N. 53 SENTENZA 20 febbraio - 29 marzo 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia e urbanistica - Edilizia agevolata - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Mutuo agevolato per il recupero di fabbricati - Condizioni di accesso - Cittadinanza italiana o di uno degli altri Stati appartenenti all'Unione europea - Violazione del principio di uguaglianza e irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale parziale. Edilizia e urbanistica - Edilizia agevolata - Norme della Regione autonoma Valle d'Aosta - Mutuo agevolato per il recupero di fabbricati - Condizioni di accesso - Residenza protratta nel territorio regionale da almeno otto anni - Denunciata violazione del principio di uguaglianza e ragionevolezza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Valle d'Aosta 13 febbraio 2023 (recte: 2013), n. 3, art. 80. - Costituzione, art. 3.(GU n.14 del 3-4-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 80 della
legge della Regione Valle d'Aosta 13 febbraio 2013, n. 3
(Disposizioni in materia di politiche abitative), promosso dal
Tribunale ordinario di Torino, prima sezione civile, nel procedimento
vertente tra Associazione per gli studi giuridici sull'immigrazione
(ASGI) Aps, A. D.A. e A. M., e Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, con ordinanza del 17 aprile 2023, iscritta al n. 102 del
registro ordinanze 2023 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 34, prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visti gli atti di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e di ASGI;
udita nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2024 la Giudice
relatrice Emanuela Navarretta;
uditi gli avvocati Alberto Guariso per ASGI e Giuseppe Franco
Ferrari per la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste;
deliberato nella camera di consiglio del 20 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 102 del
2023), il Tribunale ordinario di Torino, prima sezione civile, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 80 della legge della Regione
Valle d'Aosta 13 febbraio 2013, n. 3 (Disposizioni in materia di
politiche abitative), nella parte in cui prevede, ai fini
dell'accesso al mutuo agevolato per il recupero di fabbricati, il
requisito della cittadinanza italiana o di uno dei Paesi dell'Unione
europea e il requisito della residenza protratta da almeno otto anni
nella Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
2.- In punto di fatto, il rimettente riferisce che le questioni
di legittimita' costituzionale originano da un giudizio
antidiscriminatorio, ai sensi dell'art. 28 del decreto legislativo 1°
settembre 2011, n. 150 (Disposizioni complementari al codice di
procedura civile in materia di riduzione e semplificazione dei
procedimenti civili di cognizione, ai sensi dell'articolo 54 della
legge 18 giugno 2009, n. 69), introdotto dalla Associazione per gli
studi giuridici sull'immigrazione (ASGI) aps, da A. D.A. e da A. M.
2.1.- In tale giudizio, i ricorrenti hanno chiesto l'accertamento
del carattere discriminatorio della deliberazione della Giunta della
Regione Valle d'Aosta del 9 maggio 2022, n. 531, con la quale la
Regione ha approvato, in attuazione della legge reg. Valle d'Aosta n.
3 del 2013, le disposizioni applicative concernenti la concessione di
mutui agevolati sia a favore della prima abitazione sia per il
recupero di fabbricati, a valere sul fondo di rotazione regionale
istituito presso la societa' finanziaria regionale Finaosta spa.
Con riferimento alla concessione di mutui agevolati per
l'acquisto, la costruzione o il recupero della prima abitazione, la
citata deliberazione ha previsto quale requisito di accesso
l'«anzianita' di residenza nella Regione [...] di almeno cinque anni,
anche non consecutivi» - art. 12, comma 1, lettera c, dell'Allegato A
alla citata deliberazione, recante «Disposizioni applicative per la
concessione dei mutui di cui alla legge regionale 13 febbraio 2013,
n. 3 (disposizioni in materia di politiche abitative), Titolo IV,
Capo II» - criterio che non trova rispondenza nella legge reg. Valle
d'Aosta n. 3 del 2013.
Con riguardo alla erogazione di mutui agevolati per il recupero
di fabbricati, la medesima deliberazione della Giunta regionale,
all'art. 12 dell'Allegato B, recante «Disposizioni applicative per la
concessione dei mutui di cui alla legge regionale 13 febbraio 2013,
n. 3 (disposizioni in materia di politiche abitative), Titolo IV,
Capo III», ha condizionato l'accesso sia alla cittadinanza italiana o
di uno dei Paesi dell'Unione europea, sia alla «anzianita' di
residenza nella Regione Valle d'Aosta "da almeno otto anni"»,
riproducendo quanto gia' stabilito dall'art. 80 della legge reg.
Valle d'Aosta n. 3 del 2013.
2.2.- In ragione del ritenuto carattere discriminatorio, diretto
e indiretto, dei requisiti richiesti per accedere alle due tipologie
di mutui agevolati, i ricorrenti hanno richiesto al giudice a quo «di
adottare i [...] provvedimenti idonei a rimuovere gli effetti della
discriminazione, ordinando alla Regione Valle d'Aosta di rimuovere le
clausole che hanno introdotto i requisiti discriminatori [...] e di
riaprire il bando ammettendo i richiedenti privi di detti requisiti a
parita' di condizione con gli altri richiedenti, fissando [...] la
somma di € 100,00 per ogni giorno di ritardo nell'adempimento di tali
obblighi»; di condannare la Regione a risarcire ASGI per «il danno
non patrimoniale e all'immagine derivante dalla condotta
discriminatoria»; di condannare la Regione a risarcire gli altri
ricorrenti per il danno derivante dal ritardo nel riconoscimento del
beneficio (consistente nel mutuo agevolato per l'acquisto della prima
casa); di disporre la pubblicazione della decisione «sulla home page
del sito istituzionale dell'amministrazione per un minimo di giorni
30 e/o su uno o piu' quotidiani a tiratura nazionale».
2.3.- Il giudice a quo riferisce, di seguito, di avere respinto
una eccezione preliminare di difetto di giurisdizione, sollevata
dalla Regione resistente nel giudizio principale, posto che la
giurisdizione del giudice ordinario sarebbe supportata non solo dalla
giurisprudenza costituzionale e da quella di legittimita' (sono
citate, in proposito, la sentenza di questa Corte n. 44 del 2020, e
le pronunce della Corte di cassazione, sezione prima civile,
ordinanza 13 febbraio 2021, n. 3842 e sezioni unite civili, ordinanza
30 marzo 2011, n. 7186), ma anche da precisi indici normativi, quali
l'art. 44, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286
(Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero) e l'art.
28, comma 5, del d.lgs. n. 150 del 2011.
Inoltre, il rimettente precisa di aver, invece, accolto
l'eccezione preliminare di incompetenza territoriale sollevata dalla
parte resistente, per quanto concerne le domande formulate dai
ricorrenti A. D.A. e A. M., e di aver, pertanto, definito il giudizio
principale avente per oggetto i rapporti tra questi ultimi e la
resistente Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
3.- Nel successivo esame delle domande formulate da ASGI, il
Tribunale di Torino ha, anzitutto, accertato «il carattere
discriminatorio della condotta tenuta dalla Regione Valle d'Aosta,
consistente nell'aver emanato la deliberazione n. 531 del 9/05/2022,
nella parte in cui, nell'allegato A all'art. 12, lett. C, [ha]
previsto il requisito della residenza quinquennale quale condizione
per accedere ai mutui agevolati finalizzati all'acquisto, alla
costruzione o al recupero della prima abitazione».
Quanto, invece, alle condizioni di accesso ai mutui agevolati per
il recupero di fabbricati, il rimettente ha preso atto che sia il
requisito della cittadinanza italiana o europea sia quello della
residenza nella Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste da
almeno otto anni, previsti, rispettivamente, dal comma 1 e dal comma
1, lettera a), dell'art. 12 dell'Allegato B alla deliberazione della
Giunta regionale, sono riproduttivi di quanto gia' disposto dal comma
1 e dal comma 1, lettera a), dell'art. 80 della legge reg. Valle
d'Aosta n. 3 del 2023.
Di conseguenza, il giudice a quo ha ritenuto necessario
sottoporre a scrutinio di costituzionalita' «tale fonte primaria», in
riferimento all'art. 3 Cost., nella parte in cui contempla i due
citati requisiti di accesso alla agevolazione.
4.- Sotto il profilo della rilevanza, il rimettente ha
riscontrato che il giudizio principale non puo' essere definito
indipendentemente dalla risoluzione delle questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 80 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del
2023, in quanto tale previsione costituirebbe «l'indefettibile
presupposto normativo dell'art. 12 dell'allegato B alla deliberazione
della Giunta regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9/5/2022,
rispetto al quale l'associazione ricorrente ha promosso la [...]
azione collettiva (ex art. 5 Dlgs 215/2003)». Dall'esame delle
questioni dipenderebbe, dunque, la decisione concernente la
discriminazione collettiva contestata dall'associazione ricorrente.
D'altro canto, il rimettente ritiene che non sia possibile
procedere alla non applicazione delle norme censurate per contrasto
con il diritto dell'Unione, «non potendosi riconoscere alle
disposizioni delle direttive UE citate dai ricorrenti efficacia
diretta (cd self executing)». Parimenti, il giudice a quo non ritiene
percorribile un'interpretazione costituzionalmente conforme delle
citate previsioni, «stante la chiara lettera dell'art. 80 L.R.».
5.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale di
Torino rileva come i criteri per individuare i beneficiari di
prestazioni pubbliche debbano comunque rispondere al principio di
ragionevolezza, «anche quando non si verte in materia di diritti
inviolabili dell'uomo (come nel caso di specie)», «non potendosi
introdurre nel tessuto normativo elementi di distinzione arbitrari».
In particolare, secondo il giudice a quo, posto che la ratio del
beneficio regionale di cui si tratta nella causa principale sarebbe
quella di «agevolare il recupero edilizio in determinate zone del
territorio regionale», non vi sarebbe «alcuna ragionevole
correlazione tra [tale] ratio [...] e i requisiti della cittadinanza
(italiana o UE) e della residenza protratta per almeno otto anni».
5.1.- Nello specifico, il Tribunale di Torino considera del tutto
arbitraria l'esclusione degli «stranieri extra UE» dal mutuo
agevolato e rammenta, in proposito, la sentenza n. 432 del 2005 di
questa Corte, che ha reputato irragionevole l'esclusione di cittadini
stranieri da una prestazione pubblica non collegata alla tutela di
diritti fondamentali, prestazione consistente nella gratuita' del
contratto di trasporto pubblico riconosciuta a favore di talune
categorie di utenti.
5.2.- Parimenti irragionevole viene ritenuto il requisito della
residenza protratta per almeno otto anni, non ravvisando il
rimettente alcuna connessione «tra la durata della residenza nel
territorio regionale e il recupero dei fabbricati in determinate
zone».
Secondo il giudice a quo, il requisito della residenza prolungata
non potrebbe di per se' essere indice di un'elevata probabilita' di
stabilita' in un ambito territoriale, «obiettivo perseguibile non
tanto facendo riferimento a condizioni passate, ma piuttosto facendo
riferimento a indici di probabilita' di permanenza in futuro». Il
rimettente, rifacendosi alla sentenza di questa Corte n. 107 del
2018, osserva che il requisito della residenza protratta integra «una
condizione che puo' precludere in concreto a un determinato soggetto
l'accesso alle prestazioni pubbliche sia nella regione di attuale
residenza sia in quella di provenienza».
6.- Con atto depositato in data 11 settembre 2023, si e'
costituita in giudizio la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, eccependo l'inammissibilita' e la non fondatezza delle
questioni sollevate.
6.1.- In riferimento alla questione di legittimita'
costituzionale avente a oggetto il requisito della residenza
protratta da almeno otto anni nel territorio regionale, la difesa
della Regione ha anzitutto osservato come il requisito sia
alternativo a quello contemplato dall'art. 80, comma 1, lettera b),
della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2013, vale a dire la
proprieta' dell'immobile perdurante da almeno quindici anni. Cio'
svelerebbe la fallacia dell'argomento su cui si fonda l'ordinanza di
rimessione, perche' il beneficio sarebbe fruibile anche da parte di
chi non risiede nella Regione.
6.1.1.- La Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha,
dunque, sollevato una duplice eccezione di rito.
Da un lato, la difesa regionale ha sostenuto il difetto di
rilevanza, posto che la questione concernerebbe un'asserita
discriminazione indiretta nei confronti degli stranieri legata al
requisito della residenza protratta, quando la condizione contemplata
dalla lettera b) dello stesso art. 80, negletta dal rimettente,
consentirebbe comunque al non residente di accedere al beneficio.
Da un altro lato, l'obliterazione dell'alternativo requisito
della prolungata proprieta' sul bene renderebbe inadeguata la
motivazione sulla non manifesta infondatezza, risultando «lacunose e
carenti» sia la ricostruzione della ratio della norma censurata sia
il vaglio in merito alla ragionevolezza dei requisiti rispetto alla
natura del beneficio.
6.1.2.- Nel merito, la Regione ritiene che il requisito previsto
dalla norma censurata non sia in alcun modo discriminatorio, perche'
la limitazione legata alla residenza si applicherebbe anche ai
cittadini italiani.
Inoltre, l'accesso al beneficio sarebbe comunque consentito in
virtu' della sussistenza del citato requisito alternativo della
proprieta' protratta da almeno quindici anni.
Da ultimo, la questione sarebbe non fondata, poiche' non
riguarderebbe «misure di natura assistenziale, volte a colmare un
bisogno di una parte fragile della popolazione o a rispondere a
necessita' essenziali dell'individuo», ma sarebbe «un incentivo agli
investimenti da parte di chi e' gia' in possesso di risorse» e
servirebbe a «promuovere il recupero di centri e nuclei abitati di
interesse storico e ambientale». Cosi' inquadrata la misura, secondo
la difesa regionale, sarebbe consentito, in linea con la
giurisprudenza costituzionale, «favorire, entro i limiti della non
manifesta irragionevolezza, i propri residenti, anche in rapporto al
contributo che essi hanno apportato al progresso della comunita'
operandovi per un non indifferente lasso di tempo» (e' citata la
sentenza n. 222 del 2013). Peraltro, sarebbe legittimo introdurre
condizioni volte a «scoraggiare l'utilizzazione di residenze
occasionali e meramente opportunistiche».
In sintesi, secondo la difesa regionale, «la scelta di escludere
ad esempio gli stranieri regolarmente soggiornanti, ma pur sempre
privi di un consolidato radicamento nel territorio dato o dalla
residenza pluriennale o dalla proprieta' immobiliare pluriennale» non
potrebbe essere reputata «esorbitante rispetto ai confini della
ragionevolezza».
6.2.- Quanto alla questione di legittimita' costituzionale
relativa al requisito della cittadinanza italiana o di uno dei Paesi
dell'Unione europea, la Regione eccepisce l'inammissibilita' per
difetto di motivazione e comunque, nel merito, la non fondatezza.
La difesa regionale richiama, in proposito, la sentenza n. 50 del
2019 di questa Corte, con cui si e' affermato che «l'uguaglianza tra
cittadini italiani (ed europei) e stranieri andrebbe garantita solo
per le prestazioni finalizzate al soddisfacimento di un bisogno
primario dell'individuo, "che si configura come diritto
inviolabile"», e questo non sarebbe il caso della misura di cui si
controverte.
Inoltre, alla base della previsione vi sarebbe l'esigenza di
«garantire a FINAOSTA S.p.A., ossia al soggetto erogatore del
finanziamento, la possibilita' di condurre i necessari accertamenti
sul merito creditizio del richiedente», cio' che sarebbe piu'
difficile da operare rispetto a cittadini extra europei, cosi' come
sarebbe meno agevole il recupero del credito in caso di morosita'. Il
requisito, pertanto, non sarebbe una irragionevole causa di
esclusione dal beneficio. Ad avviso della difesa regionale, opinare
diversamente significherebbe sostenere «la sostanziale irrilevanza
dello status di cittadinanza, anche a fronte di aspettative non
corrispondenti a bisogni primari o diritti fondamentali, optando per
una sorta di cittadinanza globale».
7.- Con atto depositato in data 11 settembre 2023, si e'
costituita in giudizio ASGI, parte ricorrente nel giudizio
principale, aderendo alle argomentazioni su cui e' fondata
l'ordinanza di rimessione.
La parte esprime alcune «perplessita'» in ordine all'affermazione
del rimettente, la' dove ritiene «di non poter risolvere il dubbio di
costituzionalita' "attraverso la disapplicazione della norma di legge
regionale per contrasto con norme UE direttamente applicabili [...]"»
e, comunque, lamenta che non siano state sollevate questioni di
legittimita' costituzionale anche in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost.
Di seguito, ASGI si sofferma sulla ratio delle misure di cui
trattasi e aderisce alle censure mosse dal giudice a quo sia per
quanto concerne il requisito della cittadinanza, sia per quanto
riguarda il criterio della residenza protratta per almeno otto anni,
onde poter accedere al mutuo agevolato per il recupero di immobili.
8.- In data 29 gennaio 2024 la resistente nel giudizio principale
ha depositato memoria integrativa, nella quale ha insistito sulle
ragioni di inammissibilita' per difetto di rilevanza, con argomenti
analoghi a quelli esposti nell'atto di costituzione.
Nel merito, ha reiterato le eccezioni di non fondatezza delle
questioni sollevate. In particolare, con riguardo alla censura
concernente il requisito della residenza da almeno otto anni, in
alternativa alla proprieta' da almeno quindici anni, ha sostenuto il
carattere «piu' che ragionevole» della «precedenza» data,
nell'accesso al beneficio, a chi ha contribuito «al versamento di
tasse e/o imposte», alimentando con «proprie risorse [...] le finanze
regionali». Il mutuo agevolato per il recupero di immobili
rappresenterebbe, infatti, una forma «di ridistribuzione tra i
contribuenti delle risorse che essi negli anni hanno concorso a far
affluire nel bilancio regionale».
La difesa regionale torna poi a sottolineare la natura non
assistenziale del beneficio sia con riferimento al requisito della
residenza protratta, il che renderebbe non conferente la
giurisprudenza citata dal rimettente, sia con riguardo al criterio
della cittadinanza. Il legislatore, pertanto, vanterebbe un «certo
margine di discrezionalita' nella fissazione dei requisiti per
accedere alla misura».
9.- In data 30 gennaio 2024, anche la parte ha depositato una
memoria integrativa, riportandosi a quanto esposto nell'atto di
costituzione in giudizio.
In particolare, ASGI ha ribadito come l'estraneita' delle
prestazioni pubbliche a bisogni primari o essenziali della persona
non esima la Regione dall'attenersi al «principio di "ragionevole
correlabilita'"» tra i requisiti richiesti per l'accesso alla misura
e la «finalita' pubblica» sottesa alla norma, connessione che
difetterebbe tanto con riguardo al criterio della residenza
protratta, quanto rispetto a quello della cittadinanza italiana o di
uno dei Paesi dell'UE.
Inoltre, in replica agli argomenti spesi dalla resistente in
merito al difetto di rilevanza della questione concernente la
residenza protratta, la difesa della parte rileva come l'accoglimento
della questione, «[l]ungi dal "lasciare immutato il quadro
normativo"», consentirebbe, viceversa, l'accesso alla prestazione ai
«residenti nella Regione, che abbiano la proprieta' dell'immobile da
ristrutturare», oltre che a «coloro che, anche non residenti nella
Regione, abbiano la proprieta' di detto immobile da almeno 15 anni».
Nel merito, la parte insiste sul carattere manifestamente
irragionevole che emergerebbe dalla totale mancanza di correlazione
tra la finalita' delle prestazioni e i requisiti di accesso. In
particolare, con riferimento al requisito della cittadinanza, la
difesa di ASGI replica alle argomentazioni della difesa regionale,
relative alla «maggiore difficolta' nel condurre gli accertamenti
sulla congruita' delle garanzie rilasciate» da beneficiari stranieri,
osservando che il controllo delle garanzie viene effettuato in sede
di erogazione, sicche' altro e' rifiutare ex post l'erogazione, altro
e' «presumere ex ante» che il debitore non cittadino italiano o
europeo sia meno solvibile o meno affidabile.
10.- All'udienza del 20 febbraio 2024, la difesa regionale e la
parte hanno insistito per l'accoglimento delle conclusioni rassegnate
negli scritti difensivi.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza indicata in epigrafe (reg. ord. n. 102 del
2023), il Tribunale di Torino, prima sezione civile, ha sollevato, in
riferimento all'art. 3 Cost., questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 80 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del
2013, nella parte in cui prevede, ai fini dell'accesso al mutuo
agevolato per il recupero di fabbricati, il requisito della
cittadinanza italiana o di uno dei Paesi dell'Unione europea e il
requisito della residenza protratta da almeno otto anni nella Regione
autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
1.1.- In rito, il rimettente ritiene che il giudizio principale
non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate con riguardo
all'art. 80 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2023, poiche'
tale previsione costituirebbe «l'indefettibile presupposto normativo
dell'art. 12 dell'allegato B alla deliberazione della Giunta
regionale della Valle d'Aosta n. 531 del 9/05/2022, rispetto al quale
l'associazione ricorrente ha promosso la [...] azione collettiva (ex
art. 5, Dlgs 215/2003)».
Il giudice a quo sostiene, inoltre, che non sia possibile
procedere alla non applicazione delle norme censurate per contrasto
con il diritto dell'Unione europea e che non sia percorribile
un'interpretazione costituzionalmente conforme dell'art. 80 della
citata legge regionale, stante il suo chiaro tenore letterale.
1.2.- Nel merito, il Tribunale di Torino ravvisa un contrasto fra
i criteri di accesso al mutuo agevolato, previsti, rispettivamente,
dal comma 1 e dal comma 1, lettera a), dell'art. 80 della legge reg.
Valle d'Aosta n. 3 del 2013, e l'art. 3 Cost., poiche' tali requisiti
non sarebbero correlati alla ratio sottesa all'agevolazione.
Il giudice rimettente richiama la giurisprudenza di questa Corte
per evidenziare che le condizioni dettate per individuare i
beneficiari di prestazioni pubbliche dovrebbero «rispondere al
principio di ragionevolezza [...] anche quando non si verte in
materia di diritti inviolabili dell'uomo (come nel caso di specie)»,
«non potendosi introdurre nel tessuto normativo elementi di
distinzione arbitrari».
Sia l'esclusione degli «stranieri extra UE» sia quella di chi non
vanti una residenza protratta per almeno otto anni non
presenterebbero «alcuna ragionevole correlazione [con] il recupero
dei fabbricati in determinate zone del territorio regionale».
Pertanto, il rimettente appunta le proprie censure su ambo i
criteri, individuando due autonome e indipendenti questioni che,
sebbene motivate con ragioni che in parte si sovrappongono, devono
essere affrontate separatamente.
2.- Con riferimento alla questione avente a oggetto il requisito
della residenza protratta per almeno otto anni, la difesa regionale
eccepisce l'inammissibilita' per difetto di rilevanza e per
inadeguata motivazione della non manifesta infondatezza.
Il rimettente avrebbe omesso di considerare, nella ricostruzione
del quadro normativo, che l'accesso all'agevolazione e' consentito,
in alternativa al ricorrere della prolungata residenza, a chi sia
proprietario dell'immobile da almeno quindici anni, secondo quanto
stabilisce l'art. 80, comma 1, lettera b), della legge reg. Valle
d'Aosta n. 3 del 2013. Di riflesso, ad avviso della Regione,
un'eventuale sentenza di accoglimento «non sarebbe in grado di
spiegare alcuna influenza sul processo principale», «ne' di provocare
un cambiamento del quadro normativo di riferimento assunto dal
giudice a quo».
3.- L'eccezione di difetto di rilevanza non e' fondata.
Il criterio della residenza protratta da almeno otto anni e
quello della proprieta' perdurante da almeno quindici anni si pongono
come requisiti alternativi, che consentono l'accesso all'agevolazione
sulla base di autonome e distinte condizioni.
L'eventuale accoglimento della questione concernente il primo
criterio alternativo avrebbe sicura influenza sul giudizio
principale, poiche' consentirebbe di accedere al mutuo agevolato in
presenza della mera proprieta' unita alla residenza, senza che questa
debba essere prolungata e senza che debbano ricorrere i diversi
presupposti indicati dall'art. 80, comma 1, lettera b), della legge
reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2013.
La proprieta' associata alla residenza resterebbe, dunque,
alternativa alla mera proprieta' che, in base alla citata lettera b),
deve durare da almeno quindici anni.
4.- Parimenti non fondata e' l'eccezione di inadeguata
motivazione della non manifesta infondatezza che la difesa regionale
oppone alla censura concernente il requisito della residenza
protratta per almeno otto anni.
Le argomentazioni addotte dal rimettente a supporto della
ritenuta irragionevolezza di tale requisito sono, infatti,
sufficienti a rappresentare le ragioni della censura, a prescindere
dal mancato riferimento al suo carattere alternativo rispetto al
criterio della protratta titolarita' dominicale.
Tale omissione, pertanto, non ha una incidenza sul rito, ma
piuttosto puo' riverberarsi sul merito.
5.- Procedendo all'esame nel merito delle questioni sollevate dal
rimettente, e' opportuno, in via preliminare, ricostruire la ratio
della disciplina concernente l'erogazione dei mutui a costi agevolati
per il «recupero di centri e nuclei abitati di interesse storico e
ambientale» (art. 1, comma 1, lettera d, della legge reg. Valle
d'Aosta n. 3 del 2013).
E', infatti, dalla connessione fra la ratio di tale disciplina e
i criteri di accesso al mutuo agevolato che dipendono le censure
poste in riferimento all'art. 3 Cost.
5.1.- La legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2013 prevede un
complesso di interventi che perseguono due macro obiettivi.
Un primo gruppo di strumenti, non oggetto di censure nelle
odierne questioni, mira ad agevolare l'accesso al diritto
all'abitazione di persone che versano in condizioni di bisogno (artt.
8, 9 e 10 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2013). L'interesse
pubblico combacia, in tal caso, con il diritto dei singoli a veder
soddisfatto il bisogno abitativo, attraverso una graduazione di
soluzioni che, a seconda dei requisiti posseduti, correlati
all'entita' del disagio economico, vanno dall'edilizia residenziale
pubblica o convenzionata (artt. 8 e 9 della legge reg. Valle d'Aosta
n. 3 del 2013) ai mutui agevolati per l'acquisto della prima casa
(art. 10 e Capo II del Titolo IV della citata legge regionale).
Un secondo tipo di interventi - quello al quale si ascrivono le
norme censurate - tende invece a realizzare diverse finalita'
pubbliche che non attengono alla condizione di bisogno delle persone,
ma che si focalizzano sullo stato in cui versano res e luoghi:
l'obiettivo e' riqualificare immobili e rivitalizzare centri e nuclei
abitati.
A tal fine, l'art. 11 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del
2013 stabilisce, al comma 1, che «[l]a Regione, per favorire il
recupero del patrimonio edilizio esistente, l'eliminazione del
degrado edilizio e la riqualificazione e rivitalizzazione del tessuto
urbanistico, prevede la concessione di mutui a tasso agevolato per
interventi di recupero di fabbricati situati nei centri e nuclei
abitati limitatamente alle zone territoriali di tipo A, come definite
dall'articolo 22, comma 1, lettera a), della legge regionale 6 aprile
1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di pianificazione territoriale
della Valle d'Aosta)».
Piu' precisamente, l'art. 79 della citata legge regionale dispone
(in apertura al Capo III del Titolo IV) che la «Regione concede mutui
agevolati per il recupero di fabbricati situati nei centri e nuclei
abitati limitatamente alle zone A e alle zone di recupero individuate
nell'ambito del piano regolatore generale comunale (PRG). Sono
assimilate a dette zone, ai fini del presente Capo, quelle
individuate dalla Regione o dalle comunita' montane con criteri
analoghi negli strumenti urbanistici di loro competenza» (comma 1).
«I mutui sono, altresi', concessi per il recupero di fabbricati
situati all'esterno degli ambiti territoriali di cui al comma 1, a
condizione che presentino interesse storico, artistico o ambientale.
La sussistenza di tale interesse deve risultare dal PRG» (comma 2).
5.2.- L'agevolazione prevista dalla legge reg. Valle d'Aosta n. 3
del 2013 nell'erogazione dei mutui per la riqualificazione di
fabbricati soddisfa, dunque, due specifici interessi pubblici, che si
aggiungono a quello volto a incentivare l'attivita' edilizia sul
territorio, sotteso a tutti gli interventi previsti dal Titolo IV
della legge regionale in esame, concernente i «[f]ondi di rotazione
per la ripresa dell'industria edilizia».
Il primo interesse attiene al «recupero del patrimonio edilizio
esistente [e alla] eliminazione del degrado edilizio» (art. 11, comma
1) e viene assicurato grazie alla natura di mutuo di scopo propria
del contratto, che in tanto prevede un costo ridotto per il
finanziamento rispetto a quello di mercato, in quanto la somma
mutuata viene destinata al tipo di intervento previsto dalla legge
regionale. A tale interesse si associa l'obbligo di rispettare una
particolare tempistica (art. 86, comma 1), sicche', ove il recupero
degli immobili non sia ultimato «entro quarantotto mesi dalla data di
stipulazione del contratto preliminare di mutuo, il dirigente della
struttura competente dispone, con proprio provvedimento, la revoca
delle somme non ancora erogate e il mutuatario, entro
cinquantaquattro mesi dalla data di stipulazione del contratto
preliminare di mutuo, puo', in alternativa, provvedere: a) al
rimborso delle somme erogate, maggiorate del tasso di interesse
legale vigente al momento dell'estinzione anticipata e maturati a
decorrere dalla data dell'ultima rata di interessi corrisposta; b)
alla stipulazione del contratto definitivo di mutuo per un importo
massimo corrispondente alle somme erogate» (art. 86, comma 6).
In secondo luogo, l'ulteriore interesse pubblico che persegue
l'agevolazione del mutuo destinato al recupero di immobili e' quello
di favorire «la riqualificazione e rivitalizzazione del tessuto
urbanistico» (art. 11, comma 1). Per tale ragione il tasso agevolato
e' concesso solo a persone fisiche che utilizzino il finanziamento
per recuperare immobili destinati ad abitazione permanente o
principale o ad abitazione temporanea, tant'e' che il mutamento della
destinazione d'uso e finanche l'alienazione per atto inter vivos
integrano una violazione della normativa e comportano l'obbligo di
estinguere anticipatamente il mutuo, se la violazione si verifica nel
periodo di preammortamento, nonche' il pagamento di una penale, se
invece si realizza nei dieci anni successivi.
5.3.- Quanto allo strumento di cui si avvale la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste per perseguire le citate finalita', esso
consiste nell'offerta, tramite una societa' finanziaria regionale
(Finaosta spa), di contratti di mutuo a costi ridotti, il cui
contenuto viene prevalentemente regolato dalla stessa legge
regionale. Questa, in particolare, dispone che i mutui agevolati
vengano erogati da Finaosta spa, che gestisce un fondo di rotazione e
che assume, tramite convenzione, il rischio del finanziamento (art.
70 della citata legge regionale).
Le risorse del fondo sono alimentate inizialmente da uno
stanziamento che deriva dal trasferimento delle giacenze disponibili
sui fondi di rotazione destinati a promuovere iniziative economiche
sul territorio regionale, in particolare quelle edilizie, cui
progressivamente si aggiungono le somme che derivano: dal rimborso
delle rate di preammortamento e di ammortamento, dal rimborso
anticipato dei mutui a tasso agevolato, dagli interessi maturati
sulle giacenze del fondo, dal recupero delle somme restituite dai
soggetti beneficiari nei casi di applicazione delle sanzioni previste
dalla stessa legge regionale (art. 68, comma 2).
I mutui agevolati vengono concessi solo se assistiti da idonea
garanzia reale o personale, secondo quanto stabilito dalla Giunta
regionale, con propria deliberazione (art. 69), e sempre la
deliberazione della Giunta determina il tasso di interesse, che non
puo' essere comunque inferiore, per espressa previsione del
legislatore regionale (art. 81, comma 2), al tasso massimo stabilito
per i mutui concessi per l'acquisto, la costruzione o il recupero
della prima casa.
6.- A fronte della richiamata disciplina, l'art. 80 della legge
reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2013 regola le condizioni di accesso alla
stipula dei mutui agevolati per il recupero degli immobili.
In particolare, la concessione di tali mutui si rivolge anzitutto
ai proprietari dei fabbricati identificati dal legislatore regionale,
in ragione della loro collocazione in particolari zone o del loro
specifico pregio storico, artistico o ambientale, dimodoche'
l'interesse privato alla ristrutturazione del fabbricato possa
intersecare l'interesse pubblico alla riqualificazione di tali
immobili e alla rivitalizzazione di specifiche zone.
La legge regionale recante le norme censurate, tuttavia, non si
limita a richiedere il titolo dominicale.
Da un lato, i proprietari degli immobili, che si trovano nelle
condizioni o nei luoghi che rientrano nelle finalita' del mutuo di
scopo, devono essere o residenti nel territorio regionale da almeno
otto anni o titolari del diritto dominicale da almeno quindici anni,
potendo in tal caso sommare anche il tempo in cui siano stati
titolari coloro che hanno trasmesso la proprieta' mortis causa (comma
1, lettere a e b, del citato art. 80).
Da un altro lato, la legge regionale precisa che i medesimi
proprietari, rispondenti ai citati presupposti, debbono essere
comunque cittadini italiani o cittadini di uno dei Paesi dell'Unione
europea (comma 1 dell'art. 80).
Le censure mosse dal rimettente in riferimento all'art. 3 Cost.
riguardano il criterio della residenza del proprietario perdurante da
almeno otto anni e quello della esclusione di chi non sia in possesso
della cittadinanza italiana o di uno dei Paesi dell'Unione europea.
7.- La questione di legittimita' costituzionale concernente il
criterio della residenza protratta, previsto dall'art. 80, comma 1,
lettera a), della legge n. 3 del 2013, non e' fondata.
7.1.- L'agevolazione in esame si giustifica in funzione degli
interessi alla promozione dell'economia e del territorio della stessa
Regione e consta della riduzione del tasso di interessi relativo a un
mutuo che e' in grado esso stesso di produrre risorse economiche.
Nondimeno tali risorse sono pur sempre limitate rispetto a tutti i
privati che, in quanto proprietari degli immobili ascrivibili alle
previsioni della legge regionale, possono avanzare richieste di
finanziamento per il loro recupero.
Chiaramente, una tale ragione non giustifica, al metro dell'art.
3 Cost., qualsivoglia condizione di accesso al costo ridotto del
finanziamento, ma solo quelle che presentino un qualche legame con la
funzione della agevolazione associata al mutuo di scopo e che,
dunque, non si traducano in una barriera arbitraria, inidonea a
superare il vaglio di ragionevolezza.
7.2.- Ebbene, a fronte di una agevolazione che non soddisfa un
bisogno primario delle persone, bensi' persegue interessi pubblici
variamente correlati al territorio, e che, inoltre, non e' concessa
una tantum, ma continua a essere erogata nel tempo, non e'
irragionevole che la legge regionale adotti, in alternativa ad altro
criterio di accesso al beneficio, il requisito della residenza
protratta da almeno otto anni.
Anzitutto, si tratta di ipotesi ben distinta da quella
concernente l'accesso a servizi pubblici abitativi, rispetto alla
quale questa Corte ha costantemente escluso che possa operare la
condizione della lungo residenza. Quando e' implicato il diritto
all'abitazione, che ha natura fondamentale e risponde a un bisogno
primario, non si possono frapporre ostacoli, correlati al perdurare
della residenza, che si risolvono in una compressione della liberta'
di circolazione rispetto a persone, spesso indotte proprio dallo
stato di bisogno a trasferirsi da un luogo all'altro (ex plurimis,
sentenze n. 145 e n. 77 del 2023, n. 199 del 2022, n. 9 e n. 7 del
2021, n. 281 e n. 44 del 2020, n. 166, n. 107 e n. 106 del 2018, n.
168 e n. 141 del 2014, n. 222, n. 172, n. 133, n. 4 e n. 2 del 2013,
n. 61 e n. 40 del 2011).
Diversamente, a fronte di una misura che non ha incidenza su
diritti fondamentali ed e' finalizzata al «recupero di centri e
nuclei abitati di interesse storico o ambientale», non e'
manifestamente irragionevole, nel contesto di risorse finanziarie
comunque non illimitate, che il legislatore valorizzi la posizione di
chi rispetto al territorio gia' vanti un legame duraturo e che tale
valorizzazione si traduca nell'adozione di un criterio prospettato
come alternativo a un altro.
La lungo residenza, infatti, non condiziona in via esclusiva
l'accesso al beneficio, si' da riverberarsi negativamente sulla
stessa liberta' di circolazione, bensi' opera quale requisito
alternativo rispetto a quello - non censurato dal rimettente - della
titolarita' del diritto di proprieta' perdurante da almeno quindici
anni.
Inoltre, il criterio della lungo residenza non comporta una
definitiva e radicale estromissione dalla riduzione del costo del
finanziamento, poiche' il mutuo agevolato viene erogato in maniera
continuativa e, dunque, vi si puo' accedere via via che maturano o la
condizione del radicamento nel territorio o quella alternativa della
proprieta' risalente nel tempo.
In sostanza, chi non puo' vantare la residenza prolungata non e'
escluso a priori dall'accesso alla agevolazione: sia perche' puo' far
valere il mero titolo proprietario, ove protratto per almeno quindici
anni, sia perche', non essendo il finanziamento a costi ridotti
offerto una tantum, puo' richiederlo al raggiungimento dei requisiti
temporali correlati a uno dei due criteri alternativi.
Per le ragioni esposte, a fronte di una misura estranea
all'ambito delle prestazioni che soddisfano bisogni primari, non
travalica il limite della manifesta irragionevolezza la scelta del
legislatore regionale di valorizzare il radicamento territoriale
nell'accesso a un beneficio finalizzato proprio al recupero di alcuni
ambiti del territorio regionale, adottando la lungo residenza come
requisito che e' alternativo ad altro e che non determina una
assoluta e definitiva esclusione dall'agevolazione.
Non e', dunque, fondata la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata in riferimento all'art. 3 Cost., con
riguardo all'art. 80, comma 1, lettera a), della legge reg. Valle
d'Aosta n. 3 del 2013, nella parte in cui prevede, per l'accesso al
beneficio del tasso agevolato per il recupero di fabbricati, la
residenza nel territorio regionale da almeno otto anni, in
alternativa alla proprieta' perdurante da almeno quindici anni.
8.- E', viceversa, fondata la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata sempre in riferimento all'art. 3 Cost.,
concernente la pura esclusione dall'accesso al finanziamento a tasso
agevolato di chi, pur se proprietario da quindici anni di un immobile
fra quelli identificati dalla Regione come meritevoli di recupero, o
proprietario di uno dei citati immobili e residente da almeno otto
anni nella Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, risulti
privo della cittadinanza italiana o di uno dei Paesi dell'Unione
europea.
8.1.- Come gia' anticipato, se e' vero che le risorse pubbliche
messe a disposizione dell'intervento non sono illimitate - e tuttavia
sono suscettibili nel tempo anche di essere ricostituite tramite lo
stesso rimborso dei finanziamenti, oltre che con gli interessi e con
le eventuali penali corrisposte - viola il principio della
ragionevolezza la radicale esclusione dall'accesso al mutuo agevolato
di chi non ha la nazionalita' italiana o di un Paese dell'Unione
europea, in quanto criterio del tutto scollegato dalla ratio della
disciplina censurata.
8.1.1.- Pur a voler ipotizzare, in un contesto che non coinvolge
diritti inviolabili, ne' bisogni primari, una prospettiva che,
nell'accesso allo specifico beneficio, valorizzi l'apporto gia' dato
al territorio, l'esclusione dei cittadini di Paesi terzi risulta, in
ogni caso, ingiustificata.
I proprietari da almeno quindici anni di immobili siti nella
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste hanno, infatti,
concorso, anche se privi della cittadinanza italiana o europea, ad
alimentare le risorse a disposizione degli enti territoriali pagando
tasse e imposte sull'immobile, cosi' come i proprietari residenti da
almeno otto anni non solo hanno corrisposto i citati tributi, ma si
sono anche radicati nel territorio regionale.
8.1.2.- D'altro canto, privo di ogni fondamento e' anche
l'argomento che espressamente spende la difesa regionale, la quale
evoca, a sostegno della diversita' di trattamento nei confronti degli
stranieri, la maggiore difficolta' di accertamento del merito
creditizio.
Anzitutto, il mutuo agevolato non viene concesso se non sono
rilasciate congrue garanzie, come espressamente puntualizza l'art. 84
della stessa legge reg. Valle d'Aosta n. 3 del 2013. In particolare,
in attuazione di tale previsione, la deliberazione della Giunta
regionale n. 531 del 2022 stabilisce all'art. 11 dell'Allegato B che
i «mutui sono garantiti da ipoteca iscritta sull'immobile oggetto
dell'intervento, fatta salva diversa valutazione da parte di FINAOSTA
S.p.A. e, ove insufficiente, da ulteriori garanzie integrative,
personali e/o reali richieste».
Inoltre, il merito creditizio deve essere in ogni caso oggetto di
verifiche concrete e non di presunzioni astratte.
8.1.3.- Di seguito, non puo' tacersi che l'esclusione di
cittadini di Paesi terzi potrebbe, in ipotesi, finanche sacrificare i
medesimi interessi pubblici perseguiti dalla Regione. Ove, infatti,
in una delle zone che il legislatore intende recuperare vi sia un
insediamento di stranieri extra UE, la loro esclusione dalla
erogazione di agevolazioni per finanziare il recupero degli immobili
finirebbe per impedire il meccanismo incentivante e, dunque, andrebbe
a riverberarsi negativamente sui medesimi obiettivi ai quali tende la
previsione regionale.
8.2.- In definitiva, escludere gli stranieri solo in quanto tali,
benche' essi si trovino nelle medesime condizioni che giustificano
l'agevolazione in relazione agli interessi pubblici protetti, si pone
in aperto contrasto con l'art. 3 Cost.
Questa Corte non solo ha da tempo affermato che «il principio di
eguaglianza vale pure per lo straniero quando trattisi di rispettare
[i] diritti fondamentali» (sentenza n. 120 del 1967), ma ha altresi'
sottolineato che, in virtu' del principio di ragionevolezza, anche a
prescindere dal diretto coinvolgimento di diritti inviolabili, «al
legislatore non e' consentito introdurre regimi differenziati circa
il trattamento da riservare ai singoli consociati se non "in presenza
di una 'causa' normativa non palesemente irrazionale o, peggio,
arbitraria" (sentenza n. 432 del 2005)» (sentenza n. 186 del 2020).
Pertanto, «[p]ur potendo il legislatore valorizzare le esistenti
differenze di fatto tra cittadini e stranieri», tuttavia, «lo status
di straniero non puo' essere di per se' considerato "come causa
ammissibile di trattamenti diversificati e peggiorativi"» (sentenza
n. 186 del 2020 e le numerose pronunce ivi richiamate).
In particolare, questa Corte ha ritenuto che, quando vengono
riconosciuti dei benefici, pur al di fuori di quelli volti a
«soddisfare diritti fondamentali» (sentenza n. 432 del 2005), la
«individuazione delle categorie dei beneficiari - necessariamente da
circoscrivere in ragione della limitatezza delle risorse finanziarie
- [debba] essere operat[a], sempre e comunque, in ossequio al
principio di ragionevolezza; al legislatore (statale o regionale che
sia) e' consentito, infatti, introdurre regimi differenziati, circa
il trattamento da riservare ai singoli consociati, soltanto in
presenza di una "causa" normativa non palesemente irrazionale o,
peggio, arbitraria» (ancora sentenza n. 432 del 2005).
8.3.- Da ultimo, non puo' ritenersi che il metro di giudizio sia
destinato a mutare solo perche' il soggetto pubblico regola in via
legislativa l'agevolazione sotto forma di costo ridotto del
finanziamento che, in quanto contratto, e' atto espressivo di
autonomia.
Per converso, va constatato che finanche i privati, che non sono
tenuti a giustificare i motivi delle loro scelte negoziali, quando
rivolgono al pubblico un'offerta contrattuale o un invito a offrire,
non possono arbitrariamente escludere categorie di soggetti dal
contratto o imporre condizioni contrattuali deteriori, che non siano
giustificate dalla causa del contratto e che si colorino di tratti
discriminatori. Ne' e' un caso che il legislatore statale con l'art.
43, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 286 del 1998 abbia previsto
che compie un atto di discriminazione «chiunque imponga condizioni
piu' svantaggiose o si rifiuti di fornire beni o servizi offerti al
pubblico ad uno straniero soltanto a causa della sua condizione di
straniero o di appartenente ad una determinata razza, religione,
etnia o nazionalita'».
9.- In conclusione, l'art. 80 della legge reg. Valle d'Aosta n. 3
del 2013 e' costituzionalmente illegittimo limitatamente alle parole
«, con cittadinanza italiana o di uno degli altri Stati appartenenti
all'Unione europea».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 80, comma
1, della legge della Regione Valle d'Aosta 13 febbraio 2013, n. 3
(Disposizioni in materia di politiche abitative), limitatamente alle
parole «, con cittadinanza italiana o di uno degli altri Stati
appartenenti all'Unione europea»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 80, comma 1, lettera a) della legge reg.
Valle d'Aosta n. 3 del 2013, nella parte in cui prevede, ai fini
dell'accesso al mutuo agevolato per il recupero di fabbricati, il
requisito della residenza protratta nella Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste da almeno otto anni, sollevata, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Torino,
sezione prima civile, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 febbraio 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Emanuela NAVARRETTA, Redattrice
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 29 marzo 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA