N. 65 SENTENZA 19 marzo - 19 aprile 2024
Giudizio su conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Autodichia - Controversie tra Camera dei deputati e soggetti terzi (nel caso di specie: assegnazione di appalti di servizi) - Organo competente a deciderle - Giurisdizione del giudice comune (nella specie: amministrativo), affermata dal Consiglio di Stato e confermata dalla Corte di cassazione, in luogo di quella del Consiglio di giurisdizione, organo previsto dal «Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti della Camera dei deputati non concernente i dipendenti» - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Camera dei deputati nei confronti della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato - Spettanza alla Corte di cassazione e al Consiglio di Stato del potere di affermare, nelle rispettive sentenze, la giurisdizione del giudice comune nella controversia da cui origina il conflitto. - Sentenze della Corte di cassazione, sezioni unite civili, 12 maggio 2022, n. 15236; sentenza del Consiglio di Stato, sezione quinta, 31 maggio 2021, n. 4150. - Costituzione, artt. 64, primo comma, e 55 e seguenti.(GU n.17 del 24-4-2024 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta da:
Presidente:Augusto Antonio BARBERA;
Giudici :Franco MODUGNO, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA,
Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI
GRIFFI, Marco D'ALBERTI, Giovanni PITRUZZELLA, Antonella SCIARRONE
ALIBRANDI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato
sorto a seguito delle sentenze della Corte di cassazione, sezioni
unite civili, 12 maggio 2022, n. 15236, e del Consiglio di Stato,
sezione quinta, 31 maggio 2021, n. 4150, promosso dalla Camera dei
deputati, con ricorso notificato il 22 settembre 2023, depositato in
cancelleria il 9 ottobre 2023, iscritto al n. 4 del registro
conflitti tra poteri dello Stato 2023 e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 42, prima serie speciale, dell'anno
2023, fase di merito.
Visti l'atto di costituzione del Consiglio di Stato e l'atto di
intervento del Senato della Repubblica;
udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 2024 il Giudice relatore
Francesco Vigano';
uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Camera dei deputati,
Francesco Saverio Marini e Vinicio Settimio Nardo per il Senato della
Repubblica;
deliberato nella camera di consiglio del 19 marzo 2024.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Camera dei deputati
ha promosso confitto di attribuzione fra poteri dello Stato nei
confronti della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato in
riferimento alle sentenze, rispettivamente, delle sezioni unite
civili, 12 maggio 2022, n. 15236, e della sezione quinta, 31 maggio
2021, n. 4150.
1.1.- Riferisce la ricorrente che nel 2017 l'amministrazione
della Camera dei deputati aveva avviato una procedura ristretta di
rilievo comunitario per l'appalto di diversi servizi di monitoraggio
di contratti Information and Communication Technology (ICT). La
graduatoria finale della procedura, quale risultante al termine delle
attivita' della commissione giudicatrice, vedeva classificarsi al
primo posto il raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) costituito
da P. srl e H. spa. Tuttavia, con provvedimento dell'11 ottobre 2019
il Servizio amministrazione della Camera, rilevate talune anomalie
nell'offerta, deliberava l'esclusione di detto RTI dalla procedura.
Il provvedimento di esclusione, cosi' come i verbali e documenti
che motivavano tale esclusione e il provvedimento di aggiudicazione
conclusivo della procedura, venivano quindi impugnati congiuntamente
dalle due societa' facenti parte del RTI innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio.
Di fronte al giudice amministrativo si costituiva
l'amministrazione della Camera dei deputati, che formulava in via
pregiudiziale eccezione di inammissibilita' del ricorso per difetto
di giurisdizione del giudice amministrativo nonche' di ogni altro
giudice esterno alla Camera stessa, stante l'esclusiva competenza a
conoscere della controversia del Consiglio di giurisdizione della
Camera, quale organo di autodichia. In particolare, la Camera
rilevava che il «Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa
agli atti di amministrazione della Camera dei deputati non
concernente i dipendenti», approvato in attuazione dell'art. 12,
comma 3, lettera f), del regolamento della Camera dei deputati 18
febbraio 1971 e s.m.i., di cui all'art. 64, primo comma, della
Costituzione, attribuisce all'organo di autodichia il compito di
decidere in primo grado sui «ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche
presentata da soggetti esterni alla Camera, avverso gli atti di
amministrazione della Camera medesima» (art. 1).
Con sentenza del 24 aprile 2020, n. 4183, il TAR Lazio respingeva
nel merito il ricorso, ma contesualmente rigettava l'eccezione di
inammissibilita' formulata dall'amministrazione della Camera,
affermando la propria giurisdizione. Richiamate le sentenze n. 120
del 2014 e n. 262 del 2017 di questa Corte, infatti, il giudice
amministrativo rilevava che «[a]lla luce delle suddette pronunce deve
ritenersi che la previsione regolamentare invocata non possa
estendersi alle controversie in materia di appalti, le quali hanno la
loro disciplina in atti di normazione statale e comunitaria e non
riguardano questioni interne all'organo costituzionale».
Nel giudizio di appello instaurato dalle societa' soccombenti
innanzi il Consiglio di Stato si costituiva l'amministrazione della
Camera dei deputati, chiedendo il rigetto del ricorso e proponendo
appello incidentale nei confronti della sentenza di primo grado,
nella parte in cui aveva ritenuto sussistente la giurisdizione del
giudice amministrativo.
Con la sentenza n. 4150 del 2021 il Consiglio di Stato respingeva
l'appello incidentale della Camera e accoglieva il ricorso delle
societa' appellanti in via principale. In particolare, il giudice
amministrativo affermava che la giurisdizione domestica della Camera
dovesse essere limitata «alle controversie che abbiano per oggetto
non qualsiasi atto di amministrazione della Camera dei deputati ma
esclusivamente quegli atti adottati in una materia in ordine alla
quale, all'organo costituzionale, e' costituzionalmente riconosciuta
una sfera di autonomia normativa». Le altre controversie - fra cui,
come nel caso di specie, quelle aventi a oggetto l'affidamento a
terzi di contratti di lavori, servizi e forniture - sarebbero invece
sottoposte, «secondo la "grande regola" dello Stato di diritto ed il
conseguente regime giurisdizionale al quale sono normalmente
sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti i beni giuridici
e tutti i diritti (artt. 24, 112 e 113 della Costituzione)», alla
giurisdizione comune.
Avverso tale pronuncia, la Camera proponeva ricorso per
cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, lamentando in
particolare la lesione delle proprie attribuzioni costituzionali e
affermando che le norme regolamentari che escludono la giurisdizione
di qualsiasi giudice esterno alla Camera stessa sulle controversie
come quella in esame possiedono rango primario, equiparato a quello
delle norme di legge, e non possono pertanto essere disapplicate da
parte di un giudice esterno alla Camera. Il Consiglio di Stato
avrebbe pertanto dovuto prendere atto dell'autodichia della Camera e
dichiarare l'inammissibilita' del ricorso introduttivo, o in
alternativa, sollevare conflitto di attribuzione innanzi a questa
Corte.
Con la sentenza n. 15236 del 2022, la Corte di cassazione,
sezioni unite civili, respingeva il ricorso della Camera, affermando
che «[r]iconoscendo la propria giurisdizione e decidendo il fondo
della controversia, il Consiglio di Stato non ha disapplicato i
Regolamenti parlamentari, ma ne ha solo interpretato la portata,
correttamente escludendo che le disposizioni da esse recate
giustificassero l'attrazione, nell'ambito della cognizione
dell'Organo di autodichia, dell'impugnazione del provvedimento,
adottato dal Servizio Amministrazione della Camera, di esclusione
dell'offerta del costituendo raggruppamento dalla procedura di gara
di rilievo comunitario per l'affidamento dell'appalto».
1.2.- Tanto premesso, la Camera promuove ricorso per conflitto di
attribuzione nei confronti della Corte di cassazione e del Consiglio
di Stato, in riferimento alle menzionate sentenze, chiedendo a questa
Corte di «dichiarare che non spettava al Consiglio di Stato e alla
Corte di cassazione, in quanto organi della giurisdizione comune,
giudicare della controversia descritta in narrativa, con conseguente
annullamento» di entrambe le sentenze.
Esse avrebbero infatti affermato la giurisdizione del giudice
amministrativo in luogo di quella dell'organo di autodichia della
Camera «con sostanziale medesimezza di argomentazioni», risultando
pertanto entrambe lesive delle attribuzioni costituzionali della
Camera. Precisa inoltre la ricorrente che il ricorso in esame «non
intende certo rivendicare la sottrazione a qualsivoglia sindacato
giurisdizionale esterno, bensi' [...] ottenere la puntuale
definizione dei confini fra le giurisdizioni, rimuovendo le ragioni
di incertezza derivanti da alcuni punti rimasti in ombra» nei
precedenti arresti di questa Corte. E cio' anche «nell'interesse
generale del sistema istituzionale».
1.2.1.- Dopo aver ampiamente argomentato in ordine
all'ammissibilita' del ricorso, nel merito la ricorrente rileva
anzitutto che le sentenze oggetto del conflitto avrebbero leso la
sfera di attribuzione riservata alla Camera dall'art. 64, primo
comma, Cost., il quale prevede che «[c]iascuna Camera adotta il
proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti»,
nonche' gli artt. 55 e seguenti Cost., che «attribuiscono specifiche
funzioni e una posizione di particolare indipendenza alle Camere»,
asseritamente violata dalle sentenze in questione.
Rammenta la ricorrente che l'autodichia «designa il potere
attribuito agli organi costituzionali di esercitare la funzione
giudicante relativamente a particolari tipologie di controversie che
direttamente o indirettamente coinvolgono l'esercizio delle loro
funzioni», e dunque il potere di «giurisdizione domestica» che
consiste «nel decidere direttamente, tramite articolazioni
organizzative interne, ogni controversia interferente con l'esercizio
delle funzioni proprie, senza che organi giurisdizionali esterni
siano abilitati a esercitare forme di sindacato o di controllo». Tale
potere si giustificherebbe in relazione alla «esigenza di tutelare
l'indipendenza e il buon andamento degli organi costituzionali,
garantendo la non intromissione degli altri poteri dello Stato nella
loro organizzazione».
In quest'ottica, l'autonomia normativa garantita alle Camere
dall'art. 64, primo comma, Cost., non si limiterebbe alla sola
disciplina del procedimento legislativo, ma riguarderebbe anche
l'organizzazione interna (sono citate le sentenze n. 262 del 2017 e
n. 120 del 2014 di questa Corte). Coerentemente con tali principi,
l'art. 12, comma 3, regol. Camera dispone che «[l]'Ufficio di
Presidenza adotta i regolamenti e le altre norme concernenti: [...]
e) i criteri per l'affidamento a soggetti estranei alla Camera di
attivita' non direttamente strumentali all'esercizio delle funzioni
parlamentari [...]», e «f) [...] i ricorsi e qualsiasi impugnativa,
anche presentata da soggetti estranei alla Camera, avverso gli altri
atti di amministrazione della Camera medesima». La ricorrente ricorda
che questa Corte ha piu' volte affermato che l'autonomia degli organi
costituzionali «non si esaurisce nella normazione, bensi' comprende -
coerentemente - il momento applicativo delle norme stesse, incluse le
scelte riguardanti la concreta adozione delle misure atte ad
assicurarne l'osservanza» (cosi' la sentenza n. 129 del 1981),
precisamente in tale momento applicativo esprimendosi l'autodichia
degli organi costituzionali stessi.
Ricostruita quindi l'evoluzione della giurisprudenza
costituzionale sul tema, la ricorrente rileva che la legge 28 gennaio
2016, n. 11 (Deleghe al Governo per l'attuazione delle direttive
2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei contratti di
concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d'appalto degli
enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e
dei servizi postali, nonche' per il riordino della disciplina vigente
in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture) dispone, all'art. 1, comma 7, che «[g]li organi
costituzionali stabiliscono nei propri ordinamenti modalita'
attuative dei principi e criteri direttivi previsti dalla presente
legge nell'ambito delle prerogative costituzionalmente riconosciute».
In armonia con tale disposizione, nonche' con il citato art. 12,
comma 3, lettera e), del regol. Camera, l'Ufficio di Presidenza ha
adottato - osserva la ricorrente - il «Regolamento di amministrazione
e contabilita' della Camera dei deputati». Quest'ultimo, agli artt.
39 e seguenti, disciplina le «procedure di selezione dei contraenti e
[le] altre attivita' amministrative della Camera in materia di
contratti di lavori, servizi e forniture». Lo stesso art. 39, poi,
prevede espressamente che ad esse si applichino «le norme dell'Unione
europea con diretta efficacia vincolante» e, solo «per quanto non
diversamente stabilito dal presente regolamento, le disposizioni di
legge in vigore per i contratti dello Stato».
E' in tale contesto che si inquadrerebbe il bando oggetto della
gara de qua, il quale ribadisce l'applicabilita' delle norme del
suddetto regolamento (art. 7, comma 1, del capitolato d'oneri) e la
giurisdizione del Consiglio di giurisdizione della Camera dei
deputati su ogni ricorso o impugnativa avverso gli atti
amministrativi della Camera concernenti tale procedura (art. 7, comma
2, del capitolato d'oneri e, analogamente, punto VI.4.1 del bando).
La ricorrente rammenta, quindi, una recente pronuncia del
Consiglio di Stato in cui si e' affermato non solo che la Camera e'
pienamente legittimata a adottare norme in materia di appalti
pubblici, ma anche che esse prevalgono su quelle dell'ordinamento
generale, ove contrastanti (e' citata Consiglio di Stato, sezione
quinta, sentenza 15 marzo 2021, n. 2173), osservando che «[i]l
Giudice (quale che esso sia) deve necessariamente applicare (e, in
primis, interpretare) tali fonti per risolvere ogni controversia
attinente a qualsivoglia procedura di affidamento di servizi bandita
dalla Camera dei deputati. Pertanto, stante il nesso con l'autonomia
normativa, sulle suddette controversie non puo' che sussistere la
giurisdizione del Consiglio di giurisdizione; giurisdizione che il
Consiglio di Stato, decidendo nel merito la controversia, ha invaso,
col successivo avallo della Corte di cassazione».
Tutto cio' troverebbe conferma nella sentenza del Consiglio di
Stato, sezione quinta (recte: quarta), 18 novembre 2014, n. 5657, in
cui il giudice amministrativo ha si' affermato la sussistenza della
propria giurisdizione sugli atti di una procedura di gara indetta dal
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica per
l'affidamento del servizio di cassa ed annesso sportello interno al
Segretariato, ma sul presupposto che, nel caso di specie, la
Presidenza della Repubblica non avrebbe esercitato il suo potere di
normazione in materia, «diversamente da quanto hanno disposto, con
specifici regolamenti, Camera e Senato».
1.2.2.- La Camera sottolinea inoltre che gli atti oggetto di
impugnazione di fronte al TAR hanno pacificamente natura
amministrativa e sarebbero in quanto tali oggetto della riserva di
autodichia in forza dell'art. 12, commi 3, lettera f), e 6, del
regol. Camera, in attuazione dei quali e' stato adottato il gia'
citato «Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli atti
di amministrazione della Camera dei deputati non concernente i
dipendenti». Quest'ultimo, agli artt. 1 e 2, prevede infatti che il
Consiglio di giurisdizione e' competente a decidere in primo grado
sui «ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti
estranei alla Camera, avverso gli atti di amministrazione della
Camera medesima».
1.2.3.- La sottrazione delle controversie in esame alla
cognizione del giudice amministrativo non violerebbe, d'altra parte,
il diritto alla tutela giurisdizionale effettiva dei terzi, poiche'
quest'ultimo sarebbe pienamente rispettato dagli organi di
autodichia, come avrebbe affermato anche questa Corte nella sentenza
n. 262 del 2017. Ne' al Consiglio di giurisdizione difetterebbero i
poteri del giudice amministrativo, potendo esso tanto annullare gli
atti dell'amministrazione della Camera, quanto disapplicarli qualora
ne sussistano i presupposti, in particolare in caso di contrasto con
il diritto dell'Unione, quanto, infine, sollevare questione di
legittimita' costituzionale.
1.2.4.- Ne' potrebbe obiettarsi che, facendo derivare
l'autodichia dall'autonomia normativa, la Camera sarebbe autorizzata
a estendere a dismisura l'ambito di applicazione della giurisdizione
domestica, attraverso un uso «largheggiante» del potere
regolamentare. Cio' in quanto tale potere normativo dovrebbe sempre
essere esercitato in osservanza della Costituzione, sicche' un suo
uso strumentale potrebbe essere sindacato da questa Corte, nelle
forme del giudizio per conflitto di attribuzione fra poteri dello
Stato (e' citata la sentenza n. 120 del 2014).
1.2.5.- Contestando le argomentazioni svolte dalla Corte di
cassazione nella pronuncia che ha dato origine al conflitto, la
Camera evidenzia poi che il provvedimento di esclusione impugnato di
fronte al TAR Lazio «si colloca nella fase pubblicistica della
procedura, finalizzata all'individuazione del contraente», spettante
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, e non in
quella privatistica, che vede attribuite al giudice ordinario le
controversie relative all'esecuzione del contratto.
Al riguardo, la ricorrente sottolinea come la Camera non si sia
mai sottratta alla giurisdizione del giudice ordinario per le
controversie in materia di esecuzione di contratti di appalto o di
fornitura di servizi, stipulati a seguito di gara pubblica, essendo
«assolutamente pacifico che competa al giudice comune (nella specie,
ordinario) conoscere delle controversie in materia di esecuzione dei
contratti stipulati tra la Camera stessa e i soggetti individuati a
seguito dell'aggiudicazione di una gara pubblica e che, dunque, nella
fase di esecuzione del contratto non vi sia alcuno spazio per
l'autodichia». Il presente conflitto, pertanto, atterrebbe invece
«alla diversa e autonoma fase pubblicistica che precede la stipula
del contratto». In questa fase, la competenza a conoscere delle
controversie relative a procedure di evidenza pubblica bandite dalla
Camera, regolate dalle fonti di autonomia, apparterebbe unicamente al
Consiglio di giurisdizione della Camera medesima anziche' al TAR,
riunendosi dopo la conclusione del contratto in capo al giudice
ordinario.
A tal proposito, la Camera afferma che la stessa Corte di
cassazione, a sezioni unite, in altra occasione avrebbe dato «per
scontato che le controversie che a tali atti si riferiscono siano
attratte alla giurisdizione domestica» (e' citata Corte di
cassazione, sezioni unite, sentenza [recte: ordinanza] 10 novembre
2020, n. 25211).
Quanto al passaggio della sentenza n. 262 del 2017 di questa
Corte, che annovera fra le controversie escluse dalla giurisdizione
domestica quelle «relative ad appalti e forniture di servizi prestati
a favore delle amministrazioni degli organi costituzionali», la
ricorrente ritiene che con tale affermazione questa Corte abbia
inteso riferirsi «proprio alle controversie in materia di esecuzione
dei contratti di appalto e forniture di servizi». Comparando la
diversa formulazione dell'art. 133, comma 1, lettera e), numero 1),
del codice del processo amministrativo - il quale discorre di «e)
[...] controversie: 1) relative a procedure di affidamento di
pubblici lavori, servizi, forniture, svolte da soggetti comunque
tenuti» al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica - la Camera
ritiene infatti che, qualora questa Corte «avesse inteso far
riferimento [...] alla giurisdizione esclusiva del Giudice
amministrativo nella fase pubblicistica precedente la stipula del
contratto, avrebbe parlato di controversie relative a procedure
svolte dagli organi costituzionali e non gia' di controversie
relative ad appalti e forniture di servizi prestati in favore di
questi ultimi». Da cio' la conclusione secondo cui, nella sentenza n.
262 del 2017, questa Corte avrebbe «semplicemente attestato
l'esistenza di un dato (l'assenza di spazi di autodichia nella fase
di esecuzione dei contratti stipulati dagli organi costituzionali a
seguito di procedura di evidenza pubblica) che [...] anche per
l'odierna ricorrente e' pacifico».
1.2.6.- A ulteriore sostegno della illegittimita' costituzionale
della pretesa di assoggettare alla giurisdizione del giudice
amministrativo gli atti della Camera dei deputati adottati nella fase
pubblicistica dell'affidamento, la ricorrente rileva che l'art. 133,
comma 1, lettera e), cod. proc. amm. estende tale giurisdizione anche
«alla dichiarazione di inefficacia del contratto a seguito di
annullamento dell'aggiudicazione ed alle sanzioni alternative», cosi'
in ipotesi consentendo al giudice amministrativo di «annullare
un'aggiudicazione disposta dalla Camera dei deputati, dichiarare
inefficace il contratto da quest'ultima stipulato e obbligarla alla
stipula con un altro soggetto», cio' che la ricorrente reputa
incompatibile con le prerogative di autonomia di un organo
costituzionale.
La ricorrente sottolinea inoltre che il giudice amministrativo,
quando e' chiamato a stabilire se dichiarare l'inefficacia del
contratto, ai sensi degli artt. 121 e 122 cod. proc. amm. «gode di un
notevole potere discrezionale, giacche' finisce per effettuare
direttamente una comparazione tra gli interessi pubblici e quelli
privati in gioco». Tale potere, se ben puo' essere esercitato nei
confronti delle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 7 cod.
proc. amm., inciderebbe invece in maniera eccessiva sull'autonomia
costituzionalmente garantita alla Camera.
1.2.7.- La ricorrente si sofferma quindi sul rapporto fra
giurisdizione concernente il personale e giurisdizione concernente le
gare, rilevando come non possa affermarsi che nelle controversie
sulle gare non siano in gioco apparati serventi delle Camere. Cio' si
evincerebbe dalla sentenza n. 129 del 1981 di questa Corte, nonche'
da molte norme vigenti che danno testimonianza del fatto che le
pubbliche amministrazioni operano impiegando un complesso di risorse
finanziarie, umane e strumentali, tutte necessarie al perseguimento
dei loro scopi istituzionali.
La tesi secondo cui il concorrente in gara rimane "terzo"
assoggettato alla giurisdizione comune fin quando non si aggiudichi
il contratto sarebbe chiaramente in contraddizione con la pacifica
soggezione all'autodichia dei concorrenti nelle procedure
assunzionali, i quali ugualmente sarebbero meri "aspiranti" al
rapporto d'impiego, e che pure non potrebbero agire innanzi al
giudice comune.
Non fondata sarebbe peraltro anche la tesi, fatta propria dalla
sentenza della Corte di cassazione oggetto del presente conflitto,
secondo cui l'applicazione del diritto comune degli appalti (e, con
esso, la sottoposizione del contenzioso alla giurisdizione
amministrativa) non sarebbe «suscettibile di intaccare il pieno e
libero svolgimento da parte della Camera della sua alta funzione ne'
di interferire negativamente sull'amministrazione dei servizi
interni». Secondo la ricorrente, infatti, «[i]l fondamento
dell'autonomia normativa, organizzativa e contabile delle Camere si
rinviene nell'esigenza di consentire agli organi costituzionali di
dettare (e vedere applicate) le norme piu' opportune (non solo per
garantire una corretta gestione delle somme loro affidate, ma anche)
per consentire un libero ed efficiente esercizio delle funzioni,
assicurando in tal modo la loro indipendenza da altri poteri dello
Stato». Il che sarebbe stato riconosciuto da questa Corte nella
stessa sentenza n. 262 del 2017, attraverso il richiamo alla
precedente sentenza n. 129 del 1981.
1.2.8.- Infine, la Camera si confronta estesamente con il
passaggio motivazionale della sentenza n. 262 del 2017, nel quale
questa Corte avrebbe, secondo il Consiglio di Stato e la Corte di
cassazione, escluso dalla giurisdizione domestica le controversie in
materia di appalti. La ricorrente contesta, in particolare, la tesi
espressa dalla Corte di cassazione nella pronuncia che ha dato
origine al conflitto, secondo cui rispetto alle sentenze di questa
Corte la «distinzione tra ratio decidendi e obiter dictum perde di
significato, giacche' le affermazioni di principio contenute nelle
motivazioni di quelle pronunce, da considerare sempre nella loro
totalita', hanno di mira la tutela di norme, di valori e di
attribuzioni costituzionali, in una continua dialettica tra astratto
e concreto».
Secondo la Camera, dovrebbe innanzitutto considerarsi che anche
questa Corte e' vincolata al rispetto del principio di corrispondenza
fra chiesto e pronunciato, sicche' a passare in giudicato sarebbero
soltanto «le statuizioni giudiziali che hanno strettamente a che fare
con l'oggetto della lite», mentre tutte «le considerazioni
eventualmente svolte nello sviluppo della motivazione, incidentali,
esemplificative, ad abudantiam, di richiamo storico o ricostruttivo,
per loro stessa natura non possono passare in giudicato e sono
comunemente dette obiter dicta».
Inoltre, l'affermazione della indistinguibilita' fra ratio
decidendi e obiter dictum nelle sentenze di questa Corte sarebbe
contraddetta da altre affermazioni di segno opposto della Corte di
cassazione (sono citate Corte di cassazione, sezione lavoro, sentenza
17 maggio 2018, n. 12108 e ordinanza 30 maggio 2018, n. 13678).
Infine, nella stessa giurisprudenza costituzionale sarebbero
rinvenibili pronunce in cui questa Corte, relativamente a proprie
sentenze, distingue fra obiter dicta e rationes decidendi, sia
escludendo il carattere di obiter dictum di talune statuizioni (sono
richiamate le sentenze n. 191 del 2006, n. 7 del 1982 e n. 62 del
1981), sia derubricando a mero obiter dictum cio' che le difese delle
parti costituite in giudizio avevano considerato ratio decidendi
(sono richiamate la sentenza n. 102 del 1986 e l'ordinanza n. 397 del
2000).
Nel caso di specie, il passaggio controverso contenuto nella
sentenza n. 262 del 2017 di questa Corte dovrebbe per l'appunto
considerarsi quale mero obiter dictum, che «non [potrebbe] certo
significare abbandono di un consolidato indirizzo giurisprudenziale e
nemmeno [valere] come autentico precedente».
2.- Con ordinanza n. 179 del 2023, questa Corte ha ritenuto
sussistenti i presupposti soggettivi e oggettivi del conflitto e lo
ha dichiarato ammissibile ai sensi dell'art. 37, primo comma, della
legge 11 marzo 1953, n. 87 del 1953 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), dispondendo la
notificazione del ricorso introduttivo e dell'ordinanza di
ammissibilita' al Consiglio di Stato, alla Corte di cassazione e al
Senato della Repubblica.
L'ordinanza e il ricorso sono stati tempestivamente e ritualmente
notificati.
3.- Con atto depositato il 9 novembre 2023, si e' costituito in
giudizio il Consiglio di Stato, in persona del Presidente pro
tempore; lo stesso, nel proprio atto di costituzione e
controdeduzioni, dichiara di rimettersi alle determinazioni di questa
Corte, formulando osservazioni in questa sede nella mera «qualita' di
amicus curiae».
3.1.- Il Consiglio di Stato ricostruisce la giurisprudenza di
questa Corte (sono richiamate le sentenze n. 262 del 2017, n. 120 del
2014 e n. 154 del 1985), osservando come le sue piu' recenti
statuizioni avrebbero consentito di individuare un punto di
equilibrio tra autodichia e tutela giurisdizionale del diritto
inviolabile alla difesa. Dalla piu' recente sentenza citata, il
Consiglio di Stato deduce che il «primo e fondamentale principio» in
materia sia costituito dalla «connessione biunivoca che deve
sussistere tra autonomia normativa (autocrinia) e autodichia»,
osservando che «l'autodichia e' la logica conseguenza
dell'autocrinia: dato il potere normativo di disciplinare un assetto
di rapporti, ne consegue il potere di dirimere le controversie che
possono insorgere nell'ambito di quei rapporti tra i soggetti interni
all'organo, risultando la sottrazione alla giurisdizione comune una
conseguenza logica del potere normativo».
Il Consiglio di Stato, dunque, rimette alla valutazione di questa
Corte l'interrogativo se «l'autodichia possa far escludere la
sussistenza della giurisdizione "comune"» e se «le Camere siano
abilitate a disciplinare i rapporti con i terzi nella materia degli
appalti pubblici».
3.2.- Da parte sua, il Consiglio di Stato rammenta di aver
ritenuto, nella propria sentenza alla base del conflitto, che «la
materia dell'affidamento a terzi dei contratti di lavori, servizi e
forniture - pur involgendo l'acquisizione, da parte
dell'amministrazione della Camera, di beni e servizi per lo
svolgimento delle sue funzioni - non puo' rientrare nella sfera di
autonomia normativa costituzionalmente riconosciuta, dovendo le
relative controversie rimanere sottratte alla giurisdizione
domestica». Infatti, come evidenziato anche dalle Sezioni unite della
Corte di cassazione, il provvedimento all'origine del giudizio
afferirebbe ad una procedura per la scelta del contraente privato che
trova la sua disciplina prevalentemente nella normativa nazionale ed
europea. Tale contraente privato, nella fase di gara, non sarebbe
inserito negli apparati serventi dell'organo costituzionale, ma
aspirerebbe a diventarlo, qualificandosi dunque «alla stregua di
"terzo" non ancora legato alla Camera da un rapporto di servizio».
3.3.- Nel risolvere la questione in esame, questa Corte sarebbe
dunque chiamata a tracciare un corretto bilanciamento del potere di
autodichia con gli altri valori costituzionali (costituiti dal
diritto inviolabile alla difesa in giudizio, dal diritto a non essere
distolti dal giudice naturale precostituito per legge e dal principio
di uguaglianza), nonche' con i vincoli derivanti dall'ordinamento
unionale. A tale ultimo riguardo, il Consiglio di Stato richiama
anzitutto la direttiva 2007/66/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio, dell'11 dicembre 2007, che modifica le direttive
89/665/CEE e 92/13/CEE del Consiglio, per quanto riguarda il
miglioramento dell'efficacia delle procedure di ricorso in materia di
aggiudicazione degli appalti pubblici. Tale atto normativo
obbligherebbe gli Stati membri ad assicurare «una tutela
giurisdizionale effettiva ed omogenea su tutto il territorio
dell'Unione, in relazione a tutti gli operatori economici, nazionali
o comunitari, che partecipano ad una procedura ad evidenza pubblica»,
stabilendo «le condizioni minime ed indispensabili affinche' la
tutela giurisdizionale in tema di appalti pubblici possa essere
esercitata in maniera piena, effettiva e celere, su tutto il
territorio dell'Unione».
Il legislatore italiano avrebbe dato attuazione a quanto disposto
dall'ordinamento dell'Unione europea attraverso il codice del
processo amministrativo, e in particolare attraverso le previsioni
degli articoli da 120 a 123 cod. proc. amm., prevedendo «una tutela
cautelare e di merito piena e tendenzialmente "immediata" in tema di
procedure ad evidenza pubblica», «un'articolata disciplina che
consente al giudice amministrativo di pronunciare la dichiarazione di
inefficacia del contratto e di comminare sanzioni alternative»,
nonche' una tutela cautelare monocratica ed ante causam.
La peculiare conformazione del rito in materia di appalti e gli
specifici poteri conferiti in tale ambito al giudice
rappresenterebbero un elemento caratterizzante della sola
giurisdizione amministrativa, non rinvenendosi strumenti analoghi di
tutela in altre giurisdizioni, ivi compresa quella esercitata dal
Consiglio di giurisdizione della Camera, che si esplica attraverso le
forme del relativo regolamento. Ne conseguirebbe che l'attrazione del
contenzioso sugli appalti pubblici alla giurisdizione del giudice
amministrativo rappresenterebbe uno strumento irrinunciabile di
tutela per tutti gli operatori economici dell'Unione.
4.- L'8 novembre 2023 il Senato della Repubblica, in persona del
Presidente pro tempore, ha depositato un atto di intervento,
chiedendo a questa Corte di accogliere il ricorso depositato dalla
Camera dei deputati, «dichiarando che non spettava al Consiglio di
Stato e alla Corte di Cassazione, in quanto organi della
giurisdizione comune, giudicare della controversia descritta nel
citato ricorso con il quale e' stato promosso il presente conflitto
di attribuzione, con conseguente annullamento delle sentenze della
Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, 12 maggio 2022, n. 15236,
e del Consiglio di Stato, Sezione V, 31 maggio 2021, n. 4150».
Il 26 febbraio 2024 il Senato della Repubblica ha depositato una
memoria nella quale ha illustrato le ragioni a sostegno della
fondatezza del ricorso presentato dalla Camera dei deputati.
4.1.- Il Senato chiarisce anzitutto che i propri regolamenti
prevedono, con riguardo alle procedure di appalto, norme del tutto
corrispondenti a quelle poste dalla Camera alla base del ricorso,
cosi' che i due organi si trovano in una posizione costituzionale
identica rispetto alla questione sottoposta a questa Corte.
4.2.- Sottolinea poi il Senato che una prima «lesione del potere,
costituzionalmente garantito, di autonomia normativa delle Camere»
deriverebbe «gia', sotto il profilo processuale (e ancor prima della
questione di merito relativa alla loro legittimita' in relazione alle
disposizioni costituzionali che ne delimitano la sfera di
competenza)» dalla circostanza che la giurisdizione comune abbia
disapplicato i regolamenti parlamentari - costituenti «"fonti
dell'ordinamento generale della Repubblica" (sent. n. 120/2014) e,
pertanto, di rango primario» - senza sollevare essa stessa un
conflitto di attribuzione davanti a questa Corte.
4.3.- Tanto premesso, il Senato ricorda che l'autonomia
normativa, e di conseguenza l'autodichia, investe «anche gli aspetti
organizzativi, ricomprendendovi cio' che riguarda il funzionamento
degli apparati amministrativi "serventi", che consentono agli organi
costituzionali di adempiere liberamente, e in modo efficiente, alle
proprie funzioni costituzionali» (e' citata la sentenza n. 129 del
1981 di questa Corte).
In quest'ottica, non potrebbe dubitarsi dell'estensione di tali
prerogative costituzionali anche alle «procedure di selezione e di
affidamento di appalti di lavori, servizi e forniture, posto che per
natura l'indizione di una procedura di affidamento presuppone la
preventiva individuazione di un bisogno da parte dell'Amministrazione
finalizzato al migliore esercizio delle proprie funzioni e
all'assolvimento dei propri compiti istituzionali». «Del pari» -
prosegue l'interveniente - «la disciplina relativa alla procedura da
utilizzare, ai criteri e alle modalita' di valutazione dei candidati,
o alla qualificazione dei commissari, ecc., in altri termini la fase
"pubblicistica" relativa all'affidamento all'esterno di lavori,
servizi e forniture attraverso contratti di appalto, rimane
prettamente interna all'organo costituzionale ed e' funzionale a
garantire l'efficiente soddisfacimento dell'esigenza pubblicistica
manifestata con la decisione di indire la procedura di affidamento.
La scelta degli organi costituzionali di disciplinare le procedure di
appalto si conferma quindi pienamente funzionale alla piu' completa
garanzia della relativa autonomia, nei termini ammessi dalla
giurisprudenza di questa Corte».
Da cio' deriverebbe la piena sussistenza del «corrispondente
potere» delle Camere «di attrarre alla giurisdizione domestica le
controversie relative alla suddetta fase pubblicistica concernente lo
svolgimento della procedura di affidamento». L'autodichia
costituirebbe infatti «un corollario indispensabile dell'autonomia
normativa, giacche' garantisce, al pari di essa, l'indipendenza da
poteri esterni, e nello specifico garantisce la non interferenza
degli organi giurisdizionali esterni quanto all'interpretazione e
all'applicazione delle norme interne di organizzazione» (sono citate
le sentenze n. 379 del 1996 e n. 129 del 1981 di questa Corte).
4.4.- Il Senato si confronta quindi con il passaggio della
sentenza n. 262 del 2017 di questa Corte relativo agli appalti,
sostenendo che esso si riferisca «alla disciplina della fase
contrattuale e paritetica del rapporto giuridico, dunque, alla fase
esecutiva di rapporti giuridici gia' conclusi, e non alla precedente
fase pubblicistica di selezione del soggetto con cui contrattare»:
fase, questa, caratterizzata dall'esercizio di poteri lato sensu
«autoritativi e pubblicistici», e pertanto senz'altro attinente
«all'esercizio delle funzioni dell'organo costituzionale, essendo
funzionale a detto esercizio», rimanendo «prettamente interna
all'organo stesso, diversamente dalla fase esecutiva del contratto
stipulato, in cui le parti sono in posizione paritetica (e
l'affidatario dell'appalto rimane esterno all'organico dell'organo
costituzionale)».
Il riconoscimento dell'autonomia normativa e, dunque, della
giurisdizione domestica in relazione alla fase pubblicistica di
svolgimento della procedura di affidamento, si giustificherebbe in
definitiva «anche in ragione del fatto che l'organo costituzionale
esercita, in questa fase, poteri autoritativi e pubblicistici, dunque
poteri senz'altro piu' vicini alla funzione svolta, e quindi
certamente esercizio della propria autonomia».
A tal proposito il Senato, al pari della Camera, sostiene di non
essersi mai sottratto alla giurisdizione comune con riferimento a
controversie sorte per la fase esecutiva dei contratti di appalto.
4.5.- D'altronde, che non possa ritenersi decisivo il criterio
della terzieta' sarebbe dimostrato dal fatto che anche chi partecipa
ad una procedura di selezione del personale, fino alla presa di
servizio, resterebbe un soggetto esterno alle Camere. Del tutto
irragionevole sarebbe quindi distinguere queste due ipotesi, che
avrebbero evidenti analogie sia dal punto di vista soggettivo sia dal
punto di vista oggettivo.
4.6.- Infine, la possibilita' di scegliere tra esternalizzazione
di un servizio attraverso un appalto e assunzione di personale
sarebbe un presupposto essenziale dell'autonomia dell'organo
costituzionale. Tale autonomia sarebbe tuttavia condizionata dal
«regime giuridico dell'impugnazione», con la prospettata conseguenza
che «la possibilita' per il concorrente di ricorrere ad un giudice
comune piuttosto che agli organi di autodichia, fisiologicamente
rappresentera' un forte (e poco giustificabile) disincentivo per le
Camere a esternalizzare i propri servizi, in controtendenza rispetto
alle normali dinamiche che si vanno sviluppando nel mercato del
lavoro e a detrimento della funzionalita' degli organi e dei costi
dei servizi».
5.- Il 27 febbraio 2024 ha depositato una memoria anche la
ricorrente Camera dei deputati, al fine di «effettuare doverose
precisazioni» in relazione ad alcune considerazioni rassegnate dal
Consiglio di Stato nel suo atto di costituzione.
5.1.- Chiarisce anzitutto la Camera che il ricorso non
chiederebbe in alcun modo a questa Corte di operare un revirement
nella sua giurisprudenza, ma meramente di delucidare ulteriormente il
contenuto dei precedenti rispetto ad un tema finora non apertamente e
specificamente affrontato.
5.2.- Nella memoria si riprende e si approfondisce quanto gia'
contenuto nel ricorso in relazione alla disciplina sostanziale che i
regolamenti della Camera riservano alla materia degli appalti,
ribadendo il rapporto biunivoco tra autonomia normativa e autodichia
giurisdizionale sulla base della giurisprudenza della Corte
costituzionale che ha affermato come l'interpretazione delle norme
tanto regolamentari quanto sub-regolamentari «non puo' che essere
affidata in via esclusiva alle Camere stesse» (e' citata la sentenza
n. 120 del 2014).
5.3.- Si osserva poi, in risposta alle affermazioni del Consiglio
di Stato, che il concorrente della gara di appalto sarebbe in una
situazione del tutto equivalente a quella dei soggetti che
partecipino a procedure concorsuali per l'assunzione nei ruoli della
Camera, per i quali si riconosce pacificamente l'autodichia.
5.4.- La memoria si sofferma, infine, sul livello di tutela
assicurato ai privati dagli organi di autodichia, osservando come
questi ultimi dispongano di tutti i poteri previsti dalla direttiva
2007/66/CE richiamata dal Consiglio di Stato, che risultano a loro
volta «esattamente coincidenti con quelli del giudice
amministrativo», si' da rendere indubitabile la pienezza della tutela
assicurata ai privati medesimi dagli organi della giurisdizione
domestica.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, la Camera dei deputati
ha promosso conflitto di attribuzione fra poteri dello Stato nei
confronti della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato in
riferimento alle sentenze, rispettivamente, delle sezioni unite
civili, n. 15236 del 2022, e della sezione quinta, n. 4150 del 2021.
Come dettagliatamente riferito nel Ritenuto in fatto, la Camera
sostiene anzitutto che la menzionata sentenza del Consiglio di Stato
abbia leso le proprie attribuzioni costituzionali, confermando una
precedente statuizione del TAR Lazio che aveva ritenuto la
giurisdizione del giudice amministrativo in una controversia
concernente un provvedimento dell'amministrazione della Camera
medesima, con il quale un raggruppamento temporaneo di imprese era
stato escluso da una procedura di rilievo comunitario per un appalto
di servizi bandito dalla stessa Camera.
Identica lesione sarebbe stata causata dalla successiva sentenza
delle sezioni unite civili della Corte di cassazione che, rigettando
il ricorso della Camera, aveva ribadito la giurisdizione del giudice
amministrativo in quella controversia.
Ad avviso della ricorrente, tali statuizioni avrebbero
disconosciuto il potere di autodichia costituzionalmente spettante
alla Camera dei deputati nelle controversie relative all'assegnazione
di appalti di servizi a terzi.
Tale potere - deducibile, secondo la ricorrente, dalla posizione
di indipendenza da ogni altro potere riconosciuta alla Camera dagli
artt. 55 e seguenti Cost., e in particolare dalla sfera di autonomia
garantitale dall'art. 64, primo comma, Cost. - sarebbe stato in
concreto esercitato tramite gli artt. 1 e 2 del «Regolamento per la
tutela giurisdizionale relativa agli atti di amministrazione della
Camera dei deputati non concernente i dipendenti», che attribuiscono
- in via, secondo la ricorrente, esclusiva - al Consiglio di
giurisdizione della Camera il compito di decidere in primo grado sui
«ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da soggetti
esterni alla Camera, avverso gli atti di amministrazione della Camera
medesima» (diversi da quelli concernenti i dipendenti, per i quali e'
applicabile un distinto regolamento). Tale organo di autodichia e'
composto da tre deputati in carica, che siano in possesso di
determinati requisiti professionali attestanti la loro preparazione
in materie giuridiche e che non facciano parte dell'Ufficio di
Presidenza. Contro le sue decisioni e' ammesso ricorso avanti al
Collegio d'appello, a sua volta composto da cinque deputati in
carica, aventi i medesimi requisiti.
Il regolamento in questione sarebbe stato adottato, secondo la
ricorrente, in attuazione dell'art. 12, comma 3, lettera f), regol.
Camera (a sua volta approvato nelle forme direttamente previste
dall'art. 64, primo comma, Cost.), che attribuisce all'Ufficio di
Presidenza il potere di adottare regolamenti concernenti, tra
l'altro, «i ricorsi e qualsiasi impugnativa, anche presentata da
soggetti estranei alla Camera, avverso gli altri atti di
amministrazione della Camera medesima».
Conseguentemente, la ricorrente chiede a questa Corte di
dichiarare «che non spettava al Consiglio di Stato e alla Corte di
cassazione, in quanto organi della giurisdizione comune, giudicare
della controversia descritta in narrativa, con conseguente
annullamento» di entrambe le sentenze controverse.
2.- In via preliminare, va anzitutto confermata, ai sensi
dell'art. 37 della legge n. 87 del 1953, l'ammissibilita' del
presente conflitto, per le ragioni gia' esposte nell'ordinanza n. 179
del 2023, qui da intendersi integralmente richiamate.
3.- Sempre in via preliminare, e' necessario precisare il thema
decidendum deferito a questa Corte mediante il ricorso introduttivo.
Innanzi a questa Corte la ricorrente lamenta direttamente il
mancato riconoscimento, da parte del Consiglio di Stato e poi della
Corte di cassazione, del proprio potere - a suo avviso,
costituzionalmente garantito - di esercitare l'autodichia in materia
di controversie relative all'affidamento di appalti pubblici,
escludendo la giurisdizione amministrativa; e conseguentemente
sollecita una pronuncia che faccia chiarezza su questo tema.
Intervenendo nel presente giudizio, peraltro, il Senato sostiene
che una prima «lesione del potere, costituzionalmente garantito, di
autonomia normativa delle Camere» deriverebbe gia', sotto il profilo
processuale, dalla circostanza che la giurisdizione comune abbia
disapplicato i regolamenti in questione - costituenti fonti
dell'ordinamento generale della Repubblica e, pertanto, di rango
primario - senza sollevare essa stessa un conflitto di attribuzione
davanti a questa Corte.
La medesima doglianza era stata dedotta dalla Camera dei deputati
nelle proprie difese innanzi alla giurisdizione amministrativa e,
poi, innanzi alle sezioni unite della Corte di cassazione, ove la
ricorrente aveva parimenti sottolineato che le proprie norme
regolamentari possiedono rango primario e non possono, pertanto,
essere meramente disapplicate dal giudice.
In effetti, tali principi sono stati ripetutamente affermati
dalla giurisprudenza di questa Corte. Da un lato si e' costantemente
esclusa la sindacabilita' dei regolamenti parlamentari nell'ambito
del giudizio incidentale di legittimita' costituzionale (a partire
almeno dalla sentenza n. 154 del 1985, punto 5.1. del Considerato in
diritto, seguita dalle sentenze n. 120 del 2014, punto 4.2. del
Considerato in diritto e n. 237 del 2022, punto 5.2.5. del
Considerato in diritto). Dall'altro lato, questa Corte ha
sottolineato come cio' non comporti la loro sottrazione al controllo
di compatibilita' con la Costituzione, che ben puo' essere effettuato
nella «sede naturale in cui trovano soluzione le questioni relative
alla deliminazione degli ambiti di competenza» degli organi
costituzionali, e cioe' nel conflitto tra i poteri dello Stato
(sentenza n. 120 del 2014, punto 4.4. del Considerato in diritto).
E' infatti in tale sede che questa Corte e' in grado di
assicurare - anche con riferimento al concreto esercizio del potere
regolamentare attribuito alle Camere dalla Costituzione - il rispetto
del corretto confine tra «i due distinti valori (autonomia delle
Camere, da un lato, e legalità-giurisdizione, dall'altro)», su
impulso del «potere che si ritenga leso o menomato dall'attivita'
dell'altro» (cosi' la sentenza n. 379 del 1996, punto 7 del
Considerato in diritto, citata dalla sentenza n. 120 del 2014).
Cio' che, invece, non puo' ammettersi e' che la giurisdizione
comune semplicemente ignori, o comunque disapplichi, la disciplina
posta dai regolamenti delle Camere nella decisione delle controversie
sottoposte al suo esame (sentenza n. 126 del 2023, punti 4 e 6 del
Considerato in diritto), trattandosi di fonti di rango primario. E
cio' tanto con riferimento ai regolamenti (cosiddetti "maggiori", o
"generali") disciplinati direttamente dall'art. 64, primo comma,
Cost., quanto con riferimento a quelli cosiddetti "minori" - come,
appunto, il «Regolamento per la tutela giurisdizionale relativa agli
atti di amministrazione della Camera dei deputati non concernente i
dipendenti» -, i quali «trovano in quelli maggiori la propria fonte
di legittimazione» (sentenza n. 237 del 2022, punto 5.2.2. del
Considerato in diritto).
Le stesse sezioni unite della Corte di cassazione, nella sentenza
che ha dato origine al presente conflitto, dichiarano la loro piena
adesione allo schema procedurale appena rammentato. Proprio muovendo
da tali condivise premesse, esse ritengono tuttavia che il Consiglio
di Stato - contrariamente a quanto lamentato dalla Camera nel ricorso
per cassazione - non abbia in realta' disapplicato, ne' tenuto in non
cale il regolamento "minore" controverso, ma ne abbia fornito
semplicemente una interpretazione restrittiva (e costituzionalmente
orientata, alla luce della sentenza n. 262 del 2017 di questa Corte),
ritenendo che dal suo campo di applicazione restino escluse le
controversie relative agli affidamenti dei contratti pubblici.
Controversie che dovrebbero intendersi come sottratte alla
giurisdizione domestica della Camera, ricadendo cosi' nella
fisiologica giurisdizione del giudice amministrativo.
La questione se una tale interpretazione delle Sezioni unite sia,
o meno, corretta esula pero' dal thema decidendum del presente
giudizio, che e' unicamente fissato dal ricorso per conflitto di
attribuzione promosso dalla Camera dei deputati. A differenza di
quanto argomentato dal Senato nel proprio atto di intervento ad
adiuvandum, la Camera non individua, infatti, la lesione delle
proprie attribuzioni costituzionali nella sostanziale disapplicazione
dei propri regolamenti da parte del potere giurisdizionale - e
conseguentemente nell'omessa proposizione, da parte dello stesso
potere, di un conflitto avente a oggetto un asseritamente improprio
esercizio del potere regolamentare da parte della Camera -. In sede
di udienza pubblica, la difesa della Camera ha, anzi, precisato sul
punto di non avere interesse a una ipotetica pronuncia che, in via
preliminare, si limitasse ad accertare la violazione delle proprie
attribuzioni costituzionali in conseguenza del mancato
riconoscimento, da parte della giurisdizione comune, del rango di
fonte primaria dei propri regolamenti.
Pertanto, questa Corte - in un processo di parti come il
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, come tale
strettamente vincolato al principio generale della corrispondenza tra
il chiesto e il pronunciato - e' ora chiamata a pronunciarsi
esclusivamente sul profilo del mancato riconoscimento alla Camera dei
deputati, da parte del Consiglio di Stato e della Corte di
cassazione, del potere di esercitare l'autodichia in materia di
controversie relative all'affidamento di appalti pubblici.
4.- Il ricorso non e' fondato.
4.1.- La costante giurisprudenza di questa Corte afferma che
l'autodichia «costituisce manifestazione tradizionale della sfera di
autonomia riconosciuta agli organi costituzionali, a quest'ultima
strettamente legata nella concreta esperienza costituzionale»
(sentenza n. 262 del 2017, punto 7.1. del Considerato in diritto).
Tale sfera di autonomia ha, per quanto concerne le Camere, una
base costituzionale espressa nell'art. 64, primo comma, Cost., e ha
fondamento costituzionale implicito per quanto riguarda il Presidente
della Repubblica (sentenze n. 129 del 1981, punto 4 del Considerato
in diritto, nonche', ancora, n. 262 del 2017, punto 7.2. del
Considerato in diritto) e la stessa Corte costituzionale. Il potere
regolamentare degli organi costituzionali - si e' ulteriormente
precisato - «logicamente investe anche gli aspetti organizzativi,
ricomprendendovi cio' che riguarda il funzionamento degli apparati
amministrativi "serventi", che consentono agli organi costituzionali
di adempiere liberamente, e in modo efficiente, alle proprie funzioni
costituzionali» (sentenza n. 262 del 2017, punto 7.2. del Considerato
in diritto).
Autonomia significa, anzitutto, potesta' dell'organo
costituzionale di produrre norme relative al proprio funzionamento. A
tale potesta' e' tradizionalmente associata quella di autodichia, e
cioe' quella di giudicare direttamente, attraverso propri organi,
delle controversie relative all'applicazione di tali norme; potesta'
che la giurisprudenza di questa Corte ha costantemente riconosciuto
agli organi costituzionali all'interno delle rispettive sfere di
autonomia, allo scopo di sottrarre a qualsiasi ingerenza esterna - in
particolare del potere giudiziario - non solo la disciplina, ma anche
la concreta gestione dei loro apparati serventi (ancora, sentenza n.
262 del 2017, punto 7.3. del Considerato in diritto, e ivi ulteriori
precedenti).
4.2.- Nella piu' volte menzionata sentenza n. 262 del 2017,
questa Corte ha peraltro sottolineato che il fondamento
dell'autonomia - la tutela dell'indipendenza degli organi
costituzionali da ogni altro potere, a sua volta strumentale alla
garanzia del libero ed efficiente esercizio delle loro funzioni - «ne
rappresenta anche il confine: giacche', se e' consentito agli organi
costituzionali disciplinare il rapporto di lavoro con i propri
dipendenti, non spetta invece loro, in via di principio, ricorrere
alla propria potesta' normativa, ne' per disciplinare rapporti
giuridici con soggetti terzi, ne' per riservare agli organi di
autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano
le situazioni soggettive (si pensi, ad esempio, alle controversie
relative ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle
amministrazioni degli organi costituzionali). Del resto, queste
ultime controversie, pur potendo avere ad oggetto rapporti non
estranei all'esercizio delle funzioni dell'organo costituzionale, non
riguardano in principio questioni puramente interne ad esso e non
potrebbero percio' essere sottratte alla giurisdizione comune» (punto
7.2. del Considerato in diritto).
La Camera dei deputati da' conto puntualmente di queste
affermazioni; e tuttavia sollecita questa Corte a una rimeditazione
della questione, sulla base di quattro essenziali argomenti.
In primo luogo, le affermazioni in parola costituirebbero meri
obiter dicta nel contesto della sentenza n. 262 del 2017, che si
occupava non gia' di controversie relative ad appalti e forniture di
servizi (come nel caso oggi all'esame), ma di controversie relative
ai dipendenti degli organi costituzionali, rispetto alle quali la
decisione e' stata nel senso di confermare la sussistenza del potere
di autodichia degli organi medesimi.
In secondo luogo, la Camera ritiene che il riferimento testuale
di questa Corte alle «controversie relative ad appalti e forniture di
servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi
costituzionali» debba intendersi come circoscritto alle controversie
in materia di esecuzione dei contratti medesimi, per le quali la
ricorrente dichiara di riconoscere la giurisdizione del giudice
civile. Con esclusione, dunque, di quelle (che invece vengono qui in
considerazione) relative alla fase pubblicistica delle procedure di
affidamento di lavori o servizi, fase che e' in via generale
sottoposta alla giurisdizione amministrativa (art. 133, comma 1,
lettera e, numero 1, cod. proc. amm.), e che dovrebbe invece
considerarsi esclusivamente affidata alla giurisdizione domestica
delle Camere per quanto riguarda le procedure da esse bandite.
In terzo luogo, la Camera lamenta che il riconoscimento della
giurisdizione amministrativa sulle controversie in esame
comporterebbe necessariamente la sottoposizione della Camera stessa a
significative ingerenze da parte del potere giudiziario nelle scelte
relative alla gestione dei propri servizi. Tali ingerenze sarebbero
incompatibili con la ratio di tutela dell'indipendenza e del libero
ed efficiente svolgimento delle funzioni dell'organo costituzionale,
sulla quale questa Corte ha fondato il riconoscimento dei poteri di
autonomia e di autodichia in relazione alle controversie relative ai
dipendenti.
In quarto e ultimo luogo, queste stesse esigenze di tutela
sussisterebbero in egual misura tanto rispetto alle controversie
relative ai dipendenti, quanto rispetto a quelle in materia di scelta
dei contraenti nelle procedure pubbliche per l'appalto di lavori o
servizi bandite dalle Camere, giacche' anche tali lavori e servizi
risulterebbero essenziali per il buon funzionamento dell'organo
costituzionale. L'argomento e' ulteriormente corroborato dalla difesa
del Senato della Repubblica, la quale rileva, da un lato, che la
negazione dell'autodichia delle Camere in materia di selezione dei
contraenti nelle procedure relative ad appalti finirebbe per
incentivare le Camere medesime a servirsi di propri dipendenti anche
per la gestione di servizi che ordinarie esigenze di funzionalita' e
contenimento dei costi consiglierebbero invece di "esternalizzare";
e, dall'altro, che il criterio discretivo fondato sulla "terzieta'"
dell'impresa che aspiri all'aggiudicazione di un appalto, in
contrapposizione alla "posizione interna" del dipendente, non e'
logicamente sostenibile, dal momento che anche chi partecipa a una
procedura di selezione del personale e' (ancora) estraneo, e dunque
"terzo", rispetto all'organo costituzionale che abbia bandito la
procedura.
4.3.- Questa Corte, tuttavia, non condivide tali argomenti.
4.3.1.- Va anzitutto osservato che le affermazioni contenute nel
punto 7.2. del Considerato in diritto della sentenza n. 262 del 2017
sono, a ben guardare, intimamente connesse alla sua ratio decidendi:
che era quella di preservare uno spazio per l'esercizio
dell'autodichia da parte degli organi costituzionali - in deroga
rispetto ai principi, di rango costituzionale, che affidano la tutela
dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi dei singoli alla
giurisdizione civile o amministrativa - nei soli limiti in cui cio'
risultasse necessario a consentire agli stessi organi costituzionali
di adempiere liberamente, e in modo efficiente, alle proprie funzioni
costituzionali. Obiettivo il cui conseguimento, secondo la sentenza
n. 262 del 2017, «dipende in misura decisiva dalle modalita' con le
quali e' selezionato, normativamente disciplinato, organizzato e
gestito il personale», ma non comporta - per converso - la necessita'
di «riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali
controversie che [...] coinvolgano le situazioni soggettive» di
soggetti terzi, come gli aspiranti all'aggiudicazione di appalti.
4.3.2.- La considerazione che precede inficia, d'altra parte,
anche l'argomento secondo cui la sentenza n. 262 del 2017 avrebbe
inteso riferirsi soltanto alle controversie relative all'esecuzione
di appalti gia' affidati, rispetto ai quali e' competente il giudice
ordinario, e non gia' a quelle relative alla fase pubblicistica della
procedura, avente a oggetto l'affidamento dell'appalto. Il
riferimento testuale della sentenza alla posizione di "terzi",
infatti, si attaglia alla fase di selezione dei contraenti, piuttosto
che a quella di eventuali controversie tra la stazione appaltante e
l'appaltatore. In questa successiva fase, infatti, l'appaltatore non
e' piu' - a rigore - un qualsiasi "terzo" rispetto
all'amministrazione, bensi' la sua controparte contrattuale.
4.3.3.- Quanto poi all'allegata esigenza di tutela della
posizione costituzionale delle Camere contro ingerenze del giudice
(in particolare amministrativo) nelle scelte relative alla gestione
dei propri servizi, occorre sottolineare come le esigenze di tutela
degli interessi legittimi - anch'esse fondate sulla Costituzione, e
in particolare sull'art. 103 - implichino sempre, per forza di cose,
significative limitazioni dei poteri pubblici con i quali essi si
trovino a interagire: sia che si tratti della generalita' delle
pubbliche amministrazioni, sia che si tratti di organi
costituzionali, come nel caso ora all'esame.
Tant'e' vero che ne' la Camera ne' il Senato sostengono di dover
restare immuni, sul piano sostanziale, da tali possibili limitazioni,
assumendo pero' che esse debbano poter essere operate soltanto da
organi di giurisdizione domestica, come tali "interni" allo stesso
organo costituzionale. Ma l'argomento diviene, a questo punto,
scivoloso: giacche', come meglio si dira' (infra, punto 4.3.4.),
l'imperativo costituzionale di effettiva tutela degli interessi
legittimi (e dei diritti soggettivi) contro condotte non conformi
alla legge e agli stessi regolamenti interni da parte
dell'amministrazione delle Camere esige a sua volta un elevato grado
di indipendenza degli organi di giurisdizione domestica.
Per converso, tanto la Camera quanto il Senato dichiarano di
considerare non problematici i possibili interventi del giudice
civile a tutela dei diritti soggettivi degli aggiudicatari degli
appalti, rispetto alle controversie insorte con le relative
amministrazioni nella fase dell'esecuzione dei contratti: mostrando
cosi' (giustamente) di considerare come fisiologiche, in uno stato di
diritto, le "ingerenze" del potere giudiziario sull'attivita' di
qualsiasi amministrazione pubblica.
4.3.4.- Quanto, infine, agli invocati profili di analogia tra la
posizione dei dipendenti (gia' assunti, o meramente aspiranti tali) e
quella delle imprese che aspirino all'aggiudicazione di appalti,
occorre qui ribadire - e anzi sottolineare con particolare enfasi -
il carattere eccezionale del riconoscimento di una sfera di
autodichia agli organi costituzionali con riferimento alle
controversie concernenti i propri dipendenti, rispetto alla «"grande
regola" dello Stato di diritto ed [al] conseguente regime
giurisdizionale al quale sono normalmente sottoposti, nel nostro
sistema costituzionale, tutti i beni giuridici e tutti i diritti
(artt. 24, 112 e 113 della Costituzione)» (sentenza n. 379 del 1996,
punto 7 del Considerato in diritto): "grande regola" evocata anche
dalla sentenza n. 120 del 2014 proprio in materia di autodichia
(punto 4.4. del Considerato in diritto), e che si sostanzia,
anzitutto, nel diritto inviolabile di ciascuno di agire in giudizio
per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi, davanti a un
giudice "indipendente" e "naturale".
Tali principi sono, oggi, affermati con particolare incisivita'
anche dalla giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione
europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo, le quali
insistono in particolare sull'assoluta centralita', nell'ambito dei
rispettivi ordinamenti, dell'obbligo a carico di ciascuno Stato di
assicurare a tutti una «tutela giurisdizionale effettiva» (art. 19,
paragrafo 1, del Trattato sull'Unione europea), da attuarsi mediante
la garanzia del diritto all'accesso di ogni persona a un giudice
«indipendente» (art. 47, paragrafo 2, della Carta dei diritti
fondamentali dell'Unione europea, certamente applicabile alle
controversie in materia di appalti; art. 6, paragrafo 1, della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo) (Corte di giustizia UE,
grande sezione, sentenza 27 febbraio 2018, in causa C-64/16,
Associação Sindical dos Juizes Portugueses, paragrafo 32 e seguenti;
Corte EDU, grande camera, sentenza 15 marzo 2022, Grzęda contro
Polonia, paragrafo 301; grande camera, sentenza 1° dicembre 2020,
Gudmundur Andri Astradsson contro Islanda, paragrafo 239).
Indipendenza che richiede, tra l'altro, «l'equidistanza [del giudice]
dalle parti della controversia e dai loro rispettivi interessi
riguardo all'oggetto di quest'ultima» (Corte di giustizia UE, grande
sezione, sentenza 24 giugno 2019, in causa C-619/18, Commissione
europea contro Polonia, paragrafi 73 e 74).
Su questo sfondo, il mantenimento della tradizionale
giurisdizione domestica degli organi costituzionali rispetto alle
controversie concernenti i propri dipendenti e' stato considerato da
questa Corte non in contrasto con la Costituzione, in quanto
necessario per garantire la tutela dell'indipendenza dell'organo e il
libero ed efficiente esercizio delle sue funzioni costituzionali. Il
che e', in effetti, predicabile rispetto a questa peculiare tipologia
di controversie, che coinvolgono persone "interne"
all'amministrazione dell'organo costituzionale (o che comunque
aspirano a diventarlo). Cio', peraltro, alla condizione - sulla quale
gia' ha posto l'accento la sentenza n. 262 del 2017 - che gli organi
di giurisdizione interna «risult[i]no costituiti secondo regole volte
a garantire la loro indipendenza ed imparzialita'» (punto 7.4. del
Considerato in diritto), nonche' la loro stessa apparenza di
indipendenza e imparzialita' rispetto all'organo costituzionale nel
cui ambito hanno il compito di assicurare a ogni persona una tutela
giurisdizionale effettiva (Corte EDU, sezione seconda, sentenza 21
febbraio 2023, Catană contro Moldavia, paragrafo 77 e giurisprudenza
ivi citata, nonche' - con riferimento specifico agli organi di
autodichia del Presidente della Repubblica italiana - sezione prima,
sentenza 23 settembre 2021, Varano contro Italia, paragrafo 43).
Estendere, tuttavia, tale deroga oltre la sfera dei soggetti
"interni" (o aspiranti tali) agli organi costituzionali, sino a
comprendere le imprese che concorrano per aggiudicarsi un appalto
bandito dagli organi stessi, comporterebbe un sacrificio
sproporzionato al diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, nel
senso ampio appena precisato, a carico di soggetti del tutto estranei
alla struttura organizzativa degli organi costituzionali stessi, e
titolari come qualsiasi altro soggetto del diritto di accedere al
giudice "naturale" stabilito dall'ordinamento, sulla base dei
principi costituzionali.
Ne' vale in proposito obiettare, come fanno la Camera e il Senato
nelle rispettive difese, che anche i servizi oggetto di appalto
possono in concreto risultare essenziali per il buon funzionamento
degli organi costituzionali, e addirittura per lo svolgimento di
funzioni esse stesse di immediata rilevanza costituzionale. Ferma
restando, infatti, l'ovvia possibilita' per le relative
amministrazioni di provvedere a tali funzioni attraverso il proprio
personale (soggetto come tale alla giurisdizione domestica), una
volta che l'organo costituzionale abbia, invece, liberamente scelto
di avvalersi di persone esterne all'amministrazione per lo
svolgimento di determinati servizi, esso dovra' necessariamente anche
assumersi il relativo onere di tollerare i fisiologici controlli di
legittimita' da parte della giurisdizione amministrativa. E cio' in
doveroso omaggio alle contrapposte istanze di tutela, a loro volta di
immediato rilievo costituzionale, degli interessi legittimi e dei
diritti dei soggetti interessati.
4.4.- Quanto sin qui argomentato non esclude, infine, che la
corrispondenza tra autonomia e autodichia degli organi costituzionali
debba essere intesa come mero criterio di massima, potendo gli organi
costituzionali esercitare poteri di autonormazione, attraverso
appositi regolamenti, anche in ambiti - come l'affidamento di appalti
pubblici - rispetto ai quali non spetti loro alcun potere di
autodichia.
Cio', in particolare, con riferimento a esigenze di rilievo
organizzativo, in relazione alle quali non sussistano vincoli
discendenti dal diritto dell'Unione europea o dai principi
costituzionali, le quali possono in concreto giustificare la
sottoposizione delle procedure in parola a regole piu' snelle
rispetto a quelle vigenti per la generalita' delle pubbliche
amministrazioni, e comunque piu' adeguate alle peculiarita' delle
funzioni e del modus operandi del singolo organo costituzionale.
Regole la cui interpretazione e applicazione restera' cosi' affidata
alla stessa giurisdizione amministrativa.
Il che riflette, del resto, quanto lo stesso legislatore oggi
espressamente riconosce all'art. 224, comma 7, del decreto
legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in
attuazione dell'articolo 1 della legge 21 giugno 2022, n. 78, recante
delega al Governo in materia di contratti pubblici), secondo cui
«[g]li organi costituzionali adeguano i propri ordinamenti ai
principi e criteri di cui al presente codice nell'ambito della
propria autonomia organizzativa e delle prerogative ad essi
costituzionalmente riconosciute» (ma gia', in senso analogo, l'art.
1, comma 7, della legge n. 11 del 2016).
4.5.- Da tutto quanto precede discende che le sentenze della
Corte di cassazione e del Consiglio di Stato che hanno dato origine
al presente conflitto non hanno determinato una lesione della sfera
di attribuzioni della Camera dei deputati nel riconoscere la
giurisdizione del giudice comune (nella specie, il giudice
amministrativo) nella controversia da cui origina il presente
conflitto.
Il ricorso promosso dalla Camera dei deputati deve, pertanto,
essere rigettato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara che spettava alla Corte di cassazione e al Consiglio di
Stato affermare, con le sentenze indicate in epigrafe, la
giurisdizione del giudice comune nella controversia da cui origina il
presente conflitto.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 2024.
F.to:
Augusto Antonio BARBERA, Presidente
Francesco VIGANO', Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 19 aprile 2024
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA