N. 50 SENTENZA 21 febbraio - 28 marzo 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Salute (Tutela della) - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 e per la ripresa delle attivita' - Obbligo, per i titolari e i gestori dei servizi di ristorazione e di somministrazione di alimenti e bevande, di richiedere ai clienti l'esibizione della certificazione verde (c.d. green pass) prevista dalla legislazione statale - Sanzioni in caso di inosservanza - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di profilassi internazionale - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 maggio 2020, n. 4, art. 1, commi 36 e 37. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettera q).(GU n.14 del 3-4-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 8 maggio 2020, n. 4 (Misure di
contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nella fase di
ripresa delle attivita'), promosso dal Tribunale ordinario di
Bolzano, seconda sezione civile, nel procedimento vertente tra M. B.
e la Provincia autonoma di Bolzano con ordinanza del 12 maggio 2023,
iscritta al n. 124 del registro ordinanze 2023 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale,
dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione di M. B. e della Provincia
autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2024 il Giudice
relatore Giovanni Pitruzzella;
uditi gli avvocati Alessandro Fusillo per M. B. e Lukas Plancker
per la Provincia autonoma di Bolzano;
deliberato nella camera di consiglio del 21 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 12 maggio 2023, iscritta al n. 124 del
registro ordinanze 2023, il Tribunale ordinario di Bolzano, seconda
sezione civile, ha sollevato, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera q), della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8
maggio 2020, n. 4 (Misure di contenimento della diffusione del virus
SARS-COV-2 nella fase di ripresa delle attivita').
1.1.- Espone il rimettente che:
- esso e' stato adito, con due separati ricorsi, da M. B., nella
sua qualita' di socio accomandatario e legale rappresentante della
societa' «Pizzeria B. S.a.s. di B. D. & Co.», e da quest'ultima
societa', per l'annullamento delle ordinanze 17 gennaio 2022, n.
69/SG/2022-001 e n. 69/SG/2022-002, con cui la Provincia autonoma di
Bolzano, da un lato, ha ingiunto loro il pagamento, in solido, della
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 400,00 (oltre euro 12,00,
a titolo di spese) e, dall'altro, ha disposto la sospensione per
dieci giorni dell'attivita' esercitata dal trasgressore (dal 19 al 28
gennaio 2022);
- le impugnate ordinanze-ingiunzione sono state emesse a seguito
del verbale di accertamento della compagnia della Guardia di finanza
di Merano 26 novembre 2021, n. 000044, con cui i militari avevano
contestato a M. B. di non avere richiesto ai clienti di esibire il
cosiddetto green pass, necessario per il consumo al tavolo
all'interno del locale;
- le sanzioni sono state comminate per violazione degli artt. 3 e
4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19 (Misure urgenti per
fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito, con
modificazioni, nella legge 22 maggio 2020, n. 35, della legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020, nonche' dell'ordinanza contingibile e urgente
del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano 30 luglio 2021, n.
28 (Ulteriori misure urgenti per la prevenzione e gestione
dell'emergenza epidemiologica da COVID-19);
- in entrambi i procedimenti gli opponenti hanno contestato la
legittimita' delle ordinanze-ingiunzione impugnate sulla base dei
seguenti motivi: a) nullita' per mancata audizione di M. B., in
violazione dell'art. 7 della legge della Provincia autonoma di
Bolzano 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l'applicazione
delle sanzioni amministrative), e per omessa traduzione del verbale
di contestazione in lingua tedesca; b) difetto di legittimazione
attiva della Provincia autonoma, «per competenza del Commissariato
del Governo di Bolzano in relazione alla comminazione di sanzioni in
materia di violazione delle disposizioni nazionali a contrasto della
diffusione della pandemia Covid-19»; c) difetto di legittimazione
passiva di M. B., in relazione «alla comminata sospensione
dell'attivita' in quanto non titolare della stessa»; d) nullita'
delle ordinanze-ingiunzione «per minaccia della sanzione» della
revoca della licenza, non prevista dalla legge statale; e) «difetto
di nomina» di M. B. da parte del Ministero della salute quale
responsabile della trattazione di dati sensibili ai fini del
controllo dei green pass; f) «prevalenza delle norme europee e del
diritto internazionale» sulle disposizioni statali in materia di
obbligo vaccinale e certificazione verde; g) illegittimita'
costituzionale «della declaratoria dello stato di emergenza del
Consiglio dei Ministri disposto con provvedimento» del 31 gennaio
2020, per contrasto con gli artt. 78 e 95 Cost.; h) illegittimita'
costituzionale «della certificazione verde», per contrasto con l'art.
13 Cost.; i) illegittimita' della sanzione perche' avente ad oggetto
un comportamento commesso in stato di necessita' e dunque scriminato,
ai sensi dell'art. 4 della legge 24 novembre 1981, n. 698 (Modifiche
al sistema penale); l) insussistenza della reiterazione delle
violazioni «che possano giustificare la sospensione dell'attivita'»;
m) assenza dei presupposti per l'applicazione della sanzione della
sospensione dell'attivita' per dieci giorni, ai sensi degli artt.
9-bis e 13 del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52 (Misure urgenti
per la graduale ripresa delle attivita' economiche e sociali nel
rispetto delle esigenze di contenimento della diffusione
dell'epidemia da COVID-19), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 giugno 2021, n. 87;
- costituitasi in entrambi i giudizi, la Provincia autonoma di
Bolzano ha contestato «in fatto e in diritto le numerose eccezioni»
sollevate dagli opponenti; i procedimenti sono stati riuniti e alle
parti e' stato concesso un termine per prendere posizione in ordine
alla sollevata questione «di possibile illegittimita' costituzionale»
della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020.
1.2.- Cio' premesso in punto di fatto, il Tribunale di Bolzano
ritiene che "si ponga" la questione di legittimita' costituzionale
della citata legge provinciale, in quanto la materia oggetto
dell'intervento legislativo provinciale «ricade nella competenza
legislativa esclusiva dello Stato a titolo di "profilassi
internazionale" [...], che e' comprensiva di ogni misura atta a
contrastare una pandemia sanitaria in corso, ovvero a prevenirla».
La legge provinciale in esame costituirebbe «la cornice normativa
in forza della quale» e' stata emessa la menzionata ordinanza
contingibile e urgente n. 28 del 2021, che, al punto 7 (sezione
ristorazione e alberghi), dispone quanto segue: «le attivita' della
ristorazione di cui al capo II.D dell'allegato A della legge
provinciale 8 maggio 2020, n. 4, svolte da qualsiasi esercizio sono
consentite con consumazione seduti al tavolo, o al banco, nel
rispetto delle misure di sicurezza di cui all'allegato A della
suddetta legge provinciale. La consumazione al tavolo al chiuso e'
ammessa solo previa presentazione della certificazione verde di cui
al punto 33».
Quest'ultimo - prosegue il Tribunale di Bolzano - prevede che «ai
fini della presente ordinanza per certificazione verde si intende
quella emessa ai sensi del decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52,
convertito con legge 17 giugno 2021, n. 87, e del DPCM del 17 giugno
2021, comprovanti una delle seguenti fattispecie: a) lo stato di
avvenuta vaccinazione contro il SARS-CoV-2; b) la guarigione
dall'infezione da SARS-CoV-2; c) l'effettuazione di un test per la
rilevazione del SARS-CoV-2 con esito negativo. L'esibizione delle
predette certificazioni e' richiesta dagli esercenti le attivita' per
cui esse sono previste».
In punto di rilevanza, dunque, secondo il rimettente, «la norma
in questa sede censurata risulta la base giuridica su cui si fondano»
le due ordinanze impugnate: in particolare, le sanzioni poggerebbero
«in via principale sulle disposizioni» della legge prov. Bolzano n. 4
del 2020 (e sull'ordinanza contingibile e urgente n. 28 del 2021),
«con mero richiamo alla normativa statale in relazione alle sanzioni
pecuniarie» di cui all'art. 4 del d.l. n 19 del 2020, come
convertito.
«Nello specifico» - prosegue il rimettente - ai sensi dell'art.
1, comma 36, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, «[i]l mancato
rispetto delle misure di cui alla presente legge e' sanzionato
secondo quanto previsto dall'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo
2020, n. 19», che disciplinerebbe le sanzioni pecuniarie, mentre la
sanzione accessoria della sospensione dell'attivita' sarebbe
disciplinata dal successivo comma 37 del medesimo art. 1, oltre che
dal decreto del Presidente della Provincia 3 agosto 2020, n. 25
(Regolamento concernente la disciplina delle sanzioni amministrative
accessorie Covid-19).
L'eventuale «declaratoria di incostituzionalita' della norma»
determinerebbe, quindi, l'immediata caducazione dei provvedimenti
sanzionatori impugnati, «risultando gli stessi per l'effetto privi di
base normativa e dunque in violazione del principio di legalita'» di
cui all'art. 1 della legge n. 689 del 1981, «con conseguente diritto
degli opponenti a ripetere le somme eventualmente gia' corrisposte e
ad agire al fine di proporre una domanda di risarcimento del danno
derivante dall'illegittima sospensione dell'attivita' disposta».
1.3.- La questione di legittimita' costituzionale, inoltre, si
appaleserebbe «come fondata», alla luce di quanto affermato da questa
Corte con la sentenza n. 37 del 2021, secondo cui, a fronte di
«malattie altamente contagiose in grado di diffondersi a livello
globale, "ragioni logiche, prima che giuridiche" (sentenza n. 5 del
2018) radicano nell'ordinamento costituzionale l'esigenza di una
disciplina unitaria, di carattere nazionale, idonea a preservare
l'uguaglianza delle persone nell'esercizio del fondamentale diritto
alla salute e a tutelare contemporaneamente l'interesse della
collettivita' (sentenze n. 169 del 2017, n. 338 del 2003 e n. 282 del
2002)»; e tale conclusione puo' «concernere non soltanto le misure di
quarantena e le ulteriori restrizioni imposte alle attivita'
quotidiane, in quanto potenzialmente fonti di diffusione del
contagio, ma anche l'approccio terapeutico; i criteri e le modalita'
di rilevamento del contagio tra la popolazione; le modalita' di
raccolta e di elaborazione dei dati; l'approvvigionamento di farmaci
e vaccini, nonche' i piani per la somministrazione di questi ultimi,
e cosi' via».
Aggiunge il giudice a quo che questa Corte si e' espressa nel
medesimo senso con la successiva sentenza n. 164 del 2022, decidendo
il conflitto di attribuzione tra enti sollevato dalla Provincia
autonoma di Bolzano in relazione ad alcuni atti del Garante per la
protezione dei dati personali riguardanti i trattamenti previsti
dalla medesima Provincia proprio in tema di certificazione verde per
COVID-19.
In tale pronuncia - prosegue il rimettente - si e' affermato che
la menzionata certificazione verde ha «la finalita' di limitare la
diffusione del contagio, consentendo l'interazione tra persone in
luoghi pubblici o aperti al pubblico solo se quest'ultime, in quanto
vaccinate, guarite, o testate con esito negativo al COVID-19, si
offrano a vettori della malattia con un minor tasso di probabilita'»;
e che la disciplina del green pass e' estranea all'ambito di
competenze poste dalla Provincia autonoma di Bolzano alla base del
conflitto, essendosi gia' chiarito, con la sentenza n. 37 del 2021,
che va ricondotta alla competenza legislativa esclusiva statale in
tema di profilassi internazionale «ogni misura atta a contrastare una
pandemia sanitaria in corso, ovvero a prevenirla», poiche' non vi
puo' essere «alcuno spazio di adattamento della normativa statale
alla realta' regionale, che non sia stato preventivamente stabilito
dalla legislazione statale».
Osserva poi il Tribunale di Bolzano che, ai sensi dell'art. 3 del
d.l. n. 19 del 2020, come convertito, le regioni, in relazione a
specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio
sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso,
potevano introdurre misure ulteriormente restrittive tra quelle di
cui all'art. 1, comma 2, del medesimo decreto-legge esclusivamente
nell'ambito delle attivita' di loro competenza «e senza incisione
delle attivita' produttive e di quelle di rilevanza strategica per
l'economia nazionale»; cio', tuttavia, unicamente «nelle more
dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri
di cui all'articolo 2, comma 1, e con efficacia limitata fino a tale
momento».
Secondo il rimettente, dunque, all'epoca della promulgazione
della legge provinciale n. 4 del 2020, il potere legislativo e
regolamentare «residuale previsto in capo alle Regioni» dal citato
art. 3 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, doveva considerarsi
«esaurito», stante l'avvenuta adozione dei d.P.C.m. sopra citati,
«sicche' non vi era spazio per un intervento» della Provincia
autonoma di Bolzano.
Infine e «per mera completezza», nemmeno potrebbe affermarsi che
la «norma» provinciale si sia limitata a riproporre pedissequamente
quella statale, poiche', in relazione alla disciplina della sanzione
accessoria, la prima recherebbe «una diversa cornice edittale»
rispetto alla seconda: infatti, mentre l'art. 4, comma 2, del d.l. n.
19 del 2020, come convertito, prevede la sanzione della chiusura
dell'esercizio o dell'attivita' da cinque a trenta giorni, l'art. 1,
comma 37, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 dispone la
sospensione dell'attivita' per dieci giorni.
Di qui, dunque, l'impossibilita' di operare una interpretazione
conforme a Costituzione.
2.- Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, eccependo l'inammissibilita' e la non fondatezza della
questione.
2.1.- Secondo la Provincia autonoma, essa sarebbe inammissibile,
in primo luogo, perche', avendo ad oggetto l'intera legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020, introdurrebbe «un giudizio generale di
legittimita' costituzionale in via principale [...] peraltro mai
promosso dallo Stato».
In tal modo, il rimettente proporrebbe, «di sua iniziativa, un
giudizio vertente su di un conflitto di attribuzione tra poteri, che
puo' essere proposto solo dallo Stato o dalle Regioni [...], ma non
[...] certamente [...] in modo del tutto generico ed in forma
quantomeno dubitativa da un'autorita' giurisdizionale».
Inoltre, il giudizio in via incidentale sarebbe sottoposto a
regole diverse da quelle proprie del conflitto di attribuzione, e tra
queste vi sarebbe quella per cui «[v]i deve essere [...] un'identita'
tra l'istanza di parte e l'ordinanza di rimessione del Giudice; cioe'
il Giudice deve rimettere alla Corte la stessa questione che e' stata
sollevata dalla parte mediante apposita istanza».
Nel caso di specie, le parti opponenti nel giudizio a quo si
sarebbero limitate a contestare genericamente l'illegittimita'
costituzionale «della declaratoria dello stato di emergenza del
Consiglio dei ministri disposto con provvedimento del 31 gennaio
2020», per contrasto con gli artt. 78 e 95 Cost., nonche' «della
certificazione verde», per contrasto con l'art. 13 Cost.
2.2.- La questione, poi, sarebbe inammissibile per difetto di
motivazione sulla non manifesta infondatezza, poiche' le
argomentazioni del rimettente non raggiungerebbero la soglia minima
di chiarezza e completezza necessaria per consentirne lo scrutinio
nel merito.
2.3.- Ancora, la questione sarebbe inammissibile per incompleta
ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
Piu' specificamente, la motivazione sarebbe carente poiche'
«disconosce la vera fonte normativa dell'ordinanza contingibile e
urgente n. 28 del 30 luglio 2021» del Presidente della Provincia
autonoma di Bolzano, «tacciata di presunta incostituzionalita', la
quale non e' di certo la censurata legge provinciale», ma l'art 52,
comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige),
«clamorosamente» ignorato dal rimettente e secondo cui il Presidente
della Provincia «[a]dotta i provvedimenti contingibili ed urgenti in
materia di sicurezza e di igiene pubblica nell'interesse delle
popolazioni di due o piu' comuni».
Ancora, la facolta' dei Presidenti delle regioni e delle province
autonome di introdurre restrizioni alla disciplina nazionale
emergenziale sarebbe espressamente prevista anche dall'art. 1, comma
16, del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33 (Ulteriori misure urgenti
per fronteggiare l'emergenza epidemiologica da COVID-19), convertito,
con modificazioni, nella legge 14 luglio 2020, n. 74, e,
successivamente, dall'art. 1, comma 2, lettera a), del decreto-legge
7 ottobre 2020, n. 125, recante «Misure urgenti connesse con la
proroga della dichiarazione dello stato di emergenza epidemiologica
da COVID-19, per il differimento di consultazioni elettorali per
l'anno 2020 e per la continuita' operativa del sistema di allerta
COVID, nonche' per l'attuazione della direttiva (UE) 2020/739 del 3
giugno 2020, e disposizioni urgenti in materia di riscossione
esattoriale», convertito, con modificazioni, nella legge 27 novembre
2020, n. 159, secondo cui, ove la situazione epidemiologica muti,
nelle more dell'adozione dei decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri, le regioni potrebbero introdurre misure ulteriormente
restrittive.
Andrebbe poi ricordato, al riguardo, che, «nell'ambito della
materia degli "esercizi pubblici"», l'art. 20, comma 1, dello statuto
speciale attribuisce al Presidente della Provincia i poteri di
pubblica sicurezza, aggiungendo, inoltre, che, ai fini dell'esercizio
di tali attribuzioni, lo stesso si avvale degli organi di polizia
statale ovvero della polizia locale, urbana e rurale.
Andrebbe infine rammentato, «per dovere di cronaca», che, con
decreto del Capo dipartimento della Protezione civile, il Presidente
della Provincia autonoma di Bolzano e' stato nominato «soggett[o]
attuator[e]» ai sensi dell'art. 1, comma 1, dell'ordinanza del
medesimo Capo dipartimento 3 febbraio 2020, n. 630 (Primi interventi
urgenti di protezione civile in relazione all'emergenza relativa al
rischio sanitario connesso all'insorgenza di patologie derivanti da
agenti virali trasmissibili), «esercitando in virtu' di tale incarico
funzioni tipiche di organo del governo centrale».
Il rimettente avrebbe «ignorato totalmente tale imprescindibile
cornice normativa, entro la quale doveva essere collocata la
controversia, che ha dato origine all'emanazione dell'ordinanza di
rimessione».
2.4.- In relazione allo specifico punto delle sanzioni per la
violazione delle disposizioni emergenziali pandemiche, poi, quelle
statali sarebbero previste dall'art. 4 del d.l. n. 19 del 2020, come
convertito, mentre la legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 e il decreto
del Presidente della Provincia n. 25 del 2020, quale «pendant
normativo a livello provinciale», si sarebbero limitate a precisare
la «disciplina applicativa delle suddette sanzioni, senza innovare o
riformare l'impianto normativo della legislazione statale, senza
introdurre un sistema di gestione dell'epidemia parallelo a quello
delineato dalle norme statali, e divergente da esso, senza prevedere
nuove o diverse fattispecie punibili, non gia' precedentemente
previste dalla legislazione statale».
L'art. 1, comma 36, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 -
aggiunge la Provincia autonoma - rinvia all'art. 4 del d.l. n. 19 del
2020, come convertito, e si tratterebbe di un rinvio non meramente
recettizio o statico, bensi' dinamico, posto che «le modifiche
eventualmente apportate alle norme richiamate» si rifletterebbero
necessariamente anche «sulla norma richiamante».
Sarebbe allora evidente l'errore in cui e' incorso il rimettente,
«quando aprioristicamente sostiene» che tutte le sanzioni
«trarrebbero origine in via principale» dalle disposizioni della
legge provinciale censurata e dall'ordinanza contingibile e urgente
del Presidente della Provincia autonoma di Bolzano n. 28 del 2021,
«senza specificare che l'intervento del legislatore provinciale, per
quanto concerne il regime sanzionatorio non ha fatto altro che
riproporre pedissequamente - benche' nell'esercizio [dei] propri
strumenti costituzionalmente riconosciuti - quanto gia' stabilito
dalla legislazione statale».
2.5.- La questione sarebbe inammissibile, infine, per omesso
esperimento del tentativo di interpretazione costituzionalmente
conforme.
Secondo il rimettente, quest'ultima non sarebbe possibile in
ragione della diversa cornice edittale recata dalle disposizioni
statali e da quelle provinciali.
Tuttavia, al giudice a quo sarebbe residuata una diversa opzione
ermeneutica, in virtu' della «norma generale di rinvio» («non
circoscritt[a] unicamente all'applicazione di sanzioni pecuniarie»)
di cui all'art. 1, comma 36, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020,
in forza del quale «[i]l mancato rispetto delle misure di cui alla
presente legge e' sanzionato secondo quanto previsto dall'articolo 4
del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19», disposizione, questa, che
avrebbe reso «non applicabile il susseguente (quantomeno
implicitamente contrastante o inconciliabile) comma 37, contemplante
appunto un periodo di sospensione di dieci giorni».
In ogni caso, secondo la Provincia autonoma di Bolzano, anche ove
si ritenesse «assolutamente impossibile o introvabile
un'interpretazione adeguatrice», cio' non potrebbe mai condurre ad
una declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'intera legge
provinciale, «ma semmai unicamente» del suo art. 1, comma 37, «in
casu da pronunziarsi con una decisione cosiddetta "sostitutiva" nella
parte de qua che prevede la sospensione dell'esercizio per 10 giorni
in contrasto con l'intervallo sanzionatorio» tra i cinque e i trenta
giorni contemplato dall'art. 4, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020,
come convertito.
2.6.- Nel merito, la questione sollevata dal rimettente non
sarebbe fondata, perche' la sentenza di questa Corte n. 37 del 2021
da esso richiamata non avrebbe «attinenza diretta con il thema
decidendum dell'odierno procedimento concernente l'applicazione delle
sanzioni amministrative impugnate».
Nel caso della citata sentenza n. 37 del 2021, infatti,
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni della legge
valdostana ivi oggetto di scrutinio sarebbe stata dichiarata «proprio
in quanto le stesse surrogavano la sequenza di regolazione disegnata
dal legislatore statale, imponendone una autonoma e alternativa, che
faceva invece capo alle previsioni legislative regionali».
Nell'odierno caso della legge della Provincia autonoma di
Bolzano, «vertente sull'applicazione di sanzioni amministrative»,
invece, non sarebbe «in discussione una supposta contrapposizione tra
le due legislazioni, che semmai [...] potevano essere oggetto di un
ricorso principale di conflitto di attribuzione, mai proposto dallo
Stato».
D'altro canto, «le fattispecie sanzionabili e le sanzioni
applicabili» sarebbero identiche, «con l'eccezione della
(indubbiamente in via interpretativa superabile) differenza sulla
cornice edittale», di cui all'art. 1, comma 37, della legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020.
3.- Si e' costituito in giudizio M. B., opponente in uno dei due
procedimenti riuniti nel giudizio a quo, instando per
l'ammissibilita' e la fondatezza della questione sollevata dal
rimettente.
3.1.- Secondo la parte privata, l'invasione della competenza
legislativa esclusiva statale in materia di profilassi internazionale
si evincerebbe non solo dalla sentenza n. 37 del 2021 citata dal
rimettente, ma anche dalla costante giurisprudenza costituzionale,
alla cui luce le «misure di contrasto ai flagelli sanitari globali,
inserendosi in un ambito di cooperazione e collaborazione
internazionale, con particolare riferimento all'ambito eurounitario,
non possono essere che adottate a livello nazionale», escludendo
cosi' la competenza delle regioni e delle province autonome.
3.2.- Cio' posto, sempre secondo la parte privata, i «principi
eurounitari» imporrebbero a questa Corte di disapplicare la legge
provinciale in esame, «nella misura in cui imponeva il possesso del
green pass per l'accesso agli esercizi di somministrazione. Infatti,
le disposizioni della legge provinciale [...] contrastano con varie
disposizioni del diritto eurounitario, direttamente applicabili nel
nostro ordinamento e riconducibili principalmente» alla Carta dei
diritti fondamentali dell'Unione europea nonche' alla Convenzione del
Consiglio d'Europa per la protezione dei diritti dell'uomo e della
dignita' dell'essere umano riguardo all'applicazione della biologia e
della medicina, ratificata e resa esecutiva con legge 28 marzo 2001,
n. 145 (di seguito: Convenzione di Oviedo).
Cio' varrebbe, in particolare, per il principio di
autodeterminazione sanitaria di cui all'art. 3 CFDUE - che sarebbe
direttamente applicabile, rientrando la materia sanitaria e
farmaceutica all'interno delle competenze dell'Unione europea (si
citano l'art. 4, comma 2, lettera e, e l'art. 168, comma 4, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea) - e all'art. 5 della
Convenzione di Oviedo, «parte integrante del diritto eurounitario».
Quanto a quest'ultima, poi, osterebbero all'applicazione delle
disposizioni in materia di green pass, obbligatorio per accedere agli
esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, anche gli «artt.
2 (prevalenza dell'interesse individuale su quello collettivo e della
scienza) [...]10 (diritto alla riservatezza della vita privata), 11
(divieto di discriminazione per ragioni genetiche) e 26
(inviolabilita' del divieto di discriminazioni per ragioni
genetiche)».
In relazione agli artt. 11 e 26 da ultimo citati, la parte
privata afferma che i «non vaccinati hanno [...] un patrimonio
genetico diverso da coloro che abbiano optato per l'inoculazione
giacche' non hanno sviluppato per via vaccinale le istruzioni
cellulari per la sintetizzazione della proteina spike e non
condividono le modificazioni genetiche operate dai vaccini [...]. Con
la conseguenza che la discriminazione dei primi mediante il divieto
di accedere nei posti di lavoro e di studiare costituisce proprio la
discriminazione genetica vietata dalla Convenzione di Oviedo e dalla
Dichiarazione universale sul genoma umano adottata dall'UNESCO l'11
novembre 1997».
3.3.- La legge provinciale in esame violerebbe, altresi', le
disposizioni del regolamento (UE) 2021/953 del Parlamento europeo e
del Consiglio, del 14 giugno 2021, su un quadro per il rilascio, la
verifica e l'accettazione di certificati interoperabili di
vaccinazione, di test e di guarigione in relazione alla [malattia
da]COVID-19 (certificato COVID digitale dell'UE) per agevolare la
libera circolazione delle persone durante la pandemia di COVID-19.
Il legislatore europeo avrebbe avuto ben presente la possibilita'
di abusi da parte degli Stati e, oltre a imporre espressamente il
rispetto della CDFUE, si sarebbe preoccupato, al considerando n. 36,
«di chiarire ulteriormente che la discriminazione diretta o indiretta
delle persone sfornite di green pass (costituente la prova della
vaccinazione e/o del tampone PCR negativo) era da ritenersi vietata
anche per le persone che avevano scelto di non vaccinarsi».
3.4.- In forza delle considerazioni sopra esposte, la parte
privata ha quindi concluso per la dichiarazione d'illegittimita'
costituzionale della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 e per la
dichiarazione, comunque, «d'inapplicabilita' delle norme di cui alla
predetta legge provinciale per contrasto con le norme eurounitarie
meglio descritte in premessa».
4.- Con memoria depositata il 31 gennaio 2024, la parte privata
ha replicato alle eccezioni di inammissibilita' sollevate dalla
Provincia autonoma di Bolzano e insistito per l'accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale sollevata dal Tribunale di
Bolzano.
Considerato in diritto
l.- Con ordinanza del 12 maggio 2023, iscritta al n. 124 del
registro ordinanze 2023, il Tribunale di Bolzano, seconda sezione
civile, dubita, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
q), Cost., della legittimita' costituzionale della legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020, rubricata «Misure di contenimento della
diffusione del virus SARS-COV-2 nella fase di ripresa delle
attivita'».
La legge provinciale in questione si compone di quattro articoli
- il primo dedicato alle «[m]isure per la ripresa delle attivita'» e
suddiviso in trentasette commi, il secondo all'istituzione di una
«[c]ommissione di esperti», il terzo alle disposizioni finanziarie e
il quarto alla sua «[e]ntrata in vigore» - e di cinque Allegati.
Essa, al «fine di contemperare la tutela delle liberta' e dei
diritti fondamentali delle persone con la necessita' di contrastare e
contenere il diffondersi del virus SARS-COV-2 sul territorio della
provincia di Bolzano», «disciplina la ripresa graduale delle liberta'
di movimento delle cittadine e dei cittadini, delle attivita'
economiche e delle relazioni sociali, compatibilmente con le misure
di contrasto alla diffusione del virus» (art. 1, comma 1).
Ai sensi dell'art. 1, comma 2, poi, tale «ripresa delle attivita'
e delle liberta' di movimento e' condizionata all'osservanza rigorosa
e responsabile delle misure di sicurezza fissate in relazione ai
diversi ambiti disciplinati dalla presente legge».
Quest'ultima, dunque, regolava, sul territorio provinciale e
«sino alla cessazione totale dello stato di emergenza dichiarato a
livello nazionale» (cosi' il medesimo art. 1, comma 2), le ben note
misure di contrasto alla pandemia gia' previste dal legislatore
statale (tra cui, a titolo esemplificativo, gli obblighi di
distanziamento interpersonale, di protezione delle vie respiratorie,
di quarantena, nonche' quelli gravanti sui titolari delle attivita'
economiche e produttive e dei servizi di ristorazione e
somministrazione di alimenti e bevande, et cetera).
l.1.- Il rimettente e' stato adito con due distinti ricorsi, poi
riuniti, proposti da una societa' titolare di una pizzeria e dal suo
legale rappresentante in opposizione a due ordinanze-ingiunzione, con
cui la Provincia autonoma di Bolzano ha irrogato sanzioni per avere
omesso di controllare il possesso, in capo ai clienti, della
certificazione verde necessaria per il consumo all'interno del
locale.
Le predette ordinanze, in particolare, hanno applicato agli
opponenti, in solido, la sanzione pecuniaria di euro 400,00 e
disposto quella accessoria della sospensione dell'attivita' per dieci
giorni.
l.2.- Secondo il rimettente, la questione sarebbe rilevante
perche' la legge provinciale indubbiata costituirebbe la «base
giuridica» su cui si fondano «in via principale» gli atti impugnati.
In particolare, la sanzione pecuniaria sarebbe stata irrogata in
applicazione dell'art. 1, comma 36, della medesima legge provinciale
e quella accessoria della sospensione dell'attivita' in applicazione
del successivo comma 37.
Ne conseguirebbe che, in caso di dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della «norma», le ordinanze opposte andrebbero
annullate per violazione del principio di legalita' di cui all'art. 1
della legge n. 689 del 1981.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, secondo
il rimettente, la legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 avrebbe invaso la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di profilassi
internazionale che, per come chiarito da questa Corte con la sentenza
n. 37 del 2021, «e' comprensiva di ogni misura atta a contrastare una
pandemia sanitaria in corso, ovvero a prevenirla».
2.- E' preliminare l'esatta delimitazione del thema decidendum.
2.1.- Nonostante il Tribunale di Bolzano abbia apparentemente
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'intera legge
prov. Bolzano n. 4 del 2020, emerge pianamente dalla lettura
dell'ordinanza di rimessione che reale ed unico oggetto del dubbio
del rimettente e' l'art. 1, commi 36 e 37, della medesima legge
provinciale.
2.2.- I commi in questione cosi' recitano: «36. Il mancato
rispetto delle misure di cui alla presente legge e' sanzionato
secondo quanto previsto dall'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo
2020, n. 19. 37. La sospensione delle attivita' di cui al comma 19 e'
disposta, per dieci giorni, dal Presidente della Provincia. Tale
sospensione e' disposta anche in caso di violazione delle misure di
cui all'allegato A».
L'art. 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, richiamato
dall'art. 1, comma 36, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, per
quanto qui rileva, prevede, al comma 1, la sanzione pecuniaria da
euro 400,00 ad euro 1.000,00 per il mancato rispetto delle misure di
contenimento previste dall'art. 1, comma 2, del medesimo
decreto-legge; e, al comma 2, la sanzione amministrativa accessoria
della chiusura dell'esercizio o dell'attivita' da cinque a trenta
giorni nei casi di cui all'art. 1, comma 2, lettere i), m), p), u),
v), z) e aa), tra cui figurano le misure di limitazione o sospensione
delle attivita' di somministrazione al pubblico di bevande e
alimenti, nonche' di consumo sul posto di alimenti e bevande,
compresi bar e ristoranti (lettera v).
A sua volta, l'art. 1, comma 19, della legge prov. Bolzano n. 4
del 2020, richiamato dal primo alinea del comma 37 del medesimo
articolo, cosi' dispone: «[a] decorrere dall'entrata in vigore della
presente legge tutte le attivita' produttive industriali, artigianali
e commerciali esercitate sull'intero territorio provinciale sono
riaperte, a condizione che sia possibile garantire il rispetto delle
misure di sicurezza di cui al comma 12 e che le imprese rispettino,
oltre ai contenuti dei protocolli territoriali, i protocolli
nazionali di cui in allegato alla presente legge».
Il comma 12 dell'art. 1, richiamato dal citato comma 19, prevede,
poi, che «[t]utte le attivita' economiche devono assicurare un
adeguato rapporto tra superficie e persone, al fine di garantire il
rispetto delle distanze interpersonali di sicurezza e deve essere
altresi' assicurato che gli ingressi avvengano in modo dilazionato.
Trovano applicazione le misure di cui all'allegato A, sino alla
cessazione dello stato di emergenza dichiarato a livello nazionale».
Ai sensi del successivo comma 15, le misure di sicurezza di cui
al comma 12 (che, come visto, menziona pure quelle di cui
all'Allegato A) sono imposte anche ai servizi di ristorazione e
somministrazione di alimenti e bevande.
L'Allegato A, richiamato sia dal comma 12 che dal comma 37
dell'art. 1, dal canto suo, stabilisce «le regole e misure della fase
2. Esso include: I. misure generali valide nei confronti di tutti e
raccomandazioni di comportamento; II. misure specifiche per attivita'
economiche e altre attivita', che hanno validita' nel rispettivo
settore; III. rinvii a provvedimenti nazionali e protocolli di
sicurezza nazionali e territoriali».
Tra le misure sub II, vi sono quelle relative alle
«Certificazioni verdi».
Piu' esattamente, il punto II.C cosi' dispone: «1. Ai fini delle
misure di sicurezza contenute nel presente allegato per
certificazioni verdi si intendono quelle emesse ai sensi del
decreto-legge 22 aprile 2021, n. 52, convertito con legge 17 giugno
2021, n. 87, e del DPCM del 17 giugno 2021, comprovanti una delle
seguenti fattispecie: a) lo stato di avvenuta vaccinazione contro il
SARS-CoV-2; b) la guarigione dall'infezione da SARS-CoV-2; c)
l'effettuazione di un test per la rilevazione del SARS-CoV-2 con
esito negativo. 2. L'esibizione delle predette certificazioni e'
richiesta dagli esercenti le attivita' per cui esse sono previste».
Tale punto dell'Allegato A e' stato inserito - con la delibera di
Giunta provinciale 25 maggio 2021, n. 466 (Modifiche all'allegato A
della legge provinciale dell'08.05.2020, n. 4, da ultimo aggiornato
con deliberazione della Giunta provinciale n. 825 del 27.10.2020), in
forza della previsione di cui all'art. 1, comma 6, secondo alinea,
della stessa legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, secondo cui
«[r]estano ferme le misure previste all'allegato A, modificabili
dalla Giunta provinciale in ragione dell'andamento epidemiologico» -
in seguito all'introduzione nella legislazione nazionale dell'obbligo
di certificazione verde ad opera degli articoli da 9 a 13 del d.l. n.
52 del 2021, come convertito.
2.3.- I commi 36 e 37 dell'art. 1, dunque, recano l'apparato
sanzionatorio per la violazione di tutte le «misure» di contenimento
della pandemia previste dalla legge provinciale e dal suo Allegato A.
2.4.- Alla luce delle argomentazioni del rimettente e della
fattispecie concreta oggetto del giudizio a quo (tra le tante,
sentenze n. 66 del 2022, n. 223 e n. 68 del 2021), deve tuttavia
ritenersi che le questioni sollevate cadano sui citati commi 36 e 37
dell'art. 1 della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 nella sola parte
in cui sanzionano la condotta degli esercenti le attivita' di
ristorazione e di somministrazione di alimenti e bevande che, in
violazione dell'art. 1, comma 12, e del punto II.C dell'Allegato A
alla legge provinciale medesima, non controllino il possesso del
green pass in capo ai clienti (per come imposto dall'art. 9-bis del
d.l. n. 52 del 2021, come convertito).
2.5.- Esulano invece dal thema decidendum del giudizio di
costituzionalita' i diversi profili dedotti dalla parte privata, la
quale, oltre ad aderire alle argomentazioni del rimettente, ha anche
lamentato il contrasto con molteplici disposizioni del diritto
dell'Unione europea e della Convenzione di Oviedo.
Nel giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale,
infatti, non possono essere presi in esame questioni o profili di
costituzionalita' dedotti solo dalle parti e diretti quindi ad
ampliare o modificare il contenuto dell'ordinanza di rimessione (ex
plurimis, sentenze n. 161 del 2023, n. 228 e n. 186 del 2022, n. 252
del 2021).
3.- Sempre in via preliminare, devono poi essere esaminate,
nell'ordine in cui sono state prospettate, le plurime eccezioni di
inammissibilita' formulate dalla Provincia autonoma.
3.1.- Secondo quest'ultima, la questione sarebbe inammissibile,
in primo luogo, perche' avente ad oggetto l'intera legge provinciale:
il rimettente avrebbe in tal modo introdotto «un giudizio generale di
legittimita' costituzionale in via principale», ovvero «un giudizio
vertente su di un conflitto di attribuzione tra poteri, che puo'
essere proposto solo dallo Stato o dalle Regioni».
L'eccezione non e' fondata, dal momento che, come illustrato in
precedenza, le questioni di legittimita' costituzionale cadono
esclusivamente sui commi 36 e 37 dell'art. 1 della legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020, peraltro nella sola parte in cui sanzionano la
condotta degli esercenti le attivita' di ristorazione e di
somministrazione di alimenti e bevande che non controllino il
possesso del green pass in capo ai clienti.
3.2.- La Provincia autonoma di Bolzano ha eccepito
l'inammissibilita' anche per difetto di motivazione sulla non
manifesta infondatezza, poiche' le argomentazioni svolte dal
rimettente in riferimento all'intera legge provinciale non
raggiungerebbero la soglia minima di chiarezza e completezza
necessaria per consentire lo scrutinio di merito della questione
sollevata.
L'eccezione non e' fondata, poiche', una volta individuato il
reale e piu' ristretto thema decidendum, il senso del dubbio di
legittimita' costituzionale del rimettente e' chiaro, risolvendosi
nella dedotta invasione della competenza legislativa esclusiva
statale in materia di profilassi internazionale, cui andrebbero
ricondotte tutte le misure di contrasto alla pandemia, ivi compresi
l'obbligo di green pass per accedere a determinati luoghi e attivita'
e, per quanto qui immediatamente piu' rileva, le correlate
fattispecie sanzionatorie.
3.3.- Ancora, secondo la Provincia autonoma di Bolzano, le
questioni sarebbero inammissibili per mancata ricostruzione del
quadro normativo di riferimento, avendo il rimettente omesso di
prendere in considerazione le norme statutarie (artt. 20, comma 1, e
52, comma 2) e legislative (art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del
2020, come convertito, e art. 1, comma 2, lettera a, del d.l. n. 125
del 2020, come convertito) che fonderebbero la sua competenza in
materia.
L'eccezione non e' fondata, poiche' le disposizioni invocate
dalla Provincia autonoma non concorrono a formare il quadro normativo
di riferimento necessario per la definizione delle questioni.
Questa Corte, con la sentenza n. 164 del 2022, ha infatti escluso
che le competenze statutarie della Provincia autonoma di Bolzano
siano idonee a fondare una sua legittimazione a disciplinare la
materia del green pass, ritenendo in particolare «recessiva» la sua
competenza in materia di tutela della salute (dal momento che «l'art.
52, secondo comma, dello statuto di autonomia, attribuendo al
Presidente della Giunta un potere emergenziale "nell'interesse delle
popolazioni di due o piu' Comuni", conferma, in accordo con il limite
territoriale, che si tratta di un'attribuzione calibrata su crisi
sanitarie di carattere non pandemico o comunque i cui effetti possano
ancora reputarsi circoscritti a tale ambito limitato; mentre, nel
caso del nuovo coronavirus, e' palese il carattere globale della
pandemia, e, quindi, la necessita' di interventi assunti dalla
competente autorita' centrale»).
Nella precedente sentenza n. 37 del 2021, poi, si era gia'
chiarito che neanche l'art. 1, comma 16, del d.l. n. 33 del 2020,
come convertito (al pari del successivo art. 1, comma 2, lettera a,
del d.l. n. 125 del 2020, come convertito), consente alle regioni (e
alle province autonome) di esercitare competenze legislative in
questa materia, ma esclusivamente competenze amministrative alle
condizioni rigorosamente individuate dalla medesima disposizione.
Ivi si e' infatti affermato che «[c]io' che la legge statale
permette [...] non e' una politica regionale autonoma sulla pandemia,
quand'anche di carattere piu' stringente rispetto a quella statale,
ma la sola disciplina (restrittiva o ampliativa che sia), che si
dovesse imporre per ragioni manifestatesi dopo l'adozione di un
d.P.C.m., e prima che sia assunto quello successivo. E' pero' chiaro
che - alla stregua del quadro normativo statale - cio' puo' accadere
per mezzo di atti amministrativi, in ragione della loro
flessibilita', e non grazie all'attivita' legislativa regionale».
3.4.- Deve qui aggiungersi che una insufficiente ricostruzione
del quadro normativo di riferimento non puo' ravvisarsi nemmeno in
ragione della circostanza che il rimettente, nel richiamare la
normativa statale, ha omesso di prendere in considerazione gli
articoli da 9 a 13 del d.l. n. 52 del 2021, come convertito,
sopravvenuti rispetto al menzionato art. 4 del d.l. n. 19 del 2020,
come convertito, e regolanti l'obbligo di green pass.
In particolare, e' vero che il rimettente non si e' misurato, per
quanto attiene allo specifico aspetto sanzionatorio, con l'art. 13,
comma 1, del d.l. n. 52 del 2021, come convertito, il quale, per la
condotta (anche) del titolare (o del gestore) dei servizi di
ristorazione che non controlli il possesso del green pass da parte
dei clienti (art. 9-bis, comma 4, del medesimo d.l. n. 52 del 2021,
come convertito), da un lato, richiama l'apparato sanzionatorio
previsto dall'art. 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, e,
dall'altro, prevede, la sanzione amministrativa accessoria della
chiusura dell'esercizio o dell'attivita' da uno a dieci giorni (a
condizione, quanto al green pass cosiddetto "base", che si tratti di
violazione successiva alla seconda e sia commessa in giornata diversa
da quelle in cui sono state commesse le precedenti violazioni, e,
quanto al green pass cosiddetto "rafforzato", che si tratti di
violazione successiva alla prima e sia commessa in giornata diversa
da quella in cui e' stata commessa la precedente violazione).
Nonostante tale omissione ricostruttiva, la questione non puo'
dirsi inammissibile, dal momento che il dubbio del rimettente attiene
alla dedotta invasione dell'ambito competenziale esclusivo dello
Stato in materia di profilassi internazionale e per la verifica della
fondatezza di tale dubbio non assume rilievo la sussistenza o meno di
un contrasto tra la legislazione statale e quella provinciale.
Da tale angolazione, cioe', il panorama normativo strettamente
necessario e sufficiente per la comprensione delle questioni
sollevate e' dato dalle disposizioni provinciali indubbiate e dal
parametro costituzionale che si assume violato, a nulla rilevando
come la competenza esclusiva sia stata concretamente esercitata dallo
Stato.
3.5.- La Provincia autonoma di Bolzano ha poi messo in
discussione l'assunto del rimettente secondo cui la questione sarebbe
rilevante perche' le ordinanze impugnate poggerebbero «in via
principale» sulla legge provinciale, di guisa che, ove quest'ultima
fosse travolta, le predette ordinanze andrebbero annullate per
violazione del principio di legalita' e la parte ricorrente potrebbe
agire per il risarcimento dei danni.
Secondo la Provincia autonoma, infatti, «l'intervento del
legislatore provinciale, per quanto concerne il regime sanzionatorio
non ha fatto altro che riproporre pedissequamente ̶ benche'
nell'esercizio [dei] propri strumenti costituzionalmente riconosciuti
̶ quanto gia' stabilito dalla legislazione statale».
3.5.1.- L'eccezione della Provincia comporta la necessita' di
sottoporre a verifica la motivazione del rimettente sulla rilevanza
delle questioni sollevate, e cio' nei ben noti limiti del controllo
meramente "esterno", volto ad accertare l'esistenza di una
motivazione non implausibile, non palesemente erronea o
contraddittoria (tra le tante, sentenze n. 164 del 2023, n. 192 del
2022 e n. 32 del 2021).
Siffatto scrutinio deve vertere sui due assunti su cui tale
motivazione poggia: a) esso rimettente e' chiamato a verificare il
rispetto del principio di legalita' e quindi la legittimita'
costituzionale delle disposizioni provinciali poste a fondamento
delle ordinanze impugnate; b) la loro eventuale declaratoria di
illegittimita' costituzionale comporterebbe la caducazione delle
ordinanze medesime.
3.5.1.1.- Secondo la costante giurisprudenza della Corte di
cassazione, il giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione e'
limitato allo scrutinio dei motivi sollevati dalla parte opponente,
tra cui, nel caso di specie - stando all'elencazione fornita dal
giudice a quo - non figura quello relativo all'assenza di una valida
base normativa per illegittimita' costituzionale delle disposizioni
provinciali che sanzionano il mancato controllo del possesso del
green pass.
La stessa Corte di cassazione, tuttavia, con orientamento
consolidato, afferma, altresi', che nel giudizio in questione il
principio della domanda (da cui discende il divieto per il giudice di
pronunciarsi su motivi di opposizione o su eccezioni non dedotte
dalle parti) «non puo' essere applicato in maniera acritica ed
automatica, ma deve essere coordinato con i principi informatori
della disciplina posta dalla legge in materia di sanzioni
amministrative, in particolare con il principio di legalita'»
espresso dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, in forza del quale
«nessuno puo' essere assoggettato a sanzione amministrativa se non in
forza di una legge che sia in vigore al momento in cui ha commesso il
fatto» (Corte di cassazione, sezione seconda civile, sentenza 25
febbraio 2020, n. 4962).
Uno dei «corollari» del principio di legalita' sarebbe che lo
stesso «potere di irrogazione della sanzione amministrativa deve
trovare il suo fondamento giuridico ineliminabile nella disposizione
di legge che vieta e punisce la condotta sanzionata», (Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 25 giugno 2008, n.
17403), il che equivarrebbe a dire che «l'indagine in ordine alla
esistenza e vigenza della norma di legge che vieta e quindi sanziona
il comportamento ascritto al ricorrente nel provvedimento
amministrativo investe il tema della sussistenza, in generale, dello
stesso potere sanzionatorio» (Corte di cassazione, sentenza n. 4962
del 2020).
Cio' comporta, quindi, che, «[n]el giudizio di opposizione a
sanzione amministrativa, l'illegittimita' del provvedimento opposto
per violazione del principio di legalita' [...] e' rilevabile
d'ufficio, giacche' tale principio costituisce cardine dell'intero
sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluta,
essendo direttamente riferibile alla tutela di valori
costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.)» (Corte di
cassazione, sezione seconda civile, sentenza 22 novembre 2021, n.
35791).
Alla luce della teste' ricordata giurisprudenza della Corte di
cassazione, dunque, non e' implausibile l'assunto del rimettente
secondo cui, attraverso il controllo di ufficio sulla legalita' della
sanzione, esso sia investito della verifica della legittimita'
costituzionale delle norme fondanti il potere sanzionatorio, anche
oltre il thema decidendum delineato dagli atti di opposizione.
3.5.1.2.- Parimenti non puo' dirsi circa il secondo assunto del
giudice a quo.
Lo stesso stralcio delle ordinanze-ingiunzione riportato
nell'ordinanza di rimessione non attribuisce alle ricordate
disposizioni della legge provinciale un ruolo fondante il potere
sanzionatorio esclusivo o anche solo «principale».
Le ordinanze opposte, infatti, oltre all'art. 1, comma 37, della
legge provinciale censurata, espressamente citano anche «l'art. 4 del
decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito con legge del 22
maggio 2020, n. 35, il quale prevede per la contestata violazione una
sanzione amministrativa da 400,00 a 1.000,00 euro, aumentata fino ad
un terzo se commessa mediante l'utilizzo di un veicolo, nonche' la
sanzione amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o
dell'attivita'» (cosi' il citato stralcio riportato dall'ordinanza di
rimessione).
Al di la' della solo parziale correttezza del riferimento alla
normativa statale menzionata (come detto sopra, per la violazione
dell'obbligo di controllare il green pass sia la sanzione pecuniaria
sia quella accessoria sono previste dall'art. 13 del d.l. n. 52 del
2021, come convertito, sia pure mediante rinvio, quanto alla cornice
edittale della prima, all'art. 4 del d.l. n. 19 del 2020, come
convertito), vi e' dunque che le ordinanze-ingiunzione poggiano
espressamente anche su tale normativa.
3.5.2.- Cio' nonostante, l'eccezione di difetto di motivazione
sulla rilevanza sollevata dalla Provincia autonoma non puo' essere
accolta.
Una volta ammesso che il rimettente possa e debba controllare il
rispetto del principio di legalita' da parte dell'autorita'
amministrativa, ad esso spettera' di verificare la sussistenza di una
valida base normativa fondante il potere sanzionatorio esercitato.
Cio' vuol dire che il giudice a quo, nella motivazione che porra'
a sostegno della sua decisione, ben potra' e dovra' analizzare
l'esistenza e la legittimita' costituzionale delle norme
sanzionatorie tanto statali quanto provinciali.
In altri termini, il Tribunale di Bolzano, nel riferire della
necessita' di controllare d'ufficio il rispetto del principio di
legalita', ha chiarito che delle norme provinciali, al pari di quelle
statali, deve comunque fare applicazione, quanto meno sotto il
profilo argomentativo, e tanto basta a rendere non implausibile la
motivazione sulla rilevanza delle questioni (tra le tante, sentenze
n. 164 e n. 160 del 2023, n. 19 del 2022, n. 215, n. 157 e n. 59 del
2021, n. 254 del 2020).
3.6.- Resta da esaminare, da ultimo, l'eccezione di
inammissibilita' per omesso esperimento del tentativo di
interpretazione conforme.
3.6.1.- Secondo la Provincia autonoma, al giudice a quo sarebbe
residuata una diversa opzione ermeneutica, in virtu' della «norma
generale di rinvio» di cui all'art. 1, comma 36, della legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020, in forza del quale «[i]l mancato rispetto
delle misure di cui alla presente legge e' sanzionato secondo quanto
previsto dall'articolo 4 del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19».
Tale rinvio operato dal comma 36 avrebbe reso «non applicabile il
susseguente (quantomeno implicitamente contrastante o inconciliabile)
comma 37, contemplante appunto un periodo di sospensione di dieci
giorni».
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano, cioe', l'indubbiato
art. 1, comma 37, potrebbe essere considerato non operante in virtu'
del richiamo effettuato dal precedente comma 36 all'art. 4 del d.l.
n. 19 del 2020, come convertito, che reca sia la sanzione pecuniaria
sia quella accessoria della chiusura dell'esercizio o dell'attivita'
da cinque a trenta giorni: in tal modo entrambe le sanzioni sarebbero
regolate in maniera corrispondente (recte: tramite rinvio) alla
legislazione statale.
3.6.2.- L'eccezione, in primo luogo, per quanto genericamente
formulata, e' di fatto rivolta esclusivamente alla questione di
legittimita' costituzionale avente ad oggetto l'art. 1, comma 37,
della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020, disciplinante la sanzione
accessoria.
Con tale eccezione, poi, la Provincia autonoma, a ben vedere, non
pone un problema di interpretazione conforme a Costituzione della
norma recata dalla citata disposizione.
L'interpretazione suggerita dalla Provincia, infatti, non
attribuisce ad essa un significato idoneo ad elidere il sospettato
vulnus alla Costituzione, poiche' l'esito del percorso ermeneutico
della parte - ossia l'ipotizzata coincidenza precettiva tra le due
legislazioni - non farebbe venire meno l'intrusione nella sfera
legislativa esclusiva dello Stato dedotta dal rimettente.
Quello che la Provincia eccepisce e' piuttosto un difetto di
rilevanza della questione, basato sull'assunto che la presunta
antinomia tra il comma 36 e il comma 37 dell'art. 1 della legge prov.
Bolzano n. 4 del 2020 debba essere risolta in favore del primo, che,
essendo «norma generale di rinvio», comporterebbe la non
"applicabilita'" del secondo.
3.6.3.- L'eccezione non e' fondata, poiche' l'antinomia non
sussiste.
L'apposita regolamentazione, all'art. 1, comma 37, della legge
prov. Bolzano n. 4 del 2020, della sanzione accessoria in difformita'
da quella recata dal citato art. 4, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020,
come convertito, rende infatti logicamente incompatibile
l'applicazione di quest'ultimo.
E' quindi corretto il contrario e implicito assunto del
rimettente secondo cui, attraverso l'enucleazione di un apposito
comma dedicato alla sanzione accessoria, il legislatore provinciale
abbia inteso sul punto discostarsi dall'altrove menzionata disciplina
statale, si' che il rinvio che il precedente comma 36 opera all'art.
4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, deve intendersi riferito
esclusivamente al suo comma 1 relativo alla sanzione pecuniaria e non
anche al comma 2, relativo a quella accessoria.
In definitiva, il legislatore provinciale ha inteso disciplinare,
all'art. 1, comma 36, la sola sanzione pecuniaria mediante rinvio,
quanto alla misura sanzionatoria, alla legislazione statale e, al
successivo comma 37, la sanzione accessoria della sospensione
dell'attivita', con una misura edittale autonoma e diversa da quella
prevista dall'art. 4, comma 2, del d.l. n. 19 del 2020, come
convertito, ma anche da quella prevista dall'art. 13, comma 1, del
d.l. n. 52 del 2021, come convertito, che e' la disposizione statale
effettivamente recante (anche) la sanzione della violazione
dell'obbligo di controllo del possesso del green pass.
Il medesimo schema logico, peraltro, e' stato seguito dallo
stesso legislatore statale proprio con il da ultimo menzionato art.
13, comma 1, del d.l. n. 52 del 2021, come convertito, che, da un
lato, richiama l'apparato sanzionatorio previsto dall'art. 4 del d.l.
n. 19 del 2020, come convertito, e, dall'altro, prevede, la sanzione
amministrativa accessoria della chiusura dell'esercizio o
dell'attivita' da uno a dieci giorni.
Anche in questo caso deve ritenersi che, avendo il legislatore
statale regolato autonomamente la sanzione accessoria, il rinvio
all'art. 4 del d.l. n. 19 del 2020, come convertito, sia stato
operato esclusivamente in relazione alla cornice edittale della
sanzione pecuniaria di cui al suo comma 1.
4.- Nel merito, le questioni di legittimita' costituzionale sono
fondate.
E' noto che le sanzioni amministrative non costituiscono una
materia a se' stante, ma rientrano nella competenza relativa alla
materia sostanziale cui accedono (tra le tante, sentenze n. 84 del
2019, n. 148 e n. 121 del 2018, n. 271 del 2012, n. 246 del 2009, n.
240 del 2007, n. 384 del 2005 e n. 12 del 2004).
Nel caso di specie, la disciplina sostanziale e' quella delle
misure di contrasto alla pandemia e, in particolare, dell'utilizzo
della certificazione verde, disciplina, questa, che e' gia' stata
ricondotta espressamente alla competenza esclusiva statale in materia
di profilassi internazionale (con la citata sentenza 164 del 2022,
secondo cui la predetta certificazione ha «la finalita' di limitare
la diffusione del contagio, consentendo l'interazione tra persone in
luoghi pubblici o aperti al pubblico solo se quest'ultime, in quanto
vaccinate, guarite, o testate con esito negativo al COVID-19, si
offrano a vettori della malattia con un minor tasso di
probabilita'»).
La medesima sentenza ha peraltro respinto un conflitto di
attribuzione sollevato dalla stessa Provincia autonoma di Bolzano
avverso due atti del Garante per la protezione dei dati personali,
recanti una limitazione definitiva al trattamento dei dati relativi
all'utilizzo delle certificazioni verdi da parte della Provincia
medesima proprio in base alla legge provinciale in esame (e a
successive ordinanze del Presidente della Giunta provinciale).
In quell'occasione, questa Corte - in continuita' con la
precedente sentenza n. 37 del 2021- ha anche escluso la sussistenza,
in questa materia, di margini competenziali in capo alla Provincia
autonoma vantati, nei medesimi termini, in quella sede e nell'odierno
giudizio di costituzionalita'.
Il legislatore provinciale, dunque, nel disciplinare le
conseguenze sanzionatorie della violazione dell'obbligo di controllo
del green pass, ha invaso la competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di profilassi internazionale.
A nulla poi rileva che la sanzione pecuniaria prevista dall'art.
1, comma 36, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020 sia conforme a
quella statale, dal momento che al legislatore (regionale e)
provinciale e' preclusa l'intrusione nelle materie di competenza
esclusiva di natura non trasversale, anche al solo fine di riprodurre
le (o di rinviare alle) disposizioni statali (tra le tante, sentenze
n. 239 e n. 4 del 2022, n. 16 del 2021, n. 40 del 2017 e n. 98 del
2013).
5.- Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 36 e 37, della legge prov. Bolzano n. 4 del 2020,
nella parte in cui sanzionava la violazione dell'obbligo gravante sui
titolari e i gestori dei servizi di ristorazione e di
somministrazione di alimenti e bevande di richiedere ai clienti
l'esibizione della certificazione verde prevista dalla legislazione
statale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 36 e
37, della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 maggio 2020, n.
4 (Misure di contenimento della diffusione del virus SARS-COV-2 nella
fase di ripresa delle attivita'), nella parte in cui sanzionava la
violazione dell'obbligo gravante sui titolari e i gestori dei servizi
di ristorazione e di somministrazione di alimenti e bevande di
richiedere ai clienti l'esibizione della certificazione verde
prevista dalla legislazione statale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Giovanni PITRUZZELLA, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 28 marzo 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA