N. 15 SENTENZA 23 novembre 2023- 12 febbraio 2024
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti e giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale Edilizia e urbanistica - Edilizia agevolata - Norme della regione autonoma Friuli-Venezia Giulia -Assegnazione di alloggi - Requisiti - Impossidenza di altri alloggi in Italia o all'estero - Previsione che per i cittadini extra UE soggiornanti di lungo periodo si applichino criteri di attestazione piu' onerosi rispetto ai cittadini italiani o UE - Irragionevolezza e violazione del principio comunitario di divieto di discriminazione tra il soggiornante di lungo periodo e i cittadini nazionali per quanto riguarda le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai sensi della legislazione nazionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. Edilizia e urbanistica - Edilizia agevolata - Assegnazione di alloggi - Requisiti - Impossidenza di altri alloggi in Italia o all'estero - Previsione, mediante regolamento di esecuzione della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, che per i cittadini extra UE soggiornanti di lungo periodo si applichino criteri di attestazione piu' onerosi rispetto ai cittadini italiani o UE - Ordinanza del Tribunale di Udine - Ordine alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia di modificare il regolamento indicato - Conseguenti sanzione in caso di inadempienza - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - Violazione del principio di legalita' e della supremazia della legge regionale rispetto al regolamento - Non spettanza al Tribunale di Udine di adottare l'ordinanza senza prima aver sollevato questione di legittimita' costituzionale della normativa regionale cui il regolamento indicato dava esecuzione - Annullamento della medesima ordinanza, anche nelle parti sanzionatorie nei confronti della Regione ricorrente. - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 19 febbraio 2016, n. 1, art. 29, commi 1, lettera d), e 1-bis. - Costituzione, artt. 3, 97, 101, 113, 117, primo, terzo, quarto, quinto e sesto comma, 118, 120, secondo comma, 134 e 136; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia, artt. 4, 5 e 6; Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 14; direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, art. 11.(GU n.7 del 14-2-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI
GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito dell'ordinanza del Tribunale ordinario di Udine, in funzione
di giudice del lavoro, 31 gennaio-1° febbraio 2023, resa nel
procedimento R.G. 358/2022, promosso dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 3-6 aprile 2023,
depositato in cancelleria il 6 aprile 2023, iscritto al n. 2 del
registro conflitti tra enti 2023 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie speciale, dell'anno
2023; e nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 29,
commi 1, lettera d), e 1-bis, della legge della Regione
Friuli-Venezia Giulia 19 febbraio 2016, n. 1 (Riforma organica delle
politiche abitative e riordino delle Ater), nel testo risultante a
seguito delle modifiche disposte dall'art. 24 della legge della
Regione Friuli-Venezia Giulia 6 novembre 2018, n. 24, recante
«Modifiche alla legge regionale 19 febbraio 2016, n. 1 (Riforma
organica delle politiche abitative e riordino delle Ater)», promosso
dal Tribunale ordinario di Udine, in funzione di giudice del lavoro,
nel procedimento vertente tra B.R. A. e altri e la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con ordinanza dell'8 febbraio 2023, iscritta al
n. 97 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 33, prima serie speciale, dell'anno
2023.
Visti l'atto di intervento dell'Associazione per gli studi
giuridici sull'immigrazione (ASGI) aps (nel giudizio iscritto al n. 2
reg. confl. tra enti 2023), nonche' gli atti di costituzione della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, di ASGI aps e di B.R. A. e
altri (nel giudizio iscritto al n. 97 reg. ord. 2023);
udito nell'udienza pubblica del 21 novembre 2023 il Giudice
relatore Filippo Patroni Griffi;
uditi gli avvocati Alberto Guariso e Martino Benzoni per l'ASGI
aps e per B.R. A. e altri e Giandomenico Falcon per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia;
deliberato nella camera di consiglio del 23 novembre 2023.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso
iscritto al n. 2 reg. confl. tra enti 2023, propone conflitto di
attribuzione chiedendo che sia dichiarato che non spettava allo
Stato, e per esso al Tribunale ordinario di Udine, in funzione di
giudice del lavoro, adottare l'ordinanza 31 gennaio-1° febbraio 2023,
resa nel procedimento R.G. 358/2022, nella parte in cui, nell'ambito
di un'azione civile contro la discriminazione per motivi di
nazionalita', ha ordinato alla Regione autonoma (punto 2 del
dispositivo) di modificare il decreto del Presidente della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 13 luglio 2016, n. 0144, recante
«Regolamento di esecuzione per la disciplina degli incentivi di
edilizia agevolata a favore dei privati cittadini, a sostegno
dell'acquisizione o del recupero di alloggi da destinare a prima casa
di abitazione di cui all'articolo 18 della legge regionale 19
febbraio 2016, n. 1 (Riforma organica delle politiche abitative e
riordino delle Ater)», «"nella parte che prevede per i cittadini
extracomunitari soggiornanti di lungo periodo requisiti o modalita'
diverse rispetto a quelli previsti per i cittadini comunitari per
attestare l'impossidenza di alloggi in Italia e all'estero e
garantendo invece che i cittadini comunitari e quelli extracomunitari
soggiornanti di lungo periodo possano documentare allo stesso modo
l'impossidenza di cui all'art. 9, comma 2 lett. C)" dello stesso
regolamento».
La medesima ordinanza e' oggetto del conflitto anche nelle parti
in cui adotta un apparato coercitivo sanzionatorio conseguente al
suddetto ordine di modifica del regolamento regionale (punti 3, 7 e 8
del dispositivo).
In subordine, la ricorrente richiede che si dichiari che non
spettava al Tribunale di Udine adottare l'impugnata ordinanza, nelle
parti indicate, «senza aver prima chiesto ed ottenuto da codesta
Corte costituzionale la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 1-bis, della legge regionale n. 1
del 2016».
Dell'ordinanza e' altresi' richiesto l'annullamento in parte qua.
1.2.- La Regione ricorrente ricostruisce dapprima la controversia
che ha originato l'ordinanza oggetto del conflitto.
1.2.1.- A tale proposito, riferisce che il Tribunale di Udine ha
parzialmente accolto l'azione civile contro la discriminazione per
motivi di nazionalita' promossa da un cittadino italiano e dalla
coniuge albanese, titolare di permesso di soggiorno per soggiornanti
di lungo periodo, i quali si sono visti rifiutare l'erogazione del
contributo per l'acquisto dell'alloggio da destinare a prima casa di
abitazione previsto dall'art. 15, comma 1, lettera c), e dall'art. 18
della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 19 febbraio 2016, n.
1 (Riforma organica delle politiche abitative e riordino delle Ater).
A tale contributo si ha accesso, secondo quanto previsto dalla
medesima legge regionale, sempre che, tra gli altri requisiti, non si
sia «proprietari neppure della nuda proprieta' di altri alloggi,
all'interno del territorio nazionale o all'estero, purche' non
dichiarati inagibili, con esclusione delle quote di proprieta' non
riconducibili all'unita', ricevuti per successione ereditaria, della
nuda proprieta' di alloggi il cui usufrutto e' in capo a parenti
entro il secondo grado e degli alloggi, o quote degli stessi,
assegnati in sede di separazione personale o divorzio al coniuge o
convivente» (art. 29, comma 1, lettera d).
Il successivo art. 29, comma 1-bis, stabilisce, poi, che, «ai
fini della verifica del requisito di cui al comma 1, lettera d), i
cittadini di Stati non appartenenti all'Unione europea, con
esclusione dei rifugiati e dei titolari della protezione sussidiaria
di cui all'articolo 2, comma 1, lettera a-bis), del decreto
legislativo 19 novembre 2007, n. 251 (Attuazione della direttiva
2004/83/CE recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di
Paesi terzi o apolidi, della qualifica del rifugiato o di persona
altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonche' norme
minime sul contenuto della protezione riconosciuta), devono
presentare, ai sensi del combinato disposto dell'articolo 3, comma 4,
del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia di documentazione amministrativa), e dell'articolo 2 del
decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394
(Regolamento recante norme di attuazione del testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero, a norma dell'articolo 1, comma 6,
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286), la documentazione
attestante che tutti i componenti del nucleo familiare non sono
proprietari di altri alloggi nel paese di origine e nel paese di
provenienza». Tale ultima previsione legislativa e' stata
sostanzialmente riprodotta dall'art. 12, comma 3-bis, del regolamento
regionale n. 0144 del 2016.
1.2.2.- I ricorrenti dinanzi al Tribunale di Udine lamentavano
che fosse stata loro negata l'erogazione del contributo in ragione
della mancata produzione della documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi
nel Paese di origine e nel Paese di provenienza. Di qui la richiesta,
per il solo caso in cui il giudice non ritenesse di poter accogliere
le domande applicando la normativa dell'Unione europea evocata nel
ricorso, di sollevare questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 29 della richiamata legge regionale nella parte in cui
prevede l'assenza di proprieta' in Italia o all'estero per accedere
al beneficio e le diverse modalita', per cittadini italiani e
stranieri, per attestare detto requisito. I ricorrenti, poi,
chiedevano anche, tra le altre cose, di ordinare alla Regione
autonoma di esercitare nuovamente la potesta' normativa
regolamentare.
1.2.3.- Nel giudizio era intervenuta anche la Associazione per
gli studi giuridici sull'immigrazione - ASGI, che proponeva domande
analoghe, e si era costituita la stessa Regione autonoma, resistendo
al ricorso ed eccependo che non rientra «tra i poteri dell'autorita'
giudiziaria quello di ordinare una modifica del regolamento
esecutivo, anzi riproduttivo, di una legge regionale».
1.2.4.- Con l'ordinanza oggetto del conflitto, il Tribunale di
Udine ha parzialmente accolto le domande proposte, previa
disapplicazione dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016 e dell'art. 12, comma 3-bis, del
richiamato regolamento regionale di attuazione. Il giudice ha
ritenuto, infatti, che tali norme regionali - nel prevedere che per
attestare l'impossidenza solo i cittadini italiani e dell'Unione
europea possono avvalersi di una dichiarazione sostitutiva ai sensi
del d.P.R. n. 445 del 2000 - sono discriminatorie e devono essere
disapplicate per contrasto con il diritto dell'Unione.
1.3.- Cio' premesso, la Regione autonoma con l'odierno ricorso
non contesta la decisione del giudice di disapplicare le norme
regionali ritenute in contrasto con il diritto UE, ma la pretesa del
Tribunale di Udine «di ordinare alla Regione di esercitare i propri
poteri normativi secondo contenuti decisi da esso giudice, ed in
particolare - nel caso specifico - di esercitarli in modo contrario a
[quanto] precisamente disposto dalla legge regionale». Osserva la
ricorrente infatti che, nelle parti impugnate, l'ordinanza non decide
il caso oggetto del giudizio, ma dispone dei poteri normativi
regionali e, per di piu', in contrasto con quanto stabilito dalla
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016: e' solo in ragione di
cio' che viene promosso il conflitto di attribuzione, in quanto si
ritiene che lo Stato, e per esso il Tribunale di Udine, «abbia invaso
la sfera di attribuzione ad essa riservata dalla Costituzione e dallo
statuto speciale approvato con legge costituzionale n. 1 del 1963,
ledendo lo status della legge regionale (primo motivo), l'autonomia
della Regione nell'uso delle proprie fonti normative (secondo
motivo), esorbitando dai limiti che la Costituzione pone alla
giurisdizione rispetto ai poteri regolamentari e di amministrazione
(terzo motivo)».
La Regione autonoma precisa di avere provveduto all'abrogazione
dell'art. 12, comma 3-bis, del regolamento regionale n. 0144 del
2016, ma senza acquiescenza e al solo fine di evitare il pagamento
delle astreintes disposte dal giudice ex art. 614-bis del codice di
procedura civile, la cui ordinanza e' stata appellata.
1.3.1.- Secondo la Regione ricorrente, l'ordinanza oggetto del
conflitto avrebbe violato, innanzitutto, il regime giuridico della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, il cui valore e forza
sarebbero stati disconosciuti dal Tribunale di Udine, con conseguente
lesione dell'autonomia legislativa, riconosciuta dagli artt. 4 e 56
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia) della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, oltre che dall'art. 117, terzo e quarto comma,
della Costituzione, in combinazione con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione).
Cio' detto, la Regione autonoma ribadisce di non contestare, in
quanto estranee al conflitto di attribuzione, ne' la possibilita' per
il Tribunale di Udine di disapplicare la normativa interna in
contrasto con il diritto dell'Unione ne' il carattere autoapplicativo
della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003,
sullo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di
lungo periodo. Contesta, invece, «la pretesa - una volta disapplicata
nel caso concreto la norma legislativa e quella regolamentare - di
imporre alla Regione l'adozione di norme regolamentari in diretto e
voluto contrasto con la disposizione di legge disapplicata»: cosi'
facendo, infatti, si priva «di effetto, con valenza erga omnes, una
disposizione legislativa, sottraendola ad una corrispondente
valutazione di altri giudicanti (sia di pari grado in diversi casi,
sia di grado superiore in sede di impugnazione), valutazione che
potrebbe condurre tali giudicanti ad esiti diversi: risultandone
dunque contraddetto lo stesso diritto della Regione di difendere la
propria normativa». Il Tribunale di Udine, dunque, ritenendo che le
norme in contrasto con il diritto dell'Unione dovessero essere
rimosse con effetto erga omnes, avrebbe adottato una pronuncia,
preclusagli, i cui effetti sono corrispondenti alla dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale.
A conferma della propria prospettazione, la Regione autonoma
osserva che, in un parallelo giudizio, il Tribunale di Udine, in
diversa composizione, ha si' rilevato il contrasto della normativa
legislativa e regolamentare regionale con la citata direttiva ma, per
decidere sulle domande concernenti le modifiche del regolamento, ha
ritenuto di sollevare questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
1 del 2016.
Con l'ordinanza impugnata, invece, il Tribunale di Udine avrebbe
utilizzato una «scorciatoia», facendo venire meno gli effetti erga
omnes della legge regionale. In tal modo, ed esorbitando dalla
funzione giurisdizionale di cui all'art. 101 Cost., avrebbe invaso la
sfera di attribuzioni della Regione, in violazione: i) della potesta'
legislativa regionale ex artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale e
dell'art. 117, terzo e quarto comma, Cost., in combinazione con
l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001; ii) degli artt. 134 e 136
Cost., che riservano a questa Corte il sindacato sulla legge e il
correlato potere di annullarla con effetti erga omnes; iii) del
principio di legalita' di cui all'art. 97 Cost. e di quello
concernente la supremazia della legge regionale sul regolamento (art.
117, sesto comma, Cost.), in quanto sarebbe imposto alla Regione di
esercitare la potesta' regolamentare in contrasto con la legge. A
supporto delle proprie doglianze la Regione richiama anche la
sentenza di questa Corte n. 285 del 1990 e la piu' recente sentenza
n. 26 del 2022.
1.3.2.- La Regione autonoma rileva, poi, che, anche ad ammettere
che ogni giudice possa imporre al titolare dei poteri normativi «di
tradurre il proprio convincimento in disposizioni operanti erga
omnes», non puo' pero' certamente spettare al giudice decidere con
quale atto normativo si deve intervenire, «per di piu' sovvertendo
l'ordine naturale delle fonti». La ricorrente osserva, infatti, che
il regolamento che e' stato ordinato di modificare e', in tale parte,
meramente riproduttivo della legge regionale: sicche' il giudice ha
indicato una fonte inidonea a disciplinare la materia e, se cio' e'
accaduto, e' perche' egli era consapevole di non potere indicare la
disposizione di legge quale fonte da modificare, pena una invasione
ancora maggiore delle competenze della Regione.
Sarebbe evidente, pertanto, «il carattere pretestuoso ed invasivo
dell'ordine di modificare "il regolamento"», dal che deriverebbe la
violazione, di nuovo, degli artt. 134 e 136 Cost., oltre che degli
artt. 97 e 117, sesto comma, Cost., per le medesime ragioni gia'
indicate.
1.3.3.- La Regione autonoma, con motivo che espressamente afferma
essere preliminare, asserisce poi che l'ordinanza del Tribunale di
Udine «esorbita dai limiti della giurisdizione».
Premessa una ricostruzione circa le competenze statutarie
presupposte alla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, cui
corrispondono funzioni regolamentari e amministrative, la ricorrente
afferma che nessuna norma consente al giudice ordinario di ordinare
l'esercizio, in un determinato modo, della potesta' regolamentare,
sicche' l'ordinanza del Tribunale di Udine «eccede i limiti esterni
della giurisdizione nei confronti di una autorita' amministrativa e
lede, oltre che lo statuto costituzionale della amministrazione
(ricavabile dagli artt. 101 e 113 Cost.), il principio di separazione
dei poteri, rappresentando un esercizio di attivita' formalmente
amministrativa e sostanzialmente normativa ad opera di un organo
giurisdizionale».
Non varrebbe opporre, sostiene la Regione autonoma, che il
giudice ha adottato tale provvedimento a seguito di un'azione civile
contro le discriminazioni, nell'ambito del cui giudizio l'art. 28,
comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150
(Disposizioni complementari al codice di procedura civile in materia
di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di cognizione,
ai sensi dell'articolo 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69) consente
al giudice di pronunciare ordini nei confronti della pubblica
amministrazione e di ordinare altresi', al fine di impedire la
ripetizione della discriminazione, l'adozione di un piano di
rimozione delle discriminazioni accertate. Tale normativa, infatti,
si inserisce in un quadro costituzionale «che distingue i poteri in
base alle funzioni - normative, esecutive, giurisdizionali - ad essi
affidate, e che limita, nell'art. 113 Cost., i poteri del giudice
ordinario nei confronti della pubblica amministrazione» (sono
richiamate, a sostegno, le sentenze di questa Corte n. 175 del 1991 e
n. 150 del 1981).
L'art. 28, comma 5, del d.lgs. n. 150 del 2011 non potrebbe
essere inteso, pertanto, «ne' nel senso di attribuire al giudice
ordinario poteri di annullamento di atti amministrativi, poteri cui
la disposizione non fa cenno, ne', tanto meno, poteri di
amministrazione attiva o addirittura poteri di preventiva
sostituzione normativa». D'altra parte, la giurisprudenza delle
sezioni unite della Corte di cassazione avrebbe ricondotto i poteri
de quibus del giudice ordinario «al tradizionale schema della
disapplicazione incidentale dell'atto amministrativo illegittimo»
(sono richiamate le ordinanze della Corte di cassazione, sezioni
unite civili, 15 febbraio 2011, n. 3670, e sezione prima civile, 15
febbraio 2021, n. 3842).
Non potrebbe opporsi, a tale proposito, che la stessa Corte di
cassazione avrebbe ricondotto i poteri dell'autorita' giurisdizionale
di cui si discute «ai moduli di tutela dei diritti soggettivi
assoluti a fondamento costituzionale o sovranazionale», secondo una
ricostruzione presente anche nella sentenza n. 140 del 2001 di questa
Corte, la quale ha riconosciuto che il legislatore puo' «attribuire
al giudice ordinario anche un potere di annullamento e speciali
effetti talora sostitutivi dell'azione amministrativa»: cio' perche',
e' ribadito ancora una volta, la Regione ricorrente non contesta il
potere dell'autorita' giurisdizionale «di attribuire il bene della
vita al soggetto che si e' ritenuto discriminato» ma quello, diverso
e ulteriore, di ordinare l'emanazione di «specifiche norme generali
ed astratte». A tale riguardo, la Regione autonoma richiama la
giurisprudenza amministrativa che esclude, in riferimento agli atti
regolamentari e agli atti amministrativi generali, l'ammissibilita'
dello speciale rimedio processuale avverso il silenzio inadempimento
della pubblica amministrazione, che e' circoscritto all'attivita'
amministrativa di natura provvedimentale (sono richiamate le sentenze
del Consiglio di Stato, sezione quarta, 26 marzo 2014, n. 1460, e 2
settembre 2019, n. 6048).
1.3.4.- La Regione ricorrente, infine, osserva che con
l'ordinanza impugnata il Tribunale di Udine avrebbe altresi' violato
lo «statuto del potere sostitutivo» di cui agli artt. 117, quinto
comma, e 120, secondo comma, Cost., attribuito al Governo e da
esercitarsi nel rispetto del principio di leale collaborazione.
2.- Con atto depositato il 9 maggio 2023, qualificato «atto di
intervento ad opponendum del terzo controinteressato pretermesso», e'
intervenuta in giudizio ASGI.
2.1.- L'interveniente rappresenta che nel distretto della Corte
d'appello di Trieste si sono susseguite, a partire dal 2019, diverse
azioni civili contro la discriminazione per motivi di nazionalita',
tutte riferite a regolamenti regionali in materia di sostegno al
diritto all'abitazione che prevedono oneri documentali sproporzionati
in capo a cittadini stranieri e tutte culminate con l'ordine di
modificare tali norme regolamentari.
Contenziosi analoghi, con similari esiti, sarebbero sorti anche
in altre regioni italiane.
Questa Corte, inoltre, ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale di una norma di legge regionale dal contenuto identico
a quello di cui ai regolamenti della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia (e' citata la sentenza n. 9 del 2021).
2.1.1.- Nel marzo 2023, riferisce ancora ASGI, sono state
abrogate le diverse norme regolamentari che disponevano la differenza
di trattamento documentale. Ciononostante, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha coltivato i giudizi, impugnando dinanzi alla
Corte di cassazione o alla Corte d'appello, a seconda dei casi, le
pronunce che hanno deciso le azioni civili, tra cui anche quella
oggetto del conflitto. In particolare, con il ricorso in appello la
Regione autonoma «ha posto esattamente la stessa questione posta nel
presente giudizio e cioe' la (asserita) inammissibilita' dell'ordine
di modifica del Regolamento».
ASGI rileva, tuttavia, che, quali che siano gli esiti dei diversi
pronunciamenti, la Regione autonoma potra' solo varare un nuovo
regolamento pro futuro, insuscettibile di far venir meno i diritti
acquisiti dai cittadini stranieri sulla base dei vigenti regolamenti
e che dovra' comunque tener conto dei principi di cui alla indicata
sentenza n. 9 del 2021. Ne consegue che «risulta di difficile
comprensione quale interesse pubblico la Regione intenda perseguire»
con il conflitto, in considerazione del fatto che non potra' «certo
mantenere nel proprio ordinamento disposizioni delle quali i giudici
abbiano ripetutamente accertato l'illegittimita'».
2.2.- Cio' premesso, in punto di legittimazione a intervenire nel
conflitto ASGI ritiene di averne titolo in quanto parte del giudizio
definito con l'ordinanza impugnata: la giurisprudenza di questa
Corte, infatti, avrebbe gia' riconosciuto che e' ammissibile
«l'intervento delle parti di un giudizio avanti il giudice comune, il
cui esito puo' essere condizionato dalla pronuncia della Corte» (e'
richiamata, in particolare, la sentenza n. 259 del 2019).
2.3.- Quanto al ricorso, ASGI ne lamenta innanzitutto
l'inammissibilita'.
La giurisprudenza di questa Corte e' nel senso che una decisione
giurisdizionale puo' essere oggetto di un conflitto solo nel caso in
cui se ne contesti la riconducibilita' alla funzione giurisdizionale
(sono richiamate le sentenze n. 150 del 2007 e n. 359 del 1999) e
non, invece, quando si facciano valere errores in iudicando (sono
citate le decisioni n. 290 e n. 222 del 2007, n. 376 e n. 326 del
2003 e n. 27 del 1999).
Affermazioni, queste, che sono state ribadite anche con
riferimento al conflitto tra enti (sono richiamate le sentenze n. 39
del 2007 e n. 27 del 1999).
Alla luce di queste premesse, l'interveniente ritiene che il
ricorso sia inammissibile, in primo luogo, perche' la Regione
autonoma avrebbe censurato il fatto che il Tribunale di Udine abbia
considerato la norma legislativa come priva di effetti, in quanto in
contrasto con il diritto UE. La correttezza o meno della
disapplicazione, e la percorribilita' o meno di altre strade
decisorie da parte del predetto Tribunale, sono aspetti che possono
essere valutati in altre sedi e non, invece, fatti valere con il
conflitto di attribuzione, in quanto altrimenti «risulterebbe del
tutto vanificato il primato del diritto dell'Unione».
In secondo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile perche' la
Regione autonoma, che non contesta che il giudice amministrativo
potrebbe annullare la clausola illegittima di esclusione contenuta in
un regolamento, lamenta che a un simile esito sia pervenuto, «pur
nelle forme diverse dell'ordine di modifica e non dell'annullamento
dell'atto», il giudice ordinario: cio' che non sarebbe materia da
conflitto tra enti - in quanto conflitto potrebbe esservi solo ove
«allo Stato, mediante il potere giudiziario, sia precluso in assoluto
pervenire alla modifica dell'atto regolamentare, non perche' vi
perviene l'uno o l'altro giudice» - ma da regolamento di
giurisdizione.
Il ricorso, in altri termini, sarebbe inammissibile in quanto, a
seguire la prospettiva della Regione autonoma, o il potere
ordinatorio e' stato mal esercitato - e si tratterebbe allora di
error in iudicando, o e' stato esercitato in conformita' a una legge
incostituzionale - e allora la Regione autonoma avrebbe dovuto
contestare la legittimita' costituzionale di quest'ultima dinanzi al
Tribunale di Udine.
Sul punto, ASGI conclude rilevando che, nel ricorso, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha utilizzato «i medesimi argomenti
proposti nel corso del giudizio di merito [...] se pure,
curiosamente, capovolgendoli»: il che dimostrerebbe
l'inammissibilita' del conflitto, che si risolve in una impropria
impugnazione dell'ordinanza del Tribunale di Udine.
2.4.- Nel merito, ad ogni modo, a parere di ASGI il ricorso non
sarebbe fondato.
2.4.1.-Secondo la Regione autonoma, l'impugnata ordinanza avrebbe
determinato, innanzitutto, effetti erga omnes «incompatibili con i
limiti legati alla disapplicazione incidentale»: ASGI osserva che
questa censura non tiene in conto il fatto che l'ordinamento ha
considerato e disciplinato le cosiddette «discriminazioni collettive»
e non si interroga su quali siano i compiti del giudice nel caso in
cui accerti una siffatta discriminazione.
L'interveniente afferma, infatti, che la violazione della parita'
di trattamento puo' essere determinata anche mediante un atto
amministrativo generale, nei confronti del quale possono agire in
giudizio anche i soggetti collettivi a cio' legittimati (art. 5 del
decreto legislativo 9 luglio 2003, n. 215, recante «Attuazione della
direttiva 2000/43/CE per la parita' di trattamento tra le persone
indipendentemente dalla razza e dall'origine etnica»). Il giudice,
ove riscontri la discriminazione, e' tenuto a «ordinare la cessazione
del comportamento, della condotta o dell'atto discriminatorio
pregiudizievole» e un ordine siffatto non potrebbe essere efficace,
nell'ambito di un'azione collettiva, se non determinasse anche la
rimozione dell'atto generale che genera la condotta discriminatoria:
quando tale atto sia riproduttivo di norma legislativa, l'eventuale
disapplicazione di quest'ultima per contrasto con il diritto UE fa
si' che l'atto amministrativo sia da considerarsi privo di basi
legali. Secondo ASGI, dunque, in casi del genere l'ordine del giudice
non determina l'usurpazione di potere ma e' il risultato «congiunto
della disapplicazione e della azione collettiva, che non puo'
pervenire a risultati minori e diversi (e quindi minori della
integrale rimozione della discriminazione) da quelli ottenibili con
l'azione individuale».
2.4.2.- In fattispecie quali quelle del giudizio da cui origina
il conflitto, d'altra parte, la posizione del giudice sarebbe analoga
a quella in cui questi si trova quando e' la norma nazionale a
violare la parita' di trattamento di cui al diritto UE: in tale
situazione, il giudice e' tenuto a riconoscere alle persone
discriminate il medesimo trattamento di cui godono le persone della
categoria privilegiata (e' richiamata la sentenza n. 67 del 2022 di
questa Corte). Che cio' accada anche a fronte della discriminazione
determinata da un atto amministrativo non cambia i termini della
questione, essendo peraltro la pubblica amministrazione libera di
superare la disparita' con modi diversi da quelli disposti dal
giudice, il quale pero' fintanto che cio' non accada non puo' far
altro che applicare il principio di «uguaglianza al rialzo».
Tutto cio', peraltro, sarebbe altresi' in linea con la nozione di
«discriminazione da scoraggiamento» elaborata dalla giurisprudenza
della Corte di giustizia dell'Unione europea (il riferimento e', in
particolare, alle sentenze 10 luglio 2008, in causa C-54/07, Feryn, e
25 aprile 2013, in causa C-81/12, Asociaţia Accept). Se, infatti,
gia' la mera dichiarazione pubblica volta a precludere l'accesso a un
bene o a un diritto e' discriminatoria, tanto piu' deve essere
vietato mantenere all'interno di un atto amministrativo una regola
che si e' accertato essere discriminatoria. Sul punto, sarebbe errata
la prospettiva della Regione autonoma, secondo cui la garanzia della
parita' di trattamento sarebbe assicurata gia' dalla disapplicazione:
cio' perche' sarebbe discriminatorio che l'accesso a talune
prestazioni sia per alcuni automatico e, per altri, condizionato alla
disapplicazione della normativa per opera del giudice che deve essere
appositamente adito.
2.4.3.- ASGI rileva, poi, che quanto sostenuto non sarebbe
smentito dalla giurisprudenza della Corte di cassazione richiamata
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, che dovrebbe essere
letta diversamente.
Con l'ordinanza n. 3842 del 2021, il giudice di legittimita', da
un lato, avrebbe confermato che la discriminazione puo' essere
effettuata anche per mezzo di atti amministrativi e, dall'altro, non
avrebbe affrontato ex professo il tema relativo alla possibilita' per
il giudice d'ordinarne la rimozione, in quanto un ordine del genere
non era contenuto nella sentenza impugnata.
Il tema degli "ordini di rimozione" richiesti da soggetti
collettivi non e' stato affrontato neppure dall'ordinanza delle
sezioni unite civili n. 3670 del 2011. In quella occasione, in cui si
e' dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, la Corte di
cassazione ha si' fatto riferimento «ai consueti limiti della
disapplicazione» ma, a parere dell'interveniente, dovrebbe
considerarsi che: i) non veniva in considerazione un'azione
collettiva; ii) si e' escluso che il giudice abbia poteri di
annullamento o revoca di atti amministrativi, poteri che il Tribunale
di Udine non ha esercitato; iii) l'ordinanza oggetto del ricorso per
cassazione aveva un «contenuto assolutamente identico» a quella
oggetto dell'odierno conflitto.
La giurisprudenza di merito, d'altra parte, non avrebbe
«manifestato incertezze nell'ammettere ordini di rimozione non certo
dell'atto amministrativo in se stesso, ma delle clausole
discriminatorie in esso contenute» e avrebbe ottenuto avallo nella
sentenza n. 44 del 2020 di questa Corte, la quale ha affermato che in
base all'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011 «il giudice ordinario
puo' ordinare anche alla pubblica amministrazione la cessazione della
condotta discriminatoria».
3.- In prossimita' dell'udienza pubblica, ha depositato memoria
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con la quale, per il caso
in cui questa Corte ritenga non doversi dichiarare cessata la materia
del contendere, ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
3.1.- La ricorrente riferisce, innanzitutto, che la Corte
d'appello di Trieste, con sentenza dell'8 giugno 2023, n. 99, «ha
annullato le statuizioni del Tribunale di Udine impugnate con il
presente conflitto».
Le ragioni d'annullamento «corrispondono, nella sostanza, a
quelle fatte valere dalla Regione nel proprio ricorso», sicche' la
ricorrente ritiene «che, alla stregua della giurisprudenza
costituzionale, possa dirsi attualmente cessata la materia del
contendere», in ragione del venir meno «con efficacia ex tunc [...]
delle affermazioni di competenza determinative del conflitto e,
quindi, dell'interesse del ricorrente a ottenere una decisione
sull'appartenenza del potere contestato» (e' richiamata, in
particolare, la sentenza di questa Corte n. 224 del 2019). Cio' e'
quanto si sarebbe verificato nel caso di specie, del tutto analogo a
quello deciso da questa Corte con l'ordinanza n. 332 del 1985, in cui
si dichiaro' cessata la materia del contendere a seguito della
cassazione senza rinvio per difetto di giurisdizione della decisione
allora oggetto di conflitto.
Non avrebbe alcun rilievo, in proposito, che e' ancora aperto il
termine per ricorrere per cassazione avverso la pronuncia della Corte
d'appello di Trieste, in quanto cio' che conterebbe e' la «completa
rimozione della passata rivendicazione», mentre «una eventuale e
futura nuova lesione inferta da altra giurisdizione» potrebbe, a sua
volta, essere oggetto di altro conflitto.
E' proprio l'eventualita' di un rinnovo della lesione «in assenza
di un inoppugnabile chiarimento delle competenze costituzionali»,
tuttavia, a indurre la Regione autonoma «a rimettersi alla
valutazione» di questa Corte circa la possibilita' di addivenire
comunque a una decisione di merito sul conflitto, ove reputi
sussistente «la permanenza di un interesse all'accertamento
incontrovertibile circa la spettanza del potere», nelle peculiari
circostanze che hanno originato l'odierno giudizio.
3.2.- La Regione autonoma passa poi a prendere in esame gli
argomenti addotti nel suo atto di intervento da ASGI.
3.2.1.- La ricorrente precisa, in primo luogo, che la modifica
regolamentare cui fa riferimento l'interveniente e' stata effettuata
solo quale «mero adempimento delle disposizioni dell'Autorita'
giudiziaria di Udine, ma non da intendersi come acquiescenza alle
suddette disposizioni», come indicato nel preambolo del decreto del
Presidente della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 1° marzo
2023, n. 045, recante «Regolamento recante modifiche al Regolamento
di esecuzione per la disciplina degli incentivi a sostegno alle
locazioni a favore dei conduttori meno abbienti nel pagamento del
canone di locazione dovuto ai proprietari degli immobili destinati a
prima casa, di cui all'articolo 19 della legge regionale 19 febbraio
2016, n. 1 (Riforma organica delle politiche abitative e riordino
delle Ater) emanato con D.P.Reg. 15 aprile 2020, n. 066/Pres.».
Quanto all'esistenza di altre pronunce analoghe a quella oggetto
di conflitto, la difesa regionale rileva che si tratta di pronunce
tutte contestate dalla Regione ricorrente e che nessuna di esse e'
passata in giudicato. Senza dire, poi, che in sede di conflitto non
opera l'istituto dell'acquiescenza e che ogni decisione
giurisdizionale e' idonea a produrre nuovamente la lesione delle
attribuzioni regionali.
3.2.2.- L'eccezione di inammissibilita' del conflitto sollevata
da ASGI, poi, sarebbe non fondata.
La Regione autonoma rileva, in proposito, come i «punti focali»
del ricorso, che avrebbero tono costituzionale, sono «se il giudice
comune abbia il potere di ordinare ad un'amministrazione regionale di
modificare un proprio regolamento» e se un ordine del genere possa
essere emesso quando determinerebbe l'adozione di un regolamento «in
frontale contrapposizione con il disposto di una norma di legge
regionale vigente», anche se disapplicata per contrasto con il
diritto UE. Secondo ASGI, il ricorso avrebbe lamentato, invece,
errores in iudicando del giudice, del quale sarebbe contestata la
possibilita' di disapplicare la legge regionale per contrasto con il
diritto UE.
La difesa regionale osserva, tuttavia, di avere pacificamente
ammesso il potere di disapplicazione, del quale nell'odierno
conflitto non mette in discussione neppure la ricorrenza dei
presupposti per esercitarlo. Cio' che si contesta al giudice -
ordinario o amministrativo che sia - e' di potere ordinare alla
Regione autonoma l'uso di poteri normativi, determinandone inoltre il
contenuto; contenuto che, per di piu', comporterebbe la «sostanziale
abrogazione» di norme di legge regionale che dispongano in senso
diverso.
La circostanza che alcuni dei profili fatti valere nel ricorso
siano stati proposti anche nel ricorso in appello, peraltro accolto,
non dimostrerebbe affatto che si intendano far valere errores in
iudicando: cio' perche', per un verso, l'insussistenza di potere
giurisdizionale puo' ben essere fatto valere «anche nell'ambito delle
impugnazioni comuni» e, per un altro, quelle costituzionali sul
riparto di competenza sono pur sempre norme giuridiche, la cui
violazione puo' essere conosciuta anche dal giudice comune.
ASGI, inoltre, sostiene che nel ricorso si contesterebbe il
potere del giudice amministrativo di annullare i regolamenti. La
Regione autonoma osserva, al riguardo, che l'interveniente ha
travisato il ricorso, in quanto a essere contestato non e' detto
potere, ma quello di qualsiasi giudice di ordinare la modifica di
regolamenti.
Neppure, ancora, coglierebbe nel segno l'argomento secondo cui
nel ricorso si sarebbe lamentata una errata applicazione dell'art.
28, comma 5, del d.lgs. n. 150 del 2011, del quale semmai,
nell'ambito del giudizio comune, si sarebbe dovuta eccepire
l'illegittimita' costituzionale. A vietare al giudice di potere
ordinare la modifica di regolamenti starebbero non tanto detta
disposizione, quanto «direttamente le regole costituzionali che
delimitano la sfera della giurisdizione in relazione all'esercizio in
generale dei poteri normativi»: se la prospettazione del ricorso sia
o meno corretta, poi, e' questione che attiene al merito del
conflitto.
D'altra parte, continua la ricorrente sul punto, il conflitto
costituisce «proprio lo strumento chiamato a correggere quel
particolare tipo di error in iudicando che consiste nell'affermare e
nel praticare un potere giurisdizionale inesistente, contrario alle
garanzie costituzionali dei poteri normativi regionali e statali, e
in particolare del potere legislativo».
3.2.3.- Nel merito, anche rispondendo alle argomentazioni di
ASGI, la Regione autonoma insiste per l'accoglimento del ricorso.
Nella prospettiva del Tribunale di Udine, la discriminazione
trarrebbe la sua origine dalla legge regionale, sicche' l'ordine di
modifica avrebbe dovuto riguardare quest'ultima prima ancora che il
regolamento. Se cio' non e' stato fatto e' perche' «il giudice era
consapevole di non averne il potere», ma ordinare la modifica di un
regolamento riproduttivo della legge - disapplicata nel caso singolo
- darebbe luogo, secondo la ricorrente, «ad un mero sotterfugio
giuridico», in quanto intenderebbe comunque privare di effetti l'atto
legislativo. L'azione collettiva contro le discriminazioni non puo'
divenire strumento «attraverso il quale la giurisprudenza si fa
legislazione», consentendo al giudice di «disapplicare la legge pro
futuro e in via generale ed astratta per tutti i casi possibili»: per
porre nel nulla la legge e' necessario rivolgersi a questa Corte.
D'altro canto, conclude la Regione autonoma, la giurisprudenza
della Corte di cassazione richiamata nel ricorso - e vanamente
interpretata in senso diverso dall'interveniente, tanto e' vero che a
detta giurisprudenza fa riferimento anche la Corte d'appello di
Trieste nel riformare la decisione oggetto del conflitto - sarebbe
eloquente nell'individuazione di «limiti ordinamentali» al potere del
giudice anche nell'ambito dei giudizi antidiscriminatori.
4.- In prossimita' dell'udienza pubblica, ha depositato memoria
anche ASGI, con la quale l'interveniente ha insistito nelle
conclusioni gia' rassegnate.
4.1.- Una volta ribadito di avere legittimazione a intervenire
nel conflitto, anche in ragione della circostanza che e' stata parte
pure nel giudizio d'appello avverso l'ordinanza impugnata, ASGI torna
ad affermare che, nel caso di specie, la Regione autonoma avrebbe
censurato errores in iudicando, con conseguente inammissibilita' del
conflitto.
In particolare, sarebbe evidente che non si fa questione di
carenza assoluta di giurisdizione: e' la stessa ricorrente, infatti,
ad affermare che, al limite, il giudice avrebbe potuto ordinare la
modifica del regolamento, ma solo una volta dichiarata
costituzionalmente illegittima la legge regionale cui il regolamento
da' esecuzione.
4.2.- Secondo ASGI, l'annullamento, ad opera della Corte
d'appello di Trieste, dei capi dell'ordinanza impugnata concernenti
l'ordine di modifica del regolamento hanno «pacificamente effetto ex
tunc», sicche' - oltre a confermarsi l'inammissibilita' del conflitto
perche' sono censurati errores in iudicando - sarebbe cessata la
materia del contendere o, comunque, sarebbe venuto meno l'interesse
della Regione autonoma alla decisione. Lo Stato, infatti, a seguito
della decisione della Corte d'appello triestina converrebbe «con la
Regione sul fatto che "non spetta" ad esso adottare detta ordinanza».
4.3.- Nel merito, l'interveniente ritiene che il conflitto
sarebbe comunque non fondato.
In una precedente occasione, infatti, la Corte d'appello di
Trieste aveva confermato una ordinanza che conteneva analogo ordine
di modifica di un regolamento regionale, cosi' come pronunce dello
stesso tenore sarebbero state piu' volte adottate da giudici di
merito. Rileva ASGI che tali interventi dei giudici ordinari «non
hanno nuociuto all'equilibrio costituzionale», tant'e' che «nel
panorama giurisprudenziale non si riscontra alcuna azione (e alcuna
pronuncia) relativa alla esecuzione coattiva di dette pronunce».
Cio' premesso, e richiamati gli argomenti gia' spesi nell'atto di
intervento, ASGI afferma che «la tesi della inammissibilita' di
qualsiasi "ordine" del giudice ordinario nei confronti della PA
sembra "provare troppo" soprattutto se si considera il fatto che il
Giudice ordinario non ha una giurisdizione "aggiuntiva" rispetto a
quella del Giudice amministrativo, ma e' l'unico a poter esaminare i
profili di contrasto con il divieto di discriminazione». Escludere
che il giudice ordinario possa ordinare la rimozione di atti
amministrativi discriminatori non sarebbe «compatibile con la
rilevanza attribuita dall'ordinamento al divieto di discriminazione»,
oltre che in contrasto con l'art. 28 del d.lgs. n. 151 del 2011, il
quale invece affida «amplissima discrezionalita'» al giudice
nell'adozione di un piano di rimozione.
In questa ottica, il Tribunale di Udine avrebbe potuto ottenere
il medesimo effetto «ordinando all'amministrazione di accogliere
tutte le domande di cittadini stranieri a parita' di "condizioni
documentali" e di diffondere la comunicazione al fine di evitare la
"discriminazione da scoraggiamento"», lasciando alla Regione autonoma
l'onere di adeguare il regolamento alla norma superiore. Simile modo
di procedere, tuttavia, non sarebbe «lineare dal punto di vista della
coerenza e della trasparenza dell'azione amministrativa». Ad ogni
modo, secondo l'interveniente - al di la' di quale soluzione si
ritenga preferibile - non puo' lasciarsi il giudice ordinario «inerte
di fronte a una accertata violazione degli obblighi di parita' di
trattamento».
4.3.1.- ASGI, infine, reputa opportuno rimarcare due peculiarita'
dell'odierno conflitto.
In primo luogo, non sarebbe in discussione il potere del giudice
di sostituirsi alla pubblica amministrazione nello svolgimento di
attivita' discrezionale, ma il potere del medesimo giudice di
ripristinare la parita' di trattamento quando cio' deve avvenire
«mediante una attivita' vincolata». Nel caso di specie, se la
discriminazione e' avvenuta con atto generale riferito a una
collettivita', «l'unico rimedio e' che l'atto generale venga
sostituito da un atto altrettanto generale che tale diritto
garantisca».
In secondo luogo, a venire in considerazione e' un ordine
giudiziale a fronte di un atto amministrativo in contrasto con il
diritto UE, sicche' e' dubbio che un intervento del giudice che si
limiti ad accertare la disparita' di trattamento, senza potere
ordinare la rimozione dell'atto che l'ha generata, sia efficace,
proporzionato e dissuasivo. Visto sotto questa prospettiva, con il
ricorso la Regione autonoma pretenderebbe vedere affermare che «"non
spetta" allo Stato e per esso al Tribunale di Udine adottare tutti i
provvedimenti necessari affinche' la normativa regionale secondaria
sia conforme al diritto dell'Unione», in chiaro contrasto con il
primato del diritto UE e del correlato «obbligo di cooperazione tra
tutti gli organi dello Stato affinche' tale primato venga
salvaguardato».
5.- Il Tribunale ordinario di Udine, con ordinanza iscritta al n.
97 reg. ord. 2023, ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma,
Cost., dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 1 del 2016, sostanzialmente lamentando che tale
disposizione prevede che i cittadini extra UE, ai fini della
dimostrazione del requisito dell'impossidenza di altri alloggi di cui
all'art. 29, comma 1, lettera d), della medesima legge regionale,
devono presentare la documentazione attestante che tutti i componenti
del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi nel Paese
di origine e nel Paese di provenienza con modalita' diverse rispetto
a quelle che possono utilizzare i cittadini italiani e UE.
Con la medesima ordinanza, per il solo caso in cui le suddette
questioni siano ritenute non fondate, il giudice a quo ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale, ancora in riferimento agli
artt. 3 e 117, primo comma, Cost., dell'art. 29, comma 1, lettera d),
della medesima legge regionale, «nella parte in cui tra i requisiti
minimi per l'accesso al contributo per il sostegno alle locazioni
previsto dall'art. 19 della medesima legge, indica "il non essere
proprietari neppure della nuda proprieta' di altri alloggi,
all'interno del territorio nazionale o all'estero, purche' non
dichiarati inagibili, con esclusione delle quote di proprieta' non
riconducibili all'unita', ricevuti per successione ereditaria, della
nuda proprieta' di alloggi il cui usufrutto e' in capo a parenti
entro il secondo grado e degli alloggi, o quote degli stessi,
assegnati in sede di separazione personale o divorzio al coniuge o
convivente."».
5.1.- Il giudice rimettente riferisce di essere chiamato a
pronunciarsi su un'azione civile contro la discriminazione, ex art.
28 del d.lgs. n. 150 del 2011, presentata da diversi cittadini extra
UE, titolari di permessi di soggiorno di lungo periodo, in ragione
della condotta tenuta dal Comune di Udine e dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
Tutti i ricorrenti, infatti, avevano presentato domanda per la
concessione del contributo per l'abbattimento del canone di locazione
corrisposto nel 2021, essendo in possesso di tutti i requisiti
soggettivi e oggettivi richiesti dalla normativa regionale, primaria
e regolamentare, e dal bando comunale. Veniva loro richiesto,
tuttavia, di dimostrare «il requisito dell'impossidenza attraverso
documentazione aggiuntiva attestante che tutti i componenti del
nucleo familiare non sono proprietari di altri immobili ad uso
abitativo nel paese di origine e nel paese di provenienza ovvero di
giustificare l'impossibilita' di poterla produrre, a pena di
inammissibilita' della domanda», secondo quanto previsto dall'art. 9
del decreto del Presidente della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 15 aprile 2020, n. 066/Pres., recante «Regolamento di
esecuzione per la disciplina degli incentivi a sostegno alle
locazioni a favore dei conduttori meno abbienti nel pagamento del
canone di locazione dovuto ai proprietari degli immobili destinati a
prima casa, di cui all'articolo 19 della legge regionale 19 febbraio
2016, n. 1 (Riforma organica delle politiche abitative e riordino
delle Ater)».
A parere dei ricorrenti, la normativa regionale e il bando
comunale introducono oneri documentali per i cittadini extra UE non
previsti per i cittadini italiani e dell'UE, integrando dunque una
condotta discriminatoria, come con ordinanza del 4 marzo 2021 lo
stesso Tribunale di Udine ha gia' accertato, ordinando peraltro la
modifica del regolamento regionale n. 066 del 2020. La Regione
autonoma ha provveduto alla modifica con il regolamento regionale 18
luglio 2022, n. 089, recante «Regolamento recante modifiche al
Regolamento di esecuzione per la disciplina degli incentivi a
sostegno alle locazioni a favore dei conduttori meno abbienti nel
pagamento del canone di locazione dovuto ai proprietari degli
immobili destinati a prima casa, di cui all'articolo 19 della legge
regionale 19 febbraio 2016, n. 1 (Riforma organica delle politiche
abitative e riordino delle Ater) emanato con D.P.Reg. 15 aprile 2020,
n. 66)»: a parere dei ricorrenti, riferisce tuttavia il rimettente,
«anche nella nuova versione, la previsione del Regolamento Regionale
e' illegittima nella parte in cui mantiene un trattamento
differenziato e discriminatorio tra italiani e stranieri, che finisce
per porre a carico di questi ultimi degli oneri inutili e del tutto
irragionevoli».
5.1.1.- Nel giudizio a quo si e' costituita la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, rilevando che il regolamento regionale non
poteva che recepire quanto previsto dall'art. 29, comma 1-bis, della
legge regionale n. 1 del 2016.
5.1.2.- In giudizio si costituiva anche il Comune di Udine,
resistendo alle domande, ed intervenivano un cittadino extra UE e
ASGI.
5.1.3.- Il giudice a quo riferisce, infine, di avere,
contestualmente all'ordinanza di rimessione, pronunciato ordinanza
che ha definito il giudizio nei confronti del Comune di Udine. Con
tale provvedimento, e previa disapplicazione della normativa
regionale per contrasto con l'art. 11 della direttiva 2003/109/CE, si
e' ordinato di non richiedere ai ricorrenti documentazione ulteriore
rispetto a quanto previsto per i cittadini italiani e UE ai fini
dell'inclusione nelle graduatorie.
5.2.- Per decidere sulle domande nei confronti della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, invece, il giudice rimettente ritiene
che «non si possa prescindere da un giudizio di legittimita'
costituzionale» dell'art. 29, commi 1, lettera d), e 1-bis, della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016. Lo scrutinio di
legittimita' costituzionale sarebbe necessario, in particolare, per
decidere sulla domanda di ordinare alla Regione, anche quale piano di
rimozione destinato ad evitare il reiterarsi della discriminazione,
di abrogare i commi 3 e 3-bis dell'art. 9 del regolamento regionale
n. 066 del 2020, cosi' da consentire ai cittadini extra UE di
accedere all'incentivo a sostegno delle locazioni producendo, per
attestare l'impossidenza di immobili, la medesima documentazione
richiesta al cittadino italiano.
5.2.1.- In punto di rilevanza, il Tribunale di Udine osserva che
il richiamato art. 29, comma 1, lettera d), prevede, tra i requisiti
per potere accedere all'incentivo in questione, quello della
impossidenza, ovvero il non essere proprietari, neppure in nuda
proprieta', di altri alloggi sul territorio nazionale o all'estero.
Il successivo comma 1-bis precisa che, ai fini della verifica
dell'impossidenza, i cittadini extra UE, con esclusione dei rifugiati
e dei titolari della protezione sussidiaria, devono presentare, ai
sensi del combinato disposto degli artt. 3, comma 4, del d.P.R. n.
445 del 2000 e 2 del d.P.R. n. 394 del 1999, «la documentazione
attestante che tutti i componenti del nucleo familiare non sono
proprietari di altri alloggi nel paese di origine e nel paese di
provenienza».
L'art. 9, comma 3, del regolamento regionale n. 066 del 2020
darebbe esecuzione a tale normativa primaria disponendo in senso
sostanzialmente identico.
Il giudice a quo riferisce che in analogo procedimento era stato
accertato il carattere discriminatorio della condotta della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia che aveva adottato detto regolamento,
del quale, conseguentemente, era stata ordinata la modifica.
Con il regolamento reg. n. 089 del 2022 la Regione autonoma e'
intervenuta sul richiamato art. 9 aggiungendo un comma 3-bis, ai
sensi del quale «i cittadini di cui al comma 3 impossibilitati, pur
avendo agito con correttezza e diligenza, a produrre la
documentazione in osservanza delle disposizioni richiamate dal comma
medesimo presentano in sostituzione una dichiarazione resa ai sensi
dell'articolo 47 del DPR 445/2000».
A parere del giudice rimettente, detta modifica non e' idonea a
eliminare l'accertata discriminazione perche' - come argomentato
nella contestuale ordinanza che ha definito il giudizio nei confronti
del Comune di Udine, di cui vengono riportati ampi stralci - essa, da
un lato, richiede ai cittadini extra UE una dichiarazione ex art. 47
del d.P.R. n. 445 del 2000 relativa non a un fatto, ma a una
valutazione (quella di essere impossibilitati a produrre la
documentazione), e, dall'altro, conferisce al singolo funzionario
«incaricato dell'esame di "correttezza e diligenza" una inammissibile
discrezionalita'; non vi sono infatti dei criteri oggettivi
predeterminati per valutare l'impossibilita' da un lato e lo sforzo
pretendibile dal richiedente dall'altro». Inoltre, la previsione
sarebbe comunque sia irragionevole, in quanto la dichiarazione di
impossibilita' a presentare la documentazione sarebbe difficilmente
verificabile da parte del singolo funzionario.
5.2.2.- Cio' premesso, il Tribunale di Udine afferma di non poter
soddisfare le domande in giudizio per mezzo della disapplicazione
dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
1 del 2016 per contrasto con l'art. 11, paragrafo 1, lettera d),
della direttiva 2003/109/CE, il quale stabilisce che ai cittadini
extra UE soggiornanti di lungo periodo deve essere garantita la
parita' di trattamento per quanto riguarda, in particolare, le
prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione sociale ai
sensi della legislazione nazionale.
Il giudice a quo riferisce che nella gia' richiamata ordinanza
del 2021 con la quale aveva deciso analogo giudizio - peraltro
confermata dalla sentenza della Corte d'appello di Trieste n. 159 del
2021 - aveva invero riconosciuto efficacia diretta a tale direttiva.
Richiamando ampi stralci di quella decisione, il Tribunale di Udine
osserva, infatti, che essa e' dotata dei requisiti di sufficiente
precisione e incondizionatezza richiesti dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea, come peraltro riconosciuto anche dalla Corte di
cassazione. Non varrebbe richiamare, in senso contrario, il paragrafo
4 del citato art. 11, ai sensi del quale «[g]li Stati membri possono
limitare la parita' di trattamento in materia di assistenza sociale e
protezione sociale alle prestazioni essenziali», in quanto tale
deroga deve essere interpretata restrittivamente e puo' essere
invocata dall'autorita' pubblica solo se gli organi competenti dello
Stato membro per l'attuazione della direttiva abbiano chiaramente
espresso l'intenzione di avvalersene (e' richiamata Corte di
giustizia dell'Unione europea, sentenza 24 aprile 2012, in causa
C-571/10, Kamberaj): il che non e' accaduto da parte dell'Italia.
Il rimettente riferisce, tuttavia, che nel giudizio a quo la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia «ha sostenuto l'erroneita'
degli "ordini" (che sono stati imposti in varie ordinanze) di
modificare i regolamenti attuativi» che, in materia di sostegno alle
politiche abitative, riproducono l'art. 29 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016. Ciononostante, essa ha
provveduto alle modifiche, aggiungendo il comma 3-bis all'art. 9 del
regolamento regionale in questione, secondo una interpretazione
costituzionalmente orientata che tenga conto anche del richiamato
art. 29.
La Regione autonoma ha poi rilevato, in particolare, che anche
laddove «abrogasse o modificasse il regolamento in parola nel senso
richiesto dai ricorrenti, tale regolamento sarebbe in contrasto con
la disposizione di legge e dunque non potrebbe essere applicato,
prevalendo in ogni caso, nel contrasto tra fonti di rango diverso, la
disposizione di legge».
5.2.3.- Il giudice a quo ritiene allora, anche alla luce di
quanto dedotto dalla Regione autonoma, che, per un verso, non possa
imporsi ai fini della cessazione della condotta discriminatoria «una
diversa (e peraltro gia' proposta) interpretazione costituzionalmente
orientata» dell'art. 29 della legge regionale e, per un altro, «che
una efficace rimozione della condotta discriminatoria e dei suoi
effetti non possa che passare per l'adozione di una normativa, anche
di rango regolamentare, che preveda uguale possibilita' di accesso ai
cittadini comunitari ed extracomunitari e cio' anche sotto il profilo
documentale».
Di qui, pertanto, la rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia-Giulia n. 1 del 2016: «qualora la normativa regionale
venga ritenuta conforme a Costituzione, la stessa giustifica
l'adozione del regolamento censurato; nel caso invece la legge
regionale non rispetti i parametri di cui si dira' infra, potra'
essere emesso un ordine di modifica del Regolamento che eviti anche
pro futuro un contenzioso ormai nutrito in questo Distretto».
Il Tribunale di Udine rileva, inoltre, che il medesimo art. 29,
comma 1-bis, presenta un ulteriore elemento di criticita', in quanto
ai cittadini extra UE la documentazione aggiuntiva richiesta e'
relativa ai soli Paesi di origine e di provenienza, mentre per quel
che concerne l'impossidenza relativamente al resto del mondo (Italia
inclusa) non e' richiesta alcuna attestazione.
5.2.4.- Il giudice a quo prospetta poi, per il caso in cui si
ritengano non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1-bis, anche questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 1, lettera d), della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, ovvero «del requisito della
impossidenza planetaria in se'».
L'espunzione dalla normativa regionale di detto requisito,
infatti, impedirebbe la discriminazione dei cittadini extra UE sotto
il profilo documentale: gli altri requisiti per l'accesso alla
prestazione possono essere autocertificati anche da loro «e lo
sarebbe anche una impossidenza limitata ad esempio al territorio
nazionale». La discriminazione e' determinata dalla «impossibilita'
di autocertificare il non essere proprietari di immobili al di fuori
del territorio nazionale, mentre la proprieta' di immobili in Italia
e' un fatto certificabile da parte di soggetti pubblici italiani, con
riguardo alla previsione dell'art. 3 comma 4 DPR n. 445/2000».
5.3.- Tutto cio' premesso, in punto di non manifesta infondatezza
delle questioni sull'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, il giudice a quo richiama la
sentenza n. 9 del 2021 di questa Corte, che si sarebbe pronunciata
«su analoga disposizione di legge regionale».
In quella occasione, la disposizione censurata «prevedeva un
onere documentale aggiuntivo per i cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea, ed in particolare la presentazione
di documentazione che attesti che tutti i componenti del nucleo
familiare non possiedono alloggi adeguati nel Paese, di origine o di
provenienza» ai fini della verifica che essi non fossero titolari di
diritti di proprieta', usufrutto, uso e abitazione. Questa Corte l'ha
ritenuta irragionevole «per la palese irrilevanza e per la
pretestuosita' del requisito che mira a dimostrare» oltre che per la
sua natura «discriminatoria», essendo l'onere documentale aggiuntivo
a carico dei soli cittadini extra UE e, dunque, concretizzandosi in
un ostacolo di «ordine pratico e burocratico».
5.3.1.- Ampiamente richiamato il precedente, il Tribunale di
Udine sostiene che la disposizione censurata si ponga in contrasto,
innanzitutto, con l'art. 3 Cost., in ragione dell'ingiustificata e
irragionevole disparita' di trattamento tra cittadini italiani o UE e
cittadini extra UE. La legge regionale, infatti, prevede si' il
requisito della «impossidenza planetaria» per tutti i richiedenti, ma
poi il medesimo art. 29, comma 1-bis, ai fini della verifica della
sussistenza di detto requisito, per i cittadini UE reputa sufficiente
una autocertificazione «la cui veridicita' non e' verificabile con
riguardo a tutti i paesi del mondo», mentre per i cittadini extra UE
«riduce l'ambito territoriale di prova del requisito (limitato al
paese di origine e al paese di provenienza)» e al contempo «introduce
un gravoso onere di attestazione e documentazione, non richiesto per
i primi». La disposizione censurata sarebbe altresi' in contrasto con
l'art. 14 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, come
questa Corte avrebbe gia' affermato con riferimento alle
discriminazioni dello straniero in materia di prestazioni sociali (e'
richiamata la sentenza n. 187 del 2010).
5.3.2.- Il giudice a quo lamenta anche la violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in quanto la disposizione regionale si
porrebbe in contrasto con l'art. 11 della direttiva 2003/109/CE, alla
quale deve riconoscersi efficacia diretta. In proposito, non varrebbe
richiamare la possibilita' per il legislatore di circoscrivere la
platea dei beneficiari delle prestazioni sociali in ragione della
limitatezza delle risorse (sentenza n. 133 del 2013), in quanto gli
obblighi europei richiedono pur sempre la parita' di trattamento tra
cittadini UE e soggiornanti di lungo periodo (sentenza n. 166 del
2018).
5.4.- Per quel che concerne le questioni sollevate in via
subordinata - quelle concernenti il requisito dell'impossidenza di
cui all'art. 29, comma 1, lettera d), della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 1 del 2016 - il Tribunale di Udine osserva che sarebbe
violato il principio di ragionevolezza e proporzionalita'.
La legge regionale intende tutelare, come espressamente si dice
all'art. 1, il diritto all'abitazione (in relazione al quale il
rimettente richiama la sentenza di questa Corte n. 44 del 2020) e, in
tale ambito, questa Corte - osserva il giudice a quo - nella sentenza
n. 176 del 2000 ha ritenuto non irragionevole precludere l'accesso a
prestazioni quali quelle di cui alla disposizione censurata, quando
si sia titolari di un bene della medesima natura pur se al di fuori
dell'ambito territoriale di riferimento, in quanto si puo' da detto
bene «ricavare utilita' comparabili a quelle di un alloggio situato
in luogo adeguato in relazione alle proprie esigenze lavorative».
Il Tribunale di Udine rileva, tuttavia, che secondo la
disposizione censurata «risulta preclusiva all'accesso al beneficio
la titolarita' di diritti di proprieta' su immobili ubicati in tutto
il mondo, il che pare sproporzionato e contrastante con le esigenze
di tutela sociale della provvidenza», tanto piu' che, sotto il
profilo reddituale, il rilievo di altre proprieta' «e' comunque
garantito all'interno della certificazione ISEE».
6.- Con atto del 4 settembre 2023, si sono costituiti in
giudizio, con il medesimo collegio difensivo, ASGI e trentanove
cittadini extra UE, tutte parti nel giudizio a quo, chiedendo
l'accoglimento delle questioni sollevate.
6.1.- La difesa delle parti private offre, innanzitutto, un
quadro complessivo della vicenda da cui origina il giudizio a quo, in
diverse occasioni conosciuta da giudici di merito della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Il contributo integrativo per il pagamento dei canoni di
locazione di cui all'art. 11 della legge 9 dicembre 1998, n. 431
(Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad
uso abitativo), rinvia a un successivo decreto del Ministro dei
lavori pubblici per l'indicazione dei requisiti minimi per
beneficiare del contributo, individuati nei soli requisiti di reddito
massimo (art. 1 del decreto ministeriale 7 giugno 1999, recante
«Requisiti minimi dei conduttori per beneficiare dei contributi
integrativi a valere sulle risorse assegnate al Fondo nazionale di
sostegno per l'accesso alle abitazioni in locazione di cui all'art.
11 della legge 9 dicembre 1998, n. 431, e criteri per la
determinazione degli stessi»). Il successivo art. 2 del medesimo d.m.
prevede che le regioni e i comuni possano incrementare le risorse con
propri fondi ma senza potere inserire, rilevano le parti private,
«requisiti diversi da quelli reddituali».
Nessuna regione avrebbe mai aggiunto requisiti ulteriori, salvo
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la quale all'art. 29 della
legge regionale n. 1 del 2016 ha introdotto il requisito della
«impossidenza planetaria»: la proprieta' preclude l'accesso al
contributo di per se', e non per via dell'effetto «doveroso e
pacifico» che tale proprieta' ha ai fini reddituali e dell'ISEE.
Questa Corte si sarebbe occupata di normativa analoga «con
riferimento all'accesso alla casa», introducendo il «correttivo della
"utilita' comparabile"», il quale pero' non sarebbe applicabile ai
contratti di locazione in quanto «l'essere o meno proprietario di un
alloggio altrove e', dal punto di vista della sua condizione di
bisogno (e ferma restando, si ribadisce, l'incidenza sul reddito) del
tutto irrilevante».
In termini analoghi alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
si sarebbe mossa soltanto la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste ma, a seguito di condanna da parte del Tribunale di Torino,
ha subito modificato la norma che prevedeva il requisito
dell'impossidenza. La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, invece,
non solo «pretende di mantenere il requisito», ma ha introdotto
altresi' un onere documentale aggiuntivo a carico dei cittadini extra
UE «che tutti i giudici sin qui investiti della questione hanno
ritenuto illegittimo».
6.1.1.- Cio' premesso, le parti private rilevano che,
successivamente all'ordinanza di rimessione, le norme regolamentari
che prevedevano detto onere documentale sono state abrogate con il
regolamento regionale n. 045 del 2023 e si e' espressamente stabilito
che gli effetti valgano anche nei confronti delle domande presentate
prima della modifica. Con la conseguenza che «per le domande 2023
(relative ai canoni 2022) la regola vigente e' del tutto coerente con
quanto il Giudice rimettente ritiene conforme a Costituzione»;
peraltro, i cittadini stranieri che hanno presentato domanda per gli
anni 2020 e 2021 hanno tutti ottenuto la prestazione, o sulla base di
provvedimenti giurisdizionali o in ragione del comportamento dei
comuni, che per evitare contenziosi si sono adeguati a tali
provvedimenti.
Alla luce di quanto rappresentato, le parti private osservano,
pertanto, «che tutti coloro che vantavano un diritto in apparente
contrasto con la norma sospetta di incostituzionalita' hanno gia'
ottenuto il riconoscimento del diritto vantato; e che nessuna altra
lesione e' prospettabile per il futuro, salvo che non intervenga una
ulteriore modifica del Regolamento (ipotesi che, tra l'altro, nessuno
risulta aver mai prospettato)».
Le vicende illustrate potrebbero avere effetti sulla rilevanza
delle questioni di legittimita' costituzionale. Pur non avendo
«interesse a formulare conclusioni nel senso della inammissibilita'»,
la difesa delle parti private osserva, infatti, che l'ordine di
rimozione del regolamento - sulla cui necessita' di adozione si fonda
la valutazione sulla rilevanza del giudice rimettente - non potrebbe
piu' essere emanato, in ragione dell'intervenuta abrogazione.
6.2.- Nel merito, le parti private ritengono «pregiudiziale e
assorbente» il dubbio di legittimita' costituzionale concernente il
requisito dell'impossidenza di cui all'art. 29, comma 1, lettera d),
della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016.
Tali questioni sarebbero rilevanti, anche se nel ricorso
introduttivo del giudizio era richiesto un piano di rimozione delle
sole modalita' di documentazione, in quanto se e' «incostituzionale
"a monte" la previsione dello stesso requisito da documentare»,
l'illegittimita' di quest'ultimo «condurrebbe in ogni caso
all'accoglimento sostanziale della domanda», volta a ottenere un
trattamento paritario tra cittadini UE ed extra UE.
6.2.1.- La sentenza n. 9 del 2021 di questa Corte in riferimento
all'accesso alla casa ha gia' qualificato come palesemente
irrilevante e pretestuoso un requisito siffatto, di modo che tanto
piu' cio' dovrebbe valere «con riferimento all'accesso a un modesto
contributo economico, rispetto al quale davvero non si puo' spiegare
perche' mai la proprieta' di un altro alloggio (ferma la sua
eventuale incidenza sul reddito e sull'indicatore ISEE) dovrebbe
avere addirittura un effetto preclusivo se il nucleo familiare
risiede in Italia, vive in locazione e si trova in condizioni
economiche disagiate».
Anzi, il requisito in discorso potrebbe avere anche effetti
distorsivi, sol si pensi che persone in minor bisogno - perche' con
indicatore ISEE vicino ai massimi - potrebbero accedere alla
prestazione, a differenza di chi versa in condizione di maggior
bisogno che, «per il solo fatto di essere proprietario di un alloggio
dall'altra parte del mondo, dal quale non ricava alcun reddito e che
comunque non ha alcun effetto sulla sua condizione di persona
bisognosa residente in Italia», non potrebbe invece ottenere il
contributo. L'irrazionalita' della disposizione censurata sarebbe
altresi' confermata dall'«assoluto arbitrio con il quale sono
individuate le cause di esenzione».
La violazione del principio d'eguaglianza sarebbe dunque palese e
il richiamo alla direttiva 2003/109/CE, a integrazione del parametro
di cui all'art. 117, primo comma, Cost., dovrebbe considerarsi
«superfluo» o comunque assorbito nell'art. 3 Cost., «anche per non
limitare gli effetti della pronuncia ai soli stranieri
lungosoggiornanti, lasciando gli altri (italiani compresi) soggetti a
una norma cosi' illogica».
6.3.- Anche le ulteriori questioni sull'onere di documentazione
aggiuntiva, ove non si ritenessero assorbite, troverebbero uno
specifico precedente nella citata sentenza n. 9 del 2021, che aveva
ad oggetto «una norma assolutamente identica», dichiarata
costituzionalmente illegittima in quanto irragionevole e
discriminatoria.
La difesa delle parti private osserva, ad ogni modo, che il
legislatore regionale sarebbe consapevole di avere introdotto un
requisito «impossibile da provare documentalmente», tant'e' che
avrebbe consentito «ai cittadini italiani di autocertificare
(mediante la dichiarazione sostitutiva unica che precede il rilascio
dell'ISEE) l'assenza di proprieta' immobiliari in Italia, mentre per
quanto attiene l'ulteriore requisito della impossidenza "globale" ha
ritenuto, per i cittadini italiani, di affidarsi alla dichiarazione
dell'interessato», verificabile solo mediante rapporti con Paesi
esteri e, evidentemente, facendo leva sul fatto che la proprieta'
all'estero va denunciata ai fini del pagamento dell'imposta sul
valore aggiunto (art. 19, comma 13, del decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, recante «Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici», convertito, con
modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214). Il medesimo
trattamento andrebbe riservato ai cittadini stranieri, che si
troverebbero in «condizione assolutamente identica», in quanto su di
loro graverebbe l'obbligo fiscale di denuncia dell'eventuale immobile
e quello di presentare l'ISEE e, inoltre, la pubblica amministrazione
avrebbe identiche possibilita' di controllo. Tra l'altro, il fatto
che l'onere documentale attenga ai soli Paesi di origine e di
provenienza sarebbe parimenti irragionevole in quanto non realizza
neppure «quell'effetto di certezza in ordine al requisito di
impossidenza planetaria».
7.- Con atto depositato il 5 settembre 2023, si e' costituita in
giudizio anche la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, chiedendo
che le questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o non
fondate.
7.1.- Nel ricostruire le vicende del giudizio a quo e il quadro
normativo regionale di riferimento, la Regione autonoma osserva, in
particolare, che il comma 1-bis del censurato art. 29 e' stato
aggiunto a seguito dei rilievi delle commissioni chiamate ad
effettuare le graduatorie, secondo le quali l'art. 3, comma 2, del
d.P.R. n. 445 del 2000 non consentirebbe «agli stranieri di
autocertificare il possesso di immobili all'estero». Il comma 3-bis
aggiunto all'art. 9 del regolamento regionale n. 066 del 2020, volto
a consentire agli stranieri di effettuare una dichiarazione
sostitutiva, sarebbe stato introdotto a seguito delle pronunce
giurisdizionali che avevano giudicato discriminatorie le norme
legislative e regolamentari sull'onere documentale.
7.2.- Secondo la Regione autonoma, le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate sarebbero tutte inammissibili.
7.2.1.- Esse, innanzitutto, sarebbero state prospettate
contraddittoriamente.
Le questioni sollevate in via principale sull'onere di
documentazione, infatti, potrebbero «giuridicamente e praticamente
porsi soltanto se si presuppone l'applicazione della disposizione
relativa all'impossidenza». Il giudice rimettente, pertanto, avrebbe
invertito la priorita' logica delle questioni - quelle sulle
modalita' di dimostrazione del requisito dell'impossidenza essendo
rilevanti solo se e' legittimo il requisito stesso - rendendo cosi'
«perplesso o ancipite» il carattere della loro prospettazione.
7.2.2.- Le questioni sarebbero inammissibili anche perche' il
Tribunale di Udine non avrebbe motivato in ordine alla giurisdizione
sulla domanda di modifica del regolamento regionale.
Se e' vero, infatti, che l'esistenza della legge regionale
impedisce al giudice di ordinare la modifica del regolamento
regionale che la riproduca - questione, questa, sottesa al giudizio
iscritto al n. 2 reg. confl. tra enti 2023 - a parere della difesa
regionale esisterebbe anche un «divieto piu' generale»,
concretizzantesi nella «impossibilita' legale per il giudice comune
di ordinare alla Regione di adottare o modificare atti normativi
secondari».
Nel giudizio a quo, pertanto, manca o e' «massimamente
discutibile» la sussistenza della giurisdizione sulla domanda volta a
ottenere «un ordine di modifica di norme secondarie».
Il dubbio della Regione autonoma sarebbe comprovato dalle
pronunce della Corte di cassazione che hanno ricondotto i poteri del
giudice ordinario nell'ambito dei giudizi antidiscriminatori «allo
schema della disapplicazione incidentale degli atti amministrativi
illegittimi» (sono richiamate, in proposito, le medesime pronunce di
legittimita' gia' richiamate nella sede del conflitto tra enti). In
tal senso, poi, si sarebbe mossa anche la Corte d'appello di Trieste,
che con la sentenza n. 99 del 2023 ha annullato l'ordinanza del
Tribunale di Udine che ha originato il conflitto tra enti iscritto n.
2 dell'omonimo registro 2023, in quanto ha ritenuto che ordinare la
modifica di un regolamento esorbiti dai limiti della giurisdizione
ordinaria.
Il Tribunale di Udine non si sarebbe confrontato con questo
indirizzo e, dunque, non avrebbe argomentato in punto di sussistenza
della propria giurisdizione, come invece richiesto dalla
giurisprudenza di questa Corte.
7.3.- La difesa della Regione autonoma eccepisce, poi,
l'inammissibilita' delle questioni sollevate in via subordinata sul
requisito della cosiddetta impossidenza planetaria.
7.3.1.- Innanzitutto, la norma regionale che la prevede sarebbe
stata gia' applicata «ai fini di pervenire alla questione posta come
principale».
7.3.2.- Le medesime questioni sarebbero inammissibili anche
perche' il giudice a quo non ha chiarito come un requisito richiesto
indifferentemente dalla cittadinanza - quello, appunto,
dell'impossidenza - possa trovare applicazione nell'ambito di un
giudizio antidiscriminatorio, «una volta che sia stata esclusa
l'illegittimita' della norma che differenzia cittadini e stranieri
nelle modalita' di dimostrazione del requisito in parola».
7.3.3.- Ancora, le questioni sollevate in riferimento all'art.
117, primo comma, Cost. sarebbero inammissibili in quanto del tutto
prive di motivazione, essendo detto parametro richiamato unicamente
nel dispositivo dell'ordinanza di rimessione.
7.4.- Nel merito, la questione sollevata in riferimento all'art.
3 Cost. sull'art. 29, comma 1, lettera d), della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016 sarebbe ad ogni modo non fondata.
La gia' indicata sentenza n. 9 del 2021, infatti, non avrebbe
mosso alcun rilievo alla previsione che, nell'ordinamento regionale
abruzzese, prevede l'impossidenza planetaria quale condizione per
partecipare al bando per gli alloggi di edilizia residenziale
pubblica.
Del resto, il requisito negativo della non titolarita' di diritti
reali su immobili come condizione per accedere all'assegnazione delle
case popolari, previsto dalla normativa nazionale sin dall'art. 2,
comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica 30
dicembre 1972, n. 1035 (Norme per l'assegnazione e la revoca nonche'
per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli
alloggi di edilizia residenziale pubblica), e' stato ritenuto non
irragionevole da questa Corte tanto nella sentenza n. 176 del 2000,
quanto nelle successive sentenze n. 135 e n. 299 del 2004.
7.5.- Anche per quel che concerne le questioni sollevate
sull'onere documentale di cui all'art. 29, comma 1-bis, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, la difesa della Regione
autonoma eccepisce innanzitutto la loro inammissibilita'.
7.5.1.- In primo luogo, l'ordinanza di rimessione richiamerebbe
l'art. 14 CEDU, che circoscrive il divieto di discriminazione sulla
base della nazionalita' al godimento dei diritti e delle liberta'
garantite dalla Convenzione, senza tuttavia «allegare quale sarebbe
la disposizione materiale della CEDU violata». Non renderebbe
determinata la censura neppure il riferimento alla sentenza n. 187
del 2010, che avrebbe riguardato un diverso caso. Di qui, dunque,
l'inammissibilita' o, comunque sia, la non fondatezza della
questione.
7.5.2.- Le questioni sollevate in riferimento agli artt. 3 e 117,
primo comma, Cost., per violazione dell'art. 11 della direttiva
2003/109/CE, sarebbero inammissibili perche', mentre la norma
dell'Unione europea impone la parita' di trattamento tra cittadini
stranieri soggiornanti di lungo periodo e cittadini UE, «la censura
riferita al principio generale di eguaglianza e' formulata dal
giudice a quo deducendo una disparita' di trattamento tra cittadini e
cittadini extracomunitari»: di qui la disomogeneita' delle due
censure, la prima volta «ad aggiungere un'altra fattispecie di
esclusione» dagli oneri di documentazione, l'altra diretta a una
caducazione dell'intera disposizione regionale «con effetti eccedenti
il perimetro della rilevanza», essendo i ricorrenti cittadini extra
UE soggiornanti di lungo periodo.
7.6.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate sull'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 1 del 2016 sarebbero, comunque sia, non fondate.
La diversita' di trattamento, infatti, «risponde perfettamente
alla disciplina statale in materia di dichiarazioni sostitutive»,
come risultante dall'art. 3 del d.P.R. n. 445 del 2000. Sarebbe
quest'ultima disposizione statale, adottata nella materia di potesta'
esclusiva «condizione giuridica dei cittadini di Stati non
appartenenti all'Unione europea», a dettare il principio per cui «lo
straniero non puo' utilizzare dichiarazioni sostitutive nelle forme
previste per il cittadino italiano od europeo in relazione al
possesso di immobili all'estero».
La difesa regionale osserva che, rispetto alla disciplina
statale, la normativa della Regione autonoma non solo tiene conto,
gia' nella formulazione legislativa, «della peculiare posizione dei
titolari di protezione internazionale e sussidiaria», ma a livello
regolamentare prevede una clausola nei confronti dello straniero
«impossibilitato a procurarsi la documentazione».
Proprio quest'ultima previsione distinguerebbe la disposizione
censurata da quella oggetto della sentenza n. 9 del 2021 di questa
Corte, rendendo invece pertinenti le affermazioni della sentenza,
della medesima Corte, n. 127 (recte: 157) del 2021, la quale ha
inserito nell'art. 79, comma 2, del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di spese di
giustizia. (Testo A)» la possibilita' per l'istante di produrre «una
"dichiarazione sostitutiva di certificazione" relativa ai redditi
prodotti all'estero, una volta dimostrata l'impossibilita' di
presentare la richiesta certificazione».
In via generale, inoltre, secondo la Regione autonoma dovrebbe
considerarsi che i limiti ai poteri di dichiarazione sostitutiva
dello straniero tengono conto della diversa posizione tra cittadini e
stranieri «con riferimento all'esercizio di potesta' pubbliche», i
cui atti sono sostituiti dalle autocertificazioni.
Tutte queste considerazioni dimostrerebbero la non fondatezza
anche della questione sollevata per violazione della direttiva
2003/109/CE. Il giudice a quo, infatti, avrebbe riconosciuto che il
requisito dell'impossidenza per i cittadini extra UE e' piu'
favorevole, in quanto limitato ai soli Paesi di origine o di
provenienza, e avrebbe finito per contestare «il dato ordinamentale
presupposto, risultante dalla normazione statale, relativo ai limiti
che questa pone alla facolta', per gli stranieri extracomunitari, di
ricorrere alle dichiarazioni sostitutive». Si tratta di limiti che, a
parere della Regione autonoma, non sarebbero in contrasto con il
diritto UE; ma anche cosi' fosse, del relativo dubbio - «appuntato,
prima che sulla norma regionale, sulla disposizione del testo unico
statale» - dovrebbe essere investita la Corte di giustizia
dell'Unione europea.
La difesa regionale osserva, infine, che la ragionevolezza della
disposizione censurata sarebbe ulteriormente dimostrata dalla
circostanza che, senza di essa, la Regione autonoma non avrebbe modo
di accertare la veridicita' dell'autocertificazione compiuta da
cittadini extra UE, mentre per i cittadini italiani e UE «soccorre
l'obbligo di collaborazione delle amministrazioni italiane e
dell'Unione». A nulla rileverebbe, in senso opposto, che anche i
cittadini italiani e UE potrebbero possedere abitazioni in Paesi
terzi: si tratterebbe, infatti, «di possibilita' marginali, mentre le
norme tengono ragionevolmente conto delle situazioni normali e
prevalenti», quale sarebbe la possibilita' che un cittadino extra UE
sia proprietario di un'abitazione nel Paese di origine e di
provenienza.
8.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha depositato una memoria illustrativa,
insistendo per l'inammissibilita' o la non fondatezza delle questioni
sollevate.
8.1.- La difesa regionale osserva, innanzitutto, che lo ius
superveniens cui si riferiscono le parti private nell'atto di
costituzione potrebbe determinare, semmai, una restituzione degli
atti al giudice a quo, la quale, tuttavia, sarebbe impedita dalle
eccezioni in punto di ammissibilita' delle questioni sollevate.
A tale proposito, la Regione autonoma prende atto che anche le
parti private hanno ritenuto logicamente pregiudiziali le questioni
sollevate sul requisito dell'impossidenza, pur se il piano di
rimozione richiesto nel giudizio a quo concerne soltanto le modalita'
di documentazione: tuttavia, detto carattere pregiudiziale renderebbe
«perplesso e ancipite l'intero impianto dell'ordinanza». Ad ogni
modo, le questioni sollevate sul requisito dell'impossidenza
sarebbero comunque inammissibili, in quanto il giudice a quo non ha
motivato in ordine alla loro rilevanza ai fini della decisione che e'
chiamato a prendere.
Del pari inammissibili sarebbero le questioni sull'onere
documentale, in quanto sollevate - secondo la Regione autonoma -
tanto sulla sussistenza in se' di detti oneri, che implicherebbe la
caducazione della disposizione, quanto sulla loro applicabilita' agli
stranieri lungo soggiornanti, che soli andrebbero sottratti
dall'ambito applicativo della norma.
8.2.- Quanto al merito, la Regione autonoma ritiene non fondati
gli argomenti addotti dalle parti private a sostegno della
declaratoria d'illegittimita' costituzionale.
Si rileva, in particolare, che il requisito dell'impossidenza e'
presente tanto nella legislazione statale quanto in quella regionale
e mai questa Corte lo ha ritenuto costituzionalmente illegittimo in
quanto tale. La ratio, del resto, e' chiara: «evitare che chi dispone
di risorse immobiliari faccia ricorso alla solidarieta' pubblica
finalizzata a garantire che tutti abbiano una abitazione».
La difesa regionale osserva, poi, che il requisito
dell'impossidenza vale per tutte le misure di edilizia residenziale
pubblica previste dalla legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del
2016, ma che il contributo per gli affitti di cui al giudizio a quo
e' misura diversa dalle altre in quanto, come ha riconosciuto questa
Corte nella sentenza n. 166 del 2018, configura una «prestazione
polifunzionale [...], suscettibile di essere finanziata in modo
variabile e discontinuo, in ragione di valutazioni politiche circa la
necessita' della sua erogazione, nell'an e nel quantum».
Per quel che concerne, invece, le questioni sull'onere
documentale, la Regione autonoma, in replica alle parti private,
rileva, in primo luogo, che non sarebbe corretta la prospettazione
secondo cui cittadini italiani e UE e cittadini extra UE abbiano
identica posizione rispetto alla documentazione amministrativa, in
quanto cio' e' escluso gia' dall'art. 3 del d.P.R. n. 445 del 2000.
D'altra parte, la Regione autonoma ribadisce che le norme regionali
«sono fatte per i casi tipici e normali» - secondo cui e' improbabile
che il cittadino italiano abbia proprieta' all'estero, mentre e'
probabile che le abbia il cittadino straniero - e in base a cio' si
e' chiesto allo straniero di documentare l'impossidenza solo nel
proprio Paese di origine o in quello di provenienza, che sarebbe
appunto la situazione tipica: onere, questo, che non sarebbe «ne'
sproporzionato ne' troppo difficoltoso», tanto e' vero che e' la
stessa normativa regionale a esentare da detto onere i rifugiati, i
quali invece «hanno difficolta' a reperire documenti e ad avere
rapporti con lo Stato di origine».
9.- Anche le parti private, in prossimita' dell'udienza pubblica,
hanno depositato una memoria con la quale hanno replicato alle difese
della Regione autonoma e hanno confermato le conclusioni rassegnate
nell'atto di costituzione.
9.1.- Quanto alle eccezioni di inammissibilita', le parti private
le ritengono sorprendenti, in quanto in tutti i giudizi di merito la
Regione autonoma si e' «strenuamente battuta» perche' fosse sollevata
questione di legittimita' costituzionale.
Ad ogni modo, il percorso logico seguito dal Tribunale di Udine
nel rimettere le questioni non impedirebbe a questa Corte di decidere
nel merito: esse potrebbero essere esaminate entrambe «in via
autonoma» oppure ritenendo che quella sull'impossidenza assorba
quella sulla «discriminazione documentale». Sarebbero state sollevate
«due questioni distinte, se pure collegate, entrambe esposte in modo
chiaro con riferimento al contenuto di ciascuna norma, senza alcuna
incoerenza logica che possa determinare la inammissibilita' della
questione».
Non fondata e inconferente sarebbe l'eccezione circa la carente
motivazione in punto di giurisdizione, sia perche' mai nessun rilievo
e' stato sollevato nel giudizio a quo, sia perche' la giurisdizione
del giudice ordinario deve ritenersi pacifica. Cio' che lamenta la
Regione autonoma e', dunque, la sussistenza del potere del giudice di
ordinare la modifica del regolamento, che sarebbe tuttavia aspetto
del tutto distinto dal tema della giurisdizione: e sulla rilevanza
delle questioni di legittimita' costituzionale - volte a espungere
dall'ordinamento la legge regionale di cui il regolamento e'
esecutivo - il giudice a quo ha invero motivato.
Del pari non fondata sarebbe l'eccezione relativa alla
circostanza che, nell'ambito di un giudizio antidiscriminatorio, non
potrebbe venire in discussione un requisito - quello
dell'impossidenza - valevole per la generalita' dei richiedenti.
Osservano le parti private che, affinche' una questione sia
rilevante, interessa solo che, caducata la norma, quale che sia la
ragione, «il giudice possa pervenire all'accoglimento della domanda e
alla rimozione della disparita' denunciata»: cio' che accadrebbe nel
caso di specie ove venisse meno il requisito della cosiddetta
impossidenza planetaria.
9.2.- Per quel che concerne il merito delle questioni sollevate
su detto requisito, la difesa delle parti private osserva che i
criteri per l'accesso alle erogazioni pubbliche di sostegno, quale e'
quella di cui si discute nel giudizio a quo, sono fissati dal decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159,
recante «Regolamento concernente la revisione delle modalita' di
determinazione e i campi di applicazione dell'Indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE)». La Regione autonoma
pretenderebbe, con la disposizione censurata, introdurre un ulteriore
criterio «cioe' l'esistenza di una proprieta' in quanto tale,
indipendentemente dall'utilita' in termini di reddito o altro che
l'interessato ne puo' ricavare».
La lettura data dalla Regione autonoma alle sentenze n. 176 e n.
135 del 2000 sarebbe, d'altro canto, «del tutto errata», in quanto
allora la decisione di questa Corte ruoto' attorno a come il reddito
ricavabile da una proprieta' immobiliare dovesse essere quantificato
per far si' che potesse determinare il mancato inserimento in una
graduatoria. Del pari errata sarebbe la lettura della sentenza n. 9
del 2021, in quanto oggetto delle questioni di legittimita'
costituzionale era, allora, la sola norma concernente gli oneri
documentali.
Sarebbe proprio tale decisione, peraltro, a segnare nel senso
dell'illegittimita' costituzionale le questioni sollevate in
riferimento all'onere documentale richiesto ai cittadini extra UE
dalla disposizione censurata. In proposito, si ribadisce che non e'
ovviamente in discussione la legittimita' costituzionale dell'art. 3
del d.P.R. n. 445 del 2000, quanto la possibilita' prevista dalla
disposizione censurata di consentire ai cittadini italiani, e non ai
cittadini extra UE, di dichiarare di non possedere immobili in alcuna
parte del mondo, quando la pubblica amministrazione italiana ha le
medesime facolta' di controllo nei confronti delle dichiarazioni
degli uni e degli altri. Peraltro, la necessita' che dichiarazioni di
tal genere siano rese in forme eguali da cittadini e non cittadini
sarebbe stata incidentalmente gia' affermata da questa Corte proprio
nella sentenza n. 9 del 2021.
La difesa delle parti private, infine, osserva che non sarebbe
pertinente il richiamo alla sentenza n. 157 del 2021, perche' diverso
sarebbe il bene protetto, e che prive di pregio sono le
considerazioni della Regione autonoma sulla circostanza che le
disposizioni censurate concernono «situazioni normali e prevalenti».
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, con il ricorso
iscritto al n. 2 reg. confl. tra enti 2023, propone conflitto di
attribuzione chiedendo che sia dichiarato che non spettava allo
Stato, e per esso al Tribunale di Udine, in funzione di giudice del
lavoro, adottare l'ordinanza con la quale, nell'ambito di un'azione
civile contro la discriminazione per motivi di nazionalita' ai sensi
dell'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011, ha ordinato a essa Regione
autonoma (punto 2 del dispositivo) di modificare il regolamento
regionale n. 0144 del 2016 «"nella parte che prevede per i cittadini
extracomunitari soggiornanti di lungo periodo requisiti o modalita'
diverse rispetto a quelli previsti per i cittadini comunitari per
attestare l'impossidenza di alloggi in Italia e all'estero e
garantendo invece che i cittadini comunitari e quelli extracomunitari
soggiornanti di lungo periodo possano documentare allo stesso modo
l'impossidenza di cui all'art. 9, comma 2 lett. C)" dello stesso
regolamento». A fondamento delle doglianze, la Regione ricorrente
pone la violazione degli artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale, degli
artt. 97, 101, 113, 117, terzo, quarto, quinto e sesto comma, 120,
secondo comma, 134 e 136 Cost., nonche' dell'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001.
L'ordinanza oggetto del conflitto e' stata adottata previo
accertamento del comportamento discriminatorio della Regione autonoma
all'origine del giudizio - instaurato da un cittadino italiano e
dalla coniuge albanese titolare di permesso di soggiorno per
soggiornanti di lungo periodo, nell'ambito del quale ASGI ha spiegato
un intervento in forma adesiva autonoma - e previa non applicazione,
per contrasto con l'art. 11 della direttiva 2003/109/CE, dell'art.
29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016
e dell'art. 12, comma 3-bis, del regolamento regionale n. 0144 del
2016.
La medesima ordinanza e' oggetto del conflitto anche nelle parti
(punti 3, 7 e 8 del dispositivo) in cui adotta un apparato coercitivo
sanzionatorio conseguente al suddetto ordine di modifica del
regolamento regionale.
In subordine, la ricorrente richiede che si dichiari che non
spettava al Tribunale di Udine adottare l'impugnata ordinanza, della
quale si richiede l'annullamento, «senza aver prima chiesto ed
ottenuto da codesta Corte costituzionale la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 1-bis, della legge
regionale n. 1 del 2016».
2.- In analogo giudizio antidiscriminatorio ex art. 28 del d.lgs.
n. 150 del 2011, altro giudice del medesimo Tribunale di Udine, con
ordinanza iscritta al n. 97 reg. ord. 2023, ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 117, primo
comma, Cost. - quest'ultimo in relazione all'art. 11 della direttiva
2003/109/CE - dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016. Il giudice rimettente lamenta
che detta disposizione prevede che i cittadini extra UE, ai fini
della dimostrazione del requisito dell'impossidenza di altri alloggi
di cui all'art. 29, comma 1, lettera d), della medesima legge
regionale, devono presentare la documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi
nel Paese di origine e nel Paese di provenienza con modalita' diverse
rispetto a quelle utilizzabili dai cittadini italiani e UE.
Con la medesima ordinanza, qualora tali questioni siano ritenute
non fondate, il giudice a quo ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale, ancora in riferimento agli artt. 3 e 117, primo
comma, Cost., anche dell'art. 29, comma 1, lettera d), della medesima
legge regionale, «nella parte in cui tra i requisiti minimi per
l'accesso al contributo per il sostegno alle locazioni previsto
dall'art. 19 della medesima legge, indica "il non essere proprietari
neppure della nuda proprieta' di altri alloggi, all'interno del
territorio nazionale o all'estero, purche' non dichiarati inagibili,
con esclusione delle quote di proprieta' non riconducibili
all'unita', ricevuti per successione ereditaria, della nuda
proprieta' di alloggi il cui usufrutto e' in capo a parenti entro il
secondo grado e degli alloggi, o quote degli stessi, assegnati in
sede di separazione personale o divorzio al coniuge o convivente."».
Anche nell'ambito di questo giudizio - originato da un ricorso di
trentanove cittadini extra UE titolari di permesso di soggiorno per
soggiornanti di lungo periodo, nell'ambito del quale intervenivano
altro cittadino in posizione analoga e ASGI, titolare di
legittimazione attiva ai sensi dell'art. 5 del d.lgs. n. 215 del 2003
- il Tribunale di Udine, prima di adottare l'ordinanza di rimessione
e parzialmente accogliendo le domande dei ricorrenti, ha innanzitutto
accertato il carattere discriminatorio del comportamento della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (e del pari convenuto Comune
di Udine) all'origine del ricorso e, poi, ha ritenuto di poter non
applicare, perche' in contrasto con l'art. 11 della direttiva
2003/109/CE, l'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 1 del 2016, e le relative disposizioni regolamentari (art.
9, commi 3 e 3-bis, del regolamento regionale n. 066 del 2020). Il
giudice a quo, pero', ha escluso di poter ordinare alla Regione
autonoma la modifica delle disposizioni regolamentari causa
dell'accertato comportamento discriminatorio, in quanto
sostanzialmente riproduttive della disposizione legislativa. Di qui,
la decisione di sollevare le odierne questioni di legittimita'
costituzionale riferite, per l'appunto, alla norma di legge.
3.- In via preliminare, deve disporsi la riunione dei giudizi.
Sotteso a entrambi, infatti, e' il tema concernente la
possibilita' per il giudice ordinario, nell'ambito del giudizio
antidiscriminatorio di cui all'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011, di
ordinare la modifica di norme regolamentari delle quali e' stato
accertato il carattere discriminatorio.
Nel giudizio per conflitto tra enti, la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia contesta in radice tale possibilita',
ammettendo soltanto, ma in subordine, che un ordine del genere possa
essere adottato, eventualmente, dopo che sia stata sollevata e
accolta una questione di legittimita' costituzionale sulla norma di
legge sostanzialmente riprodotta dalla norma regolamentare. Nel
giudizio in via incidentale, il Tribunale di Udine segue esattamente
questa seconda prospettiva, sollevando questione di legittimita'
costituzionale sulla norma legislativa presupposta e sostanzialmente
riprodotta dalla norma regolamentare della quale, nel giudizio a quo,
le parti hanno chiesto sia ordinata la modifica.
In ragione della connessione che viene cosi' a determinarsi tra i
due giudizi in esame, essi devono essere congiuntamente trattati e
decisi con un'unica pronuncia.
4.- Ancora in via preliminare - e come gia' deciso con
l'ordinanza dibattimentale letta all'udienza pubblica del 21 novembre
2023 - va ribadita l'ammissibilita' dell'intervento di ASGI spiegato
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti.
Di regola, in tale sede non e' ammesso l'intervento di soggetti
diversi da quelli legittimati a promuovere il conflitto o a
resistervi (tra le piu' recenti, sentenze n. 184 e n. 90 del 2022;
ordinanza allegata alla sentenza n. 90 del 2022). La giurisprudenza
di questa Corte, tuttavia, ha in piu' occasioni precisato che non
puo' escludersi la possibilita' che l'oggetto del conflitto sia tale
da coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di
terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall'esito
del conflitto: in casi del genere, l'intervento di terzi non puo',
allora, che essere ammissibile, in modo da consentire a tali soggetti
di far valere le proprie ragioni nel giudizio di fronte a questa
Corte (da ultimo, ancora sentenza n. 184 del 2022).
Nel caso di specie, per un verso ASGI riveste la qualita' di
parte nel giudizio definito con l'ordinanza del Tribunale di Udine
oggetto del conflitto di attribuzione proposto dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia; per un altro, detto conflitto verte sulla
spettanza allo Stato e, per esso, al predetto Tribunale di Udine del
potere di ordinare alla ricorrente la rimozione di una norma dal
regolamento regionale n. 0144 del 2016: potere, questo, che nel
giudizio ex art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011 definito con
l'ordinanza impugnata e' stato esercitato dal Tribunale di Udine
anche su domanda di ASGI. Ne deriva che la risoluzione del promosso
conflitto e' suscettibile di incidere in maniera immediata e diretta
sulla situazione soggettiva dell'associazione interveniente, la cui
domanda e' stata accolta con il provvedimento giurisdizionale che la
Regione autonoma impugna dinanzi a questa Corte.
5.- In entrambi i giudizi, le parti e l'interveniente hanno
proposto eccezioni di inammissibilita' o portato all'attenzione di
questa Corte altre questioni preliminari che impedirebbero l'esame
nel merito tanto del conflitto di attribuzione quanto del giudizio di
legittimita' costituzionale.
Le argomentazioni in proposito svolte dalle parti e
dall'interveniente non sono, peraltro, condivisibili, sicche'
conviene esaminarle tutte sin d'ora, per poi scrutinare il merito di
entrambi i giudizi.
5.1.- Quanto al conflitto intersoggettivo, nell'atto di
intervento ASGI riferisce che nel marzo 2023 - e dunque gia' prima
della proposizione del ricorso - la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia aveva abrogato le diverse norme regolamentari che disponevano
la differenza di trattamento documentale tra cittadini UE e cittadini
extra UE, tra cui quella d'interesse nel giudizio deciso con
l'impugnata ordinanza (si veda il decreto del Presidente della
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 1° marzo 2023, n. 044/ Pres.,
concernente il «Regolamento recante modifiche al Regolamento di
esecuzione per la disciplina degli incentivi di edilizia agevolata a
favore dei privati cittadini, a sostegno dell'acquisizione o del
recupero di alloggi da destinare a prima casa di abitazione di cui
all'articolo 18 della legge regionale 19 febbraio 2016, n. 1 (Riforma
organica delle politiche abitative e riordino delle Ater), emanato
con il decreto del Presidente della Regione 13 luglio 2016, n. 0144/
Pres.»).
A parere dell'interveniente, cio' dimostrerebbe la carenza di
interesse al ricorso: quale che sia l'esito del conflitto, cosi' come
degli altri giudizi pendenti dinanzi al giudice ordinario concernenti
l'onere documentale previsto dalla normativa regionale, la Regione
autonoma potrebbe solo varare un nuovo regolamento con valenza pro
futuro, insuscettibile di far venir meno i diritti acquisiti dai
cittadini stranieri sulla base dei vigenti regolamenti.
5.1.1.- A escludere la fondatezza di tale rilievo sta la
circostanza - secondo quanto sottolineato anche dalla ricorrente
nella propria memoria - che nel preambolo di detto regolamento, che
per l'appunto abroga la norma regolamentare concernente l'onere
documentale ritenuto discriminatorio dall'ordinanza impugnata, la
Regione autonoma ha espressamente affermato che detta modifica
«costituisce mero adempimento delle disposizioni dell'Autorita'
giudiziaria di Udine, ma non [e'] da intendersi come acquiescenza»
alle suddette disposizioni, essendo stata disposta «al solo scopo di
evitare il pagamento delle astreintes ex art. 614-bis c.p.c. e dunque
senza acquiescenza».
Non puo' dunque dubitarsi della sussistenza dell'interesse al
ricorso da parte della Regione autonoma, la quale quindi chiede a
questa Corte di stabilire se spettasse o non allo Stato, e per esso
al Tribunale di Udine, ordinare la modifica dell'art. 12, comma
3-bis, del regolamento regionale n. 0144 del 2016.
5.2.- La Regione autonoma, dal canto suo, riferisce che la Corte
d'appello di Trieste, con sentenza dell'8 giugno 2023, n. 99 «ha
annullato le statuizioni del Tribunale di Udine impugnate con il
presente conflitto».
Le ragioni d'annullamento, riferisce la ricorrente,
«corrispondono, nella sostanza, a quelle fatte valere dalla Regione
nel proprio ricorso».
ASGI, nella propria memoria, ritiene sia cessata la materia del
contendere, in quanto a seguito della decisione della Corte d'appello
di Trieste lo Stato converrebbe «con la Regione sul fatto che "non
spetta" [al tribunale di Udine] adottare detta ordinanza».
5.2.1.- Questa Corte ritiene doversi escludere che ricorrano i
presupposti per dichiarare cessata la materia del contendere.
In punto di fatto, va ricordato che la richiamata sentenza della
Corte d'appello di Trieste ha, per un verso, confermato la natura
discriminatoria delle norme legislative e regolamentari della Regione
autonoma che prevedono l'onere documentale in capo ai cittadini extra
UE, ma, per un altro, ha annullato l'ordinanza nelle parti oggetto
del conflitto (punti 2, 3, 7 e 8 del relativo dispositivo). La Corte
d'appello, infatti, ha ritenuto che l'ordine di modificare il
regolamento sarebbe esorbitante rispetto ai limiti ordinamentali
della giurisdizione ordinaria.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, «la cessazione della
materia del contendere ricorre quando l'atto impugnato risulti
annullato con efficacia ex tunc, con conseguente venir meno delle
affermazioni di competenza determinative del conflitto» (cosi' la
sentenza n. 224 del 2019).
Il mero annullamento dell'atto impugnato, tuttavia, non e' di per
se' sufficiente a determinare la cessazione della materia del
contendere, laddove persista «l'interesse del ricorrente a ottenere
una decisione sull'appartenenza del potere contestato» (ancora
sentenza n. 224 del 2019; nello stesso senso, sentenza n. 183 del
2017) e, dunque, resti «inalterato l'oggetto del contendere che
permea di se' l'intero ricorso [...] vale a dire la verifica circa la
spettanza del potere» (sentenza n. 260 del 2016). Il giudizio per
conflitto di attribuzione tra enti, infatti, «e' diretto a definire
l'ambito delle sfere di attribuzione dei poteri confliggenti al
momento della sua insorgenza, restando di regola insensibile agli
sviluppi successivi delle vicende che al conflitto abbiano dato
origine» (sentenza n. 106 del 2009), al punto che «sussiste comunque
- anche dopo l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato - un
interesse all'accertamento, il quale trae origine dall'esigenza di
porre fine - secondo quanto disposto dall'art. 38 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale) - ad una situazione di incertezza in ordine al
riparto costituzionale delle attribuzioni» (sentenza n. 9 del 2013).
5.2.2.- Alla luce dei richiamati principi, deve ritenersi che
persista l'interesse della Regione autonoma all'accertamento del
riparto costituzionale delle attribuzioni.
Depone in tal senso, innanzitutto, la circostanza che la
ricorrente, nella propria memoria e in udienza pubblica, si e'
limitata a dar conto della pronuncia della Corte d'appello di
Trieste, chiedendo a questa Corte di valutare se, nonostante tale
pronuncia, sia possibile una decisione nel merito «circa la spettanza
del potere in una controversia che riguarda la definizione della
condizione della legge regionale asseritamente contrastante con il
diritto dell'Unione europea e il potere del giudice di determinarne
esso il contenuto, o il potere del giudice di ordinare alla Regione
la modifica di atti regolamentari, e in particolare di atti
regolamentari riproduttivi della medesima legge».
D'altro canto, che vi sia un interesse alla risoluzione della
controversia in ordine alla spettanza o al corretto esercizio
dell'attribuzione costituzionale e' dato anche dall'esistenza - piu'
volte sottolineata in atti dalla ricorrente e dall'interveniente,
oltre che dimostrata per tabulas dall'odierno giudizio di
legittimita' costituzionale in via incidentale riunito al conflitto
di attribuzione - di un nutrito contenzioso presso la giurisdizione
ordinaria nella Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in ordine
all'accesso alle misure di sostegno all'edilizia residenziale
pubblica, contenzioso nell'ambito del quale viene sovente in
discussione proprio il potere del giudice ordinario di imporre la
modifica di regolamenti regionali ritenuti discriminatori.
5.3.- Sin dall'atto d'intervento, ASGI ha eccepito
l'inammissibilita' del conflitto di attribuzione in quanto la Regione
autonoma pretenderebbe di far valere dinanzi a questa Corte meri
errores in iudicando in cui sarebbe incorso il Tribunale di Udine.
La ricorrente, infatti, si dorrebbe del fatto che il predetto
Tribunale abbia considerato l'art. 29 della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 1 del 2016 come privo di effetti, in quanto in contrasto
con il diritto dell'Unione europea. Se sia o meno corretta la scelta
di non applicare tale normativa regionale, cosi' come la
praticabilita' di altre strade decisorie da parte del giudice, sono
questioni che, a parere dell'interveniente, dovrebbero essere
valutate in altre sedi e non, invece, nel giudizio per conflitto di
attribuzione, pena la messa in discussione del primato stesso del
diritto dell'UE.
La Regione autonoma, del resto, non contesterebbe la possibilita'
del giudice amministrativo di annullare una norma regolamentare, ma
il fatto che il medesimo potere sia stato esercitato, «pur nelle
forme diverse dell'ordine di modifica e non dell'annullamento
dell'atto», dal giudice ordinario: cio' che non sarebbe materia da
conflitto intersoggettivo, ma da regolamento di giurisdizione.
Secondo ASGI, pertanto, a seguire la prospettiva della ricorrente
o il potere di ordinare la modifica della normativa regolamentare e'
stato mal esercitato - il che sarebbe pero' un error in iudicando,
non contestabile nella sede del conflitto - o esso e' stato
esercitato in conformita' a una legge costituzionalmente illegittima,
senza pero' che la Regione autonoma abbia eccepito tale vizio dinanzi
al Tribunale di Udine.
5.3.1.- L'eccezione non e' fondata.
La Regione autonoma sottolinea ripetutamente nel proprio ricorso
che non intende discutere - come in effetti non discute - la
decisione del giudice di non applicare le norme regionali,
legislative e regolamentari, ritenute in contrasto con il diritto UE
e, conseguentemente, «di attribuire il bene della vita al soggetto
che e' ritenuto discriminato». Contesta, invece, la pretesa del
Tribunale di Udine di ordinare a essa Regione l'adozione di
«specifiche norme generali ed astratte», e cioe' «di esercitare i
propri poteri normativi secondo contenuti decisi da esso giudice, ed
in particolare - nel caso specifico - di esercitarli in modo
contrario a quan[t]o precisamente disposto dalla legge regionale».
In questa prospettiva, la ricorrente afferma che non esiste
alcuna norma che attribuisca al giudice il potere di ordinare
l'esercizio, in un determinato modo, della potesta' regolamentare,
sicche' il Tribunale di Udine con l'ordinanza impugnata avrebbe
esorbitato dai limiti della giurisdizione. L'art. 28 del d.lgs. n.
150 del 2011, sul quale fa leva la pronuncia oggetto del conflitto,
andrebbe letto invece alla luce di quanto l'art. 113 Cost. dispone in
merito ai poteri del giudice ordinario nei confronti della pubblica
amministrazione e, dunque, nei sensi della mera disapplicazione della
normativa regolamentare illegittima.
La Regione autonoma torna ancora sul punto nella memoria,
sottolineando come i «punti focali» del ricorso siano «se il giudice
comune abbia il potere di ordinare ad un'amministrazione regionale di
modificare un proprio regolamento» e se un ordine del genere possa
essere emesso quando determinerebbe l'adozione di un regolamento «in
frontale contrapposizione con il disposto di una norma di legge
regionale vigente», anche se non applicata per contrasto con il
diritto UE. Del resto, il conflitto costituirebbe «proprio lo
strumento chiamato a correggere quel particolare tipo di error in
iudicando che consiste nell'affermare e nel praticare un potere
giurisdizionale inesistente, contrario alle garanzie costituzionali
dei poteri normativi regionali e statali, e in particolare del potere
legislativo».
Tutto cio' considerato, deve allora rilevarsi che la Regione
autonoma intende negare in radice - se a torto o a ragione e'
questione che attiene al merito - «la riconducibilita' dell'atto che
ha determinato il conflitto alla funzione giurisdizionale» (sentenza
n. 137 del 2023), in quanto lamenta che il Tribunale di Udine ha
ritenuto di avere un potere - quello di ordinare la modifica di un
atto regolamentare - che non gli spetta e il cui esercizio ha leso
diverse attribuzioni costituzionali di essa Regione. Il promosso
conflitto, dunque, si palesa non quale mero controllo dell'attivita'
giurisdizionale - il che lo renderebbe inammissibile - ma come
«garanzia di sfere di attribuzioni che si vogliono costituzionalmente
protette da interferenze da parte di organi della giurisdizione o che
si vogliono riservare al controllo di altra istanza costituzionale»
(sentenza n. 27 del 1999).
5.4.- Vanno ora esaminati i profili preliminari del giudizio di
legittimita' costituzionale in via incidentale.
Va innanzitutto escluso che l'abrogazione dell'art. 9, commi 3 e
3-bis, del regolamento regionale n. 066 del 2020 - disposizioni che
il Tribunale di Udine ha accertato essere discriminatorie e che
vorrebbe ordinare alla Regione autonoma di rimuovere - determini
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale,
come sostenuto nella memoria dalle parti private, o imponga la
restituzione degli atti al giudice a quo, come suggerito dalla difesa
regionale.
Quanto alla dedotta inammissibilita', va considerato che
l'abrogazione delle norme regolamentari e' intervenuta
successivamente all'adozione dell'ordinanza di rimessione: tanto
basterebbe a escludere un vizio di quest'ultima che valga a impedire
lo scrutinio nel merito.
Va del pari esclusa la restituzione degli atti al giudice a quo,
in quanto l'avvenuta abrogazione del citato art. 9, commi 3 e 3-bis,
non incide sul nucleo delle questioni di legittimita' costituzionale,
in quanto non influisce in alcun modo sull'oggetto dei dubbi di
costituzionalita' - costituito dalla disposizione di rango
legislativo dettata dall'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, ancora vigente nell'ordinamento
regionale - ne' sulle norme parametro o sugli argomenti utilizzati
dal giudice a quo. Detto altrimenti, l'abrogazione della norma
regolamentare lascia inalterato il significato normativo delle
disposizioni legislative censurate in relazione ai profili di
illegittimita' costituzionale e, dunque, non scalfisce ne' l'ordito
logico alla base delle censure ne' il meccanismo contestato dal
giudice rimettente (da ultimo, ordinanze n. 31 e n. 23 del 2023).
5.5.- La Regione autonoma ha eccepito l'inammissibilita' delle
questioni sollevate per contraddittorieta'.
Le questioni sollevate in via principale sull'onere di
documentazione posto dall'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, infatti, potrebbero
«giuridicamente e praticamente porsi soltanto se si presuppone
l'applicazione della disposizione relativa all'impossidenza». Il
giudice rimettente, che in via subordinata ha sollevato questioni
anche sul requisito dell'impossidenza, previsto dall'art. 29, comma
1, lettera d), della medesima legge regionale, avrebbe invertito la
priorita' logica delle questioni: quelle sulle modalita' di
dimostrazione dell'impossidenza potrebbero considerarsi rilevanti
solo se il requisito stesso fosse considerato costituzionalmente
legittimo. Da cio', la difesa regionale desume il carattere
«perplesso o ancipite» dei dubbi di legittimita' costituzionale
prospettati dal Tribunale di Udine.
La difesa delle parti private, dal canto suo, ritiene
«pregiudiziale e assorbente» il dubbio di legittimita'
costituzionale, prospettato in via subordinata, in relazione al
requisito dell'impossidenza. Pur osservando che nel ricorso
introduttivo del giudizio a quo e' stato richiesto un piano di
rimozione delle modalita' discriminatorie attraverso cui si richiede
ai cittadini extra UE di attestare l'impossidenza, le parti private
affermano che se e' «incostituzionale "a monte" la previsione dello
stesso requisito da documentare» l'illegittimita' costituzionale di
quest'ultimo «condurrebbe in ogni caso all'accoglimento sostanziale
della domanda», volta a ottenere un trattamento paritario tra
cittadini UE e extra UE.
5.5.1.- L'eccezione d'inammissibilita' non e' fondata. Del pari,
non possono essere condivise le osservazioni della difesa delle parti
private sull'ordine delle questioni.
Il Tribunale di Udine ha sollevato le questioni di legittimita'
costituzionale sulla disposizione che impone ai cittadini extra UE un
onere documentale diverso rispetto a quello gravante sui cittadini
italiani e UE. Si tratta di questioni indubbiamente rilevanti nel
giudizio a quo, in quanto i ricorrenti, per un verso, hanno chiesto
si accerti la natura discriminatoria della condotta e degli atti
delle pubbliche amministrazioni convenute che richiedono ai cittadini
extra UE oneri documentali diversi, e, per un altro, hanno richiesto
al giudice di ordinare alla Regione autonoma, ai fini della rimozione
dell'accertata discriminazione, di modificare la norma regolamentare
all'origine della condotta per cui si agisce in giudizio,
sostanzialmente riproduttiva di quella legislativa oggetto delle
questioni di legittimita' costituzionale.
Il giudice rimettente prospetta i dubbi di legittimita'
costituzionale sulla disposizione che prevede il requisito
dell'impossidenza per il solo caso in cui «si ritenesse
costituzionalmente legittima la previsione dell'art. 29 comma 1-bis
della L.R. 1/2016». Il Tribunale di Udine, pertanto, ha espressamente
posto le questioni di legittimita' costituzionale sull'art. 29, comma
1, lettera d), della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016
in via subordinata, scrutinabili nel merito solo ove questa Corte
ritenesse non fondate quelle prospettate in via principale: tanto
basta a escludere il carattere «perplesso o ancipite» che la difesa
regionale attribuisce all'ordinanza di rimessione e a negare la
fondatezza delle argomentazioni delle parti private in relazione
all'ordine delle questioni.
5.6.- A parere della Regione autonoma, le questioni sarebbero
inammissibili anche perche' il giudice rimettente non avrebbe
motivato in ordine alla giurisdizione sulla domanda di modifica del
regolamento regionale.
La difesa regionale, con argomenti sostanzialmente coincidenti a
quelli adoperati nel conflitto di attribuzione tra enti, ritiene ci
sia una «impossibilita' legale per il giudice comune di ordinare alla
Regione di adottare o modificare atti normativi secondari». Nel
giudizio a quo, pertanto, mancherebbe o sarebbe «massimamente
discutibile» la sussistenza della giurisdizione sulla domanda volta a
ottenere «un ordine di modifica di norme secondarie».
5.6.1.- L'eccezione non e' fondata.
Nell'ordinanza di rimessione, il Tribunale di Udine da'
diffusamente conto, richiamandone ampi stralci, di una propria
precedente ordinanza con la quale, in analogo giudizio, aveva gia'
ordinato la modifica del regolamento regionale ritenuto
discriminatorio; rileva, inoltre, che la Regione autonoma ha
modificato detto regolamento, ma prevedendo una norma che, a suo
dire, lascia inalterato il carattere discriminatorio; in punto di
motivazione sulla rilevanza, riferisce di volere esercitare il potere
di ordinare la modifica del regolamento regionale, nel caso in cui
questa Corte dichiari l'illegittimita' costituzionale della
disposizione legislativa censurata.
Il giudice a quo ha ritenuto, con motivazione non implausibile,
sussistere la propria giurisdizione e il relativo potere, ai sensi
dell'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011, di ordinare la rimozione
della norma regolamentare discriminatoria.
5.7.- La difesa della Regione autonoma, poi, eccepisce
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n.
1 del 2016, sollevata in riferimento all'art. 14 CEDU.
La norma convenzionale, infatti, circoscriverebbe il divieto di
discriminazione sulla base della nazionalita' al godimento dei
diritti e delle liberta' garantite dalla Convenzione, ma il Tribunale
di Udine non avrebbe allegato «quale sarebbe la disposizione
materiale della CEDU violata».
5.7.1.- L'eccezione si basa su un'erronea lettura dell'ordinanza
di rimessione.
Il Tribunale di Udine, infatti, non ha sollevato alcuna autonoma
questione di legittimita' costituzionale in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione all'art. 14 CEDU. Tale disposizione
convenzionale e' incidentalmente adoperata dal giudice a quo a soli
fini argomentativi, a ulteriore sostegno della lamentata
discriminazione fondata sulla nazionalita', costituzionalmente
illegittima per violazione dell'art. 3 Cost.
5.8.- La Regione autonoma, infine, reputa inammissibili le
questioni di legittimita' costituzionale sollevate sull'art. 29,
comma 1-bis, della legge reg. Friuli Venezia Giulia n. 1 del 2016,
concernente l'onere documentale in capo ai cittadini extra UE,
perche' sarebbero disomogenee le censure in riferimento agli artt. 3
e 117, primo comma, Cost.
La difesa regionale, infatti, rileva che l'art. 11, paragrafo 1,
della direttiva 2003/109/CE, la cui violazione determinerebbe il
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., impone la parita' di
trattamento tra cittadini stranieri soggiornanti di lungo periodo e
cittadini UE; nel dubitare della violazione dell'art. 3 Cost.,
invece, il giudice a quo prospetterebbe, in senso piu' ampio, «una
disparita' di trattamento tra cittadini [italiani] e cittadini
extracomunitari». Ne consegue, secondo la prospettazione della
Regione autonoma, che la censura in riferimento al diritto UE e'
volta «ad aggiungere un'altra fattispecie di esclusione» dagli oneri
di documentazione, mentre quella in riferimento all'art. 3 Cost. e'
diretta a una caducazione dell'intera disposizione regionale, «con
effetti eccedenti il perimetro della rilevanza», essendo i ricorrenti
cittadini extra UE soggiornanti di lungo periodo.
Come ulteriormente si argomenta in memoria, il giudice a quo
avrebbe in tal modo sollevato le questioni tanto sulla sussistenza in
se' dell'onere documentale, che implicherebbe la caducazione
dell'intera disposizione, quanto sulla sua applicabilita' agli
stranieri soggiornanti di lungo periodo, che soli andrebbero
sottratti dall'ambito applicativo della disposizione censurata.
5.8.1.- Anche questa eccezione si basa su un'erronea lettura del
senso complessivo dell'ordinanza di rimessione, il cui dispositivo
deve essere interpretato alla luce della motivazione.
Il Tribunale di Udine da' immediatamente conto, sin dalla
ricostruzione in fatto della controversia che e' chiamato a
conoscere, di essere adito da cittadini extra UE titolari di permessi
di soggiorno di lungo periodo.
Al contempo, il giudice rimettente riferisce di avere gia' dato
immediata soddisfazione al diritto dei ricorrenti di essere inseriti
nelle graduatorie per la concessione del contributo per
l'abbattimento del canone di locazione «senza che agli stessi venga
richiesta documentazione ulteriore rispetto a quanto previsto per i
cittadini italiani e UE»: e cio' perche' non ha applicato l'art. 29,
comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016 e
l'art. 9, commi 3 e 3-bis, del regolamento regionale n. 066 del 2020,
ritenuti entrambi in contrasto con l'art. 11, paragrafo 1, della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status dei cittadini di Paesi
terzi che siano soggiornanti di lungo periodo, che sancisce, alla
lettera d), il principio di parita' di trattamento dei soggiornanti
di lungo periodo rispetto ai cittadini per quanto riguarda, tra le
altre, «le prestazioni sociali, l'assistenza sociale e la protezione
sociale ai sensi della legislazione nazionale».
Va altresi' considerato che l'art. 29, comma 1, lettera a), della
legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016 prevede, tra i
requisiti minimi per accedere alle misure di sostegno in materia di
politiche abitative, «l'essere cittadini italiani; cittadini di Stati
appartenenti all'Unione europea regolarmente soggiornanti in Italia e
loro familiari, ai sensi del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n.
30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei
cittadini dell'Unione e dei loro familiari di circolare e di
soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri); titolari
di permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo ai
sensi del decreto legislativo 8 gennaio 2007, n. 3 (Attuazione della
direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi
terzi soggiornanti di lungo periodo); soggetti di cui all'articolo 41
del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero)». La disciplina regionale,
pertanto, consente di accedere alle misure di sostegno non a
qualsiasi cittadino extra UE, ma a quelli titolari di permessi di
soggiorno di lungo periodo o degli altri permessi di soggiorno di cui
all'art. 41 del d.lgs. n. 286 del 1998.
Si deve ritenere, allora, che il Tribunale di Udine non richieda
la caducazione dell'intero art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016. Le censure sono invece volte a
ottenere la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale di tale
disposizione - per la violazione degli artt. 3 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in riferimento all'art. 11, paragrafo 1, lettera
d), della richiamata direttiva 2003/109/CE - nella parte in cui
prevede che l'ivi prevista documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi
nel Paese di origine e nel Paese di provenienza - documentazione
richiesta per dimostrare l'impossidenza di altri alloggi, ai sensi
dell'art. 29, comma 1, lettera d), della medesima legge regionale -
debba essere presentata dai cittadini extra UE soggiornanti di lungo
periodo con modalita' diverse rispetto a quelle utilizzabili dai
cittadini italiani e UE.
Cosi' delimitato, del resto, il thema decidendum e' coerente con
la rilevanza delle questioni di legittimita' costituzionale nel
giudizio a quo, nell'ambito del quale, come detto, agiscono cittadini
extra UE soggiornanti di lungo periodo.
6.- Venendo al merito, giova premettere che sotteso a entrambi i
giudizi e' il tema concernente i poteri del giudice ordinario ai
sensi dell'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011. E' necessario, dunque,
delineare innanzitutto i tratti essenziali del giudizio
antidiscriminatorio ivi previsto.
6.1.- L'azione civile contro la discriminazione e' prevista sin
dal decreto legislativo n. 286 del 1998, il cui art. 44, al comma 1,
recita: «Quando il comportamento di un privato o della pubblica
amministrazione produce una discriminazione per motivi razziali,
etnici, nazionali o religiosi, il giudice puo', su istanza di parte,
ordinare la cessazione del comportamento pregiudizievole e adottare
ogni altro provvedimento idoneo, secondo le circostanze, a rimuovere
gli effetti della discriminazione». Il vigente comma 2, come
sostituito dall'art. 34, comma 32, lettera b), del d.lgs. n. 150 del
2011, stabilisce che alle relative controversie si applica l'art. 28
del medesimo decreto. Per quel che qui rileva, il comma 5 di detto
art. 28 dispone: «Con la sentenza che definisce il giudizio il
giudice puo' condannare il convenuto al risarcimento del danno anche
non patrimoniale e ordinare la cessazione del comportamento, della
condotta o dell'atto discriminatorio pregiudizievole, adottando,
anche nei confronti della pubblica amministrazione, ogni altro
provvedimento idoneo a rimuoverne gli effetti. Al fine di impedire la
ripetizione della discriminazione, il giudice puo' ordinare di
adottare, entro il termine fissato nel provvedimento, un piano di
rimozione delle discriminazioni accertate. Nei casi di comportamento
discriminatorio di carattere collettivo, il piano e' adottato sentito
l'ente collettivo ricorrente».
Il legislatore, in tal modo, ha predisposto una normativa che,
per garantire incisivamente la parita' di trattamento e sanzionare
discriminazioni ingiustificate e intollerabili alla luce del
principio di eguaglianza scolpito nell'art. 3 Cost., affida al
giudice ordinario «strumenti processuali speciali per la loro
repressione» (Corte di cassazione, sezioni unite civili, ordinanza 30
marzo 2011, n. 7186). L'azione civile puo' essere esercitata per
ottenere dal giudice l'ordine di cessazione non solo di comportamenti
o condotte, ma anche (la rimozione) di atti discriminatori
pregiudizievoli; ordine che puo' essere accompagnato, anche nei
confronti della pubblica amministrazione, da ogni altro provvedimento
che il giudice, a sua discrezione, reputi idoneo a rimuovere gli
effetti della discriminazione; al fine di impedire che la
discriminazione possa nuovamente prodursi, il legislatore ha, infine,
attribuito al giudice l'ulteriore potere di ordinare l'adozione di un
piano volto a rimuoverla.
6.2.- Si e' dinanzi, come si vede, a un giudizio tutto
funzionalizzato alla rimozione delle discriminazioni, che finisce per
configurare, «a tutela del soggetto potenziale vittima delle
discriminazioni, una specifica posizione di diritto soggettivo, e
specificamente un diritto qualificabile come "diritto assoluto" in
quanto posto a presidio di una area di liberta' e potenzialita' del
soggetto, rispetto a qualsiasi tipo di violazione della stessa»
(ancora Cass., sez. un., ord. n. 7186 del 2011). Ed e' proprio in
ragione del fondamentale diritto da tutelare che il «contenuto e
l'estensione delle tutele conseguibili in giudizio present[a]no
aspetti di atipicita' e di variabilita' in dipendenza del tipo di
condotta lesiva che e' stata messa in essere» (di nuovo, Cass., sez.
un., ord. n. 7186 del 2011).
La pienezza della tutela speciale cosi' costruita dal legislatore
si estende sino a consentire al giudice ordinario - pur senza
tratteggiare l'attribuzione, ai sensi dell'art. 113, terzo comma,
Cost., di un eccezionale potere di annullamento degli atti
amministrativi - di pronunciare sentenze di condanna nei confronti
della pubblica amministrazione per avere adottato atti
discriminatori, dei quali puo' ordinare la rimozione. La scelta
legislativa e', dunque, quella di accordare una tutela
particolarmente incisiva, che consenta un efficace e immediato
controllo sull'esercizio del potere anche da parte del giudice
ordinario, senza che cio' impedisca al giudice amministrativo, ove
venga a conoscere dei medesimi atti, di procedere all'annullamento
degli stessi, con l'efficacia erga omnes che gli e' propria (si veda,
per esempio, Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 6 marzo
2023, n. 2290).
Deve particolarmente sottolinearsi - perche' e' profilo che ha
una sua peculiare rilevanza negli odierni giudizi - che quello
delineato dall'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011 e' uno speciale
giudizio che si articola in un concorso di rimedi che possono
svolgersi anche in piu' momenti successivi.
In un primo momento, il giudice ordinario e' chiamato ad
accertare il carattere discriminatorio o meno del comportamento,
della condotta o dell'atto all'origine della discriminazione, cui
puo' conseguire la condanna al risarcimento del danno non
patrimoniale, oltre che l'ordine di cessazione della medesima
discriminazione e l'adozione di provvedimenti tesi a rimuoverne gli
effetti.
In aggiunta a tali rimedi, che riguardano precipuamente la
lesione attuale e immediata del fatto discriminatorio, il giudice
puo' ordinare l'adozione di un piano di rimozione delle
discriminazioni accertate, volto a impedire in futuro il ripetersi e
il rinnovarsi di quelle stesse discriminazioni non solo nei confronti
dei soggetti che hanno agito in giudizio, ma anche di qualsiasi altro
soggetto che potrebbe potenzialmente esserne vittima. Non a caso, il
legislatore ha previsto che siano legittimati ad agire per il
riconoscimento della sussistenza di una discriminazione, come
dimostrano peraltro le stesse vicende all'origine degli odierni
giudizi costituzionali, anche «le associazioni e gli enti inseriti in
un apposito elenco approvato con decreto del Ministro del lavoro e
delle politiche sociali e del Ministro per le pari opportunita' ed
individuati sulla base delle finalita' programmatiche e della
continuita' dell'azione» (art. 5, comma 1, del d.lgs. n. 215 del
2003).
Il giudice ordinario e' chiamato, cosi', ad agire anche in ottica
preventiva, incidendo sul fattore - sia esso un comportamento o un
atto - generativo delle discriminazioni che, ove non rimosso,
potrebbe ingenerarne altre eguali, parimenti ingiustificate.
7.- Tutto cio' premesso e considerato, conviene esaminare
dapprima il merito del conflitto di attribuzione proposto dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
7.1.- Nel giudizio da cui trae origine il conflitto, il Tribunale
di Udine ha parzialmente accolto l'azione civile contro la
discriminazione per motivi di nazionalita' promossa da un cittadino
italiano e dalla coniuge albanese, titolare di permesso di soggiorno
per soggiornanti di lungo periodo, i quali si sono visti rifiutare
l'erogazione del contributo per l'acquisto dell'alloggio da destinare
a prima casa previsto dalla legislazione regionale, in ragione della
mancata produzione della documentazione attestante che tutti i
componenti del nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi
nel Paese di origine e nel Paese di provenienza.
L'adito giudice civile ha accertato che le norme legislative e
regolamentari alla base dell'opposto rifiuto all'erogazione del
contributo sono discriminatorie, in quanto non consentono ai
cittadini extra UE di avvalersi, per attestare l'impossidenza, di una
dichiarazione sostitutiva ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000, come
invece possono fare i cittadini italiani e i cittadini UE.
Ritenendo che dette norme siano in contrasto con l'art. 11 della
direttiva 2003/109/CE, il Tribunale di Udine ha ritenuto di non dare
loro applicazione e, conseguentemente, per un verso ha disposto che
la domanda dei ricorrenti sia valutata «come se la documentazione
attestante l'impossidenza di altri immobili fosse stata regolarmente
prodotta in base agli stessi criteri valevoli per i cittadini
comunitari» e, per un altro, ha ordinato alla Regione autonoma, al
fine di evitare la ripetizione della discriminazione, di modificare
il regolamento regionale e ha previsto un apparato coercitivo
sanzionatorio conseguente a tale ordine di modifica.
7.2.- Oggetto del conflitto e' precisamente questo secondo
versante dell'ordinanza impugnata. La Regione autonoma, infatti,
contesta non gia' la decisione nella parte in cui non applica le
norme regionali ritenute in contrasto con il diritto UE, bensi' la
pretesa del Tribunale di Udine di ordinare alla Regione la modifica
dell'art. 12, comma 3-bis, del regolamento regionale n. 0144 del
2016; pretesa che, priva di fondamento normativo ed esorbitando dalla
funzione giurisdizionale, avrebbe menomato plurime attribuzioni
regionali.
7.2.1.- Il conflitto, nei termini anzidetti, non e' fondato.
7.2.2.- Si e' gia' detto di come, nell'ambito del giudizio ex
art. 28 d.lgs. n. 150 del 2011, il giudice ordinario possa disporre
«la cessazione del comportamento, della condotta o dell'atto
discriminatorio pregiudizievole, adottando, anche nei confronti della
pubblica amministrazione, ogni altro provvedimento idoneo a
rimuoverne gli effetti» (comma 5): in una cosi' ampia dizione, volta
a efficacemente reprimere condotte discriminatorie lesive del
principio d'eguaglianza di cui all'art. 3 Cost., rientra anche, come
emerge pure dalla giurisprudenza di merito sul punto, il potere di
ordinare la rimozione di norme regolamentari quando esse siano
discriminatorie e, tanto piu', quando esse siano causa di ulteriori
atti o condotte discriminatorie.
Non a caso, come si e' gia' visto, la disposizione legislativa
prevede che il giudice, oltre a ordinare la cessazione della
discriminazione e adottare ogni provvedimento idoneo a rimuoverne gli
effetti, possa ordinare l'adozione di un piano che impedisca il
ripetersi della discriminazione. Quando la condotta discriminatoria
della pubblica amministrazione sia originata non da un puntuale
provvedimento amministrativo, ma da un atto regolamentare destinato a
essere applicato un numero indefinito di volte, l'unico modo per
efficacemente impedire la ripetizione della discriminazione non puo'
che essere quello di ordinare la rimozione della norma regolamentare.
Ove cosi' non fosse, il giudice ordinario potrebbe di volta in volta
ordinare alla pubblica amministrazione la cessazione di singole
condotte discriminatorie, senza pero' nulla poter disporre in ordine
alla norma regolamentare che e' origine e causa delle discriminazioni
accertate e che alimenta il contenzioso. La logica sottesa alla
scelta compiuta dal legislatore con l'art. 28, comma 5, del d.lgs. n.
150 del 2011 e', invece, del tutto opposta: consentire al giudice
ordinario, accertato il carattere discriminatorio della norma
regolamentare, di ordinarne la rimozione, poiche' altrimenti essa,
per la sua naturale capacita' di condizionare l'esercizio
dell'attivita' amministrativa, potra' determinare l'insorgere di
ulteriori e indefinite discriminazioni identiche o analoghe a quelle
sanzionate in giudizio.
E' erroneo, dunque, il presupposto da cui muove la Regione
ricorrente, secondo cui il giudice ordinario non potrebbe ordinare,
nell'ambito del giudizio antidiscriminatorio di cui all'art. 28 del
d.lgs. n. 150 del 2011, la rimozione di norme regolamentari
discriminatorie: di qui, la non fondatezza del ricorso, nella sua
prospettazione principale.
7.3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia osserva che,
anche ad ammettere che il giudice ordinario possa imporre la
rimozione di una norma regolamentare, tale potere verrebbe a mancare
quando, come nel caso di specie, la norma regolamentare in questione
sia sostanzialmente riproduttiva di una norma legislativa. Il
Tribunale di Udine, secondo questa parzialmente diversa
prospettazione, avrebbe allora esorbitato dalla funzione
giurisdizionale in quanto avrebbe ordinato alla Regione autonoma di
esercitare i propri poteri normativi regolamentari in violazione
della legge, in contrasto, in particolare, con quanto previsto dal
principio di legalita' di cui all'art. 97 Cost. e dal principio di
supremazia della legge regionale sul regolamento regionale (art. 117,
sesto comma, Cost.).
Il ricorrente chiede pertanto, in via subordinata, che si
dichiari che non spettava al Tribunale di Udine adottare l'impugnata
ordinanza «senza aver prima chiesto ed ottenuto da codesta Corte
costituzionale la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1-bis, della legge regionale n. 1 del 2016».
7.3.1.- In questi diversi termini, il conflitto di attribuzione
e' fondato.
7.3.2.- Con la predisposizione del giudizio antidiscriminatorio
di cui all'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011, il legislatore, come
si e' poc'anzi detto, ha inteso fornire protezione al fondamentale
diritto a non subire discriminazioni per tutte le volte che, in
ragione di condotte, comportamenti o atti posti in essere da privati
o dalla pubblica amministrazione, tale diritto venga leso. Il
presupposto su cui si fonda il giudizio antidiscriminatorio - e il
correlato potere del giudice ordinario di disporre, nei vari modi
possibili, la cessazione della discriminazione - e' dunque che la
condotta discriminatoria sia direttamente imputabile al privato o, ed
e' il profilo che qui rileva, alla pubblica amministrazione.
Nel caso in cui, invece, la discriminazione compiuta dalla
pubblica amministrazione trovi origine nella legge, in quanto e'
quest'ultima a imporre, senza alternative, quella specifica condotta,
allora l'attivita' discriminatoria e' ascrivibile alla pubblica
amministrazione soltanto in via mediata, in quanto alla radice delle
scelte amministrative che si e' accertato essere discriminatorie sta,
appunto, la legge: e' quanto accade nel caso di specie, ove l'art.
12, comma 3-bis, del regolamento regionale n. 0144 del 2016 e'
sostanzialmente riproduttivo dell'art. 29, comma 1-bis, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016.
In evenienze del genere, il giudice ordinario non puo' allora
ordinare la modifica di norme regolamentari che siano riproduttive di
norme legislative, in quanto ordinerebbe alla pubblica
amministrazione di adottare atti regolamentari confliggenti con la
legge non rimossa. L'esercizio di un siffatto potere e', dunque,
subordinato all'accoglimento da parte di questa Corte della questione
di legittimita' costituzionale sulla norma legislativa che il giudice
ritenga essere causa della natura discriminatoria dell'atto
regolamentare.
7.3.3.- Il peculiare carattere del giudizio antidiscriminatorio
fa si' che i termini non cambino significativamente quando, come
accaduto nel caso di specie, il giudice ordinario ritenga che le
norme legislative e regolamentari siano in contrasto (anche) con
norme del diritto dell'Unione europea dotate di efficacia diretta,
cui e' tenuto a dare immediata applicazione.
La primazia del diritto UE - costantemente riconosciuta da questa
Corte quale «architrave su cui poggia la comunita' di corti
nazionali» (sentenza n. 67 del 2022) - richiede che il giudice
nazionale, quando ritenga la normativa interna incompatibile con
normativa dell'Unione europea a efficacia diretta, provveda
immediatamente all'applicazione di quest'ultima, senza che la sua
sfera di efficacia possa essere intaccata dalla prima (sentenza n.
170 del 1984). Cio', ovviamente, sempre che non ritenga di sollevare
questione di legittimita' costituzionale, nel caso in cui ne
ricorrano i presupposti che questa Corte ha precisato a partire dalla
sentenza n. 269 del 2017 (v. poi, tra le molte, sentenze n. 149, n.
67 e n. 54 del 2022, n. 182 e n. 49 del 2021, n. 63 e n. 20 del 2019;
ordinanza n. 182 del 2020).
In particolare, nell'ambito del giudizio ex art. 28 del d.lgs. n.
150 del 2011, la primaute' e' garantita dal giudice ordinario
innanzitutto allorche' e' chiamato ad accertare l'esistenza
dell'asserita discriminazione. E' in questo momento del giudizio che
egli, ove accerti che la condotta per cui e' causa trova fondamento
in atti normativi incompatibili con normativa dell'Unione europea a
efficacia diretta, da' immediata applicazione a quest'ultima e ordina
la cessazione della discriminazione.
Nel giudizio dinanzi al Tribunale di Udine, il giudice ha
ritenuto, per l'appunto, che fosse discriminatoria e in contrasto con
l'art. 11 della direttiva 2003/109/CE l'impossibilita' per i
ricorrenti di avvalersi, per attestare l'impossidenza di immobili, di
una dichiarazione sostitutiva ai sensi del d.P.R. n. 445 del 2000.
Conseguentemente, e correttamente, non ha applicato la normativa
legislativa e regolamentare che prevede detta impossibilita' e, in
diretta applicazione della richiamata normativa europea, ha ordinato
di valutare la domanda dei ricorrenti - volta a ottenere il
contributo per l'acquisto dell'alloggio da destinare a prima casa -
«come se la documentazione attestante l'impossidenza di altri
immobili fosse stata regolarmente prodotta in base agli stessi
criteri valevoli per i cittadini comunitari». E' in questo momento
del giudizio che il Tribunale di Udine, adottando il predetto ordine,
ha a pieno garantito i principi del primato e dell'effetto diretto
del diritto dell'Unione europea.
L'impartito ordine di rimuovere l'art. 12, comma 3-bis, del
regolamento regionale n. 0144 del 2016, che sostanzialmente riproduce
l'art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1
del 2016, costituisce, invece, il piano di rimozione delle
discriminazioni accertate che il Tribunale di Udine ha ritenuto di
dover adottare. Una volta attribuito il bene della vita ai
ricorrenti, dando piena e immediata attuazione al diritto dell'Unione
europea, il giudice ha inteso poi impedire il ripetersi di
discriminazioni identiche o analoghe che possano coinvolgere non
tanto i ricorrenti, ma qualsiasi altro soggetto che si trovi nelle
medesime condizioni.
In quest'ambito del giudizio non viene piu' in rilievo l'esigenza
che il diritto dell'Unione europea dotato di efficacia diretta trovi
immediata applicazione (Corte di giustizia, sentenza 22 giugno 2010,
in cause C-188/10, Melki e C-189/10, Abdeli), perche' tale esigenza
e' stata, appunto, gia' pienamente soddisfatta. Qui viene in gioco,
invece, una logica interna all'ordinamento nazionale che, con una
forma rimediale peculiare e aggiuntiva, e' funzionale a garantire
un'efficace rimozione, anche pro futuro, della discriminazione: il
che peraltro, quando sia stata rilevata un'incompatibilita' con il
diritto dell'Unione europea, fa dell'art. 28 del d.lgs. n. 150 del
2011 uno strumento che garantisce anche l'uniforme applicazione di
tale diritto e che contribuisce alla «costruzione di tutele sempre
piu' integrate» (sentenza n. 67 del 2022).
In quest'ottica, laddove la norma regolamentare sia
sostanzialmente riproduttiva di norma legislativa, ordinarne la
rimozione implica che sia sollevata questione di legittimita'
costituzionale sulla seconda. La non applicazione per contrasto con
il diritto dell'Unione europea a efficacia diretta - necessaria per
l'attribuzione immediata del bene della vita negato sulla base
dell'accertata discriminazione - non rimuove, infatti, la legge
dall'ordinamento con immediata efficacia erga omnes, ma impedisce
soltanto «che tale norma venga in rilievo per la definizione della
controversia innanzi al giudice nazionale» (sentenza n. 170 del
1984). L'ordine di rimozione della norma regolamentare - che proietta
i suoi effetti, per espressa scelta del legislatore compiuta con
l'art. 28 del d.lgs. n. 150 del 2011, oltre il caso che ha originato
il giudizio antidiscriminatorio - richiede, allora, che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale della legge, la quale,
ancorche' non applicata nel caso concreto, e' ancora vigente,
efficace e, sia pure in ipotesi erroneamente, suscettibile di
applicazione da parte della pubblica amministrazione o anche di altri
giudici che ne valutino diversamente la compatibilita' con il diritto
dell'Unione europea.
Sono, dunque, tanto l'ordinato funzionamento del sistema delle
fonti interne - e, nello specifico, i rapporti tra legge e
regolamento regionali, anche in relazione al diritto dell'Unione
europea - quanto l'esigenza che i piani di rimozione della
discriminazione siano efficaci a richiedere che il giudice ordinario,
se correttamente intenda ordinare la rimozione di una norma
regolamentare al fine di evitare il riprodursi della discriminazione
de futuro, sollevi questione di legittimita' costituzionale sulla
norma legislativa sostanzialmente riprodotta dall'atto regolamentare,
anche dopo che si sia accertata l'incompatibilita' di dette norme
interne con norme di diritto dell'Unione europea aventi efficacia
diretta.
In relazione al conflitto di attribuzione tra enti deve
concludersi, pertanto, che non spettava al Tribunale di Udine
ordinare la rimozione dell'art. 12, comma 3-bis, del regolamento
regionale n. 0144 del 2016 (punto 2 del dispositivo dell'ordinanza
impugnata), senza prima aver sollevato questione di legittimita'
costituzionale sull'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016; ne', conseguentemente, spettava
al medesimo Tribunale adottare l'apparato coercitivo sanzionatorio
conseguente al suddetto ordine di rimozione (punti 3, 7 e 8 della
medesima ordinanza). Il provvedimento del Tribunale di Udine, nelle
parti impugnate, va pertanto annullato.
7.4.- L'accoglimento del ricorso in relazione al principio di
legalita' (art. 97 Cost.) e al criterio gerarchico che informa i
rapporti tra legge e regolamento regionali (art. 117, sesto comma,
Cost.) comporta l'assorbimento dei motivi proposti con riferimento
agli artt. 4, 5 e 6 dello statuto speciale, agli artt. 101, 113, 117,
commi terzo, quarto e quinto, 120, secondo comma, 134 e 136 Cost.,
nonche' all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
8.- Il giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale
introdotto dall'ordinanza in epigrafe del Tribunale di Udine risponde
precisamente a quanto si e' sinora affermato in merito al conflitto
di attribuzione.
Vanno ulteriormente illustrate, peraltro, le ragioni per cui non
possono nutrirsi dubbi sull'ammissibilita' delle sollevate questioni
di legittimita' costituzionale, nonostante il giudice a quo
espressamente affermi che la direttiva 2003/109/CE «sia dotata di
tutti i requisiti che la giurisprudenza della Corte di Giustizia
ritiene necessari per ammettere la produzione di effetti diretti da
parte di tale fonte del diritto comunitario, ovvero i requisiti di
sufficiente precisione ed incondizionatezza».
8.1.- A tale direttiva - e, in particolare, al suo art. 11 - il
giudice rimettente, infatti, ha gia' assicurato attuazione con
l'accordare ai ricorrenti il bene della vita, a tal fine non
applicando, perche' appunto incompatibili con la direttiva, il
censurato art. 29, comma 1-bis, della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 1 del 2016, nonche' l'art. 9, commi 3 e 3-bis, del
regolamento regionale n. 066 del 2020. Tutto cio', al fine di
condannare la resistente pubblica amministrazione alla cessazione
della condotta discriminatoria contestata in giudizio e di adottare
la connessa disposizione che i ricorrenti cittadini extra UE
soggiornanti di lungo periodo, al fine del loro inserimento nelle
graduatorie relative alla concessione del contributo per
l'abbattimento del canone di locazione corrisposto nel 2021,
potessero presentare la stessa documentazione che possono presentare
cittadini italiani e UE.
Il Tribunale di Udine, pertanto, ha gia' dato piena e immediata
attuazione al diritto dell'Unione europea, apprestando tutela
immediata ai diritti dei ricorrenti, sul piano del conseguimento del
bene della vita.
8.2.- La questione di legittimita' costituzionale nasce in
relazione alla domanda con cui le parti hanno chiesto di ordinare
alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia - al fine di impedire in
futuro la ripetizione delle discriminazioni accertate - la rimozione
dell'art. 9, commi 3 e 3-bis, del regolamento regionale n. 066 del
2020. E' in relazione a tale domanda, sulla quale deve ancora
pronunciarsi, che il Tribunale di Udine solleva le odierne questioni
di legittimita' costituzionale: volendo avvalersi del potere di
rimuovere il fattore genetico della discriminazione, nel caso di
specie individuato non solo nelle richiamate norme regolamentari, ma
anche - e prima ancora - nella norma legislativa, il giudice a quo
correttamente censura l'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, che il citato art. 9, commi 3 e
3-bis, del regolamento regionale n. 066 del 2020 sostanzialmente
riproduce, in quanto la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale
consentira' che sia emesso «un ordine di modifica del Regolamento che
eviti anche pro futuro un contenzioso ormai nutrito» nel distretto
giudiziario.
Al primato del diritto dell'Unione europea, fatto immediatamente
valere allorche' e' stata accertata la discriminazione, viene dunque
ad aggiungersi, come gia' si e' rilevato, uno strumento rimediale
interno volto a impedire il rinnovarsi di detta discriminazione. Le
peculiari caratteristiche del giudizio ex art. 28 del d.lgs. n. 150
del 2011 consentono, cosi', la convivenza tra il meccanismo della non
applicazione della normativa interna incompatibile con il diritto
dell'Unione europea e lo strumento del controllo accentrato di
legittimita' costituzionale, in relazione a parametri interni o
sovranazionali, sulla medesima normativa interna, che ne consente
l'eliminazione dall'ordinamento con effetti erga omnes (sentenza n.
63 del 2019), in attuazione «del principio che situa il sindacato
accentrato di costituzionalita' delle leggi a fondamento
dell'architettura costituzionale (art. 134 Cost.)» (sentenza n. 269
del 2017): cio' a dimostrazione, una volta di piu', di come il
controllo di compatibilita' con il diritto dell'Unione europea e lo
scrutinio di legittimita' costituzionale non siano in
contrapposizione tra loro, ma costituiscano «un concorso di rimedi
giurisdizionali, [il quale] arricchisce gli strumenti di tutela dei
diritti fondamentali e, per definizione, esclude ogni preclusione»
(sentenza n. 20 del 2019). E cio' in un contesto «che vede tanto il
giudice comune quanto questa Corte impegnati a dare attuazione al
diritto dell'Unione europea nell'ordinamento italiano, ciascuno con i
propri strumenti e ciascuno nell'ambito delle rispettive competenze»
(sentenza n. 149 del 2022).
La dichiarazione d'illegittimita' costituzionale della normativa
interna, del resto, offre un surplus di garanzia al primato del
diritto dell'Unione europea, sotto il profilo della certezza e della
sua uniforme applicazione. Fermo restando, infatti, che all'obbligo
di applicare le disposizioni dotate di effetti diretti sono soggetti
non solo tutti i giudici, ma anche la stessa pubblica amministrazione
- sicche' ove vi sia una normativa interna incompatibile con dette
disposizioni essa non deve trovare applicazione - puo' altresi'
verificarsi che, per mancata contezza della predetta incompatibilita'
o in ragione di approdi ermeneutici che la ritengano insussistente,
le norme interne continuino a essere utilizzate e applicate. Proprio
per evitare tale evenienza, e fermi restando ovviamente gli altri
rimedi che l'ordinamento conosce per l'uniforme applicazione del
diritto quando cio' accada, la questione di legittimita'
costituzionale offre la possibilita', ove ne ricorrano i presupposti,
di addivenire alla rimozione dall'ordinamento, con l'efficacia
vincolante propria delle sentenze di accoglimento, di quelle norme
che siano in contrasto con il diritto dell'Unione europea.
8.3.- Va da se' che, prima di dare attuazione al diritto
dell'Unione europea, il giudice ordinario deve adeguatamente
interrogarsi sul significato normativo del diritto UE e sulla
compatibilita' con il medesimo del diritto interno.
Il principio del primato del diritto dell'Unione discende dal
principio dell'eguaglianza degli Stati membri davanti ai Trattati
(art. 4 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea), che
esclude la possibilita' di fare prevalere, contro l'ordine giuridico
dell'Unione, una misura unilaterale di uno Stato membro (Corte di
giustizia, sentenza 22 febbraio 2022, in causa C-430/21, RS).
L'obbligo di dare applicazione al diritto dell'Unione, quando ne
ricorrono i presupposti, implica che esso sia interpretato in modo
uniforme in tutti gli Stati membri.
La corretta applicazione e l'interpretazione uniforme del diritto
UE sono garantiti dalla Corte di giustizia, cui i giudici nazionali
possono rivolgersi attraverso il rinvio pregiudiziale ex art. 267
TFUE, cosi' cooperando direttamente con la funzione affidata dai
Trattati alla Corte (Corte di giustizia, parere 1/09 dell'8 marzo
2011, recante «Accordo relativo alla creazione di un sistema unico di
risoluzione delle controversie in materia di brevetti»). E'
nell'ambito di questo confronto che la Corte di giustizia instaura
con i giudici nazionali, in quanto incaricati dell'applicazione del
diritto dell'Unione, che essa fornisce l'interpretazione di tale
diritto, allorche' la sua applicazione sia necessaria per dirimere la
controversia sottoposta al loro esame (Corte di giustizia, sentenza 9
settembre 2015, in causa C-160/14, Ferreira da Silva e Brito e altri;
sentenza 5 dicembre 2017, in causa C-42/17, M.A.S. e M. B.).
La necessita' di rivolgersi alla Corte di giustizia ai sensi
dell'art. 267 TFUE, che costituisce un obbligo in capo ai giudici
nazionali di ultima istanza, viene tuttavia meno, secondo la
giurisprudenza della stessa Corte, non solo quando la questione non
sia rilevante o quando la disposizione di diritto dell'Unione di cui
trattasi sia stata gia' oggetto di interpretazione da parte della
Corte, ma anche in tutti i casi in cui la corretta interpretazione
del diritto dell'Unione si impone con tale evidenza da non lasciare
adito a ragionevoli dubbi (Corte di giustizia, sentenze 6 ottobre
2021, in causa C-561/19, Consorzio Italian Management e altri; 6
ottobre 1982, in causa C-283/81, Cilfit e altri).
9.- Tutto cio' premesso, la questione di legittimita'
costituzionale sollevata sull'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, in riferimento agli artt. 3 e
117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 11,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE, e' fondata.
Il Tribunale di Udine, come si e' in precedenza rilevato (punto
5.8.1.), ritiene la disposizione censurata costituzionalmente
illegittima nella parte in cui stabilisce che l'ivi prevista
documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo familiare
non sono proprietari di altri alloggi nel Paese di origine e nel
Paese di provenienza - documentazione richiesta per dimostrare
l'impossidenza di altri alloggi, ai sensi dell'art. 29, comma 1,
lettera d), della medesima legge regionale - debba essere presentata
dai cittadini extra UE soggiornanti di lungo periodo con modalita'
diverse rispetto a quelle utilizzabili dai cittadini italiani e UE.
9.1.- Questa Corte, in relazione a norma analoga a quella oggetto
dell'odierna questione di legittimita' costituzionale, ha gia' avuto
modo di osservare che un siffatto onere documentale «risulta in
radice irragionevole innanzitutto per la palese irrilevanza e per la
pretestuosita' del requisito che mira a dimostrare» (sentenza n. 9
del 2021).
Quando, come nel caso di specie, obiettivo del legislatore
regionale e' riconoscere «il valore primario del diritto
all'abitazione quale fattore fondamentale di inclusione, di coesione
sociale e di qualita' della vita» (art. 1, comma 1, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016) e a tal fine sostiene «l'accesso
a un alloggio adeguato, in locazione o in proprieta' come prima casa
ai cittadini della Regione, in particolare alle fasce deboli della
popolazione» (art. 1, comma 2, della medesima legge regionale), «il
possesso da parte di uno dei componenti del nucleo familiare del
richiedente di un alloggio adeguato nel Paese di origine o di
provenienza non appare sotto alcun profilo rilevante. Non lo e' sotto
il profilo dell'indicazione del bisogno, giacche', intesa
l'espressione "alloggio adeguato" come alloggio idoneo a ospitare il
richiedente e il suo nucleo familiare, e' evidente che la circostanza
che qualcuno del medesimo nucleo familiare possegga, nel Paese di
provenienza, un alloggio siffatto non dimostra nulla circa
l'effettivo bisogno di un alloggio in Italia» (sentenza n. 9 del
2021). Non e', inoltre, neppure un indicatore della situazione
patrimoniale del richiedente, peraltro gia' considerata, ai sensi
dell'art. 29, comma 1, lettera b, della legge regionale n. 1 del
2016, dal necessario «possesso di determinati indicatori della
situazione economica» di cui al d.P.C.m. n. 159 del 2013.
Nella medesima occasione, si e' altresi' rilevato che una norma
del genere e' anche discriminatoria «solo che si consideri il fatto
che le asserite difficolta' di verifica del possesso di alloggi in
Paesi extraeuropei possono riguardare anche cittadini italiani o di
altri Paesi dell'Unione europea» (sentenza n. 9 del 2021). Essa,
pertanto, pone in essere «un aggravio procedimentale che si risolve
in uno di quegli "ostacoli di ordine pratico e burocratico" che
questa Corte ha ripetutamente censurato, ritenendo che in questo modo
il legislatore (statale o regionale) discrimini alcune categorie di
individui (sentenze n. 186 del 2020 e n. 254 del 2019)» (ancora
sentenza n. 9 del 2021; in termini analoghi, in riferimento ad altro
onere documentale, sentenza n. 157 del 2021).
9.2.- L'onere documentale di cui alla disposizione censurata e',
d'altra parte, manifestamente in contrasto anche con l'art. 11,
paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2003/109/CE, nell'ambito
della cui attuazione «gli Stati membri devono rispettare i diritti e
osservare i principi previsti dalla Carta, segnatamente quelli
enunciati dall'articolo 34 di quest'ultima. Conformemente a
quest'ultimo articolo, l'Unione riconosce e rispetta il diritto
all'assistenza sociale e all'assistenza abitativa destinate a
garantire un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di
risorse sufficienti» (Corte di giustizia, sentenza 10 giugno 2021, in
causa C-94/20, Land Oberösterreich).
A tale direttiva l'Italia ha dato attuazione con il decreto
legislativo n. 3 del 2007, senza avvalersi della possibilita',
prevista dall'art. 11, paragrafo 4, della direttiva indicata, di
limitare la parita' di trattamento alle prestazioni essenziali:
deroga, questa, cui puo' ricorrersi, secondo la Corte di giustizia,
unicamente quando lo Stato membro esprima chiaramente la relativa
intenzione (Corte di giustizia, sentenza 24 aprile 2012, in causa
C-571/10, Kamberaj). L'art. 1, comma 1, lettera a), di tale decreto
ha sostituito l'art. 9 del d.lgs. n. 286 del 1998, che detta la
disciplina concernente il «Permesso di soggiorno CE per soggiornanti
di lungo periodo». Il comma 12 di detto art. 9 prevede, in
particolare, che il titolare del permesso di soggiorno CE per
soggiornanti di lungo periodo puo' «c) usufruire delle prestazioni di
assistenza sociale, di previdenza sociale, di quelle relative ad
erogazioni in materia sanitaria, scolastica e sociale, di quelle
relative all'accesso a beni e servizi a disposizione del pubblico,
compreso l'accesso alla procedura per l'ottenimento di alloggi di
edilizia residenziale pubblica, salvo che sia diversamente disposto e
sempre che sia dimostrata l'effettiva residenza dello straniero sul
territorio nazionale».
La legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, nel prevedere,
tra le altre azioni attuative del programma di politiche abitative,
quella di sostegno alle locazioni (art. 19), offre una prestazione
essenziale ai sensi dell'art. 11, paragrafo 4, della direttiva
2003/109/CE, in quanto essa e' «destinata a consentire a persone che
non dispongono di risorse sufficienti di far fronte alle proprie
esigenze abitative, in modo da garantire loro un'esistenza dignitosa»
(Corte di giustizia UE, in causa C-94/20). Non v'e' dubbio, allora,
che si tratti di prestazione che deve essere assicurata ai cittadini
di paesi terzi soggiornanti di lungo periodo «consentendo loro di
alloggiare adeguatamente, senza impegnare nella casa una parte
eccessiva dei loro redditi, a scapito, eventualmente, del
soddisfacimento di altre necessita' elementari» (ancora Corte di
giustizia UE, in causa C-94/20). La disposizione censurata, ponendo
in capo ai cittadini di paesi terzi titolari di permesso di lungo
soggiorno oneri documentali diversi rispetto a quelli previsti per
cittadini italiani e UE, impedisce allora a tali soggetti di
«ricevere le prestazioni sociali alle stesse condizioni previste per
i cittadini dello Stato membro» (sentenza n. 67 del 2022), come
imposto invece dall'art. 11 della direttiva 2003/109/CE.
9.3.- In ragione di quanto detto, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 29, comma 1-bis, della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016, nella parte in cui prevede che
l'ivi prevista documentazione attestante che tutti i componenti del
nucleo familiare non sono proprietari di altri alloggi nel Paese di
origine e nel Paese di provenienza - documentazione richiesta per
dimostrare l'impossidenza di altri alloggi, ai sensi dell'art. 29,
comma 1, lettera d), della medesima legge regionale - debba essere
presentata dai cittadini extra UE soggiornanti di lungo periodo con
modalita' diverse rispetto a quelle utilizzabili dai cittadini
italiani e UE.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29, comma
1-bis, della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 19 febbraio
2016, n. 1 (Riforma organica delle politiche abitative e riordino
delle Ater), nella parte in cui stabilisce che l'ivi prevista
documentazione attestante che tutti i componenti del nucleo familiare
non sono proprietari di altri alloggi nel Paese di origine e nel
Paese di provenienza - documentazione richiesta per dimostrare
l'impossidenza di altri alloggi, ai sensi dell'art. 29, comma 1,
lettera d), della medesima legge regionale - debba essere presentata
dai cittadini extra UE soggiornanti di lungo periodo con modalita'
diverse rispetto a quelle utilizzabili dai cittadini italiani e
dell'Unione europea;
2) dichiara che non spettava al Tribunale ordinario di Udine, in
funzione di giudice del lavoro, ordinare la rimozione dell'art. 12,
comma 3-bis, del decreto del Presidente della Regione Friuli-Venezia
Giulia 13 luglio 2016, n. 0144, recante «Regolamento di esecuzione
per la disciplina degli incentivi di edilizia agevolata a favore dei
privati cittadini, a sostegno dell'acquisizione o del recupero di
alloggi da destinare a prima casa di abitazione di cui all'articolo
18 della legge regionale 19 febbraio 2016, n. 1 (Riforma organica
delle politiche abitative e riordino delle Ater)» (punto 2 del
dispositivo dell'ordinanza 31 gennaio-1° febbraio 2023, resa nel
procedimento R.G. 358/2022), senza prima aver sollevato questione di
legittimita' costituzionale sull'art. 29, comma 1-bis, della legge
reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1 del 2016; ne', conseguentemente,
spettava al medesimo Tribunale adottare l'apparato coercitivo
sanzionatorio conseguente al suddetto ordine di rimozione (punti 3, 7
e 8 del dispositivo della medesima ordinanza);
3) annulla per l'effetto l'ordinanza 31 gennaio-1° febbraio 2023
del Tribunale ordinario di Udine, in funzione di giudice del lavoro,
resa nel procedimento R.G. 358/2022, limitatamente ai punti 2, 3, 7 e
8 del dispositivo.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 novembre 2023.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Filippo PATRONI GRIFFI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 febbraio 2024
Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 21 novembre 2023
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio per conflitto di attribuzione
tra enti avente ad oggetto l'ordinanza adottata dal Tribunale
ordinario di Udine, sezione lavoro, del 31 gennaio-1° febbraio 2023,
promosso dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia nei confronti
del Presidente del Consiglio dei ministri;
rilevato l'intervento spiegato in giudizio dell'Associazione per
gli studi giuridici sull'immigrazione (ASGI) aps.
Considerato che nel giudizio per conflitto di attribuzione tra
enti, di regola, non e' ammesso l'intervento di soggetti diversi da
quelli legittimati a promuovere il conflitto o a resistervi (sentenze
n. 184 e n. 90 del 2022 nonche' relativa ordinanza allegata);
che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, non puo' tuttavia
escludersi la possibilita' che l'oggetto del conflitto sia tale da
coinvolgere, in modo immediato e diretto, situazioni soggettive di
terzi, il cui pregiudizio o la cui salvaguardia dipendono dall'esito
del conflitto (da ultimo, sentenza n. 184 del 2022);
che, nel caso di specie, ASGI riveste la qualita' di parte del
giudizio definito con l'ordinanza del Tribunale ordinario di Udine
oggetto del presente conflitto di attribuzione;
che il giudizio in esame verte sulla spettanza allo Stato e, per
esso, al predetto Tribunale di Udine del potere di ordinare, alla
ricorrente Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la rimozione di
una norma del regolamento regionale n. 0144/2016, recante
«Regolamento di esecuzione per la disciplina degli incentivi di
edilizia agevolata a favore dei privati cittadini, a sostegno
dell'acquisizione o del recupero di alloggi da destinare a prima casa
di abitazione di cui all'articolo 18 della legge regionale 19
febbraio 2016, n. 1 (Riforma organica delle politiche abitative e
riordino delle Ater)»;
che tale potere, nel giudizio ex art. 28 del decreto legislativo
1° settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69), definito con l'ordinanza impugnata, e'
stato esercitato dal Tribunale di Udine anche su domanda di ASGI;
che, pertanto, il presente giudizio e' suscettibile di incidere
in maniera immediata e diretta sulla situazione soggettiva di ASGI,
la cui domanda e' stata accolta con il provvedimento giurisdizionale
oggetto del conflitto;
che, dunque, deve essere dichiarato ammissibile l'intervento di
ASGI, in modo da consentirle di far valere le proprie ragioni nel
giudizio di fronte a questa Corte.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile l'intervento dell'Associazione per gli studi
giuridici sull'immigrazione (ASGI) aps nel giudizio per conflitto di
attribuzione promosso dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri.
F.to: Augusto Antonio Barbera, Presidente