N. 9 SENTENZA 6 dicembre 2023- 26 gennaio 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Ripiano del disavanzo inerente al rendiconto del 2018 della Regione Siciliana, nel testo vigente ratione temporis - Possibile ripiano entro il limite dei dieci esercizi - Violazione del principio dell'obbligo di copertura della spesa e dell'equilibrioe della sana gestione finanziaria di bilancio e dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Siciliana - Modifica del piano di rientro dal disavanzo pregresso gia' approvato - Conseguente dilatazione dei tempi di recupero del deficit e correlata riduzione dell'ammontare delle quote come originariamente determinate e accantonate e/o vincolate nel risultato di amministrazione - Lesione del principio dell'obbligo di copertura della spesa, dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio - Illegittimita' costituzionale. Bilancio e contabilita' pubblica - Armonizzazione dei bilanci pubblici - Norme della Regione Siciliana - Variazioni retroattive sulle poste attive e passive del bilancio, gia' assoggettate a parificazione per l'esercizio antecedente, con conseguente scopertura ex post delle obbligazioni assunte in corso di esercizio di bilancio - Violazione dell'obbligo di copertura della spesa e dei principi di equilibrio e di continuita' di bilancio - Illegittimita' costituzionale. - Decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, nel testo vigente ratione temporis, art. 7; legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2019, n. 30, art. 4, comma 2; legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9, art. 110, commi 3, 6 e 9. - Costituzione, artt. 3, 5, 81, 97, primo comma, 117, secondo comma, lettera e), 119, primo comma, e 120, secondo comma.(GU n.5 del 31-1-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7 del
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli), nel testo vigente ratione temporis; dell'art. 4, comma 2,
della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2019, n. 30
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2019 e per il triennio 2019/2021) e dell'art. 110, commi 3, 6 e 9,
della legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di
stabilita' regionale), promosso dalla Corte dei conti, Sezioni
riunite per la Regione Siciliana, nel giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Siciliana, per l'esercizio
finanziario 2020, con ordinanza del 7 febbraio 2023, iscritta al n.
40 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 15, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e della Procura generale della Corte dei conti;
udito nella camera di consiglio del 6 dicembre 2023 il Giudice
relatore Angelo Buscema;
deliberato nella camera di consiglio del 6 dicembre 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 7 febbraio 2023, iscritta al n. 40 del
registro ordinanze 2023 la Corte dei conti, Sezioni riunite per la
Regione Siciliana, in sede di giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Siciliana per l'esercizio
finanziario 2020, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019,
n. 158 (Norme di attuazione dello statuto speciale della Regione
siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei
conti giudiziali e dei controlli), nel testo vigente ratione
temporis; dell'art. 4, comma 2, della legge della Regione Siciliana
28 dicembre 2019, n. 30 (Assestamento del bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2019 e per il triennio 2019/2021) e dell'art.
110, commi 3, 6 e 9, della legge della Regione Siciliana 15 aprile
2021, n. 9 (Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021.
Legge di stabilita' regionale), in riferimento agli artt. 81, 97,
primo comma, 117, secondo comma, lettera e), e 119, primo comma,
della Costituzione, in combinato con gli artt. 3, 5 e 120, secondo
comma, Cost. L'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2021 e' stato censurato altresi' in riferimento all'art. 81,
quarto comma, Cost., in relazione all'art. 51 del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42).
Le Sezioni riunite per la Regione Siciliana premettono che, in
sede di giudizio di parificazione, nell'accertare l'esatta
quantificazione degli stanziamenti definitivi da iscriversi nel Conto
del bilancio 2020 in relazione al disavanzo finanziario da
recuperare, sarebbe emerso che l'applicazione delle disposizioni in
esame, differenti e piu' favorevoli alla Regione rispetto alla
disciplina generale dettata dall'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011,
avrebbe determinato un sensibile miglioramento dei conti della
Regione.
In particolare, l'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, nel testo
vigente ratione temporis, rubricato «Ripiano del disavanzo derivante
dagli effetti del riaccertamento straordinario», avrebbe individuato
un percorso di ripiano di alcune quote del complessivo disavanzo
finanziario registrato alla data del 31 dicembre 2018 (quelle
concernenti il disavanzo della gestione 2018 e le quote di disavanzo
non recuperate entro il termine dello stesso esercizio) in deroga al
modello generale e uniforme di disciplina previsto dalla legislazione
statale per le regioni.
L'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019,
rubricato «Disavanzo finanziario al 31 dicembre 2018», avrebbe
introdotto disposizioni applicative dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del
2019, quantificando le quote oggetto di stanziamento e di ripiano
annuale in deroga al predetto art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118
del 2011.
L'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021, rubricato «Abrogazioni e modifiche alla legge regionale 28
dicembre 2020, n. 33, alla legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 e
alla legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1», avrebbe disposto, a
esercizio finanziario ormai concluso, variazioni di bilancio con
effetti sostanziali sugli stanziamenti definitivi di spesa iscritti
nel Conto del bilancio 2020 sottoposto al giudizio di parificazione,
quantificando i relativi importi in base a quanto previsto dall'art.
7 del d.lgs. n. 158 del 2019 e dall'art. 4, comma 2, della legge reg.
Siciliana n. 30 del 2019.
Il giudice rimettente si sofferma preliminarmente sulla
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questione di
legittimita' costituzionale nel corso del giudizio di parificazione,
ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1
(Norme sui giudizi di legittimita' costituzionale e sulle garanzie
d'indipendenza della Corte costituzionale) e dell'art. 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale).
Anzitutto, il rimettente sottolinea che il giudizio di
parificazione si svolge con le formalita' della giurisdizione
contenziosa, prevede la partecipazione del procuratore generale in
contraddittorio con i rappresentanti dell'amministrazione e si
conclude con una pronuncia adottata in esito a pubblica udienza.
Il Collegio rimettente segnala come il giudizio di parificazione,
allo stato della legislazione vigente, sia l'unica possibilita'
offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di legittimita'
costituzionale disposizioni legislative che, incidendo sui singoli
capitoli, modificano l'articolazione del bilancio e ne possono
alterare gli equilibri complessivi.
Il rimettente richiama quindi la costante giurisprudenza di
questa Corte che ha riconosciuto la legittimazione a promuovere, in
sede di giudizio di parificazione del rendiconto, questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento all'art. 81 Cost.,
avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali (sono citate le sentenze n. 121
del 1966, n. 181 del 2015, n. 89 del 2017, n. 196 del 2018, n. 138 e
n. 146 del 2019, n. 112 e n. 244 del 2020, n. 215 e n. 235 del 2021 e
n. 253 del 2022).
Il giudice a quo esperisce il tentativo di interpretare in modo
costituzionalmente orientato le disposizioni censurate, sostenendo,
tuttavia, che il chiaro tenore letterale dei precetti normativi della
cui legittimita' dubita non consentirebbe un'interpretazione
compatibile con il quadro costituzionale di riferimento. Da un lato,
infatti, l'esistenza di una speciale normativa sul ripiano del
disavanzo della Regione Siciliana, quale quella posta dalle
disposizioni oggetto di scrutinio, si porrebbe in deroga al regime
ordinario individuato dall'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del
2011, che, nell'esegesi della giurisprudenza costituzionale, e' stato
considerato espressione dell'esigenza di armonizzare i bilanci
pubblici sotto lo specifico profilo della disciplina del disavanzo di
amministrazione e dell'uniformita' dei tempi del suo ripiano, ai fini
del perseguimento del precetto costituzionale dell'equilibrio di
bilancio; dall'altro lato, gli stanziamenti definitivi di spesa del
Conto del bilancio 2020, relativi al disavanzo finanziario oggetto di
rendicontazione, conseguirebbero a variazioni di bilancio
inequivocabilmente avvenute ad esercizio concluso, in violazione del
principio costituzionale dell'annualita' del bilancio, di cui
all'art. 81, quarto comma, Cost.
In punto di rilevanza il giudice a quo sostiene che le questioni
di legittimita' costituzionale assumono rilievo ai fini della
definizione del giudizio di parificazione, in quanto l'esito del
giudizio di legittimita' costituzionale condizionerebbe il giudizio
finale sul rendiconto generale in esame. Qualora le norme sospettate
di illegittimita' costituzionale dovessero essere espunte
dall'ordinamento, difatti, la quota di disavanzo da recuperare
iscritta nel bilancio dell'esercizio 2020 sarebbe illegittima in
quanto gravemente sottostimata, con l'immediata conseguenza della
compromissione del risultato di amministrazione di fine esercizio e
con potenziale travolgimento dell'intera programmazione e della
correlata rendicontazione (sul punto sono richiamate le sentenze di
questa Corte n. 184 del 2022, n. 235 del 2021, n. 49 del 2018 e n.
184 del 2016).
Ad avviso del rimettente, l'eventuale illegittimita'
costituzionale delle disposizioni censurate determinerebbe effetti,
oltre che sui saldi del rendiconto 2020, anche sui bilanci degli
esercizi futuri progettati sui saldi di detto rendiconto, in quanto
ogni bilancio e' geneticamente collegato alle risultanze
dell'esercizio precedente, dalle quali prende le mosse per la
determinazione delle proprie (viene sul punto richiamata la sentenza
di questa Corte n. 49 del 2018).
Con riguardo all'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, la questione di legittimita' costituzionale
sarebbe rilevante anche per le variazioni che tali disposizioni
consentirebbero ad esercizio finanziario ormai concluso, con effetti
retroattivi sull'articolazione del bilancio chiuso al 31 dicembre
2020, ai fini della verifica del superamento dell'ampiezza dello
spazio finanziario per la copertura di nuove spese attraverso
l'applicazione di quote del risultato di amministrazione (sul punto
viene richiamata la sentenza di questa Corte n. 215 del 2021).
La rimozione dall'ordinamento giuridico dell'art. 110, commi 3, 6
e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 determinerebbe
l'illegittimita' degli stanziamenti relativi al disavanzo da
recuperare iscritti nel Conto del bilancio 2020, nonche' la
violazione dei limiti posti dall'art. 1, commi 897 e 898, della legge
30 dicembre 2018, n. 145 (Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021) e dai paragrafi 9.2.15 e 9.2.16 dell'Allegato n. 4/2 al
d.lgs. n. 118 del 2011 in tema di limiti all'applicazione del
disavanzo per gli enti deficitari.
1.1.- Il giudice rimettente dubita innanzitutto della
legittimita' costituzionale dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019,
dell'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019 e
dell'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021 in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.,
nella materia «armonizzazione dei bilanci pubblici», in relazione
all'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011, richiamato come
norma interposta.
Il procedimento di produzione delle fonti del diritto, e dunque
anche quelle di attuazione dello statuto speciale della Regione
Siciliana, non potrebbe che essere conforme alle disposizioni
costituzionali in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici»,
la quale non sarebbe soggetta a deroghe territoriali, neppure
nell'ambito delle autonomie speciali.
Il giudice rimettente sottolinea l'indefettibilita' del principio
di armonizzazione che sarebbe ontologicamente collegato alla
necessita' di realizzare l'uniformita' dei linguaggi e l'omogeneita'
dell'espressione finanziaria e contabile di tutti gli enti operanti
nel sistema della finanza pubblica allargata, senza le quali non
sarebbe possibile il consolidamento dei conti pubblici e il
perseguimento degli obiettivi afferenti alla programmazione
economico-finanziaria, al coordinamento della finanza pubblica, al
federalismo fiscale, al rispetto delle regole comunitarie e alla
prevenzione delle irregolarita' in grado di pregiudicare gli
equilibri dei bilanci (sono richiamate le sentenze di questa Corte n.
168 del 2022, n. 184 del 2016 e n. 80 del 2017).
L'uniformita' dell'espressione finanziaria e contabile sottesa
alla struttura matematica dei bilanci pubblici sarebbe stata ribadita
proprio in riferimento alle norme che introducono vincoli precisi
alle modalita' di rientro dal disavanzo, limitando l'autonoma
determinazione dell'ente territoriale sulla capacita' di spesa.
Il rimettente dubita della legittimita' del plesso normativo
introdotto dall'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, dall'art. 4, comma
2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019 e dall'art. 110, commi
3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, il quale
devierebbe dal modello uniforme delineato dall'art. 42, comma 12, del
d.lgs. n. 118 del 2011, norma interposta rispetto all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., declinando sul territorio della
Regione Siciliana regole diverse e di maggior favore per la Regione
stessa.
Osserva il giudice a quo che tra le materie di competenza
legislativa esclusiva e concorrente di cui agli artt. 14 e 17 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2, non rientrerebbe la contabilita' e la
disciplina del bilancio, ne' sembrerebbe sussistere alcuna
corrispondenza tra le disposizioni censurate e una specifica
competenza statutaria cui dare attuazione attraverso atti di concreta
gestione del bilancio ed erogazione delle spese in esso stanziate.
Inoltre, ad avviso del giudice a quo, la materia del ripiano del
disavanzo non rientrerebbe neppure negli oggetti individuati tra gli
ambiti dello strumento pattizio, in quanto la legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale) ha attratto l'armonizzazione dei
bilanci pubblici alle materie di competenza legislativa esclusiva
dello Stato.
Evidenzia, altresi', il rimettente che lo strumento dell'accordo
tra Stato e Regione Siciliana, come delineato dall'art. 7, comma 2,
del d.lgs. n. 158 del 2019, si distanzierebbe dal modello prefigurato
dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in
materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), nella misura in cui, nel condizionare il percorso di
rientro decennale dal disavanzo, si impernierebbe sulla sola
riduzione strutturale della spesa, prescindendo dagli aspetti
qualificanti della disciplina posta dall'indicato art. 27, volta a
ridisegnare il concorso delle autonomie speciali al conseguimento
degli obiettivi di perequazione e di solidarieta', al patto di
stabilita' interno e all'assolvimento degli obblighi discendenti
dall'ordinamento comunitario, al ricorrere di precise condizioni e
presupposti, da tenere in debita considerazione nella redazione delle
norme di attuazione.
Il rimettente si sofferma altresi' sul richiamo che la
disposizione censurata fa dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012,
n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di
bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione)
nel contesto dell'inciso iniziale («[a]nche al fine di tenere conto
di quanto previsto dall'articolo 9 della legge n. 243 del 2012»). Il
contenuto precettivo dell'art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 158 del
2019, ad avviso del giudice a quo, travalicherebbe l'ambito segnato
dall'art. 9 della legge n. 243 del 2012 in riferimento alla
possibilita' di intervenire con norme di attuazione, ove si consideri
che l'effetto immediato e diretto del meccanismo concertato (ossia,
la conclusione di un accordo tra Stato e Regione Siciliana)
consisterebbe in una dilazione dei termini di rientro dal disavanzo
attraverso un piano di recupero piu' favorevole rispetto a quello
previsto dal modello generale e uniforme dell'art. 42, comma 12, del
d.lgs. n. 118 del 2011.
1.2.- Il giudice rimettente dubita altresi' della legittimita'
costituzionale dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, dell'art. 4,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019 e dell'art. 110,
commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021, in
riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma,
Cost., sotto il profilo della lesione dell'equilibrio e della sana
gestione finanziaria del bilancio, nonche' degli interdipendenti
principi di copertura pluriennale della spesa, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
Riferisce, infatti, il giudice rimettente che gli stanziamenti
obbligatori di spesa, «da quantificare in euro 1.634.375.715,41, si
presentano, all'evidenza, diversi e piu' consistenti rispetto agli
stanziamenti registrati nel Conto del bilancio oggetto del presente
giudizio di parificazione, pari a euro 461.889.971,86 per effetto
della disciplina sostanziale di ripiano decennale seguita dalla
Regione siciliana nell'applicazione dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del
2019 e dell'art. 4 della legge regionale n. 30 del 2019. [G]li
importi degli stanziamenti definitivi iscritti nei capitoli di spesa
del Conto del bilancio a titolo di Disavanzo finanziario, pari
complessivamente a euro 461.889.971,86, costituiscono l'esito finale
di interventi normativi intervenuti nel corso del 2021
sull'articolazione del bilancio risultante alla data del 31 dicembre
2020, con effetti retroattivi a partire dal 29 dicembre 2020 (art.
110, commi 3, 6 e 9, della legge regionale n. 9 del 2021). In base
alle disposizioni vigenti al momento della chiusura dell'esercizio,
infatti, l'ammontare dei pertinenti stanziamenti di spesa era pari a
euro 45.506.780,72».
Riferisce ulteriormente il rimettente che i predetti stanziamenti
sono superiori anche a quelli che - pari a euro 1.328.793.634,70 -
avrebbero dovuto trovare allocazione nel Conto del bilancio del 2020,
per effetto del ripiano triennale previsto dall'art. 7, comma 2, del
d.lgs. n. 158 del 2019, vigente ratione temporis. Il disavanzo
iscritto in bilancio influenza l'ampiezza dello spazio finanziario
per la copertura di nuove spese a mezzo dell'applicazione di quote
del risultato di amministrazione per il loro finanziamento attraverso
l'impiego di quote accantonate, vincolate e destinate del risultato
di amministrazione complessivamente corrispondenti all'importo di
euro 694.700.914,92, in parte preponderante (nello specifico, per
euro 690.671.572,65) a mezzo di variazioni di bilancio delle
previsioni di entrata e di spesa disposte direttamente con
provvedimenti di natura amministrativa, alcuni dei quali adottati
anche successivamente.
Sarebbero violati anche gli artt. 3, 5 e 120, secondo comma,
Cost., in quanto la speciale disciplina di adeguamento
dell'ordinamento regionale siciliano per il rientro dal disavanzo
avrebbe impedito che le quote del disavanzo di amministrazione 2018
(nella specie, il disavanzo ante armonizzazione e da extradeficit,
per euro 916.746.242,27) fossero ripianate secondo le modalita'
stabilite in via generale dall'art. 42, comma 12, primo periodo, del
d.lgs. n. 118 del 2011.
Sul tema dell'allungamento dei tempi di rientro dal disavanzo il
rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale costantemente
volta a censurare diverse soluzioni normative atte a prescriverne il
riassorbimento in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre
il ciclo di bilancio ordinario (sono citate le sentenze n. 168 del
2022, n. 246 e n. 235 del 2021, n. 115 del 2020 e n. 18 del 2019, n.
10 e n. 107 del 2016).
1.3.- Inoltre, l'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021 sarebbe costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., in relazione all'art.
51 del d.lgs. n. 118 del 2011.
Il richiamato art. 51, nel prevedere in generale che «[n]el corso
dell'esercizio, il bilancio di previsione puo' essere oggetto di
variazioni autorizzate con legge» (comma 1), tuttavia dispone che
«[n]essuna variazione al bilancio puo' essere approvata dopo il 30
novembre dell'anno a cui il bilancio stesso si riferisce», fatte
salve le eccezioni espressamente indicate dalla medesima disposizione
(comma 6). Tale disposizione costituirebbe espressione del principio
contabile generale di annualita' del bilancio, enunciato altresi'
nell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011 e nella legge 31 dicembre
2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica), Allegato 1,
principio n. 1.
Sostiene il rimettente che, ai sensi del principio di annualita',
le decisioni legislative inerenti al bilancio, che provvedono in
ordine all'allocazione delle risorse finanziarie e alle conseguenti
autorizzazioni cui e' subordinata la gestione degli stanziamenti,
dovrebbero essere elaborate su un orizzonte temporale almeno
triennale e riferirsi ai distinti periodi di gestione compresi nel
bilancio di previsione, che, coincidenti con l'anno solare,
dovrebbero presentarsi come correnti o successivi, ma mai scaduti, in
quanto cio' produrrebbe il sostanziale svuotamento della funzione di
programmazione propria del bilancio di previsione.
Evidenzia il rimettente che la ratio alla base della norma che
impone di iscrivere l'importo del disavanzo di amministrazione quale
primo tra gli stanziamenti di spesa del bilancio (art. 39, comma 7,
lettera c, del d.lgs. n. 118 del 2011) sarebbe strettamente correlata
alla funzione di programmazione del documento finanziario
previsionale, in quanto la misura degli obblighi di rientro dal
deficit determinerebbe effetti di compressione sulla dimensione
generale delle spese da autorizzare cosi' individuando anche lo
spazio finanziario utile all'impiego del risultato di amministrazione
per il finanziamento di nuove spese nell'esercizio.
Ad avviso del rimettente, il postulato dell'annualita' del
bilancio conterrebbe naturaliter il principio di immodificabilita'
dello stato del bilancio dopo la chiusura dell'esercizio finanziario
cui si riferisce (31 dicembre), cosicche' detto principio dovrebbe
ritenersi violato non solo nell'ipotesi in cui l'alterazione degli
stanziamenti di bilancio avvenga con norme successive che operino
variazioni dirette su un esercizio finanziario ormai concluso, ma
anche qualora norme successive dispongano l'abrogazione di variazioni
gia' effettuate entro l'esercizio di riferimento, disponendone
l'effetto a una data antecedente all'esercizio ormai concluso.
La disposizione censurata, disponendo in merito all'allocazione
delle spese con effettivi retroattivi sul bilancio dell'esercizio
2020 ormai chiuso, avrebbe alterato i risultati finali del Conto del
bilancio confluiti nel documento consuntivo, in violazione del
principio dell'annualita' discendente dall'art. 81, quarto comma,
Cost. e dall'art. 51 del d.lgs. n. 118 del 2011, che costituisce
parametro interposto.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in
giudizio chiedendo che le censure sollevate dal giudice rimettente
nei confronti dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 siano dichiarate
non fondate.
Sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri che il d.lgs.
n. 158 del 2019, dettando norme di attuazione dello statuto speciale
della Regione Siciliana, avrebbe natura di fonte di rango primario a
competenza «riservata e separata» rispetto a quella esercitabile
dalle leggi ordinarie statali e regionali. Inoltre, l'art. 1, comma
2, della legge di delega n. 42 del 2009 prevede che nei confronti
delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento
e di Bolzano «si applicano, in conformita' con gli statuti,
esclusivamente le disposizioni di cui agli articoli 15, 22 e 27»
della medesima legge di delega.
Ricorda la difesa statale che, in armonia con quanto disposto
dalla predetta legge n. 42 del 2009, l'art. 79 del d.lgs. n. 118 del
2011 stabilisce che «[l]a decorrenza e le modalita' di applicazione
delle disposizioni di cui al presente decreto legislativo nei
confronti delle Regioni a statuto speciale e delle province autonome
di Trento e di Bolzano, nonche' nei confronti degli enti locali
ubicati nelle medesime Regioni speciali e province autonome, sono
stabilite, in conformita' con i relativi statuti, con le procedure
previste dall'articolo 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42».
Da cio' conseguirebbe che i principi di armonizzazione dei
bilanci pubblici, come disciplinati dal d.lgs. n. 118 del 2011,
sarebbero applicabili alle autonomie territoriali soltanto mediante
le norme di attuazione degli statuti speciali (sul punto viene
richiamata la sentenza di questa Corte n. 178 del 2012) e che il
citato d.lgs. n. 118 del 2011 - pur rappresentando estensione agli
enti territoriali della legislazione statale a garanzia
dell'omogeneita' della disciplina contabile pubblica che ha trovato
fondamento nell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. -, non
precluderebbe peculiari articolazioni del bilancio della regione o
provincia autonoma fondate sull'esigenza di scandire la
programmazione economico-finanziaria nelle procedure contabili (sul
punto viene citata la sentenza di questa Corte n. 80 del 2017).
Sostiene inoltre la difesa statale che la norma costituzionale
invocata attribuisce la materia dell'armonizzazione dei bilanci
pubblici alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, quindi
non potrebbe ritenersi violata la riserva di legge statale, dal
momento che il censurato art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 e'
disposizione legislativa di fonte statale e strumento di attuazione
dello statuto speciale della Regione Siciliana. Per tale motivo,
sarebbero non fondate le censure sollevate dal giudice rimettente in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Osserva ulteriormente l'Avvocatura generale che il censurato art.
7 sarebbe stato modificato dai decreti legislativi 18 gennaio 2021,
n. 8 (Modifiche all'articolo 7 del decreto legislativo 27 dicembre
2019, n. 158, recante norme di attuazione dello Statuto della Regione
siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei
conti giudiziali e dei controlli) e 9 giugno 2022, n. 87 (Modifiche
all'articolo 7 del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 e
successive modifiche ed integrazioni, concernente norme di attuazione
dello statuto della Regione siciliana in materia di armonizzazione
dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei controlli), proprio
per consentire la definizione dell'accordo Stato-Regione Siciliana
(raggiunto in data 14 gennaio 2021) sul ripiano decennale del
disavanzo necessario per far fronte agli effetti negativi correlati
all'emergenza epidemiologica da COVID-19, fermo restando l'impegno
della Regione, «in attuazione dei principi dell'equilibrio e della
sana gestione finanziaria del bilancio, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di responsabilita'
intergenerazionale, ai sensi degli articoli 81 e 97 della
Costituzione», a garantire il «rispetto di specifici parametri di
virtuosita', quali la riduzione strutturale della spesa corrente, con
effetti a decorrere dall'esercizio finanziario 2021».
3.- E' intervenuto il giudizio il Procuratore generale della
Corte dei conti, il quale, per sostenere l'ammissibilita' del suo
intervento, rammenta il diritto degli organi dello Stato e delle
regioni a intervenire nei procedimenti innanzi a questa Corte (art.
20, secondo comma, della legge n. 87 del 1953), secondo la disciplina
contenuta nell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
L'interveniente richiama altresi' la giurisprudenza
costituzionale sui giudizi per conflitto di attribuzione tra enti,
che ha affermato l'ammissibilita' dell'intervento del Procuratore
generale della Corte dei conti (sono citate le sentenze di questa
Corte n. 184 e n. 90 del 2022), e sottolinea che l'esito del giudizio
di legittimita' potrebbe incidere sul potere del PM contabile di
agire in giudizio per la tutela degli interessi dell'intera
collettivita' alla corretta gestione delle risorse pubbliche e, in
particolare, sul potere di impugnare la decisione di parificazione
del rendiconto generale regionale. Aggiunge inoltre che, se le Norme
integrative consentono l'intervento nel giudizio costituzionale di
soggetti terzi, a fortiori cio' dovrebbe essere consentito per le
parti originarie nel giudizio a quo.
In ordine alla rilevanza nel giudizio a quo e alla non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate, il Procuratore generale
richiama, condividendole, le osservazioni formulate dal rimettente.
Sussisterebbero, infatti, tutti i lamentati vulnera agli artt. 117,
secondo comma, lettera e), 81, 97, primo comma, e 119, primo comma,
in combinato con gli artt. 3, 5 e 120, secondo comma, Cost.
4.- Con atto depositato in data 2 dicembre 2023 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha chiesto di rinviare la causa a nuovo ruolo
al fine di consentire il perfezionamento dell'approvazione della
norma di attuazione finalizzata all'abrogazione dell'art. 7 del
d.lgs. n. 158 del 2019.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza iscritta al n. 40 del registro ordinanze 2023
la Corte dei conti, sezioni riunite per la Regione Siciliana, in sede
di giudizio di parificazione del rendiconto generale per l'esercizio
finanziario 2020, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 nel testo
vigente ratione temporis (in seguito modificato dagli artt. 1, comma
1, e 2, comma 1, lettere a e b, del decreto legislativo 18 gennaio
2021, n. 8, recante «Modifiche all'articolo 7 del decreto legislativo
27 dicembre 2019, n. 158, recante norme di attuazione dello Statuto
della Regione siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi
contabili, dei conti giudiziali e dei controlli», e integrato
dall'art. 1, comma 1, del decreto legislativo 9 giugno 2022, n. 87,
recante «Modifiche all'articolo 7 del decreto legislativo 27 dicembre
2019, n. 158 e successive modifiche ed integrazioni, concernente
norme di attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli»), in riferimento agli artt. 3, 5, 81, 97, primo comma,
117, secondo comma, lettera e) - quest'ultimo in relazione all'art.
42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 -, 119 e 120 della
Costituzione; dell'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30
del 2019 e dell'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana
n. 9 del 2021, in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, 117,
secondo comma, lettera e), e 119, primo comma, Cost., in combinato
con gli artt. 3, 5 e 120, secondo comma, Cost.; l'art. 110, commi 3,
6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 e' stato censurato,
altresi', in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost., in
relazione all'art. 51 del d.lgs. n. 118 del 2011.
L'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, nel testo vigente ratione
temporis, rubricato «Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti
del riaccertamento straordinario», avrebbe individuato un percorso di
ripiano di alcune quote del complessivo disavanzo finanziario
registrato alla data del 31 dicembre 2018 (quelle concernenti il
disavanzo della gestione 2018 e le quote di disavanzo non recuperate
entro il termine dello stesso esercizio) diverso da quello previsto
dal modello generale e uniforme di disciplina posto dall'art. 42,
comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011.
L'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019,
rubricato «Disavanzo finanziario al 31 dicembre 2018», avrebbe
introdotto disposizioni applicative dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del
2019, quantificando le quote oggetto di stanziamento e di ripiano
annuale in deroga all'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011.
L'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021, rubricato «Abrogazioni e modifiche alla legge regionale 28
dicembre 2020, n. 33, alla legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 e
alla legge regionale 20 gennaio 2021, n. 1», avrebbe disposto, a
esercizio finanziario ormai concluso, variazioni di bilancio con
effetti sostanziali sugli stanziamenti definitivi di spesa iscritti
nel Conto del bilancio 2020 sottoposto al giudizio di parificazione,
quantificando i relativi importi in base a quanto previsto dall'art.
7 del d.lgs. n. 158 del 2019 e dall'art. 4, comma 2, della legge reg.
Siciliana n. 30 del 2019.
1.1.- Il giudice rimettente solleva dubbi di legittimita'
costituzionale delle disposizioni in esame sotto diversi profili.
Il primo profilo riguarda la lesione dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., nella materia «armonizzazione dei bilanci
pubblici», che viene evocato in relazione all'art. 42, comma 12, del
d.lgs. n. 118 del 2011 quale norma interposta, con riguardo alle
regole fondamentali di disciplina del recupero del disavanzo di
amministrazione.
Le disposizioni censurate, ad avviso del rimettente, si
porrebbero in contrasto con l'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118
del 2011, che troverebbe applicazione nei confronti di tutte le
regioni, compresa la Regione Siciliana.
Il meccanismo concertato per il ripiano del disavanzo pregresso
previsto dall'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 produrrebbe, quale
effetto immediato e diretto, una dilazione dei termini di rientro dal
disavanzo attraverso un piano di recupero differente e piu'
favorevole per la Regione Siciliana rispetto a quello previsto dal
modello generale e uniforme di cui all'art. 42, comma 12, del d.lgs.
n. 118 del 2011.
Cio' arrecherebbe un vulnus all'armonizzazione dei bilanci,
ontologicamente collegata alla necessita' di realizzare l'uniformita'
dei linguaggi e l'omogeneita' dell'espressione finanziaria e
contabile di tutti gli enti operanti nel sistema della finanza
pubblica allargata, con cio' determinando l'impossibilita' di
realizzare il consolidamento dei conti pubblici e il perseguimento di
obiettivi, quali la programmazione economico-finanziaria, il
coordinamento della finanza pubblica, la gestione del federalismo
fiscale, le verifiche del rispetto delle regole comunitarie e la
prevenzione di irregolarita' idonee a pregiudicare gli equilibri dei
bilanci.
L'esigenza di uniformita' dell'espressione finanziaria e
contabile sottesa alla struttura dei bilanci pubblici sarebbe ancor
piu' avvertita proprio in riferimento alle norme che introducono
vincoli precisi alle modalita' di rientro dal disavanzo.
Osserva, inoltre, il giudice a quo che, tra le materie attribuite
dagli artt. 14 e 17 dello statuto di autonomia alla competenza
legislativa esclusiva e concorrente della Regione Siciliana, non
rientrerebbero la contabilita' e la disciplina del bilancio e neppure
sembrerebbe sussistere alcuna corrispondenza tra le competenze
statutarie e l'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019.
Ad avviso del rimettente la materia del ripiano del disavanzo,
tra l'altro, non rientrerebbe neppure tra gli oggetti che possono
essere disciplinati attraverso lo strumento pattizio, in quanto
l'armonizzazione dei bilanci pubblici e' stata attratta dalla legge
cost. n. 1 del 2012 nella sfera della competenza legislativa
esclusiva dello Stato.
Evidenzia infine il giudice a quo che lo strumento dell'accordo
tra lo Stato e la Regione Siciliana, delineato dall'art. 7, comma 2,
del d.lgs. n. 158 del 2019, si distanzierebbe dal modello prefigurato
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009; quello previsto da
quest'ultimo avrebbe come finalita' il raggiungimento di obiettivi
che riguardano la finanza allargata - e in particolare il concorso
delle autonomie speciali al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta', al patto di stabilita' interno e
all'assolvimento degli obblighi discendenti dall'ordinamento
comunitario - mentre quello di cui al censurato art. 7 prefigurerebbe
una situazione favorevole per la Regione, ma contrastante con gli
obiettivi di finanza pubblica.
1.2.- Sotto altro profilo, il giudice rimettente dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019,
dell'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019 e
dell'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del
2021 anche in riferimento agli artt. 81, 97, primo comma, e 119,
primo comma, Cost., con riguardo alla lesione dell'equilibrio e della
sana gestione finanziaria del bilancio, nonche' degli interdipendenti
principi di copertura della spesa, di responsabilita' nell'esercizio
del mandato elettivo e di equita' intergenerazionale.
Sarebbero, inoltre, violati gli artt. 3, 5 e 120, secondo comma,
Cost., in quanto la speciale disciplina per il rientro dal disavanzo
della Regione Siciliana avrebbe introdotto un irragionevole
trattamento di maggior favore discostandosi dall'uniforme paradigma
statale che declina l'unita' finanziaria ed economica della
Repubblica sottesa alla disciplina della finanza pubblica.
Le disposizioni censurate, difformi dalla disciplina stabilita in
via generale dall'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del 2011 in
materia di rientro dal disavanzo finirebbero per determinare - ad
avviso del giudice a quo - un ampliamento della spesa privo di
copertura paralizzando qualsiasi ragionevole progetto di risanamento
del bilancio deficitario dell'ente, con ripercussioni sugli equilibri
complessivi di finanza pubblica.
Il rimettente si sofferma sulle problematiche che deriverebbero
dall'allungamento dei tempi di rientro dal disavanzo, richiamando le
pronunce di questa Corte che in piu' occasioni ha censurato le
diverse soluzioni normative atte a prescriverne il riassorbimento in
archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di
bilancio ordinario.
1.3.- L'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9
del 2021 sarebbe, infine, costituzionalmente illegittimo per
violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., in relazione all'art.
51 del d.lgs. n. 118 del 2011.
Evidenzia il rimettente che l'art. 51 del d.lgs. n. 118 del 2011,
nel prevedere in generale che «[n]el corso dell'esercizio, il
bilancio di previsione puo' essere oggetto di variazioni autorizzate
con legge» (comma 1), tuttavia dispone che «[n]essuna variazione al
bilancio puo' essere approvata dopo il 30 novembre dell'anno a cui il
bilancio stesso si riferisce», fatte salve le eccezioni espressamente
indicate dalla medesima disposizione (comma 6).
Tale normativa sarebbe espressione del principio di annualita'
del bilancio di cui all'art. 81, quarto comma, Cost., enunciato
altresi' nell'Allegato 1 al d.lgs. n. 118 del 2011 e nella legge n.
196 del 2009, Allegato 1, principio n. 1.
Sostiene il giudice a quo che, ai sensi del predetto principio,
le scelte legislative inerenti al bilancio - che provvedono in ordine
all'allocazione delle risorse finanziarie e alle conseguenti
autorizzazioni cui e' subordinata la gestione degli stanziamenti -
dovrebbero essere elaborate su un orizzonte temporale almeno
triennale; per ogni anno solare dovrebbero presentarsi come correnti
o successive, in quanto altrimenti si produrrebbe un sostanziale
svuotamento della funzione di programmazione che ontologicamente
sarebbe propria del bilancio di previsione.
Ricorda il rimettente che la ratio alla base della norma che
impone di iscrivere l'importo del disavanzo di amministrazione quale
primo tra gli stanziamenti di spesa del bilancio (art. 39, comma 7,
lettera c, del d.lgs. n. 118 del 2011) sarebbe strettamente correlata
alla funzione di programmazione del documento finanziario
previsionale in quanto la misura degli obblighi di rientro dal
deficit determinerebbe effetti di compressione della dimensione
generale delle spese da autorizzare, delimitando lo spazio
finanziario utile all'impiego del risultato di amministrazione per il
finanziamento di nuove spese nell'esercizio.
Il postulato dell'annualita' del bilancio presupporrebbe la non
modificabilita' dello stato del bilancio dopo la chiusura
dell'esercizio finanziario cui si riferisce (31 dicembre), cosicche'
detto principio dovrebbe ritenersi violato non solo nell'ipotesi in
cui l'alterazione degli stanziamenti di bilancio, a quella data,
avvenga con norme successive che operino variazioni dirette su un
esercizio finanziario ormai concluso, ma anche quando sia disposta,
con effetto retroattivo, l'abrogazione di variazioni gia' effettuate
nell'esercizio di riferimento.
Nella fattispecie in esame, la disposizione censurata, disponendo
variazioni nell'allocazione delle spese con effetto retroattivo sul
bilancio dell'esercizio 2020 ormai concluso, altererebbe le
risultanze finali del Conto del bilancio confluite nel rendiconto, in
violazione del principio di annualita' del bilancio discendente
dall'art. 81, quarto comma, Cost. e dall'art. 51 del d.lgs. n. 118
del 2011, quale parametro interposto.
2.- In via preliminare, va ribadita la legittimazione della Corte
dei conti a sollevare questioni di legittimita' costituzionale
prospettate nell'ambito del giudizio di parificazione (ex plurimis,
sentenze n. 184 del 2022 e n. 196 del 2018).
3.- Le censure sollevate rilevano ai fini della definizione del
giudizio di parificazione del rendiconto 2020 della Regione Siciliana
in quanto, nel caso in cui le disposizioni in esame fossero
dichiarate costituzionalmente illegittime, occorrerebbe rideterminare
la quota di disavanzo da recuperare iscritta nel bilancio
dell'esercizio 2020, altrimenti gravemente sottostimata, per evitare
la compromissione del risultato di amministrazione e il potenziale
travolgimento dell'intera programmazione e della correlata
rendicontazione (sentenze n. 184 del 2022, n. 235 del 2021, n. 49 del
2018 e n. 184 del 2016).
Inoltre, l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
censurate avrebbe ripercussioni, oltre che sui saldi del rendiconto
2020, anche sui bilanci degli esercizi futuri, in quanto ogni
bilancio e' geneticamente collegato alle risultanze dell'esercizio
precedente, dalle quali prende le mosse per le proprie determinazioni
(sentenza n. 49 del 2018).
Con riguardo all'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, la questione e' rilevante anche tenuto conto
che, dopo la conclusione dell'esercizio finanziario, detta
disposizione incide retroattivamente sull'articolazione del bilancio
chiuso al 31 dicembre 2020. La declaratoria di illegittimita'
costituzionale della predetta normativa comporterebbe la necessita'
di rideterminare gli stanziamenti iscritti nel Conto del bilancio
2020 relativi al disavanzo da recuperare.
4.- Neppure, come sostenuto dal giudice a quo, e' possibile
addivenire a una interpretazione costituzionalmente orientata delle
disposizioni censurate a fronte della chiarezza del dato letterale;
cio' in quanto esse prevedono una normativa differente sul ripiano
del disavanzo per la Regione Siciliana in contrasto con il regime
ordinario individuato dall'art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118 del
2011, espressione dell'armonizzazione dei bilanci pubblici ai fini
del perseguimento del precetto costituzionale dell'equilibrio di
bilancio, il quale prevede che «12. L'eventuale disavanzo di
amministrazione accertato ai sensi del comma 1, a seguito
dell'approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e
non contratto di cui all'art. 40, comma 1, e' applicato al primo
esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di
gestione, applica il disavanzo al bilancio e' equiparata a tutti gli
effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il
disavanzo di amministrazione puo' anche essere ripianato negli
esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non
oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio [...]».
Le disposizioni censurate determinano un ampliamento della
capacita' di spesa non consentita e, inoltre, gli stanziamenti
definitivi del Conto del bilancio 2020 relativi al disavanzo
finanziario, oggetto di rendicontazione, conseguono a variazioni di
bilancio disposte ad esercizio concluso, in violazione del principio
costituzionale dell'annualita'.
5.- Sempre in via preliminare, deve dichiararsi
l'inammissibilita' dell'intervento del Procuratore generale della
Corte dei conti in quanto non puo' ritenersi, nel caso specifico,
titolare di un interesse qualificato, idoneo a legittimarne
l'intervento nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale,
secondo quanto stabilito dall'art. 4, comma 3, delle Norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale
(ordinanza allegata alla sentenza n. 1 del 2024).
6.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, nel testo vigente ratione
temporis, sollevate dal giudice a quo in riferimento agli artt. 81,
97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., sotto il profilo della
lesione del principio dell'obbligo di copertura della spesa e
dell'equilibrio e della sana gestione finanziaria del bilancio, sono
fondate.
6.1.- Il d.lgs. n. 158 del 2019 reca una normativa di attuazione
dello statuto speciale della Regione Siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli. In particolare, l'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019
(Ripiano del disavanzo derivante dagli effetti del riaccertamento
straordinario), applicabile ratione temporis, stabilisce che «1. In
sede di prima applicazione delle presenti norme di attuazione, ferma
restando la competenza statale esclusiva in materia di armonizzazione
dei bilanci, il disavanzo e le quote di disavanzo non recuperate,
relative al rendiconto 2018, non potranno essere ripianate oltre il
limite massimo di dieci esercizi. In ogni caso l'applicazione del
presente comma non puo' avere effetto sulla gestione dei pagamenti.
2. Anche al fine di tenere conto di quanto previsto dall'articolo 9
della legge n. 243 del 2012, il termine di dieci anni di cui al comma
1 e' ridotto a tre anni qualora, entro novanta giorni dall'entrata in
vigore del presente decreto legislativo, la Regione e lo Stato non
sottoscrivano un accordo contenente specifici impegni di rientro dal
disavanzo. Tali impegni, in attuazione dei principi dell'equilibrio e
della sana gestione finanziaria del bilancio, di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo e di responsabilita'
intergenerazionale, ai sensi degli articoli 81 e 97 della
Costituzione, devono garantire il rispetto di specifici parametri di
virtuosita', quali la riduzione strutturale della spesa corrente,
gia' con effetti a decorrere dall'esercizio finanziario 2020. La
Regione si impegna, altresi', a concordare con lo Stato appositi
interventi di riforma per le finalita' di cui al presente comma».
6.2.- Questa Corte ha gia' affermato che le norme di attuazione
dello statuto speciale «si basano su un potere attribuito dalla norma
costituzionale in via permanente e stabile (sentenza n. 212 del 1984;
v. anche sentenza n. 160 del 1985), la cui competenza ha "carattere
riservato e separato rispetto a quella esercitabile dalle ordinarie
leggi della Repubblica" (sentenza n. 213 del 1998; n. 137 del 1998;
n. 85 del 1990; n. 160 del 1985; n. 212 del 1984; n. 237 del 1983; e
n. 180 del 1980) [...]. E' insito nelle norme di attuazione il
compito di assicurare un collegamento e di coordinare
l'organizzazione degli uffici, delle attivita' e delle funzioni
trasferite alla Regione e di quelle rimaste allo Stato, in modo che
vi sia una armonizzazione dei contenuti e degli obiettivi particolari
delle autonomie speciali con l'organizzazione dello Stato nell'unita'
dell'ordinamento giuridico (sentenze n. 213 del 1998; n. 212 del
1984; n. 136 del 1969; n. 30 del 1968)» (sentenza n. 353 del 2001).
Si tratta di fonti a competenza "riservata e separata", rispetto
a quella esercitabile dalle ordinarie leggi della Repubblica
(sentenze n. 213 e n. 137 del 1998, n. 85 del 1990, n. 160 del 1985),
idonee a introdurre una disciplina innovativa nel rispetto dei
principi costituzionali e del «limite della corrispondenza alle norme
e alla finalita' di attuazione dello statuto, nel contesto del
principio di autonomia regionale» (sentenza n. 316 del 2004), in modo
da comporre un ordinamento giuridico armonico, compatibile con
l'autonomia speciale e coerente con il principio di unitarieta' della
Repubblica.
I decreti legislativi di attuazione degli statuti speciali
presentano caratteristiche peculiari rispetto a quelli ordinari, in
quanto emanati dal Governo in assenza della legge di delega
preventiva del Parlamento; non sono sottoposti al parere
parlamentare; necessitano del consenso della Commissione paritetica
Stato-Regione, prevista da ciascuno statuto speciale, cui partecipano
membri designati in misura uniforme dal Governo e dalla Regione. I
presupposti del decreto legislativo di attuazione sono la
Costituzione e lo statuto speciale, ed e' a tali fonti che si fa
riferimento soprattutto per individuare l'oggetto delle disposizioni
di attuazione.
6.2.1.- Il raffronto del contenuto del d.lgs. n. 158 del 2019 con
la fonte statutaria qui in rilievo evidenzia, invece, che la
disciplina introdotta per dare attuazione allo statuto speciale nella
sostanza non reca alcun riferimento preciso a cio' che e'
disciplinato dagli artt. 14 e 17 dello statuto medesimo, i quali non
includono tra le materie assegnate alla potesta' legislativa
esclusiva e concorrente della Regione quelle della contabilita' e
della disciplina del bilancio.
Proprio in considerazione della speciale procedura prevista per
l'adozione delle norme di attuazione degli statuti speciali assume,
dunque, particolare rilievo la questione incidentale promossa dalla
Corte dei conti nell'ambito del giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Siciliana, per fugare zone d'ombra
nel controllo di legittimita' costituzionale (sentenze n. 138 del
2019 e n. 196 del 2018). Nell'ambito del giudizio di parificazione
puo' avvenire, come nel caso di specie, la verifica della conformita'
a Costituzione delle norme di attuazione dello statuto speciale che
incidono sugli equilibri finanziari del bilancio regionale e sugli
equilibri del complesso delle amministrazioni pubbliche.
6.3.- Il riaccertamento straordinario, a cui fa riferimento il
titolo della disposizione censurata, e' stato introdotto dall'art. 3,
comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011 per far emergere il disavanzo
occulto provocato dal mancato aggiornamento delle situazioni
creditorie e debitorie pregresse, il quale, senza un'appropriata
copertura, mina l'equilibrio del bilancio, sia in prospettiva annuale
che pluriennale (sentenza n. 6 del 2017).
La previsione contenuta nel censurato art. 7 del d.lgs. n. 158
del 2019, che consente il ripiano delle quote di disavanzo non
recuperate, relative al rendiconto 2018, entro il termine massimo di
dieci anni, viola l'obbligo di provvedere alla copertura della spesa
previsto dall'art. 81, terzo comma, Cost.; cio' permette di ampliare
la capacita' della regione di effettuare nuove spese, provocando un
ulteriore squilibrio dei conti pregiudizievole per la finanza
pubblica allargata con conseguente necessita' di ulteriori manovre
finanziarie restrittive che possono gravare piu' pesantemente sulle
fasce deboli della popolazione.
E' stato chiarito che l'obbligo di copertura finanziaria
rappresenta un presupposto indispensabile per un bilancio in
equilibrio «dal momento che l'equilibrio presuppone che ogni
intervento programmato sia sorretto dalla previa individuazione delle
pertinenti risorse» (sentenza n. 84 del 2023, che richiama la
sentenza n. 274 del 2017).
6.3.1.- L'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, nella versione
vigente ratione temporis, comporta, inoltre, da un lato l'elusione
dell'obbligo di incrementare la quota annuale del disavanzo pregresso
non ripianato nei precedenti esercizi con un indebito «trascinamento
nel tempo» del disavanzo stesso (sentenza n. 246 del 2021) e,
dall'altro lato, riduce l'importo delle quote periodiche del
disavanzo da recuperare, delineando una modalita' di recupero del
disavanzo in violazione degli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo
comma, Cost., sotto il profilo dell'equilibrio del bilancio e dei
vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione
europea (sentenza n. 268 del 2022).
La disposizione censurata, difatti, nel prevedere una disciplina
per il recupero del disavanzo valevole solo per la Regione Siciliana,
diverge dal dettato dell'art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2011, regola
generale prevista dal legislatore statale per il recupero del
disavanzo a tutela dell'equilibrio del bilancio del singolo ente e
del complessivo equilibrio della finanza pubblica, non derogabile in
sede di Commissione paritetica per la realizzazione del contingente
interesse regionale.
Questa Corte e' costante nell'affermare che il riassorbimento del
disavanzo in periodi che vanno ben oltre il ciclo di bilancio
ordinario comporta una lesione a tempo indeterminato dei precetti
costituzionali evocati che finisce per disincentivare il buon
andamento dei servizi e scoraggiare le buone pratiche ispirate a una
oculata e proficua spendita delle risorse della collettivita'
(sentenze n. 235 del 2021 e n. 18 del 2019). Pertanto, «la disciplina
temporale del rientro dal disavanzo non puo' che correlarsi allo
specifico esercizio nel quale ciascuna componente di tale aggregato
si e' prodotta, cosi' da consentire che, pur nella continuita' degli
esercizi, questa venga recuperata nel periodo massimo consentito»
(sentenza n. 168 del 2022).
Per i suesposti motivi, l'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019, nel
testo vigente prima delle modifiche introdotte dal d.lgs. n. 8 del
2021, e' costituzionalmente illegittimo per violazione del principio
dell'equilibrio del bilancio di cui agli artt. 81 e 97, primo comma,
e 119, primo comma, Cost.
6.4.- L'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale in riferimento ai predetti parametri costituzionali
consente di ritenere assorbite le censure sollevate nei confronti
dell'art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 in riferimento agli altri
parametri evocati dal giudice rimettente.
7.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019 sollevate in
riferimento agli artt. 81 e 97, primo comma, e 119, primo comma,
Cost. sono fondate.
7.1.- L'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del
2019 stabilisce che: «2. A parziale modifica del piano di rientro di
cui all'articolo l della legge regionale 30 settembre 2015, n. 21 e
successive modifiche ed integrazioni, il saldo finanziario negativo
di euro 7.313.398.073,97, di cui al comma 1, e' ripianato come segue:
a) per euro 1.338.315.181,92: a1) in 16 quote costanti di euro
57.131.972,20 a decorrere dall'esercizio finanziario 2019 relative al
residuo al 31 dicembre 2018 del disavanzo dell'esercizio 2014 di cui
alla delibera di Giunta n. 229 del 14 settembre 2015 da ripianare ai
sensi del comma 886 dell'articolo 1 della legge 30 dicembre 2018, n.
145; a2) in 10 quote costanti di euro 42.420.362,67 a decorrere
dall'esercizio finanziario 2019 relative alle quote non recuperate al
31 dicembre 2018 del disavanzo dell'esercizio 2014 di cui alla
delibera di Giunta n. 229 del 14 settembre 2015 da ripianare ai sensi
del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 recante norme di
attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli. b) per euro 4.761.245.284,17: b1) in 26 quote costanti di
euro 164.180.871,87 a decorrere dall'esercizio finanziario 2019
relative al residuo al 31 dicembre 2018 del disavanzo derivante dal
riaccertamento straordinario dei residui da ripianare ai sensi
dell'articolo 3, comma 16, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 e successive modifiche ed integrazioni; b2) in 10 quote costanti
di euro 49.254.261,56 a decorrere dall'esercizio finanziario 2019
relative alle quote non recuperate al 31 dicembre 2018 del disavanzo
derivante dal riaccertamento straordinario dei residui da ripianare
ai sensi del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 recante
norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione siciliana in
materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali
e dei controlli; c) per euro 187.218.858,42 in 30 quote costanti di
euro 6.240.628,61 a decorrere dall'esercizio finanziario 2019
relative al disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio 2017 da
ripianare ai sensi del comma 874 dell'articolo 1 della legge 30
dicembre 2018, n. 145; d) per euro 1.026.618.749,46 in 10 quote
costanti di euro 102.661.874,95 a decorrere dall'esercizio 2019
relative al disavanzo derivante dalla gestione dell'esercizio 2018 da
ripianare ai sensi del decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158
recante norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione
siciliana in materia di armonizzazione dei sistemi contabili, dei
conti giudiziali e dei controlli».
L'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019
prevede, dunque, la modifica del piano di rientro dal disavanzo
pregresso gia' approvato con la legge della Regione Siciliana 30
settembre 2015, n. 21 (Assestamento del bilancio di previsione della
Regione per il triennio 2015-2017. Variazioni al bilancio di
previsione della Regione per l'esercizio finanziario 2015 e al
bilancio pluriennale per il triennio 2015-2017. Disposizioni varie)
per ripianare il saldo finanziario negativo pari a euro
7.313.398.073,97, che rappresenta l'ammontare residuo del disavanzo
dell'esercizio finanziario 2014 non ancora recuperato al 31 dicembre
2018 e di quello determinato dal riaccertamento straordinario dei
residui alla data del 1° gennaio 2015, secondo una ripartizione in
quote costanti su un arco temporale che varia da un minimo di dieci
ad un massimo di trenta anni.
La dilatazione dei tempi di recupero del deficit e la correlata
riduzione dell'ammontare delle quote come originariamente determinate
e accantonate e/o vincolate nel risultato di amministrazione,
comporta, quale diretta conseguenza, un notevole ampliamento della
capacita' di spesa della Regione Siciliana, la quale e' incentivata
ad effettuare nuove spese senza prevedere una idonea copertura,
piuttosto che coprire il disavanzo precedente, provocando un
peggioramento del gia' precario equilibrio finanziario.
7.2.- L'equilibrio dei singoli bilanci rappresenta un presupposto
della sana gestione finanziaria e del corretto esercizio
dell'autonomia degli enti territoriali nonche' del dovere di
concorrere alla realizzazione degli obiettivi posti in sede nazionale
e in ambito eurounitario e sovranazionale (in tal senso, sentenza n.
4 del 2020). Si tratta di un principio che non puo' essere derogato
neppure in favore delle regioni a statuto speciale, le quali
partecipano insieme agli altri enti territoriali alla finanza
pubblica allargata (sentenza n. 165 del 2023).
Il legislatore regionale siciliano non tiene conto, tra l'altro,
che il recupero del disavanzo in dieci annualita', invece che nelle
consuete tre previste dalla regola generale di cui all'art. 42 del
d.lgs. n. 118 del 2011, sarebbe stato subordinato dal piu' volte
citato art. 7 del d.lgs. n. 158 del 2019 alla sottoscrizione di un
accordo tra la regione e lo Stato per l'adozione di specifici impegni
per l'effettivo rientro dal disavanzo; accordo che al momento
dell'adozione della disposizione censurata non era tuttavia
intervenuto.
La disposizione censurata, anziche' prevedere misure di
contenimento della spesa, dispone modalita' di recupero del disavanzo
che consentono addirittura di ampliarla senza adeguata copertura, in
tal modo compromettendo il gia' difficile assetto della finanza
regionale, con conseguenze sui contribuenti presenti e futuri,
gravati dall'esigenza di un maggiore prelievo fiscale necessario a
ripristinare il turbato equilibrio.
7.3.- In presenza di difficolta' nel risanamento dell'ente
strutturalmente deficitario, il recupero del disavanzo non puo'
essere ulteriormente procrastinato, dovendosi, per converso, porre in
essere azioni indispensabili ad incentivare il buon andamento dei
servizi e pratiche di amministrazione ispirate a una oculata e
proficua spendita delle risorse della collettivita' (in tal senso,
sentenze n. 235 del 2021 e n. 18 del 2019), anche per evitare gravose
"eredita'" per i futuri amministrati (ancora sentenza n. 235 del
2021).
L'art. 4, comma 2, della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019
dispiega altresi' effetti negativi sull'equilibrio della finanza
pubblica allargata in quanto i conti della Regione Siciliana
confluiscono nelle risultanze dei conti nazionali, con cio'
ostacolando la realizzazione degli obiettivi macroeconomici nazionali
e di quelli concordati in sede eurounitaria e sovranazionale.
La previsione contenuta nell'art. 4, comma 2, della legge reg.
Siciliana n. 30 del 2019 si pone, dunque, in contrasto con la norma
di attuazione dello statuto regionale e con regola generale prevista
per il recupero del disavanzo dall'art. 42 del d.lgs. n. 118 del
2011, violando cosi' gli artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo
comma, Cost., sotto il profilo del principio dell'obbligo di
copertura della spesa, dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio.
7.4.- Gli ulteriori profili di censura sono assorbiti.
8.- Le censure sollevate nei confronti dell'art. 110, commi 3, 6
e 9, della legge reg. Siciliana n. 9 del 2021 in riferimento agli
artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost., nonche' in
riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost., in relazione all'art.
51 del d.lgs. n. 118 del 2011, sono fondate.
8.1.- L'art. 110, ai commi 3, 6 e 9, prevede, che: «3. Alla
Tabella B di cui all'articolo 2 della legge regionale n. 33/2020 le
variazioni di euro -92.545.554,15, euro -213.435.133,43, euro
-6.240.628,61 ed euro -102.661.874,95 (Missione 0, Programma 0,
capitoli 000004, 000006, 000014 e 000015) sono abrogate. [...] 6.
L'articolo 8 della legge regionale 30 dicembre 2020, n. 36 e'
abrogato. [...] 9. Le abrogazioni di cui ai commi 1, 2, 3, 4 e 5
producono effetti con decorrenza dal 29 dicembre 2020. L'abrogazione
di cui al comma 6 produce effetti con decorrenza dal 31 dicembre
2020».
8.1.1.- Le disposizioni censurate dispongono variazioni
retroattive sulle poste attive e passive del bilancio, gia'
assoggettate a parificazione per l'esercizio antecedente, che
lasciano ex post prive di copertura le obbligazioni assunte in corso
di quell'esercizio.
Detta assenza di copertura provoca uno sbilanciamento
economico-finanziario nelle risultanze degli esercizi successivi, ivi
compreso quello sottoposto al giudizio di parifica, determinando -
per le motivazioni gia' esposte con riguardo all'art. 7 del d.lgs. n.
158 del 2019 e all'art. 4 della legge reg. Siciliana n. 30 del 2019 -
il contrasto con il principio che sancisce l'obbligo di copertura
della spesa e con il principio di equilibrio di bilancio di cui agli
artt. 81, 97, primo comma, e 119, primo comma, Cost.
8.2.- L'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg. Siciliana n. 9
del 2021 contrasta, altresi', con l'art. 51 del d.lgs. n. 118 del
2011, norma interposta dell'art. 81, quarto comma, Cost. con riguardo
ai principi di annualita' e di continuita' del bilancio.
8.2.1.- La norma interposta invocata dal rimettente stabilisce
difatti che «[n]essuna variazione al bilancio puo' essere approvata
dopo il 30 novembre dell'anno a cui il bilancio stesso si riferisce»,
fatte salve le eccezioni espressamente indicate al comma 6 della
medesima disposizione.
Il predetto paradigma e' una specificazione del principio
dell'equilibrio tendenziale contenuto nell'art. 81 Cost. in quanto
«collega gli esercizi sopravvenienti nel tempo in modo ordinato e
concatenato» (ex plurimis, sentenza n. 181 del 2015), consentendo di
connettere in modo strutturale e pluriennale i bilanci preventivi e
successivi assicurandone certezza e stabilita'. Detta connessione
comporta la necessita' di rispettare la sequenza temporale degli
adempimenti legislativi e amministrativi afferenti al bilancio
preventivo e consuntivo poiche' una sana gestione finanziaria non
puo' non tener conto della corretta determinazione della situazione
economico-finanziaria da cui prende le mosse, la quale si proietta
sugli esercizi successivi, coinvolgendo le relative gestioni e
l'equilibrio dei bilanci (sentenza n. 165 del 2023).
8.3.- In definitiva, l'art. 110, commi 3, 6 e 9, della legge reg.
Siciliana n. 9 del 2021, e' costituzionalmente illegittimo per
l'incidenza postuma che esso determina sulla situazione
economico-finanziaria della Regione Siciliana relativamente a un
esercizio ormai concluso, privando di certezza i termini di
riferimento per la costruzione delle previsioni dei successivi
bilanci e del loro equilibrio (sentenze n. 165 del 2023 e n. 89 del
2017).
8.4.- Restano assorbite le ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7 del
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158 (Norme di attuazione
dello statuto speciale della Regione siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli), nel testo vigente prima delle modifiche introdotte dal
decreto legislativo 18 gennaio 2021, n. 8 (Modifiche all'art. 7 del
decreto legislativo 27 dicembre 2019, n. 158, recante norme di
attuazione dello Statuto della Regione siciliana in materia di
armonizzazione dei sistemi contabili, dei conti giudiziali e dei
controlli);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 2,
della legge della Regione Siciliana 28 dicembre 2019, n. 30
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2019 e per il triennio 2019/2021);
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 110, commi
3, 6 e 9, della legge della Regione Siciliana 15 aprile 2021, n. 9
(Disposizioni programmatiche e correttive per l'anno 2021. Legge di
stabilita' regionale).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 2023.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Angelo BUSCEMA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 26 gennaio 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA