N. 475 SENTENZA 20 - 27 aprile 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Igiene del lavoro - Rumori negli ambienti di lavoro - Limiti massimi di tollerabilita' - Omessa previsione - Non fondatezza. (D.P.R. 19 marzo 1956, n. 303, art. 24). (Cost., artt. 3, 25, 70 e 101)(GU n.18 del 4-5-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art.24 del D.P.R. 19
marzo 1956, n.303 (Norme generali per l'igiene del lavoro), promossi
con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 29 aprile 1980 dal Tribunale di Siena nel
procedimento penale a carico di Verdiani Bruno, iscritta al n. 448
del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 228 dell'anno 1980;
2) ordinanza emessa l'11 luglio 1980 dal Pretore di Pistoia nel
procedimento penale a carico di Imbarrato Rino Bruno, iscritta al n.
648 del registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 304 dell'anno 1980;
3) ordinanza emessa il 18 giugno 1981 dal Pretore di Desio, nel
procedimento penale a carico di Cassina Franco, iscritta al n. 608
del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 5 dell'anno 1982;
4) ordinanza emessa il 30 giugno 1984 dal Pretore di Nola, nel
procedimento penale a carico di De Falco Antonio, iscritta al n. 1212
del registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 65- bis dell'anno 1985;
Visto l'atto di costituzione di Verdiani Bruno, nonche' gli atti
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Ettore Gallo;
Uditi l'avvocato Aldo Aranguren per Verdiani Bruno e l'Avvocato
dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale di Siena, con ordinanza 29 aprile 1980, il
Pretore di Pistoia, con ordinanza 11 luglio 1980, Il Pretore di
Desio, con ordinanza 18 giugno 1981, e il Pretore di Nola con
ordinanza 30 giugno 1984, sollevavano questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 24 d.P.R. 19 marzo 1956, n. 303, in
riferimento agli art.li 3, 25 e 70 Cost.: salvo il Pretore di Nola
che, anziche' al parametro di cui all'art. 70, faceva riferimento a
quello di cui all'art. 101 Cost.
Si trattava di procedimenti penali contro imprenditori industriali
imputati del delitto di lesioni colpose, aggravate dalla circostanza
di cui al secondo inciso del terzo comma dell'art. 590 cod. pen, che
rispondevano appunto di colpa specifica, in relazione alla
contravvenzione di cui all'art. 24 impugnato, punita dall'art. 58
lett. b) dello stesso decreto presidenziale: e cio' per non avere
adottato - come prescrive l'art. 24 impugnato - i provvedimenti
consigliati dalla tecnica per diminuire l'intensita' di rumori
dannosi prodotti dalle lavorazioni, cosi' cagionando ad alcuni
lavoratori fenomeni patologici di ipoacusia.
Riferendosi sostanzialmente all'ordinanza del Tribunale di Siena,
i giudici rimettenti lamentavano la carenza nell'ordinamento di norme
che stabiliscano i limiti massimi di tollerabilita' dei rumori negli
ambienti di lavoro. Carenza dovuta all'omissione del legislatore,
nonostante che la l. 23 dicembre 1978 n. 833 (Istituzione del
Servizio sanitario) nell'ultima parte dell'art. 4 avesse delegato il
Presidente del Consiglio a fissare, fra l'altro, i limiti massimi di
accettabilita' delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro
sottoponendoli a periodica revisione: e quantunque l'art. 24
successivo estendesse la delega al Governo per l'emanazione di un
T.U. in materia di sicurezza del lavoro.
Cio' dato, sostengono le ordinanze che non puo' il giudice
supplire alla detta omissione del legislatore, arbitrandosi di
stabilire egli stesso quei limiti, senza violare l'art. 70 Cost. che
riserva alle due Camere la funzione legislativa.
Singolarmente - come si e' detto - il Pretore di Nola riferisce
invece questa asserita violazione all'art. 101 Cost.
D'altra parte, l'art. 24 impugnato, nella sua estrema genericita',
violerebbe il principio di legalita', anche sotto il profilo della
determinatezza (art. 25, secondo co., Cost.) in quanto gl'imputati,
non conoscendo i limiti di accettabilita', non sono in grado di
adeguare la loro condotta alla volonta' della legge.
Cio', d'altra parte, violerebbe anche il principio d'uguaglianza,
in quanto i giudicabili verrebbero a trovarsi cosi' in una posizione
deteriore rispetto a coloro che, invece, possono esattamente
conoscere la chiara e precisa volonta' delle disposizioni normative.
Per il Pretore di Nola, anzi, la disuguaglianza ingiustificata
sarebbe rappresentata dal fatto che, in questo caso, s'imporrebbe
all'imprenditore una vera e propria "fatica di Sisifo" per garantirsi
l'osservanza del precetto penale, in quanto sarebbe costretto
costantemente a inseguire il limite determinato dall'aggiornamento
tecnologico.
2. - Le ordinanze sono state ritualmente notificate, comunicate e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale.
Nel giudizio concernente la questione sollevata dal Tribunale di
Siena si e' costituito innanzi a questa Corte l'industriale Bruno
Verdiani, rappresentato e difeso dal prof. avv. Aldo Aranguren
dell'Universita' di Firenze. Nello stesso giudizio, ma anche in
quelli relativi alle questioni proposte dai Pretori di Pistoia e di
Nola, e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato.
3. - La difesa del Verdiani, che per prima aveva eccepito la
questione fatta propria dal Tribunale di Siena, ne ha ribadito e
sviluppato gli argomenti nella memoria di costituzione, fra l'altro
sostenendo che l'art. 24 impugnato avrebbe natura di "norma in
bianco", che soltanto il legislatore ormai potrebbe colmare data la
riserva espressa nell'art. 4, secondo co., della l. n. 833 del 1978.
Chiedeva, percio', la declaratoria d'illegittimita' costituzionale.
4. - Di diverso avviso l'Avvocatura Generale dello Stato secondo
cui il precetto di cui all'art. 24 impugnato non e' ne' vago ne'
indeterminato, essendovi un preciso riferimento ad una soglia
rappresentata dal danno alla salute degli operai addetti a
lavorazioni rumorose. Quanto poi ai valori di questa soglia, il
giudice deve rivolgersi a quelli elaborati da organismi tecnici e
scientifici in relazione alla osservazione statistica dei soggetti
addetti a quelle lavorazioni.
Non solo all'estero, ma anche in Italia esiste in proposito una
vasta letteratura proveniente dal C.N.R., dai laboratori di igiene
industriale delle Cliniche del lavoro delle Universita', e dalla
Societa' italiana di Audiologia e Foniatria: organismi che, peraltro,
tengono anche conto di esperienze internazionali, che hanno indicato
un limite massimo accettabile (85 dBa) per esposizione non superiore
ad otto ore giornaliere.
D'altra parte, non e' questo certo il solo caso in cui - anche
secondo l'interpetrazione che questa Corte ha dato dell'art. 25 Cost.
- il giudice svolge e rende concreto il contenuto di riferimenti
normativi a nozioni proprie dell'esperienza comune e della tecnica.
Ne' si tratta - come si e' sostenuto dalle ordinanze - di assoluta
discrezionalita', ma di prudente apprezzamento da parte del giudice
di merito che, tenuto conto dell'omissione dei possibili accorgimenti
suggeriti dalla tecnica per riportare il rumore al di sotto della
soglia dannosa, stabilira' - secondo i comuni canoni interpetrativi -
se sussista nesso causale tra i fenomeni patologici riscontrati e
quelle omissioni.
Che poi il legislatore si sia preoccupato di delegare l'Esecutivo
a garentire ai lavoratori criteri di piu' sicuro e generale
affidamento, elaborando e aggiornando tabelle di dati relativi alle
dette soglie, cio' non esclude che frattanto la norma continui a
dispiegare i suoi effetti attraverso la ordinaria interpetrazione
giudiziaria, senza alcuna interferenza tra i poteri.
Considerato in diritto
1. - Si sostiene da parte dei giudici rimettenti l'impossibilita'
per l'interprete di dare un concreto contenuto alla norma impugnata,
e quindi per il cittadino di desumerne una precisa regola di
condotta, in quanto "non sussistono nell'ordinamento giuridico norme
che fissino i limiti massimi di tollerabilita' della rumorosita'
negli ambienti di lavoro".
E si fa carico al legislatore di non avervi provveduto ne' con il
d.P.R. 9 giugno 1975 n. 482, ne' a seguito della l. 23 dicembre 1978
n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale): legge che
aveva espressamente previsto, al secondo comma dell'art. 4, che il
Presidente del Consiglio (su proposta del Ministro della Sanita',
sentito il Consiglio sanitario nazionale) avesse a fissare, con suo
decreto, i limiti massimi delle emissioni sonore negli ambienti di
lavoro, abitativi e nell'ambiente esterno, periodicamente
sottoponendoli a revisione.
Da tale situazione si fanno derivare gravi conseguenze
d'incompatibilita' costituzionale sia per il giudice che per i
cittadini, nella specie imprenditori industriali, imputati di lesioni
colpose aggravate per avere cagionato ad alcuni lavoratori fenomeni
patologici di ipoacusia a causa delle forti emissioni rumorose
nell'ambiente di lavoro. Per quanto attiene alla funzione del giudice
- si dice - se questi azzardasse di supplire alla carenza,
identificando il limite di tollerabilita' dei rumori, andrebbe a
violare l'art. 70 Cost. (ma per il Pretore di Nola si tratterebbe,
invece, dell'art. 101), in quanto si arrogherebbe poteri propri del
legislatore. E per quanto riguarda il cittadino, l'omissione del
legislatore frustrerebbe ad un tempo tanto il principio di legalita'
quanto quello di uguaglianza. Il primo, perche' la norma impugnata, a
causa della sua genericita' ed indeterminatezza, non consentirebbe di
conoscere quale sia l'esatto comportamento imposto dalla legge. Il
secondo, perche' l'imprenditore interessato e' posto cosi' in
posizione di svantaggio a fronte di quanti, invece, in presenza di
norma chiara e precisa, sono in grado di rispettare agevolmente la
volonta' della legge.
La questione non e' fondata.
2. - E' evidente che i giudici rimettenti hanno enfatizzato il
valore di quegli interventi normativi che si sostanziano nelle
cosidette "tabelle", fino al punto da affermare impossibile, senza di
esse, l'esercizio della loro funzione: e cio' proprio quando la
tendenza generale si va manifestando, invece, in senso decisamente
contrario.
La stessa giurisprudenza di merito, infatti, ha rifiutato in piu'
occasioni di attenersi a criteri numerici normativamente prefissati,
ogniqualvolta e' parso che questi rappresentassero un limite alla
liberta' di giudizio, in riferimento alla concreta realta' delle
situazioni sottoposte all'esame del giudice. Ma anche questa Corte ha
ormai superato l'inderogabilita' delle tassative indicazioni delle
tabelle in materia di malattie professionali, ammettendo il
lavoratore a provare sia l'esistenza di malattie dovute ad
esposizioni lavorative diverse da quelle elencate, sia la loro
insorgenza oltre i termini temporali previsti dalle tabelle (sent.ze
10-11-1987 n.i 179 e 206). Comunque, e' da escludere, intanto, che il
legislatore potesse provvedere - come si pretende nelle ordinanze -
mediante il d.P.R. 9 giugno 1975 n. 482. Questo decreto, infatti,
aveva il solo scopo di apportare "modificazioni e integrazioni alle
tabelle delle malattie professionali" gia' allegate al d.P.R. 30
giugno 1965 n. 1124, che aveva approvato il T.U. per l'assicurazione
obbligatoria contro gl'infortuni sul lavoro e le malattie
professionali. Come si puo' agevolmente rilevare dalle tabelle
stesse, queste non fissano limiti di sorta ne' alle esalazioni ne'
alle emissioni rumorose: e cio' perche', come le precedenti che
modificano o integrano, sono dirette esclusivamente ad identificare
le fonti di insorgenza di talune malattie professionali, ed il
periodo massimo entro cui, dopo la cessazione dal lavoro, le malattie
contratte sono ammesse al riconoscimento per la pensione
d'invalidita'.
E' vero, invece, che, istituendo il servizio sanitario nazionale,
il legislatore aveva demandato al Presidente del Consiglio di
stabilire i limiti massimi di accettabilita' (fra l'altro anche)
delle emissioni sonore negli ambienti di lavoro. L'intento era quello
- come risulta dal primo comma - "di assicurare condizioni e garenzie
di salute uniformi per tutto il territorio nazionale". Cio' sta ad
indicare che il legislatore era ben consapevole che il complesso
normativo, fino a quel momento vigente, gia' assicurava condizioni e
garenzie di salute ai lavoratori e ai cittadini in genere; si
preoccupava, pero', di dare ad esse carattere di uniformita'.
Ma il designato organo dell'esecutivo non se n'e' dato carico.
3. - A seguito di tale omissione le parti private hanno ritenuto
di ravvisare nell'art. 24 impugnato una "norma penale in bianco"
lacunosa ed inapplicabile, in quanto carente della concretizzazione
del precetto da parte della pubblica amministrazione. Ma la
disposizione impugnata non ha per nulla la struttura pretesa. Essa,
infatti, lungi dal demandare ad alcun altro l'integrazione del
comando, lo delinea compiutamente nell'ambito stesso della norma
prescrivendo all'imprenditore che se le lavorazioni producono
"...rumori dannosi ai lavoratori, devono adottarsi i provvedimenti
consigliati dalla tecnica per diminuirne l'intensita'".
L'imprenditore, percio', e' perfettamente consapevole del
comportamento che la legge esige ove si verifichi la dannosita' dei
rumori, perche' il precetto non postula l'intervento di alcuna altra
autorita'.
Vero e', invece, che la norma rimanda ai suggerimenti della
tecnica, ma e' questa l'ipotesi dei cosidetti "elementi normativi
della fattispecie" che si hanno ogniqualvolta il legislatore fa
riferimento a concetti che hanno la loro fonte o in altre discipline
dell'ordinamento o in altri settori dello scibile o addirittura in
regole che vengono dal costume o dalla sensibilita' sociale. Un
fenomeno normativo non infrequente, di cui esempi classici sono
quelli del concetto di "osceno", o quello di "comune sentimento del
pudore".
Nella specie, vengono evocati dalla norma "i provvedimenti
consigliati dalla tecnica": quella tecnica, peraltro, dove il giudice
attinge suggerimenti e pareri ogniqualvolta, indipendentemente da un
rinvio normativo, debba risolvere nel processo questioni che
presuppongono nozioni tecniche. E vi attinge sia direttamente,
attraverso la sua personale cultura o ricerca, sia indirettamente,
attraverso l'ausilio del perito.
Un procedimento consueto, dunque, alla formazione del giudizio,
che i giudici hanno ben utilizzato nella specie durante oltre un
ventennio, prima che il legislatore avesse esperito il tentativo di
dare a giudici e cittadini un criterio di uniformita'. Ma non si
comprende perche', in mancanza di tale criterio, dovuta ad omissione
dell'organo di governo, la norma non debba continuare a svolgere
quell'imperio che per tanti anni ha potuto regolarmente conseguire i
suoi effetti.
E' ben vero che, durante il corso di cosi' lungo tempo, e'
pervenuta alla Corte di Cassazione qualche doglianza come quelle oggi
sottoposte all'esame di questa Corte. Ma la Cassazione ha
costantemente respinto anche i dubbi di legittimita' costituzionale
adombrati.
4. - Ed, in realta', non puo' farsi questione di genericita' e
indeterminatezza della fattispecie (art.25 Cost.) quando il
legislatore fa riferimento ai suggerimenti che la scienza
specialistica puo' dare in un determinato momento storico. Ne' per
l'imprenditore, ne' per il giudice, puo' rappresentare un problema la
consultazione della scienza, una volta che - come ha indicato
l'Avvocatura dello Stato - esistono nelle Universita' cliniche del
lavoro, fornite anche di laboratori di igiene industriale, nonche'
una Societa' italiana di audiologia e foniatria e, in definitiva,
anche una letteratura del Centro nazionale delle ricerche, aggiornata
alle esperienze internazionali. D'altra parte, la doglianza dei
giudici rimettenti non tanto s'appunta sui provvedimenti da assumere
per diminuire l'intensita' del rumore, quanto sulla mancanza di
indicazioni circa la soglia di tollerabilita', raggiunta la quale
l'imprenditore ha il dovere di adottare i provvedimenti imposti dalla
norma.
Ebbene non e' nemmeno esatto che nell'ordinamento non vi sia
alcuna indicazione in proposito. Al contrario, il d.P.R. 5 maggio
1975 n. 146, che disciplina le misure e le modalita' di
corresponsione delle indennita' di rischio al personale civile e agli
operai dello Stato, enumera le prestazioni di lavoro che comportano
continua e diretta esposizione "a rischi pregiudizievoli alla salute
o all'integrita' personale': e, fra queste, indica proprio quelle
prestazioni che impongono l'esposizione "a rumori superiori a 95
decibel in luogo aperto o ad 85 decibel in luogo chiuso". Mentre poi
giudica pericolose quelle lavorazioni "che comportano esposizione
diretta e continua a rumori non inferiori a 80 decibel in luogo
chiuso". Ce n'e' abbastanza perche' il giudice possa almeno orientare
il suo giudizio ed esprimere il suo prudente apprezzamento, sia pure
con l'ausilio di consulenza o perizia; cosi' come ce n'e' a
sufficienza perche' l'imprenditore possa interpellare i tecnici per
adottare ogni accorgimento atto a contenere la rumorosita' entro
limiti innocui, come un'insonorizzazione che attenui la pressione del
rumore.
Ed e' poi senza pregio il rilievo secondo cui l'imprenditore,
dovendo seguire i progressi della tecnica, sarebbe costretto
costantemente ad inseguire il limite determinato dall'aggiornamento
tecnologico, sottoponendosi ad una vera e propria "fatica di Sisifo".
Infatti, allo stesso modo dovrebbe comunque comportarsi per inseguire
quelle "periodiche revisioni" cui il Presidente del Consiglio
dovrebbe sottoporre i limiti prefissati, se si desse attuazione al
tanto invocato art. 4 della legge istitutiva del servizio sanitario.
Il quale Presidente del Consiglio, peraltro, non potrebbe certo
inventare a suo libito ne' i limiti ne' le revisioni, giacche' egli
pure, a sua volta, dovrebbe rivolgersi ai suggerimenti della tecnica.
Del resto, l'adozione di misure idonee a garentire la salute
fisica del lavoratore e' materia di specifica obbligazione a carico
dell'imprenditore (art. 2087 cod.civ. e 9 Stat. lavoratori), che
l'art. 24 impugnato concreta nell'adozione di specifici provvedimenti
idonei nelle situazioni contemplate dalla norma. Ne' e' possibile
sfuggire a quegli imperativi adombrando il valore privatistico di
quelle norme rispetto ad un preteso contenuto pubblicistico della
disposizione impugnata. Infatti, quand'anche cosi' fosse, l'art. 32
della Costituzione tutela la salute sia come valore individuale sia
come interesse della collettivita'.
Alla fine, poi, va ricordato che questa Corte ha gia' avvertito in
passato (sent. 27 maggio 1961 n. 27; 14 aprile 1980 n. 49) che il
principio di legalita' "non e' attuato nella legislazione penale
seguendo sempre un criterio di rigorosa descrizione del fatto. Spesso
le norme penali si limitano ad una descrizione sommaria e all'uso di
espressioni meramente indicative, realizzando nel miglior modo
possibile l'esigenza di una previsione tipica dei fatti costituenti
reato".
La necessaria integrazione della norma operata dal prudente
concreto apprezzamento del giudice che utilizza nozioni e concetti di
comune esperienza o le indicazioni della tecnica, non comporta certo
invasione dei poteri riservati al legislatore, trattandosi anzi di
attivita' propria del processo interpetrativo, che del magistero
giudiziario e' fondamentale espressione.
E una volta chiarito che anche a fronte della norma impugnata la
conoscibilita' del precetto non e' ne' diversa ne' inferiore alle
altre norme, anche la pretesa violazione dell'art.3 Cost. mostra la
sua inconsistenza;
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 24 del d.P.R. 19 marzo 1956 n. 303 (Norme generali per
l'igiene del lavoro) sollevate, in riferimento agli art.li 3, 25 e 70
Cost., dal Tribunale di Siena con ordinanza 29 aprile 1980, dal
Pretore di Pistoia con ordinanza 11 luglio 1980, dal Pretore di Desio
con ordinanza 18 giugno 1981 e, in riferimento agli art.li 3, 25 e
101 Cost., dal Pretore di Nola con ordinanza 30 giugno 1984.
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 20 aprile 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0658