N. 479 SENTENZA 20 - 27 aprile 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Accademie e biblioteche con sede nel territorio siciliano Acquisto di beni immobili e accettazione di lasciti e donazioni - Potere autorizzativo - Spettanza alla regione siciliana Annullamento del decreto presidenziale concernente autorizzazione all'Accademia Gioenia, in Catania, ad accettare una eredita'(GU n.18 del 4-5-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il
3 settembre 1980, depositato in Cancelleria il 10 settembre
successivo ed iscritto al n. 25 del registro ricorsi 1980, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito del d.P.R. 14 novembre
1979, n. 940, avente per oggetto: "Autorizzazione all'Accademia
Gioenia di Catania ad accettare una eredita'";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 marzo 1988 il Giudice relatore
Luigi Mengoni;
Udito l'avv. Antonino Sansone per la Regione Sicilia e l'Avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con atto notificato il 3 settembre 1980 il Presidente della
Regione Siciliana ha proposto ricorso per conflitto di attribuzioni
contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri impugnando il d.P.R.
14 novembre 1979 n. 940, col quale l'Accademia Gioenia, con sede in
Catania, e' stata autorizzata ad accettare un'eredita'.
Assume il ricorrente che il detto provvedimento lede le
prerogative della Regione violando: a) l'art. 14 dello Statuto
speciale, che attribuisce alla Regione siciliana competenza
legislativa esclusiva in materia di "istruzione elementare, musei,
biblioteche, accademie", e il correlativo art. 20, che attribuisce al
governo regionale le corrispondenti funzioni esecutive e
amministrative; b) l'art. 1 delle norme di attuazione in materia di
accademie e biblioteche, approvate con d.P.R. 30 agosto 1975 n. 635,
che devolve alla Regione le attribuzioni dello Stato in tale materia
e dispone nell'ultimo comma che "la vigilanza e la tutela spettanti
alle amministrazioni dello Stato sugli enti e sugli istituti locali
esistenti nel territorio della Regione siciliana, che svolgono
attivita' previste nel primo comma, sono esercitate
dall'amministrazione regionale".
Ne' si puo' sostenere, sempre ad avviso del ricorrente, che il
riferimento dell'art. 1, ultimo comma, di dette norme di attuazione
sia limitato ai controlli generali e tipici, mentre l'autorizzazione
ad acquisti immobiliari o all'accettazione di liberalita' da parte di
enti pubblici o privati e' "una figura particolarissima di controllo"
inerente al regime comune a tutte le persone giuridiche, quali che ne
siano la natura e gli scopi istituzionali. Invero, dal terzo comma
dell'art. 1, che riserva esplicitamente allo Stato "una figura
atipica di controllo, qual'e' indubbiamente l'autorizzazione
all'esportazione di opere d'arte, prevista dall'art. 36 della legge
n. 1089 del 1939, si argomenta che ricadono fra le attribuzioni
regionali in generale tutte le forme di controllo, senza possibilita'
di distinguere tra controlli tipici e controlli atipici. In questo
senso si ritiene di trovare conforto nella sentenza 6 dicembre 1977
n. 140 di questa Corte.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
contestando entrambe le tesi sostenute dalla regione ricorrente.
Per quanto riguarda la pretesa violazione degli artt. 14 e 20
dello Statuto regionale, l'Avvocatura, appellandosi essa pure alla
sentenza n. 140 del 1977 di questa Corte, obietta che non e'
determinante il ricorso alle norme statutarie che contengono
"generiche previsioni di una competenza regionale propria".
Per quanto concerne la pretesa violazione delle norme di
attuazione in materia di accademie e biblioteche, si osserva
anzitutto che la citata sentenza n. 140 del 1977 non e' invocata a
proposito dalla regione siciliana per argomentare dal terzo comma
dell'art. 1 un generale trasferimento alla regione di tutte le forme
di controllo, tipiche e atipiche, sugli enti che svolgono attivita'
in questa materia, escluse soltanto quelle espressamente riservate
allo Stato. Invero la funzione riservata allo Stato dal terzo comma
dell'art. 1 delle norme di attuazione, cioe' il rilascio di nulla
osta all'esportazione di cose di interesse artistico e storico, non
e' una figura atipica di controllo, bensi' un tipico atto di
amministrazione attiva. Questo rilievo porta a concludere, proprio in
base al criterio statuito dalla sentenza n. 140, che le funzioni di
vigilanza e tutela attribuite alla regione dall'ultimo comma
dell'art. 1 comprendono soltanto i controlli tipici, ai quali e'
estranea l'autorizzazione agli acquisti.
In secondo luogo l'Avvocatura contesta, piu' radicalmente, la
stessa riferibilita' dell'attivita' svolta dall'Accademia Gioenia di
scienze naturali alle materie previste dall'art. 14, lett. r) dello
statuto regionale, per le quali sono state emanate le norme di
attuazione di cui al d.P.R. n. 635 del 1975. L'attivita'
dell'istituzione di cui trattasi e' rivolta a fini di ricerca
scientifica e di formazione post-universitaria, e cio' - superando il
dato puramente nominalistico della denominazione assunta - porta ad
annoverarla nelle materie dell'"istruzione media e universitaria"
oggetto della competenza legislativa concorrente prevista dall'art.
17 dello statuto. Risultano quindi inapplicabili le norme del d.P.R.
n. 635, mentre le norme di attuazione cui si dovrebbe fare
riferimento - cioe' appunto quelle in materia di istruzione
universitaria e post-universitaria - non sono state ancora emanate,
restando ferma pertanto la competenza dello Stato, e precisamente del
Ministero della pubblica istruzione, dal quale in effetti e' stata
istruita la domanda di autorizzazione accolta dal decreto impugnato.
L'Avvocatura conclude chiedendo il rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzioni sollevato col ricorso di cui
sopra ha per oggetto la spettanza del potere di autorizzare le
accademie e le biblioteche ad acquistare beni immobili e ad accettare
liberalita'.
Il ricorso e' fondato.
Gia' gli artt. 14 lett. r) e 20 dello statuto speciale della
Sicilia, richiamati dalla difesa della Regione, i quali sottopongono
le accademie e le biblioteche "per molteplici aspetti ai poteri di
supremazia" della Regione (competenza legislativa esclusiva e
correlative funzioni esecutive e amministrative), forniscono un
indice positivo di trasferimento all'amministrazione regionale del
potere di cui si controverte: indice non decisivo, ma di valore non
trascurabile, come ha riconosciuto, in un altro contesto, la sentenza
n. 62 del 1973 di questa Corte.
Risolutivo e' l'art. 1, primo comma, del d.P.R. 30 agosto 1975 n.
635, portante "norme di attuazione dello statuto della Regione
siciliana in materia di accademie e biblioteche",il quale dispone:
"L'amministrazione regionale esercita nel territorio della regione
siciliana, le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello
Stato in materia di biblioteche e accademie".
Di fronte a questa norma hanno scarso peso le argomentazioni
svolte in opposti sensi dalla difesa della Regione e dall'Avvocatura
dello Stato sulla base dell'ultimo comma dell'articolo citato, che
conferisce all'amministrazione regionale "la vigilanza e la tutela
spettanti alle amministrazioni dello Stato sugli enti e sugli
istituti locali esistenti nel territorio della regione siciliana, che
svolgono attivita' previste nel primo comma". Questa disposizione
integra la norma del primo comma con riferimento alla categoria dei
controlli generali e tipici, in precedenza esercitati dai prefetti e
dalle giunte provinciali amministrative. Ma che tale categoria non
comprenda l'autorizzazione agli acquisti e' un rilievo inconferente
ai fini della questione oggetto del ricorso in esame, posto che la
detta autorizzazione - sia essa "una particolarissima figura
(atipica) di controllo" (C. cost. n. 139 del 1972) oppure un potere
di amministrazione attiva - rientra nelle "attribuzioni" statali
trasferite alla Regione ai sensi del primo comma.
2. - Contro questa interpretazione dell'art. 1, primo comma, del
decreto n. 635 l'Avvocatura oppone l'argomento a contrario a suo
avviso ricavabile dal d.P.R. n. 636 di pari data, in materia di
"pubblica beneficenza e di opere pie" (art. 14 lett. m) dello statuto
regionale), che include esplicitamente nelle funzioni trasferite alla
Regione anche il potere di autorizzazione agli acquisti nei confronti
delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Ma la ratio
che giustifica il trasferimento del potere alla Regione in rapporto
agli enti operanti nella materia di cui alla lett. m) dell'art. 14
dello statuto regionale vale anche per gli enti operanti nelle
materie di cui alla lett. r). Invero per tutti gli enti di interesse
locale e per le persone giuridiche private, quali che ne siano i fini
istituzionali, l'autorizzazione agli acquisti ha assunto
prevalentemente, gia' con la legge n. 218 del 1896 e poi con gli
artt. 17 cod. civ. e 5 delle relative disposizioni di attuazione, la
funzione tutoria di controllo della convenienza dell'acquisto per
l'ente e di protezione della famiglia del testatore o donante contro
liberalita' eccessive a terzi.
Percio' il d.P.R. n. 636 del 1975 non autorizza il prospettato
argomento a contrario per le materie di cui al decreto n. 635;
comunque siffatto argomento e' svalutato dall'art. 15 del d.P.R. n.
616 del 1977, che ha trasferito alle Regioni a statuto ordinario le
funzioni amministrative concernenti l'acquisto di immobili e
l'accettazione di liberalita' da parte degli enti e delle persone
giuridiche di cui all'art. 13, cioe' degli enti pubblici locali
operanti nelle materie contemplate dal decreto, tra i quali l'art.
49, terzo comma, annovera anche le istituzioni culturali di interesse
locale operanti nel territorio regionale. E' vero, come osserva
l'Avvocatura, che il d.P.R. n. 616 del 1977 non e' applicabile nella
specie, trattandosi di un'istituzione culturale di dimensioni locali
operante nel territorio di una regione a statuto speciale. Non di
meno esso costituisce un indice ermeneutico concludente nel senso che
l'art. 1, primo comma, del d.P.R. n. 635 del 1975 comprende tra le
attribuzioni statali trasferite alla Regione siciliana anche il
potere autorizzativo di cui e' causa. Non si puo' pensare che una
istituzione culturale di interesse locale debba chiedere
l'autorizzazione ad accettare un'eredita' all'amministrazione
regionale, se situata nel territorio di una regione a statuto
ordinario, e debba invece ancora chiederla allo Stato se insediata
nel territorio della regione siciliana.
3. - Dal fatto che la domanda di autorizzazione e' stata
presentata dall'ente interessato al Ministero della pubblica
istruzione (e non a quello per i beni culturali) l'Avvocatura trae un
ultimo argomento per sostenere che, in ragione dell'attivita' svolta
nel campo della ricerca scientifica e della formazione
post-universitaria, l'Accademia Gioenia deve essere annoverata -
superando il dato puramente nominalistico della denominazione assunta
- nella materia dell'istruzione universitaria di cui all'art. 17
lett. d) dello statuto regionale, estranea alle previsioni del d.P.R.
n. 635 del 1975 e per la quale il Governo non ha ancora provveduto a
emanare specifiche norme di attuazione, onde in tale materia il
potere di cui si discute sarebbe tuttora riservato allo Stato.
Ma il comportamento dell'ente in oggetto non puo' evidentemente
giustificare la svalutazione, tentata dall'Avvocatura, della
qualifica di "accademia" ad esso attribuita dallo statuto approvato
con d.P.R. 24 novembre 1948 n. 1549. Le accademie che svolgono
attivita' di ricerca scientifica si distinguono dagli altri istituti
di studi superiori operanti nel medesimo campo, oltre che per
l'origine, per le peculiari finalita', inerenti alla promozione della
ricerca scientifica, che esse si propongono (conferimento di premi,
borse di studio, ecc.), nonche' per peculiari criteri di selezione
dei propri membri.
Del resto la distinzione, operante a livello dell'amministrazione
statale, tra accademie e istituti di istruzione universitaria, le une
rientranti nella competenza del Ministero per i beni culturali, gli
altri nella competenza del Ministero della pubblica istruzione (o, in
prospettiva, della ricerca scientifica), non si riproduce al livello
dell'amministrazione regionale siciliana. L'art. 8 del testo unico
delle leggi sull'ordinamento del governo e dell'amministrazione della
Regione siciliana, approvato con d.p.reg. 28 febbraio 1979 n. 70,
concentra le due materie nel medesimo assessorato, denominato
"Assessorato dei beni culturali ed ambientali e della pubblica
istruzione".
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta alla Regione siciliana il potere di autorizzare
le accademie e le biblioteche aventi sede nel territorio della
Sicilia all'acquisto di beni immobili e all'accettazione di lasciti e
donazioni; e in conseguenza annulla il d.P.R.
14 novembre 1979 n. 940 ("Autorizzazione all'Accademia Gioenia, in
Catania, ad accettare una eredita'").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 aprile 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 27 aprile 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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