N. 234 SENTENZA 24 febbraio - 3 marzo 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via provinciale. Regione Trentino-Alto Adige - Competenza legislativa ripartita Ordinamento dei comuni - Corresponsione di un assegno vitalizio al sindaco - Illegittimita' costituzionale. (Legge reg. Trentino-Alto Adige riapprovata il 29 gennaio 1981) (Statuto Trentino-Alto Adige, art. 5, n. 1)(GU n.10 del 9-3-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
riapprovata il 29 gennaio 1981, avente per oggetto: "Norme sulla
corresponsione di un assegno vitalizio al Sindaco e aggiornamento
dell'indennita' di carica", promosso con ricorso del Presidente del
Consiglio dei Ministri, notificato il 19 febbraio 1981, depositato in
cancelleria il 27 febbraio successivo ed iscritto al n. 5 del
registro ricorsi 1981;
Visto l'atto di costituzione della Regione Trentino-Alto Adige;
Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri, per il
ricorrente, e l'Avv. Mario Sanino per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1981 e depositato il 27
febbraio 1981 il Presidente del Consiglio dei Ministri ha impugnato
la legge della Regione Trentino-Alto Adige riapprovata dal Consiglio
regionale il 29 gennaio 1981 dal titolo "Norme sulla corresponsione
di un assegno vitalizio al Sindaco e aggiornamento dell'indennita' di
carica".
Nel ricorso, dopo aver ricordato che gia' un testo analogo e'
stato in precedenza rinviato nel 1975 dal Governo con gli stessi
motivi fatti valere nel caso presente, si osserva che la legge
regionale ora impugnata vuole introdurre l'istituto dell'assegno
vitalizio al sindaco, non previsto dalla legislazione statale
sull'ordinamento dei comuni.
Il testo censurato prevede all'art. 1 che l'assegno venga
liquidato ai sindaci che abbiano compiuto il sessantesimo anno di
eta' e che abbiano versato i contributi per un quinquennio o una
legislatura. La condizione del periodo minimo di contribuzione non si
applica in caso di invalidita' al lavoro, contratta a causa
dell'ufficio.
L'art. 2 stabilisce l'entita' dell'assegno.
Gli artt. 3 e 4 sanciscono la cumulabilita' dell'assegno con altri
trattamenti di quiescenza e la sospensione dello stesso in caso di
rielezione a sindaco o di elezione a consigliere regionale o al
Parlamento nazionale o europeo.
Nei titoli secondo e terzo e' poi prevista l'istituzione di un
apposito fondo amministrato da consorzi a livello provinciale che
provvedono anche alla liquidazione degli assegni. Il fondo e'
alimentato sia con i contributi obbligatori, sia con quelli volontari
versati per il raggiungimento del periodo minimo dei cinque anni. In
caso di contribuzione insufficiente e' prescritta la copertura del
disavanzo annuale da parte dei comuni consorziati.
In via transitoria e' infine previsto il riscatto degli anni di
esercizio del mandato da parte dei sindaci che siano in carica al
momento di entrata in vigore della legge o che siano scaduti dopo il
1973.
La legge impugnata, nota l'Avvocatura dello Stato, rientra nella
materia "ordinamento dei Comuni" in cui la Regione ha competenza
ripartita e non esclusiva. La posizione economica degli
amministratori di province e comuni e' regolata dalla legge 26 aprile
1974 n. 169, modificata, anche se non nelle linee essenziali, dalla
legge n. 632 del 1979: ai sindaci spetta un'indennita' mensile di
carica, avente una funzione compensativa della attivita' svolta per
la titolarieta' dell'ufficio e una riparatoria delle capacita' di
guadagno, assorbite dall'esercizio della funzione.
La normativa censurata vorrebbe estendere i benefici economici ai
sindaci ben oltre il suddetto ambito, ispirandosi, nel prevedere
benefici economici oltre la durata della carica, a principi difformi
da quelli ricavabili dalla legislazione statale.
Poiche' l'assegno vitalizio ha una propria fisionomia
"previdenziale", la legge censurata, secondo il Governo, ha aggiunto
al trattamento indennitario un vero e proprio sistema previdenziale,
violando il limite delle competenze attribuite alla Regione
Trentino-Alto Adige dall'art. 5 n. 1 del relativo Statuto.
L'Avvocatura rileva infine che, in ogni caso, nelle materie della
previdenza e delle assicurazioni sociali, comprese nell'elenco di cui
all'art. 6 dello Statuto, la regione ha solo una competenza
integrativa.
In conclusione si chiede che la Corte dichiari
l'incostituzionalita' della legge regionale in oggetto, per contrasto
con gli articoli 4, 5 e 6 dello Statuto di autonomia del
Trentino-Alto Adige.
2. - La Regione Trentino-Alto Adige, nell'atto con il quale si e'
costituita nel presente giudizio, sostiene che rientra nell'autonomia
legislativa di cui essa gode il poter prevedere istituti non
disciplinati dalla legislazione statale; altrimenti la regione,
dotata di autonomia di indirizzo politico e amministrativo, avrebbe
solo una potesta' normativa di attuazione, e quindi necessariamente
secondaria.
Inoltre, sempre secondo la regione, nel sostenere che la legge
impugnata viola i principi della materia, il Governo mostra di
confondere questi ultimi con gli istituti. A giudizio della
resistente si tratta invece di cose ben distinte, tanto che, mentre
la regione deve osservare i principi desumibili dalle leggi statali,
nello stesso tempo puo' ben introdurre nella propria legislazione
nuovi istituti, purche' ovviamente non contrastino con i predetti
principi. E questi, nel caso di specie, non sono contraddetti dalla
legge impugnata, poiche' di un trattamento previdenziale godono molti
funzionari onorari, come i parlamentari, i consiglieri regionali e
quasi tutti i pubblici amministratori.
3. - All'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 la difesa della
Regione Trentino-Alto Adige ha sostenuto che la normativa impugnata
rientrerebbe nell'ambito di una delle materie in cui la Regione
stessa ha competenza primaria. D'altra parte l'Avvocatura ha
insistito per l'accoglimento dei motivi espressi nel ricorso.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata con il
ricorso dello Stato, deve ritenersi fondata.
Va anzitutto negato ogni fondamento alla pretesa della Regione,
espressa nel corso della udienza pubblica, in base alla quale la
previsione dell'assegno vitalizio ai sindaci sarebbe riconducibile a
una delle materie - elencate nell'art. 4 dello Statuto regionale - in
cui la Regione Trentino-Alto Adige ha competenza primaria.
Infatti, la previsione legislativa in oggetto, dal momento che
concerne uno degli organi del Comune (il sindaco), rientra nella
materia "ordinamento dei comuni", che e' al primo posto dell'elenco -
di cui all'art. 5 dello Statuto - delle materie in cui la regione ha
competenza ripartita.
2. - Non puo' neppure accogliersi la prospettazione della regione,
secondo la quale, la legge impugnata non contrasterebbe con alcun
principio fondamentale della legislazione statale, limitandosi a
prevedere un nuovo istituto (trattamento previdenziale ai sindaci),
nel rispetto del principio per cui il titolare di uffici onorari puo'
fruire di trattamenti di tipo previdenziale.
In verita', pur a voler ipoteticamente accreditare l'opinione
relativa all'esistenza di confini netti e precisi tra il concetto di
istituto giuridico e quello dei principi fondamentali, sta di fatto
che le categorie dei titolari di cariche elettive ed onorarie sono
cosi' varie e diverse fra loro da indurre ad escludere che si possa
desumere, anche se limitatamente al trattamento previdenziale, un
principio unico, estensibile a ciascuna di esse. Non e' infatti
possibile riscontrare alcuna omogeneita', se pure con riferimento al
solo regime previdenziale, tra i sindaci, da un lato, e, dall'altro,
i titolari di cariche elettive inserite in organi costituzionali o
quelli preposti ad organi dotati di una particolare autonomia
politica e legislativa, i quali, come ha piu' volte ribadito questa
Corte (v. ad es. sent. n. 292 del 1987), godono, ciascuno per proprio
conto, di uno speciale status giuridico e di un altrettanto peculiare
trattamento economico, e quindi previdenziale.
Del resto, se il legislatore nazionale non ha previsto un assegno
vitalizio ai sindaci, ma ha disposto un'indennita' di carica,
limitata alla durata della stessa, non si puo' permettere al
legislatore regionale di stabilire, nell'esercizio della propria
competenza concorrente, una deroga alla generale esclusione
dell'assegno vitalizio ai sindaci, la quale determinerebbe
un'inammissibile disparita' di trattamento fra i titolari di un
medesimo ufficio: un ufficio che - non e' inutile ricordarlo anche a
tale proposito - non solo ricopre un ruolo fondamentale nella
struttura amministrativa del sistema giuridico italiano, ma e' anche
chiamato, con riferimento ad alcune sue funzioni, a operare come
organo dello Stato.
3. - Il necessario accoglimento della questione relativa al
preteso contrasto della normativa impugnata con l'art. 5, n. 1 dello
Statuto del Trentino-Alto Adige che attribuisce alla regione
competenza ripartita nella materia dell'ordinamento dei Comuni, deve
far ritenere assorbito il profilo della pretesa violazione dell'art.
6 dello Statuto, in base al quale la regione ha competenza solo
integrativa nella materia della previdenza e delle assicurazioni
sociali.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Trentino-Alto Adige, riapprovata il 29 gennaio 1981, dal titolo
"Norme sulla corresponsione di un assegno vitalizio al Sindaco e
aggiornamento dell'indennita' di carica".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 marzo 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0321