N. 63 SENTENZA 21 febbraio - 19 aprile 2024
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Personale degli enti locali - Estensione dell'emolumento accessorio una tantum previsto per il personale statale - Imposizione del relativo onere a carico del bilancio dei comuni - Ricorso della Regione Liguria - Lamentata violazione dei principi di tutela e riconoscimento delle autonomie locali, di autonomia finanziaria e di leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. Bilancio e contabilita' pubblica - Incremento, per l'anno 2023, della quota "verticale" del fondo di solidarieta' comunale (FSC) - Asserita mancata sterilizzazione degli effetti negativi subiti dai comuni per effetto dell'avanzare del criterio perequativo ai fini del riparto del FSC - Ricorso della Regione Liguria - Lamentata violazione dei principi di tutela e riconoscimento delle autonomie locali, di autonomia finanziaria, di perequazione e leale collaborazione - Non fondatezza delle questioni. - Legge 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, commi 332 e 774. - Costituzione, artt. 5, 114, 119, primo, terzo e quarto, comma, e 120, secondo comma.(GU n.17 del 24-4-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Filippo PATRONI GRIFFI, Marco D'ALBERTI,
Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
332 e 774, della legge 29 dicembre 2022, n. 197 (Bilancio di
previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio
pluriennale per il triennio 2023-2025), promosso dalla Regione
Liguria con ricorso notificato il 27 febbraio 2023, depositato in
cancelleria il 7 marzo 2023, iscritto al n. 12 del registro ricorsi
2023 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14,
prima serie speciale, dell'anno 2023.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 2024 il Giudice
relatore Marco D'Alberti;
uditi l'avvocato Pietro Piciocchi per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Carmela Pluchino per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 21 febbraio 2024.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Liguria, con ricorso notificato il 27 febbraio
2023, depositato il 7 marzo 2023 e iscritto al n. 12 del registro
ricorsi 2023, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 332 e 774, della legge 29 dicembre 2022, n. 197
(Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e
bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), in riferimento agli
artt. 5, 114, 119, primo, terzo e quarto comma, e 120, secondo comma,
della Costituzione.
1.1.- Le questioni sono state promosse su proposta del Consiglio
delle autonomie locali della Regione Liguria, ai sensi dell'art. 32,
secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), in
quanto le suddette disposizioni lederebbero l'autonomia finanziaria
dei comuni della Liguria, nonche' il principio di leale
collaborazione.
2.- La prima disposizione impugnata (art. l, comma 332, della
legge n. 197 del 2022), nell'estendere anche ai dipendenti degli enti
locali l'emolumento accessorio una tantum previsto per il personale
statale dall'art. 1, comma 330, della medesima legge (da
corrispondersi per tredici mensilita' e determinato nella misura
dell'1,5 per cento dello stipendio), ha stabilito che i relativi
oneri «sono posti a carico dei rispettivi bilanci ai sensi dell'art.
48, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165». Secondo
tale disposizione, infatti, in relazione agli enti locali «gli oneri
derivanti dalla contrattazione collettiva nazionale sono determinati
a carico dei rispettivi bilanci nel rispetto dell'articolo 40, comma
3-quinquies».
La ricorrente - pur non contestando «il riconoscimento del
trattamento una tantum al personale dipendente del comparto, che
appare chiaramente orientato alla comprensibile finalita' di mitigare
le conseguenze negative dell'inflazione sulle retribuzioni dei
pubblici dipendenti» - censura la disposizione statale nella parte in
cui ha attribuito il relativo onere (che ammonterebbe «per l'intero
settore delle autonomie locali ad euro 150 milioni») a carico del
bilancio dei comuni, anziche' a carico del bilancio dello Stato,
ovvero nella parte in cui non ha disposto alcuna forma di ristoro,
ne' ha previsto alcuna forma di consultazione con le associazioni
rappresentative degli enti locali.
2.1.- In primo luogo, viene lamentata la violazione degli artt.
5, 114 e 119, primo comma, Cost., perche' la disposizione impugnata -
imponendo ai comuni un onere finanziario - verrebbe a limitarne la
capacita' di spesa, con conseguente violazione dell'autonomia
politica e delle competenze finanziarie di tali enti. La
disposizione, infatti, impatterebbe «sulla possibilita' di questi
ultimi di perseguire, con mezzi idonei anche in termini di adeguato
numero di risorse umane, il proprio indirizzo politico
amministrativo».
D'altra parte, poiche' la disciplina sulla contrattazione
collettiva del comparto degli enti locali e' riconducibile alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
«ordinamento civile», spetterebbe allo Stato «provvedere alle risorse
finanziarie necessarie per farvi fronte» in via diretta o comunque
assicurando alle amministrazioni territoriali «forme di adeguato
ristoro».
2.2.- In secondo luogo, viene lamentata la lesione dell'art. 119,
quarto comma, Cost., poiche' la disposizione impugnata, aggravando
ulteriormente la spesa corrente degli enti locali per il costo del
personale «e senza alcuna previa valutazione d'impatto», impedirebbe
agli stessi il regolare esercizio delle funzioni attribuite
dall'ordinamento.
Ad avviso della ricorrente, infatti, e' «del tutto intuitivo»
l'effetto che la disposizione produrra' «in termini di riduzione di
servizi ovvero di turn over del personale». D'altra parte, poiche' il
pagamento dell'emolumento accessorio una tantum concorrera' alla
determinazione del raggiungimento delle soglie di spesa del
personale, verranno ad essere inevitabilmente ridimensionate le
capacita' assunzionali degli enti locali, con conseguente
compromissione dei risultati dell'azione amministrativa.
2.3.- In terzo luogo, la ricorrente denuncia la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma,
Cost., poiche' la disposizione statale, pur imponendo un onere
finanziario in capo agli enti locali, non ha previsto alcuna intesa,
ne' altra forma di consultazione con gli enti rappresentativi delle
autonomie locali.
Secondo la Regione, infatti, la disposizione impugnata avrebbe
richiamato l'art. 48, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001,
n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze
delle amministrazioni pubbliche), al solo fine di imputare l'onere
finanziario della spesa al bilancio degli enti locali, e non gia' al
fine di rinviare anche alla disciplina che - al successivo periodo
del medesimo comma - prevede la consultazione del Governo con le
«rappresentanze istituzionali del sistema delle autonomie» per la
definizione delle risorse da destinare agli incrementi retributivi
derivanti dal rinnovo dei contratti collettivi nazionali dei
dipendenti delle amministrazioni locali.
In ragione di cio', risulterebbe violato il principio di leale
collaborazione, il quale, in un sistema di decentramento politico e
amministrativo fondato sul modello della coesione e della
solidarieta', dovrebbe ispirare anche le relazioni tra lo Stato e gli
enti locali.
3.- La seconda disposizione impugnata (art. l, comma 774, della
legge n. 197 del 2022) interviene sulla disciplina del fondo di
solidarieta' comunale (FSC), previsto dall'art. 1, comma 380, della
legge 24 dicembre 2012, n. 228, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2013)», incrementandone la dotazione finanziaria per
l'anno 2023 di 50 milioni di euro rispetto a quanto gia' previsto
dall'art. 1, commi 448 e 449, lettera d-quater), della legge 11
dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019).
3.1.- La ricorrente premette che lo Stato, con la legge 27
dicembre 2019, n. 160 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2020 e bilancio pluriennale per il triennio 2020-2022),
ha disposto la graduale restituzione della quota "verticale" del
fondo di solidarieta' comunale, che era stata sottratta - a titolo di
concorso degli enti locali al risanamento delle finanze pubbliche -
dall'art. 47, comma 8, del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66
(Misure urgenti per la competitivita' e la giustizia sociale),
convertito, con modificazioni, nella legge 23 giugno 2014, n. 89.
Tale progressiva restituzione - pari a 100 milioni di euro nel
2020, 200 milioni di euro nel 2021, 300 milioni di euro nel 2022, 330
milioni di euro nel 2023 e 560 milioni di euro a decorrere dal 2024 -
era destinata «a specifiche esigenze di correzione nel riparto del
Fondo di solidarieta' comunale, da individuare con i decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri [...]» (art. 1, comma 449,
lettera d-quater, della legge n. 232 del 2016, inserito dall'art. 1,
comma 849, della legge n. 160 del 2019).
Come ricorda la difesa regionale, l'intervento legislativo mirava
anche a sterilizzare gli effetti negativi della progressione della
perequazione fondata sulla differenza fra capacita' fiscali e
fabbisogni standard che era stata disposta, ai fini del riparto delle
quote del FSC, dall'art. 57, comma 1, del decreto-legge 26 ottobre
2019, n. 124 (Disposizioni urgenti in materia fiscale e per esigenze
indifferibili), convertito, con modificazioni, nella legge 19
dicembre 2019, n. 157.
3.2.- La ricorrente sottolinea che le somme sin qui stanziate
dallo Stato hanno in effetti «consentito fino ad oggi di rendere
praticamente nulli gli effetti negativi della perequazione»,
assicurando l'attribuzione di maggiori risorse ai comuni con minore
capacita' fiscale, senza che fossero gli altri comuni a sopportarne
il peso.
Tuttavia, ad avviso della Regione, con il progressivo avanzare
della percentuale di perequazione per il riparto delle quote del FSC,
l'effetto di neutralizzazione in favore dei comuni non potrebbe «piu'
essere perseguito se non attraverso una nuova iniezione di risorse da
parte dello Stato, non essendo a tale scopo piu' sufficienti gli
importi originariamente previsti». In particolare, sulla base delle
stime della Fondazione IFEL, la ricorrente sostiene che, al fine di
evitare ripercussioni negative sui comuni per l'anno 2023,
occorrerebbero - oltre ai menzionati 50 milioni aggiuntivi gia'
previsti dallo Stato con la disposizione impugnata - «ulteriori 36
milioni di euro».
Secondo la ricorrente, un simile incremento delle risorse statali
permetterebbe di superare i molti profili di criticita' che
caratterizzano l'attuale modello perequativo e, soprattutto,
assicurerebbe un adeguamento di tale modello «alla scelta
costituzionale di perequazione verticale» (sono citate le sentenze di
questa Corte n. 61 del 2018 e n. 46 del 2013). Cio', tenuto anche
conto della disomogeneita' delle risultanze del sistema catastale,
nonche' del complessivo sottodimensionamento della dotazione
finanziaria degli enti locali, come risultante dal rapporto tra il
valore delle capacita' fiscali e l'ammontare delle risorse necessarie
per lo svolgimento delle funzioni fondamentali.
3.3.- Alla luce di tale ricostruzione, la disposizione impugnata
violerebbe innanzitutto gli artt. 5 e 119, commi primo, terzo e
quarto, Cost. Infatti, l'incremento di 50 milioni previsto da tale
disposizione - non essendo sufficiente ad assicurare la piena
sterilizzazione degli effetti negativi derivanti dall'adozione del
meccanismo perequativo orizzontale - pregiudicherebbe l'autonomia
finanziaria dei comuni, impedendo agli stessi di poter esercitare
adeguatamente la propria azione, anche in violazione del canone di
responsabilita' del mandato politico degli amministratori.
D'altra parte, la disposizione contrasterebbe con lo stesso
«principio di tipicita' degli strumenti di perequazione», dal momento
che - secondo la ricorrente - il sistema perequativo «voluto dalla
Costituzione» avrebbe la «precipua funzione, tipizzata e non
derogabile dal legislatore, di supportare i Comuni con minor[e]
capacita' fiscale per abitante secondo una modalita' che non e'
quella di togliere risorse ad alcuni Comuni per attribuirne ad
altri». Pertanto, la mancata previsione di risorse statali adeguate
scaricherebbe il costo della perequazione sui comuni, anziche' sullo
Stato, consolidando un modello di perequazione orizzontale
«apertamente in contrasto» con la giurisprudenza costituzionale.
3.4.- In secondo luogo, la Regione lamenta la violazione
dell'art. 119, commi primo e quarto, Cost., perche' la mancata
previsione delle risorse necessarie a neutralizzare gli effetti
negativi della perequazione metterebbe a rischio la possibilita' per
i comuni di provvedere al regolare esercizio delle funzioni
attribuite dalla legge.
Ad avviso della ricorrente, lo Stato avrebbe l'obbligo e la
responsabilita' di assicurare il regolare esercizio delle funzioni
assegnate agli enti locali: cio', in coerenza con gli orientamenti
della giurisprudenza costituzionale che avrebbero imposto la
temporaneita' dei limiti di spesa fissati alle regioni e agli enti
locali, anche al fine di scongiurare un possibile vulnus alle
funzioni esercitate in ambiti aventi una notevole rilevanza sociale
(sono citate, tra l'altro, le sentenze n. 103 del 2018 e n. 10 del
2016).
3.5.- Infine, la Regione lamenta la lesione dell'art. 120,
secondo comma, Cost., dal momento che la disposizione impugnata
avrebbe dovuto individuare le risorse necessarie a sterilizzare le
ripercussioni negative della perequazione sulla base di una
preventiva analisi circa la capacita' degli enti di assolvere
all'esercizio integrale delle funzioni loro attribuite: il che non e'
avvenuto, con conseguente violazione delle «piu' elementari regole
della leale collaborazione», la quale sarebbe tanto piu' necessaria
in presenza di interventi dello Stato diretti a ridurre le risorse
nei confronti degli enti locali.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio con atto depositato il 31 marzo 2023, chiedendo che le
relative questioni siano dichiarate inammissibili o, comunque, non
fondate.
4.1.- In relazione all'impugnazione dell'art. 1, comma 332, della
legge n. 197 del 2022, l'Avvocatura ritiene legittima la scelta del
legislatore statale di estendere l'emolumento accessorio una tantum -
previsto dal comma 330 del medesimo articolo - anche al personale
dipendente degli enti locali: cio', «allo scopo di evitare disparita'
di trattamento tra il personale statale e il resto del personale
pubblico».
Peraltro, la mancata violazione dei parametri costituzionali
evocati dalla Regione Liguria sarebbe confermata dallo stesso
richiamo operato dalla disposizione impugnata all'art. 48, comma 2,
del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale prevede che siano gli enti
locali a sopportare gli oneri derivanti dagli aumenti retributivi del
proprio personale.
Ma soprattutto, ad avviso del Presidente del Consiglio dei
ministri, la ricorrente avrebbe dovuto fornire un'adeguata
dimostrazione circa gli effetti pregiudizievoli della disposizione
impugnata per il regolare svolgimento delle funzioni assegnate ai
comuni: cio' alla luce della giurisprudenza costituzionale, la quale
ha escluso che l'autonomia finanziaria costituzionalmente
riconosciuta agli enti territoriali possa comportare una rigida
garanzia quantitativa, essendo comunque ammesse riduzioni di risorse,
purche' le stesse non rendano impossibile lo svolgimento delle
funzioni attribuite agli enti medesimi.
La ricorrente, dunque, non avrebbe adeguatamente assolto
all'onere di provare l'irreparabilita' del pregiudizio derivante
dalla disposizione impugnata (e' citata la sentenza di questa Corte
n. 76 del 2020).
4.2.- Con riferimento all'impugnazione dell'art. 1, comma 774,
della legge n. 197 del 2022, l'Avvocatura dello Stato sottolinea la
non fondatezza delle censure addotte dalla Regione, alla luce della
piena coerenza della disposizione impugnata con la complessiva
evoluzione del quadro normativo statale in materia di FSC, la cui
legittimita' sarebbe stata confermata da questa stessa Corte (e'
citata la sentenza n. 220 del 2021).
4.2.1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama
innanzitutto le ragioni che, negli ultimi anni, hanno condotto il
legislatore statale a ricostituire progressivamente la componente
verticale del FSC, al fine di compensare i comuni delle minori
entrate derivanti dalla riforma della tassazione immobiliare e dalle
misure di contenimento della spesa.
In un simile contesto - che, come evidenziato da questa Corte, si
pone in «netta soluzione di continuita' rispetto alla fase dei tagli
lineari e inaugura il progressivo ripristino dell'ammontare
originario del FSC» (e' citata ancora la sentenza n. 220 del 2021) -
sarebbe possibile cogliere «la intrinseca ragionevolezza della norma
oggetto di specifica censura», la quale, incrementando le risorse
statali gia' previste per il 2023, contribuirebbe a rafforzarne la
componente verticale.
4.2.2.- Ad avviso della difesa statale, inoltre, la non
fondatezza del ricorso discenderebbe dal fatto che la Regione Liguria
- nel lamentare l'insufficiente dotazione del FSC - riproporrebbe
censure sostanzialmente analoghe a quelle gia' rigettate da questa
Corte nella citata sentenza n. 220 del 2021, ove si e' ribadito, tra
l'altro, che gli interventi legislativi che incidono sull'assetto
finanziario degli enti territoriali non andrebbero considerati in
maniera atomistica, ma nel contesto delle altre disposizioni di
carattere finanziario e degli obiettivi di riequilibrio perseguiti
dal legislatore statale nell'ambito di manovre di finanza pubblica.
In ragione di cio', la ricorrente avrebbe dovuto considerare -
oltre agli stanziamenti statali diretti a finanziare importanti
funzioni comunali in materia di servizi sociali, assistenza e servizi
educativi - anche gli ulteriori correttivi gia' adottati dallo Stato
per attenuare gli effetti negativi della variazione delle risorse,
soprattutto con riferimento ai piccoli comuni (art. 1, comma 449,
lettera d-ter, della legge n. 232 del 2016).
Ma soprattutto, la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare, in
maniera puntuale, l'incidenza della disposizione impugnata
sull'effettivo svolgimento delle funzioni assegnate ai comuni:
invece, sarebbe stata prospettata «in maniera del tutto apodittica e
meramente assertiva» l'esigenza di integrare il FSC di ulteriori 36
milioni di euro.
4.2.3.- L'Avvocatura dello Stato contesta, inoltre, la tesi della
ricorrente secondo cui la Costituzione avrebbe delineato un unico
modello «tipico» di perequazione verticale, risultando invece
pienamente legittimo il carattere orizzontale del Fondo di
solidarieta' comunale. Il modello perequativo verticale sarebbe
imposto esclusivamente dall'art. 119, quinto comma, Cost., ove si
prevede il necessario intervento dello Stato attraverso la
destinazione di «risorse aggiuntive» per il perseguimento di
specifiche finalita' di rilievo pubblico. Tuttavia, da tale modello
andrebbe nettamente distinta la fattispecie delineata all'art. 119,
terzo comma, Cost., ove si prevede l'istituzione di un «fondo
perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con
minore capacita' fiscale per abitante».
4.2.4.- Infine, con riguardo alla lamentata violazione del
principio di leale collaborazione sancito dall'art. 120, secondo
comma, Cost., l'Avvocatura dello Stato evidenzia che l'art. 1, comma
380, della legge n. 228 del 2012, istitutivo del FSC, prevede che i
criteri di formazione e di riparto dello stesso siano stabiliti con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro
dell'interno, previo accordo da sancire in sede di Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali. E' quindi proprio nell'ambito di
tale Conferenza - ove viene approvato lo schema di decreto di riparto
del Fondo - che e' garantito il dialogo tra i diversi livelli di
governo ed e' assicurata un'adeguata rappresentazione delle istanze
degli enti locali.
5.- In prossimita' dell'udienza, la Regione Liguria ha presentato
una memoria in replica alle difese dell'Avvocatura dello Stato.
5.1.- In relazione alla prima disposizione impugnata, la
ricorrente ribadisce che il rinvio operato dall'art. l, comma 332,
della legge n. 197 del 2022, all'art. 48, comma 2, del d.lgs. n. 165
del 2001, sarebbe funzionale soltanto a chiarire che l'indennita' una
tantum e' posta totalmente a carico del bilancio degli enti locali,
ma non gia' a richiamare la previsione che dispone la «previa
consultazione con le rispettive rappresentanze istituzionali del
sistema delle autonomie»: tale consultazione, infatti, «non e' mai
avvenuta, ne' avrebbe potuto svolgersi» alla luce della completa
quantificazione dell'ammontare dell'emolumento da parte della legge
statale. Proprio in ragione della natura «del tutto unilaterale»
della decisione statale di riconoscere un simile incremento
retributivo, lo Stato «avrebbe dovuto prevedere un congruo ristoro
per non mortificare ancora una volta [...] il valore dell'autonomia
locale presidiato dalla Costituzione e della leale collaborazione».
Quanto all'eccezione dell'Avvocatura dello Stato circa la mancata
dimostrazione dell'incidenza di tale onere sull'effettiva
possibilita' di svolgere le funzioni assegnate agli enti locali, la
Regione sottolinea innanzitutto che l'ammontare dello stesso e' assai
significativo e che, in ogni caso, andrebbe considerata l'obiettiva
difficolta' di dimostrare il pregiudizio subito dagli enti locali
alla luce della mancata definizione dei LEP da parte dello Stato.
5.2.- In relazione alla seconda disposizione impugnata, la
Regione innanzitutto evidenzia che - anche in ragione
dell'insufficiente stanziamento da parte dello Stato delle «risorse
necessarie a neutralizzare gli effetti della perequazione per oltre
4.300 Comuni italiani» - non e' stata raggiunta l'intesa in sede di
Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali sui criteri di riparto
del FSC per l'annualita' 2023, sebbene cio' non abbia impedito allo
Stato di adottare il decreto di formazione e di riparto delle risorse
del FSC (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 13 giugno
2023, recante «Criteri di formazione e di riparto delle risorse del
Fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2023»).
Quanto alle specifiche difese statali, la ricorrente contesta la
tesi dell'Avvocatura, secondo la quale - alla luce dell'art. 119,
terzo comma, Cost. - le risorse del FSC andrebbero distribuite «su
base interamente perequativa e, quindi, sulla base di fabbisogni
standard e capacita' fiscali dei singoli enti».
Ad avviso della Regione, infatti, la Costituzione non
legittimerebbe un sistema perequativo come quello esistente, fondato
quasi esclusivamente sul trasferimento orizzontale di risorse da
parte dei comuni con maggiori capacita' fiscali in favore dei comuni
in maggiore sofferenza.
Ne', d'altra parte, potrebbe sostenersi - come prospettato invece
dall'Avvocatura dello Stato - che la giurisprudenza costituzionale
abbia espressamente affermato la piena conformita' dell'attuale
sistema di perequazione all'art. 119, comma terzo, Cost. La stessa
sentenza n. 220 del 2021 avrebbe individuato nel «carattere meramente
orizzontale» del FSC una delle principali criticita' dell'attuale
sistema, senza giungere alla declaratoria di illegittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate solo in ragione della
«presa d'atto dell'abbandono della stagione dei tagli lineari» e
dell'impegno del legislatore alla «progressiva ricostituzione della
componente verticale del fondo di solidarieta' comunale».
La disposizione impugnata, tuttavia, non avrebbe raggiunto lo
scopo di mitigare le conseguenze negative della progressione del
criterio perequativo, alla luce dell'insufficiente dotazione di
risorse per la ricostituzione della componente verticale del FSC, con
conseguente aggravamento del pregiudizio a carico dei comuni con
maggiori capacita' fiscali.
6.- Ai sensi dell'art. 6 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, hanno depositato opinioni scritte,
quali amici curiae, l'Associazione nazionale insegnanti e formatori
(ANIEF), in data 23 aprile 2023, e l'Associazione nazionale comuni
italiani (ANCI), in data 26 aprile 2023, opinioni entrambe ammesse
con decreto presidenziale dell'8 gennaio 2024.
6.1.- L'ANIEF ritiene costituzionalmente illegittimo l'art. l,
comma 332, della legge n. 197 del 2022, poiche' l'incremento
retributivo una tantum sarebbe stato unilateralmente deciso dallo
Stato, prescindendo dalla consultazione preventiva con le istituzioni
rappresentative delle autonomie territoriali, che e' invece prevista
dall'art. 48, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001.
6.2.- L'ANCI, per parte sua, pur condividendo l'opportunita'
dell'aumento retributivo disposto dall'art. l, comma 332, della legge
n. 197 del 2022, sottolinea che tale disposizione si discosterebbe
dal modello di determinazione dei trattamenti economici del personale
dipendente degli enti locali, il quale e' il risultato di un
complesso percorso di concertazione, che vede coinvolte anche le
relative associazioni rappresentative.
Viene altresi' sottolineato che la Ragioneria generale dello
Stato ha provveduto a comunicare, attraverso la pubblicazione di
un'apposita nota, il preciso ammontare dell'indennita' una tantum
riferibile a tutti i dipendenti degli enti locali, il cui costo
complessivo supererebbe i 160 milioni di euro. Tuttavia, di tali
oneri si sarebbe dovuto far carico lo Stato, anche alla luce
dell'assenza di qualsiasi meccanismo di concertazione preventiva.
L'ANCI ritiene costituzionalmente illegittimo, infine, anche
l'art. l, comma 774, della legge n. 197 del 2022, posto che
l'integrazione delle risorse statali prevista dalla legge di bilancio
per il 2023 sarebbe del tutto insufficiente ad assicurare
l'invarianza delle risorse per i comuni "finanziatori", anche alla
luce dell'incremento degli oneri energetici e degli effetti
strutturali dell'inflazione.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso iscritto al n. 12 del registro ricorsi 2023, la
Regione Liguria ha promosso - su istanza del Consiglio delle
autonomie locali - questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 332 e 774, della legge n. 197 del 2022, in riferimento agli
artt. 5, 114, 119, commi primo, terzo e quarto, e 120, secondo comma,
Cost.
2.- L'art. 1, comma 332, della legge n. 197 del 2022 e' impugnato
nella parte in cui pone a carico del bilancio dei comuni gli oneri
derivanti dal riconoscimento - anche in favore dei dipendenti di tali
enti - dell'emolumento accessorio una tantum previsto per il
personale statale dall'art. 1, comma 330, della medesima legge, da
corrispondersi per tredici mensilita' e determinato nella misura
dell'1,5 per cento dello stipendio.
2.1.- Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata
violerebbe gli artt. 5, 114 e 119, commi primo e quarto, Cost.,
poiche', venendo ad imporre un onere finanziario ai comuni, ne
avrebbe leso l'autonomia politica e finanziaria, ostacolando la
possibilita' per tali enti di svolgere regolarmente le funzioni loro
attribuite dall'ordinamento. Inoltre, e' lamentata la violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma,
Cost., poiche' la disposizione impugnata avrebbe imposto
unilateralmente tale onere finanziario ai comuni, senza prevedere
alcuna intesa, ne' altra forma di consultazione con gli enti
rappresentativi delle autonomie locali.
2.2.- Le questioni non sono fondate.
2.3.- La legge di bilancio per il 2023 ha posto in essere un
intervento straordinario in favore di tutti i dipendenti pubblici,
prevedendo il riconoscimento di un «emolumento accessorio una
tantum», nella misura dell'1,5 per cento dello stipendio (art. 1,
commi 330 e 332, della legge n. 197 del 2022). Si tratta di un
aumento retributivo di natura temporanea, perche' destinato ad
operare nel 2023 esclusivamente «per tredici mensilita'», e che
rileva ai soli fini del trattamento di quiescenza.
Come emerge dai lavori preparatori, l'intervento legislativo e'
ispirato dalla finalita' di contrastare l'impatto dell'inflazione sul
personale dell'intero settore pubblico. Proprio in ragione di tale
finalita', l'aumento retributivo e' stato riconosciuto non solo in
favore dei dipendenti statali (per i quali la stessa legge di
bilancio ha direttamente stanziato le risorse necessarie), ma anche
in favore dei dipendenti degli enti locali e delle amministrazioni
regionali.
Con riguardo agli oneri finanziari derivanti dal riconoscimento
di tale emolumento in favore dei dipendenti non statali, il
legislatore si e' limitato a richiamare il primo periodo dell'art.
48, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale prevede che «[p]er
le amministrazioni di cui all'articolo 41, comma 2» (tra cui
rientrano anche i comuni) «gli oneri derivanti dalla contrattazione
collettiva nazionale sono determinati a carico dei rispettivi bilanci
nel rispetto dell'articolo 40, comma 3-quinquies».
2.4.- Cosi' ricostruito il quadro normativo di riferimento, va
considerata, nel caso in esame, la natura eccezionale e temporanea
della disposizione impugnata. Tale natura consente di escludere il
denunciato contrasto con gli artt. 5, 114 e 119, primo comma, Cost.,
per violazione dell'autonomia politica e finanziaria dei comuni.
Questa Corte, infatti, ha in piu' occasioni sottolineato che lo
Stato puo' imporre limitazioni all'autonomia di spesa degli enti
territoriali, purche' abbiano, entro i limiti di cui si dira',
portata transitoria (si vedano: sentenze n. 103 del 2018, n. 169 del
2017, n. 43 del 2016, n. 156 del 2015, n. 23 del 2014, n. 236 del
2013, n. 139 del 2012, n. 159 del 2008, n. 417 del 2005 e n. 36 del
2004).
Tale orientamento, pur essendosi affermato in relazione a
interventi statali riconducibili alla materia del coordinamento della
finanza pubblica, esprime un principio generale applicabile anche
nell'odierna fattispecie in cui lo Stato, nell'esercizio di una
propria competenza legislativa, incide sulla capacita' di spesa degli
enti territoriali.
Nel caso in esame, la natura temporanea dell'obbligo imposto agli
enti locali risulta chiaramente confermata dal fatto che l'emolumento
aggiuntivo ha trovato applicazione esclusivamente in relazione alle
tredici mensilita' del 2023 e, quindi, per un periodo di tempo
limitato e ben determinato, che non e' stato oggetto di interventi di
proroga da parte del legislatore statale.
2.5.- Ne', d'altra parte, puo' ritenersi - come sostenuto invece
dalla ricorrente - che l'imposizione di tale spesa abbia determinato
un vulnus all'autonomia finanziaria degli enti locali con conseguente
violazione dell'art. 119, quarto comma, Cost.
Come ribadito da questa Corte, l'autonomia finanziaria degli enti
territoriali non comporta una rigida garanzia quantitativa, potendo
le risorse disponibili subire modifiche, anche in diminuzione,
purche' simili riduzioni non producano uno «squilibrio incompatibile»
con le esigenze complessive della spesa (sentenza n. 143 del 2017);
grava sulla parte ricorrente, in ogni caso, «l'onere di provare
l'irreparabile pregiudizio lamentato» (tra le tante, sentenze n. 220
del 2021 e n. 76 del 2020): cio', anche attraverso la produzione di
«dati finanziari analitici correlati ai profili disfunzionali
censurati» (sentenza n. 246 del 2012).
Nel caso in esame, la ricorrente non ha assolto in maniera
adeguata a tale onere dimostrativo.
La Regione, infatti, si e' limitata a riportare alcune stime
dell'intero ammontare dell'onere finanziario derivante dal
riconoscimento dell'emolumento una tantum per tutti i comuni
italiani, senza chiarirne la specifica consistenza e il concreto
impatto sul bilancio dei singoli enti per il 2023, ad esempio tenendo
in considerazione il numero dei dipendenti in servizio nelle diverse
realta' comunali. D'altra parte, una simile ricostruzione sarebbe
stata agevolata dal fatto che, come riferito dall'ANCI, a seguito
dell'approvazione della disposizione impugnata, la Ragioneria
generale dello Stato ha reso noto l'esatto ammontare dell'incremento
retributivo mensile da riconoscere a ciascun dipendente degli enti
locali, a seconda del diverso livello di inquadramento.
Il ricorso proposto dalla Regione Liguria si fonda, invece, su
elementi presuntivi e ipotetici, che non dimostrano il concreto
impatto economico della misura tanto sulla capacita' di spesa degli
enti locali, quanto sui relativi limiti assunzionali: il che sarebbe
stato ancor piu' necessario in un contesto che, soprattutto a seguito
della crisi pandemica, ha visto un progressivo incremento dei
finanziamenti statali in favore degli enti locali.
2.6.- Quanto, infine, alla lamentata violazione del principio di
leale collaborazione, va evidenziato che, anche alla luce della
straordinarieta' dell'intervento posto in essere dalla disposizione
impugnata, il legislatore non ha inteso - ne' avrebbe potuto -
richiamare la disciplina prevista dal secondo periodo dell'art. 48,
comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001, la quale stabilisce che il
Governo definisca le risorse necessarie «per il rinnovo dei contratti
collettivi nazionali», previa «consultazione» con le «rappresentanze
istituzionali del sistema delle autonomie».
Tale disciplina, infatti, trova applicazione con riguardo alle
ipotesi - diverse da quella in esame - di aumenti retributivi
derivanti dal rinnovo dei contratti collettivi. Nel caso di cui si
tratta, invece, il legislatore statale - operando nell'ambito di una
propria competenza legislativa esclusiva (riferibile alla materia
«ordinamento civile») - ha inteso eccezionalmente individuare ex lege
uno specifico e temporaneo aumento retributivo, non destinato ad
essere recepito in sede di contrattazione collettiva.
Proprio alla luce della decisione statale di riconoscere
direttamente, a livello legislativo, l'emolumento una tantum per
tutti i dipendenti pubblici, non risulta essere stato violato l'art.
120, secondo comma, Cost., per mancato coinvolgimento del sistema
delle autonomie. La giurisprudenza costituzionale, infatti, ha
escluso l'operativita' degli strumenti procedimentali della leale
collaborazione in relazione al procedimento legislativo, ancor piu'
in ambiti riconducibili ad una competenza legislativa esclusiva dello
Stato (sentenze n. 6 del 2023, n. 137 del 2018 e n. 237 del 2017).
Pertanto, le censure sollevate dalla Regione Liguria nei
confronti dell'art. 1, comma 332, della legge n. 197 del 2022, con
riferimento agli artt. 5, 114, 119, commi primo e quarto, e 120,
secondo comma, Cost., non sono fondate.
3.- Con un secondo motivo di ricorso, e' impugnato l'art. 1,
comma 774, della legge n. 197 del 2022, nella parte in cui incrementa
- per il 2023 - la dotazione del FSC nella misura di soli 50 milioni
di euro, rispetto a quanto gia' previsto dall'art. 1, commi 448 e
449, lettera d-quater), della legge n. 232 del 2016.
Secondo la Regione tale incremento non sarebbe comunque
sufficiente ad assicurare la piena sterilizzazione degli effetti
negativi che i comuni subiscono per effetto dell'avanzare del
criterio perequativo ai fini del riparto del FSC, con conseguente
pregiudizio della loro autonomia politica e finanziaria e della
stessa possibilita' di assicurare il regolare svolgimento delle
funzioni attribuite dalla legge. Di qui, la lamentata violazione
degli artt. 5 e 119, commi primo, terzo e quarto, Cost., nonche' del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma,
Cost., poiche' la disposizione impugnata non avrebbe previsto alcuna
forma di consultazione con gli enti rappresentativi delle autonomie
locali.
3.1.- Le questioni non sono fondate.
3.2.- Come gia' sottolineato da questa Corte nella sentenza n.
220 del 2021, le piu' recenti modifiche alla disciplina del FSC hanno
avviato un percorso di ripristino, con risorse incrementali, della
componente verticale del FSC, ossia quella alimentata dallo Stato.
In particolare, la legge di bilancio per il 2020 ha inteso
reintegrare le somme statali a suo tempo decurtate dal FSC a titolo
di concorso degli enti locali al risanamento della finanza pubblica
(art. 47 del d.l. n. 66 del 2014, come convertito), prevedendo lo
stanziamento - da parte dello Stato - di 100 milioni di euro per il
2020, di 200 milioni di euro per il 2021, di 300 milioni di euro per
il 2022, di 330 milioni di euro per il 2023 e di 560 milioni di euro
a decorrere dal 2024, da destinarsi «a specifiche esigenze di
correzione nel riparto del Fondo di solidarieta' comunale», definite
con decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (art. 1, comma
449, lettera d-quater, della legge n. 232 del 2016, inserito
dall'art. 1, comma 849, della legge n. 160 del 2019).
Tale intervento legislativo ha segnato «una netta soluzione di
continuita' rispetto alla fase dei tagli lineari», avendo inaugurato
«il progressivo ripristino dell'ammontare originario del FSC»
(sentenza n. 220 del 2021).
In effetti, il «progressivo ripristino» della componente
verticale del FSC e' proseguito in piena coerenza rispetto al
"crono-programma" delineato dall'art. 1, comma 849, della legge n.
160 del 2019: il che ha consentito - come riconosciuto dalla stessa
Regione Liguria nel ricorso - «di rendere praticamente nulli gli
effetti negativi della perequazione», assicurando l'attribuzione di
maggiori risorse ai comuni con minore capacita' fiscale «senza che
fossero gli altri Comuni a doverne fare le spese perche' lo sforzo si
e' concentrato sullo Stato».
3.3.- E' proprio in tale contesto di costante e incrementale
ricostituzione della componente verticale del Fondo che si inserisce
la disposizione impugnata, la quale ha inteso ulteriormente
accelerare il "crono-programma" definito dall'art. 1, comma 849,
della legge n. 160 del 2019, prevedendo per il 2023 lo stanziamento
di ulteriori 50 milioni di euro, che si vanno ad aggiungere ai 330
milioni di euro gia' stabiliti dal legislatore.
Orbene, proprio alla luce di un intervento legislativo che, lungi
dall'aver ridotto lo stanziamento statale gia' previsto per il 2023,
lo ha incrementato di ulteriori 50 milioni di euro, la Regione - ai
fini della dimostrazione della violazione degli artt. 5 e 119, commi
primo, terzo e quarto, Cost. - avrebbe dovuto assolvere in maniera
ancor piu' rigorosa all'onere di provare il pregiudizio finanziario
determinato dalla disposizione impugnata.
La ricorrente, invece, si e' limitata ad affermare che - alla
luce delle «prime stime di I.F.E.L.» per il 2023 - il risultato della
«neutralizzazione» degli effetti negativi dell'avanzare della
percentuale di perequazione per i comuni con maggiore capacita'
fiscale non potrebbe essere piu' perseguito «se non attraverso una
nuova iniezione di risorse da parte dello Stato», risultando a tal
fine necessari «ulteriori 36 milioni di euro», oltre ai 50 milioni
gia' stanziati in aggiunta dalla legge di bilancio.
Tuttavia, il ricorso non chiarisce in che modo il mancato
stanziamento di ulteriori 36 milioni di euro da parte dello Stato
abbia effettivamente menomato - quantomeno per i comuni liguri -
l'autonomia finanziaria municipale e contraddetto il «principio di
corrispondenza tra risorse e funzioni» (sentenza n. 71 del 2023) di
cui all'art. 119, quarto comma, Cost. Ne', d'altra parte, e' stato
precisato l'impatto concreto che tale mancato stanziamento avrebbe
determinato nel 2023 sui comuni liguri con piu' elevata capacita'
fiscale, in termini di maggiorazione dei trasferimenti "orizzontali"
a favore dei comuni in maggiore difficolta'.
Peraltro, anche alla luce dell'esigenza - piu' volte ribadita da
questa Corte (tra le altre, sentenze n. 83 del 2019 e n. 205 del
2016) - di non considerare gli interventi legislativi che incidono
sull'assetto finanziario degli enti territoriali in maniera
atomistica, ma nel contesto delle altre disposizioni di carattere
finanziario, la ricorrente avrebbe altresi' dovuto tenere conto del
complessivo incremento degli stanziamenti che hanno caratterizzato
negli ultimi anni il FSC, sia pur attraverso l'introduzione di «una
componente perequativa speciale, non piu' diretta a colmare le
differenze di capacita' fiscale, ma puntualmente vincolata a
raggiungere determinati livelli essenziali e obiettivi di servizio»
(come rilevato dalla sentenza n. 71 del 2023).
3.4.- Ne' puo' ritenersi che il mancato stanziamento da parte
dello Stato delle risorse necessarie ad assicurare la completa
sterilizzazione degli effetti negativi dell'avanzare del meccanismo
perequativo in base ai fabbisogni standard sia di per se' lesivo
dell'autonomia finanziaria degli enti locali perche', ad avviso della
ricorrente, contrasterebbe con la «scelta sostanziale per un modello
di perequazione di tipo verticale» che sarebbe stata operata dalla
Costituzione.
Occorre innanzitutto evidenziare che il risultato - auspicato dal
ricorso introduttivo - della piena «sterilizzazione» degli effetti
derivanti dall'avanzare del criterio perequativo in base ai
fabbisogni standard in luogo del criterio della spesa storica,
finirebbe per porsi in contraddizione con l'obiettivo, che e' sotteso
alla stessa riforma del federalismo fiscale, di favorire una maggiore
efficienza e una migliore qualita' della spesa degli enti locali.
In ogni caso, non appare condivisibile l'assunto da cui muove
l'intero ricorso regionale, ovvero che l'art. 119, terzo comma,
Cost., presupporrebbe un modello di perequazione integralmente
verticale, in quanto fondato esclusivamente sullo stanziamento di
risorse statali. Un simile modello e' infatti espressamente imposto
solo dall'art. 119, quinto comma, Cost., il quale attribuisce
chiaramente allo «Stato» il compito di destinare «risorse aggiuntive»
e di effettuare interventi speciali a favore di «determinati» enti
territoriali, quando lo richiedano, tra l'altro, gli obiettivi di
promuovere lo sviluppo economico, di coesione e solidarieta' sociale,
di rimuovere gli squilibri economici e sociali, o infine, di
garantire l'effettivo esercizio dei diritti della persona (sulle
caratteristiche della perequazione di cui all'art. 119, quinto comma,
Cost., da ultimo, sentenze n. 71 del 2023 e n. 123 del 2022).
E' innegabile che, in passato, il carattere meramente orizzontale
del FSC abbia contribuito ad "amplificare" alcune disfunzioni nella
distribuzione delle risorse fra i comuni italiani (come rilevato
dalle sentenze n. 71 del 2023 e n. 220 del 2021). Tuttavia, tali
disfunzioni - pur in un contesto che continua problematicamente a
caratterizzarsi per la mancata definizione dei livelli essenziali
delle prestazioni (LEP) - appaiono senza dubbio attenuate dalla
successiva e progressiva ricostituzione (pur con le nuove criticita'
evidenziate da questa Corte nella sentenza n. 71 del 2023) della
componente verticale del FSC a cui concorre anche la disposizione
impugnata.
3.5.- Quanto, infine, alle censure concernenti la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost., non si comprende in che termini
e secondo quali modalita' lo Stato avrebbe dovuto assicurare il
coinvolgimento delle autonomie locali rispetto ad una scelta che e'
stata effettuata in una sede - quale e' quella legislativa - ove non
operano gli ordinari meccanismi procedimentali della leale
collaborazione.
Va in ogni caso evidenziato che la disciplina del FSC ha
espressamente previsto il coinvolgimento della Conferenza
Stato-citta' ed autonomie locali, se non sulla definizione del
complessivo ammontare degli stanziamenti statali da destinare al FSC
(ammontare contestato dalla Regione), in relazione alle scelte sui
«criteri di riparto» di tale Fondo, consentendo comunque allo Stato
di adottare il d.P.C.m. di riparto dei fondi anche in caso di mancato
accordo con le rappresentanze delle autonomie territoriali (art. 1,
comma 451, della legge n. 232 del 2016).
3.6.- In ragione di quanto evidenziato, le censure sollevate
dalla Regione Liguria nei confronti dell'art. 1, comma 774, della
legge n. 197 del 2022, in riferimento agli artt. 5, 119, commi primo,
terzo e quarto, e 120, secondo comma, Cost., non sono fondate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 332, della legge 29 dicembre 2022,
n. 197 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario
2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025), promosse, in
riferimento agli artt. 5, 114, 119, commi primo e quarto, e 120,
secondo comma, della Costituzione, dalla Regione Liguria con il
ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 774, della legge n. 197 del 2022,
promosse, in riferimento agli artt. 5, 119, commi primo, terzo e
quarto, e 120, secondo comma, Cost., dalla Regione Liguria con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 febbraio 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Marco D'ALBERTI, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 19 aprile 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA