non e' parte del giudizio
a quo, in quanto e' un soggetto diverso rispetto al Procuratore
generale a capo dell'ufficio della Procura generale presso la Regione
Siciliana;
ritenuto, peraltro, che il Procuratore generale della Corte dei
conti non puo' ritenersi titolare di un interesse qualificato nel
caso specifico, idoneo a legittimarne l'intervento nel giudizio
incidentale di legittimita' costituzionale, secondo quanto stabilito
dall'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non ammissibile l'intervento del Procuratore generale
presso la Corte dei conti, spiegato nel presente giudizio di
legittimita' costituzionale promosso dalla Corte dei conti, sezioni
riunite per la Regione Siciliana.
F.to: Augusto Antonio Barbera, Presidente