N. 535 SENTENZA 10 - 12 maggio 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Radiocomunicazioni - Programmi televisivi RAI - Mancata ricezione - Obbligatorieta' del pagamento del canone comunque dovuto per la sua natura tributaria - Inammissibilita'. (R.D.-L. 21 febbraio 1938, n. 246, artt. 1, 10 e 25, convertito nella legge 4 giugno 1978, n. 880). (Cost., art. 3)(GU n.20 del 18-5-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 10 e 25
del r.d.l. 4 giugno 1938, n. 880 (Disciplina del canone di
abbonamento radiotelevisivo), promosso con ordinanza emessa il 14
maggio 1982 dal Tribunale di Torino nel procedimento civile vertente
tra Ronchini Diego ed altri e l'Amministrazione delle Finanze dello
Stato, iscritta al n. 914 del registro ordinanze 1982 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 149 dell'anno 1983;
Visto l'atto di costituzione di Ronchini Diego ed altri, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 marzo 1988 il Giudice relatore
Ettore Gallo;
Uditi l'avv. Innocenzo Gorlani per Ronchini Diego ed altri e
l'Avvocato dello Stato Ignazio F. Caramazza per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Ronchini Diego e altri 33 abitanti del Comune di Marcheno
hanno proposto opposizione innanzi al Tribunale di Torino avverso
l'ingiunzione di pagamento del canone televisivo, adducendo che in
quel Comune i programmi televisivi irradiati dalla RAI non possono
essere ricevuti dagli apparecchi degli utenti, per mancanza di un
impianto ripetitore. L'Amministrazione controparte non contesta il
fatto lamentato dagli opponenti (che e' quindi incontroverso), ma ha
eccepito l'infondatezza della domanda in quanto il canone televisivo
avrebbe natura tributaria, e il pagamento dello stesso sarebbe dovuto
sul presupposto della semplice detenzione di uno o piu' apparecchi
televisivi, indipendentemente dalla ricezione, o ricevibilita', dei
programmi.
Il Tribunale, con ordinanza 14 maggio 1982, sollevava questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1, 10 e 25 del r.d.l. 21
febbraio 1938, n. 246 conv. nella l. 4 giugno 1938, n. 880 in
riferimento all'art. 3 Cost., ritenendo che, secondo
l'interpetrazione di giurisprudenza ormai consolidata, si debba
attribuire effettivamente al canone televisivo carattere di tassa, di
cui sarebbe presupposto la mera detenzione dell'apparecchio
televisivo, a nulla rilevando la concreta possibilita' di ricezione
dei programmi irradiati dalla RAI.
Senonche', cosi' interpretate, le norme impugnate violerebbero il
principio di eguaglianza, in quanto si verrebbe ad imporre a
consistenti gruppi di cittadini residenti in zone non servite da
ripetitori, e che non possono, percio', fruire del servizio
televisivo per cause imputabili unicamente alla RAI, di pagare il
canone di abbonamento al pari di tutti quegli altri cittadini che
ricevono, invece, regolarmente i programmi RAI.
Vero e' che la stessa legislazione prevede la possibilita' di
disdire l'abbonamento quale condizione per non pagare il canone. Ma a
tale disdetta consegue la sigillatura dell'apparecchio televisivo,
che viene cosi' messo in condizione di non potere essere usato. Il
che sarebbe illogico ed arbitrario, dal momento che l'attuale
situazione del servizio radio-televisivo, nel suo complesso, e'
caratterizzata dalla coesistenza del servizio RAI e dei servizi delle
emittenti private, in guisa che il possesso di un apparecchio
ricevente trova la sua giustificazione anche nella ricezione dei soli
programmi delle emittenti private. E allora, se legittima deve
ritenersi l'imposizione di un canone a favore della RAI, condizione
essenziale di legittimita' dovrebbe ritenersi non solo, o non piu',
soltanto il possesso di un apparecchio televisivo, ma anche e
sopratutto la effettiva erogazione del servizio.
2. - Si sono costituite nel giudizio innanzi alla Corte le parti
private, le quali sostengono che, nella situazione incontroversa in
cui si sono venute a trovare, il canone non puo' ritenersi dovuto,
anche ove lo si voglia qualificare come "tassa". Infatti, il
presupposto di questo tributo non sarebbe, come ha sostenuto
l'Amministrazione delle finanze, la mera detenzione dell'apparecchio,
ma la detenzione "qualificata" dalla possibilita' di utilizzare, a
suo mezzo, il servizio radio-televisivo di Stato. In tal senso si
sarebbe pronunziata implicitamente questa Corte con la sentenza n. 81
del 1963 e, in modo esplicito, lo stesso Tribunale di Torino nella
sentenza 8 giugno 1979. Sempre il Tribunale di Torino, del resto, con
sentenza 12 ottobre 1982, in un procedimento identico all'attuale,
concernente altri abitanti del Comune di Marcheno, ha deciso che in
caso di carenza assoluta, nel luogo di detenzione dell'apparecchio,
di segnali provenienti dall'emittente di Stato, nessun canone e'
dovuto.
Secondo le parti private, percio', o la Corte disattende
l'interpretazione del rimettente, attenendosi a quella della citata
sentenza 12 ottobre 1982 dello stesso Tribunale, e allora si avrebbe
una decisione coerente alla ratio legis e alla giurisprudenza della
stessa Corte; oppure la Corte, contraddicendo la sua giurisprudenza,
ritiene che l'obbligazione scaturisca dalla mera detenzione
dell'apparecchio, indipendentemente dall'erogazione del servizio, e
allora dovrebbe dichiarare la illegittimita' costituzionale delle
norme denunciate secondo l'interpretazione del giudice a quo.
3. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del consiglio dei
ministri rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, la quale
ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque
infondata.
Il giudice a quo - sostiene l'Avvocatura - parte da una premessa
interpretativa esatta, fondata d'altra parte su una giurisprudenza
consolidata: il canone radio-televisivo ha natura tributaria, con
presupposto meramente reale (la detenzione dell'apparecchio) e con
base imponibile sottratta alla discrezionalita' della P.A. Che
sopratutto il presupposto prescinda totalmente dalla effettiva
ricezione di questa o quella emittenza sarebbe dimostrato dalla
espressione usata negli artt. 1 e 19 del r.d.l. 246/38, in virtu'
della quale e' assoggettato alla disciplina de qua non solo
l'apparecchio "atto", ma anche quello potenzialmente "adattabile"
alla ricezione. Del resto ci si basa sul presupposto della mera
detenzione sia per gli apparecchi installati a bordo di autovetture o
autoscafi, per i quali il canone e' comunque dovuto fino a quando
permanga l'immatricolazione del mezzo (l. 15 dicembre 1967, n. 1235),
sia per la tassa di circolazione dei veicoli.
In tal senso - osserva l'Avvocatura - si e' espresso il "diritto
vivente" che non appare costituzionalmente censurabile.
Infatti, la disuguaglianza denunciata dal giudice a quo e' una
diseguaglianza meramente "di fatto", sorta in sede di applicazione
della legge e, come tale, non idonea a fondare censure di
legittimita' costituzionale ( Corte Cost. sent. 56/79, 109/71).
Peraltro, una volta accertato che il canone ha natura tributaria e
che il presupposto della mera detenzione non e' irrazionale (in
quanto, come nelle altre ipotesi accennate, ben poteva dal
legislatore essere assunto quale indice di una pur modestissima
capacita' contributiva) la ipotizzazione di "altri" ragionevoli
presupposti riguarda esclusivamente la discrezionalita' politica del
legislatore.
4. - All'odierna udienza le parti costituite, pur insistendo nelle
loro conclusioni, concordemente rappresentavano che la vertenza si
era chiusa fin dalla primavera del 1983, allorquando i servizi RAI
avevano installato nella zona un ripetitore che consente anche ai
cittadini di Marcheno di ricevere i programmi televisivi della RAI:
da quel momento i cittadini coerentemente corrispondono con
regolarita' il canone televisivo, dandosi atto che quello concernente
le radioaudizioni era sempre stato versato.
Considerato in diritto
1. - Quantunque gia' da tempo sia cessata la situazione
conflittuale, per le ragioni teste' accennate, la Corte tuttavia e'
chiamata a decidere la questione per il periodo intercorrente fra il
1979 e il 1983.
D'altra parte, la questione proposta e' di grande interesse, anche
sociale, in quanto investe il rapporto intercorrente fra cittadino
utente e servizio pubblico di rilevante importanza, gestito dallo
Stato tramite concessionario.
Nei termini in cui il giudice rimettente ha sollevato la
questione, la sua risoluzione sembra postulare lo scioglimento del
quesito circa la natura della prestazione numeraria che si richiede
al cittadino per godere del servizio. Anche se poi il parametro
costituzionale invocato (art. 3) non e' probabilmente il solo ad
interferire nella vicenda di legittimita', atteso il collegamento del
servizio pubblico de quo con l'art. 21 Cost. trattandosi di pubblica
informazione e dei mezzi atti a diffonderla.
Ma gia' per dare risposta al problema della natura di quella
prestazione, e quindi del particolare rapporto intercorrente fra
cittadino e concessionario, e' l'intera legislazione che disciplina
il servizio a venire in esame.
Nel corso dei tempi, infatti, dal lontano 1925, quando si ebbero
le prime modeste installazioni radiofoniche, l'importanza del
servizio e' andata progressivamente crescendo, coinvolgendo mezzi
tecnologici sempre piu' sofisticati e, nel dopoguerra, la stessa
diffusione delle immagini mediante gli impianti di trasmissione
televisiva.
Tutto cio' ha comprensibilmente comportato modificazioni nella
natura del rapporto fra i cittadini ed il servizio; e la legislazione
ne porta i segni attraverso ripensamenti ed incertezze, e spesso
anche con qualche scoordinamento rispetto alla normativa
complementare. In guisa che l'identificazione dell'esatta fisionomia
giuridica che rapporto e prestazione da ultimo hanno assunto nel
contesto di una legislazione complessa, talvolta utilizzante
terminologie equivoche, postula la necessita' di prendere in
considerazione almeno i momenti cruciali degli accennati sviluppi.
2. - Invece l'ordinanza di rimessione, pur correttamente mettendo
a fuoco gli aspetti essenziali del problema, ha limitato la sua
censura alla lontana legge fondamentale, rappresentata dal r.d.-l. 21
febbraio 1938, n. 246 (convertita nella l. 4 giugno 1938 n. 880),
investendone gli artt. 1, 10 e 25.
Con cio' non s'intende escludere che la legge denunziata non possa
in qualche modo contribuire al chiarimento dei concetti e alla
progressiva costruzione dell'istituto, tanto piu' che essa e' spesso
richiamata dalle leggi successive, che hanno anche direttamente
inciso sul suo stesso testo (si veda l'art. 19, interamente
sostituito ex art. 3 d.-l. 1 febbraio 1977 n. 11 convertito nella
legge 31 marzo 1977, n. 90): del resto, essa e' comunque rimasta come
struttura fondamentale e portante delle leggi successive. Si vuol
dire, pero', che in definitiva essa rappresenta, pur sempre, uno dei
momenti dello sviluppo normativo, ma concerne in particolare le
radiotrasmissioni e gli apparecchi radioriceventi, risentendo dello
stato dei rapporti che in allora regolavano il servizio.
Cosi' se e' vero che nella legge in parola si parla di
"abbonamento alle radioaudizioni" che viene tenuto ben distinto dalla
"tassa sulle concessioni governative" (art. 19) e' pur vero, pero',
che poi, per il ritardo nel pagamento del canone, la legge prevede
una "sopratassa" pari all'ammontare del canone ritardato (art. 20).
Ne' potrebbe poi essere decisivo il riferimento all'art. 1 (o
all'art. 19) dove si fonda l'obbligo al pagamento del canone sulla
detenzione di apparecchi "atti o adattabili" alla ricezione delle
radioaudizioni, perche' evidentemente la legge si riferisce alla
capacita' dello strumento a ricevere: nel senso, cioe', che il canone
e' dovuto anche se l'apparecchio non e' al momento in grado di
funzionare ma e' "adattabile alla ricezione".
Il problema, invece, che qui e' proposto e' un altro. Si vuol
conoscere, cioe', se il cosidetto "canone" sia dovuto anche
nell'ipotesi in cui l'apparecchio non puo' ricevere per la semplice
ragione che nella zona non ci sono segnali; in altri termini, le
diffusioni via etere, o via filo, della RAI non arrivano in quei
luoghi.
A questo punto, percio', sembra assumere rilievo la natura della
prestazione che dal cittadino si richiede per il godimento del
pubblico servizio.
In proposito, sia la giurisprudenza della Corte di Cassazione,
quanto quella stessa di questa Corte (sent. 81 del 1963), non hanno
dubbi sulla natura fiscale della prestazione, su cui questa Corte,
anzi, richiama la definizione normativa di "tassa". Ed, in realta',
il legislatore, approvando la Convenzione per la concessione alla RAI
dei servizi di radioaudizione, televisione e telediffusione (d.P.R.
26 gennaio 1954 n. 180), attribuiva natura di "tassa" ai canoni di
abbonamento alle radioaudizioni e alla televisione circolare: natura,
cui gia' la riscossione ex officio degli importi e delle sopratasse,
l'esazione coattiva e il privilegio (artt. 25 e 26 r.d.-l. n. 245 del
1938) avevano dato supporto concettuale, anche se era stato rilevato
che esistono entrate patrimoniali dello Stato, di natura sicuramente
non fiscale, che pure godono di riscossione ex officio coattiva.
Peraltro, cio' non impedisce, poi, alla legislazione successiva,
anche la piu' recente, di ritornare alla voce "canone di
abbonamento", mentre e' singolare che il d.P.R. 26 ottobre 1972
concernente la cosidetta "Imposta sul valore aggiunto", dichiari
esenti dall'imposta "le operazioni relative alla riscossione dei
tributi" (art. 10 n. 5), ma sottoponga all'aliquota del 2% i canoni
di abbonamento alle radiodiffusioni circolari (Parte II, n. 36).
Tutto cio' dimostra l'effettiva sussistenza di quei ripensamenti,
di quelle incertezze e di quegli scoordinamenti che piu' sopra si
erano accennati.
Tuttavia - come si e' anticipato - la gia' citata sentenza di
questa Corte non ha avuto dubbi sulla natura di "tassa" che
spetterebbe al canone di abbonamento, sia facendo leva sul carattere
pubblico del servizio, che lo Stato esercita tramite la Societa'
concessionaria, sia in virtu' della pure citata norma (art. 1 del
d.-l. n. 246 del 1938) che impone l'obbligazione, indipendentemente
dalla volonta' negoziale dell'utente, per il solo fatto "di una mera
possibilita' di uso del servizio" mediante l'apparecchio posseduto.
Autorevole dottrina ha, pero', negato che l'indubbia qualita'
pubblica del servizio svolga ruolo decisivo, dato che l'esercizio di
un pubblico servizio ben puo' assumere carattere imprenditoriale,
come accade per l'Azienda autonoma delle F.F.S.S. o per quelle
municipalizzate dell'acqua, del gas etc...: e sarebbe solo la
particolare natura tecnica del mezzo usato a rendere necessaria la
forfettizzazione del prezzo, che non cesserebbe, per cio' solo, di
avere tale qualita'. Mentre, poi, l'apparecchio, mediante cui si
utilizza il servizio, sarebbe un "bene a circolazione controllata",
come gli autoveicoli, le armi da fuoco, i preziosi etc... Per il
resto, non si dovrebbero confondere espressioni di autotutela
amministrativa, che e' prevista anche per contratti di diritto
privato, con i caratteri impositivi propri dell'attivita' tributaria.
3. - Ma, anche a prescindere dalle incertezze del legislatore e
dai dubbi insinuati dalla dottrina, e' proprio sul concetto stesso di
"tassa" che poi si annidano non poche perplessita'. Infatti,
tralasciando altre definizioni piuttosto problematiche, sembra che
non possa almeno prescindersi, nella nozione di "tassa", da una
relazione fra il tributo ed un atto dell'autorita' che apporta al
privato un vantaggio, senza tuttavia che cio' faccia del tributo un
vero e proprio corrispettivo.
Allora la questione ben potrebbe proporsi nei sensi
dell'irrilevanza, agli effetti del pagamento del tributo, del fatto
che nell'erogazione del pubblico servizio possano verificarsi
sospensioni o interruzioni per cause tecniche o per altre ragioni. Ma
non quando la pubblica amministrazione non ha per nulla previsto
l'erogazione del servizio in una certa zona, al punto da non avere
messo nemmeno in opera gli impianti che ne rendano possibile
l'erogazione di massima. In tal caso, davvero sembrerebbe
irragionevole la pretesa di un tributo che, per essere "tassa", non
puo' prescindere - come si e' rilevato - da una sua relazione con un
atto dell'autorita', che apporti al privato almeno il vantaggio -
come diceva questa Corte - della "mera possibilita' di uso del
servizio". Laddove si tratterebbe, nella specie, di vera e propria
"impossibilita'", talche' il caso, in definitiva, potrebbe perfino
sembrare di facile soluzione.
Senonche', a questo punto, dovrebbe essere presa in considerazione
anche altra norma, che mette in crisi il ragionamento fin qui
seguito, gettando ombre sulla natura del tributo cosi' come
configurato anche dalla giurisprudenza di questa Corte. Cio' che si
oppone, infatti, all'accoglimento della tesi dei cittadini di
Marcheno, riverberata dall'ordinanza di rimessione, non sono le norme
impugnate che, anche se di dubbia interpetrazione, ben potrebbero,
meglio considerate, portare al risultato interpretativo teste'
accennato, ma e' il secondo comma dell'art. 15 della l. 14 aprile
1975 n. 103 il quale, nell'avvertire che il "canone di abbonamento e
la tassa di concessione governativa... sono dovuti anche dai
detentori di apparecchi atti o adattabili alla ricezione di
trasmissioni sonore o televisive via cavo o provenienti dall'estero",
apre tutto un diverso aspetto della questione. Per il quale, dunque,
non si tratta piu' soltanto di "mera possibilita' di uso del
servizio" fornito dallo Stato italiano, perche' - in grazia di quella
norma - la considerazione deve allargarsi anche alla possibilita' di
fruire dei servizi forniti da Stati esteri, ed oggi anche - si puo'
soggiungere - dalle emittenti private.
Il che comporta altresi' che, venendo a mancare il diretto
rapporto fra il tributo ed il servizio pubblico accordato
dall'autorita' del nostro Stato, e' la stessa natura di "tassa" che
diventa dubbia. Infatti, per giustificare la persistenza del tributo,
pur quando non venga fornito dallo Stato alcun servizio, si fa da
altri riferimento alla polizia e all'amministrazione dell'etere su
cui lo Stato e' sovrano, cosi' pero' introducendo concetti
concernenti servizi generali della pubblica amministrazione, gestiti
appunto nell'interesse della generalita'; concetti che escludono quel
rapporto fra tributo e atto dell'autorita' vantaggioso per il singolo
proprio della "tassa", trasferendo il discorso nel vasto campo dei
tributi "imposte".
Del resto, e' pacifica nella specie la protesta dei cittadini per
l'avvolgimento in teli e successiva sigillatura degli apparecchi;
operazioni che impedivano il godimento del servizio privato e di
quello estero, e che hanno determinato l'impugnazione anche dell'art.
10 del d.-l. n. 246 del 1938.
Ma non puo' bastare, giacche' questa Corte, per giudicare della
legittimita' di queste operazioni, deve potere altresi' apprezzare
quella della disposizione di cui al citato secondo comma dell'art. 15
della l. n. 103 del 1975: norma che non e' stata impugnata. La
questione e', pertanto, inammissibile.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1,10 e 25 del r.d.-l. 21 febbraio 1938, n. 246,
convertito nella l. 4 giugno 1938, n. 880 (Disciplina del canone di
abbonamento radiotelevisivo), sollevata dal Tribunale di Torino con
ordinanza 14 maggio 1982 in riferimento all'art. 3 Cost.
Cosi' deciso in Roma, in camera di consiglio, nella sede della
Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 10 maggio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: GALLO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 12 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C0762