N. 589 SENTENZA 12 - 31 maggio 1988
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Regione Liguria - Commercio internazionale di specie di flora e fauna selvatiche in via di estinzione - Attuazione dei regolamenti CEE in tema di applicazione della convenzione di Washington - Spettanza allo Stato(GU n.23 del 8-6-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il
4 maggio 1984, depositato in cancelleria il 9 maggio 1984 ed iscritto
al n. 11 del registro ricorsi 1984, per conflitto di attribuzione
sorto a seguito del decreto del Ministro del Commercio con l'Estero
del 31 dicembre 1983 recante: "Attuazione del regolamento CEE n.
3626/82 del 31 dicembre 1982 e del regolamento CEE n. 3418/83 del 28
novembre 1983, concernenti l'applicazione nella Comunita' europea
della convenzione di Washington sul commercio internazionale delle
specie di flora e fauna selvatiche, loro parti e prodotti derivati,
minacciate di estinzione";
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1988 il Giudice
relatore Cheli;
Uditi l'avv. Ludovico Villani per la Regione Liguria e l'Avvocato
dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 4 maggio 1984 il Presidente della
Giunta Regionale della Liguria ha promosso conflitto di attribuzione
nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro del
Commercio con l'Estero 31 dicembre 1983, pubblicato sulla Gazzetta
Ufficiale n. 64 del 5 marzo 1984, avente ad oggetto "Attuazione del
regolamento CEE n. 3626/82 del 3 dicembre 1982 e del regolamento CEE
n. 3418/83 del 28 novembre 1983, concernenti l'applicazione nella
Comunita' europea della Convenzione di Washington sul commercio
internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche, loro
parti e prodotti derivati, minacciate di estinzione".
Il provvedimento ministeriale impugnato reca un complesso di
prescrizioni intese all'attuazione dei precitati regolamenti
comunitari emanati per l'applicazione della Convenzione di Washington
del 3 marzo 1973 (ratificata con legge 19 dicembre 1975, n. 874),
stabilendo, tra l'altro, che l'esportazione, l'importazione e la
riesportazione delle specie protette siano subordinate al favorevole
esito di procedure autorizzatorie affidate ad organi statali
(Ministero del Commercio con l'Estero e Ministero dell'Agricoltura e
Foreste).
Tale assetto amministrativo, secondo la ricorrente, riservando
integralmente allo Stato la ponderazione e la tutela di interessi
riconducibili alla protezione della natura, escluderebbe
illegittimamente ogni intervento delle Regioni, alle quali invece gli
artt. 117 e 118 Cost. nonche' gli artt. 66 e 83 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616 affidano la cura del settore, cosi' come ribadito anche
dall'art. 10, quarto comma, della legge 27 dicembre 1977, n. 984, con
specifico riferimento alla valorizzazione dei prodotti del bosco e
sottobosco ed alla tutela della flora.
E quand'anche si volessero considerare gli aspetti relativi al
commercio internazionale ed al relativo potere statale di intervento,
non potrebbe in alcun modo porsi in dubbio, secondo la Regione,
l'esigenza di salvaguardare le attribuzioni ad essa spettanti sotto
il profilo della tutela dei beni naturali. A tale riguardo, proprio
la scelta del Ministero dell'Agricoltura per l'esercizio dei
summenzionati poteri autorizzatori starebbe a confermare
l'appartenenza degli stessi all'ambito materiale di cui all'art. 117
Cost., determinando, di conseguenza, l'illegittimita' dell'impugnato
decreto ministeriale, che non potrebbe, in alcun modo, configurarsi
quale atto di indirizzo e coordinamento, unico strumento azionabile
nelle materie costituzionalmente attribuite alla competenza
regionale.
D'altro canto, prosegue la ricorrente, la potesta' derogatoria
riconosciuta agli organi statali mal si concilierebbe con l'assoluto
divieto di commercializzazione sancito, per alcune specie, dalla
legge regionale ligure 30 gennaio 1984, n. 9, che ha inteso
assicurare una energica protezione, sul territorio regionale, al
patrimonio floristico spontaneo. A tal proposito, ove non si volesse
ipotizzare una grave contraddizione nel comportamento del Governo,
che ha consentito l'entrata in vigore della legge regionale,
occorrerebbe dedurre, sempre a giudizio della Regione, che il potere
di deroga riconosciuto al Ministero attiene esclusivamente ai divieti
posti dal decreto impugnato e non a quelli posti da leggi regionali.
Se cosi' non fosse, l'invasione della sfera di autonomia regionale
sarebbe ancora piu' grave, in quanto con un semplice atto
amministrativo si pretenderebbe di modificare gli effetti di una
norma di legge. In conclusione, la ricorrente lamenta la violazione
degli artt. 117 e 118 Cost. in relazione agli artt. 66 e 83 del
D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, nonche' in relazione all'art. 6 della
l.r. 30 gennaio 1984, n. 9, e chiede che venga dichiarata la
competenza regionale ad intervenire in difesa delle specie naturali
minacciate d'estinzione e, quindi, a compiere gli atti preordinati
all'applicazione della relativa normativa, attribuiti dal decreto
impugnato al Ministero dell'Agricoltura e Foreste, con il conseguente
annullamento dello stesso decreto.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato.
Considerato che l'atto impugnato interviene a regolare un settore
del commercio con l'estero in attuazione di normativa comunitaria ed
in adempimento degli obblighi internazionali derivanti dalla
Convenzione di Washington, l'Avvocatura deduce, in via generale, la
riserva di competenza allo Stato sulla base del carattere
internazionale della materia, che investe il commercio internazionale
di piante.
L'infondatezza del conflitto denunciato risulterebbe ancora piu'
chiara, a giudizio dell'Avvocatura, ove si esamini in dettaglio il
contenuto della surrichiamata Convenzione. Questa infatti prevede,
tra l'altro, la designazione di autorita' scientifiche ed
amministrative competenti a gestire sistemi di controllo in stretta
collaborazione internazionale nonche' l'adozione obbligatoria di
misure quali la confisca di esemplari e la comminatoria di sanzioni
penali. Non sarebbe quindi configurabile, ad avviso dell'Avvocatura,
alcuna competenza regionale, risultando immediatamente evidente la
connessione di questa materia con le relazioni e le responsabilita'
internazionali dello Stato.
Alla Convenzione si e' aggiunta poi la normativa adottata dalla
Comunita', al dichiarato scopo di uniformare l'applicazione della
Convenzione negli Stati membri: nei confronti di tale normativa il
provvedimento impugnato assume, secondo l'Avvocatura, un carattere
meramente attuativo che renderebbe impossibile ogni violazione di
attribuzioni regionali.
Ne' interferirebbero con le competenze regionali - ed in
particolare con l'art. 6 della l.r. n. 9 del 1984 - i poteri
derogatori conferiti al Ministero dell'Agricoltura, che, in ogni
caso, sarebbero tenuti al rispetto della normativa interna
eventualmente piu' rigorosa. Tali deroghe, riferite all'art. 6 del
Regolamento Comunitario n. 3626/82, non potrebbero, d'altro canto, in
alcun modo riguardare il divieto di commercializzazione regionale,
poiche' o sono relative ad esemplari importati, originari di altri
Stati, o rinviano alla normazione interna, o non coinvolgono il
patrimonio spontaneo locale, oppure, infine, si collegano a finalita'
scientifiche incompatibili con il concetto di commercializzazione.
La legge regionale ligure, conclude l'Avvocatura, non vede quindi
minacciato il proprio ambito di operativita', che non potrebbe certo
estendersi al di la' della protezione della fauna locale sino a
regolare il commercio in ambito interregionale o internazionale.
L'Avvocatura chiede pertanto che il ricorso venga respinto.
3. - In prossimita' dell'udienza la regione Liguria ha depositato
una memoria con la quale ha confermato e sviluppate le censure
formulate nel ricorso. In tale memoria si rileva in particolare che
l'adozione del decreto ministeriale impugnato e' avvenuta senza che
nel procedimento sia stata in alcun modo coinvolta la Regione, e
questo in contrasto con quell'esigenza di "leale collaborazione
reciproca" tra Stato e Regioni piu' volte richiamata nella
giurisprudenza di questa Corte, esigenza che, nella specie, avrebbe
imposto la ricerca di adeguati meccanismi di coordinamento tra le due
sfere di competenza.
La ricorrente riafferma, infine, che i compiti affidati dal
decreto impugnato al Ministero dell'Agricoltura non attengono al
commercio internazionale bensi' alla protezione della natura,
rientrando quindi tra quelli trasferiti alle regioni dal d.P.R. n.
616 del 1977.
La Regione insiste pertanto per l'accoglimento del ricorso.
Considerato in diritto
1. - la Regione Liguria solleva conflitto di attribuzione nei
confronti del decreto del Ministro del Commercio con l'estero 31
dicembre 1983, emanato ai fini dell'attuazione di due regolamenti CEE
(n. 3626/82 del 3 dicembre 1982 adottato dal Consiglio, e n. 3418/83
del 28 novembre 1983 adottato dalla Commissione), relativi
all'applicazione nell'ambito della Comunita' europea della
Convenzione stipulata a Washington il 3 marzo 1973 sul commercio
internazionale delle specie di flora e di fauna selvatiche minacciate
di estinzione.
Con il decreto di cui e' causa il Ministro per il Commercio con
l'estero ha posto una serie di prescrizioni in tema di importazione,
esportazione e riesportazione dai paesi extracomunitari e comunitari
di particolari esemplari di animali e di piante descritti, in
appositi elenchi, come specie minacciate di estinzione, con la
conseguente previsione di una serie di poteri autorizzatori e di
certificazione conferiti, a seconda dei casi, al Ministero per il
commercio con l'estero ed al Ministero dell'agricoltura e delle
foreste.
Ad avviso della ricorrente tale disciplina - per il fatto di non
prevedere alcuna presenza della Regione nei vari procedimenti -
verrebbe a incorrere nella violazione degli artt. 117 e 118 Cost., in
relazione agli artt. 66 e 83 d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 nonche' in
relazione all'art. 6 della legge della Regione Liguria 30 gennaio
1984 n. 9, risultando invasiva della sfera di attribuzioni regionali
in tema di "agricoltura e foreste" e di "protezione della natura".
2. - Il ricorso e' infondato.
La Convenzione di Washington sul commercio internazionale delle
specie di flora e di fauna selvatiche minacciate di estinzione -
ratificata dallo Stato italiano con legge 19 dicembre 1975 n. 874 e'
stata ispirata dall'esigenza di proteggere determinate specie di
flora e di fauna selvatiche contro l'eccessivo sfruttamento derivante
dal commercio internazionale e si e' concretata nella formulazione di
una serie di principi e di indirizzi in tema di regolamentazione del
commercio internazionale (esportazione, importazione e
riesportazione) di animali e piante appartenenti a specie in via di
estinzione. A tal fine, la Convenzione ha elencato, in tre appendici,
specie diverse di animali e piante, stabilendo, per ciascuna di esse,
una protezione differenziata, affidata alle autorita' amministrative
e scientifiche dei vari Stati contraenti.
Al fine di garantire un'applicazione omogenea di tale Convenzione
nei paesi membri della CEE, il Consiglio delle Comunita' europee ha
adottato, il 3 dicembre 1982, il regolamento n. 3626/82, cui ha fatto
seguito, il 28 novembre 1983, il regolamento della Commissione n.
3418/83, dove si prevedono modalita' uniformi per il rilascio e l'uso
dei documenti (licenze e certificati d'importazione, licenze di
esportazione, certificati di riesportazione) richiesti per il
commercio internazionale delle specie protette.
Il decreto del Ministro del Commercio con l'estero 31 dicembre
1983, di cui e' causa, e' stato, infine, adottato per l'attuazione di
tali regolamenti CEE nell'ambito dell'ordinamento italiano.
3. - L'esame dei contenuti degli atti ora ricordati nella loro
successione cronologica rende del tutto evidente la diretta attinenza
dei rapporti ivi disciplinati al settore del "commercio
internazionale", settore che viene regolato sia dalla Convenzione
internazionale che dai successivi strumenti applicativi, comunitari e
interni, in un aspetto particolare, connesso all'esigenza di
contenere il rischio di estinzione di determinate specie di flora e
di fauna conseguente al loro eccessivo sfruttamento commerciale.
Tale settore esula dalla sfera di competenza regionale ai sensi
dell'art.71 lett. b) d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616, dove tra le
attribuzioni riservate allo Stato nella materia "agricoltura e
foreste" risulta, tra l'altro, indicata "l'organizzazione del
commercio internazionale". Non puo' dunque, valere, rispetto alla
fattispecie in esame, il richiamo alle competenze regionali in tema
di "protezione della natura" (artt. 66 e 83 d.P.R. n. 616 del 1977),
che il decreto impugnato non pone in discussione, limitando la sua
sfera d'intervento alle sole attivita' di esportazione, importazione
e riesportazione di determinate specie di animali e vegetali, cioe'
ad attivita' che si presentano ontologicamnte distinte, anche se
strumentalmente connesse, dagli "interventi per la protezione della
natura" riservati alla sfera regionale. In questa ottica anche la
presenza, ai fini dell'esercizio delle competenze segnate nel decreto
impugnato, del Ministero dell'agricoltura e foreste - chiamato ad
affiancare in talune incombenze certificative ed autorizzatorie la
competenza primaria del Ministero del Commercio con l'estero - si
viene a giustificare in relazione al carattere non locale
dell'interesse posto in gioco dalla protezione di una specie,
vegetale o animale, che, in conseguenza dell'eccessivo sfruttamento
commerciale, corre il rischio di scomparire dalla biosfera.
4. - Ne' a sostegno della illegittimita' del decreto impugnato
potrebbe, infine, valere il riferimento alla disciplina posta dalla
Regione Liguria mediante la legge 30 gennaio 1984 n. 9, concernente
la protezione della flora spontanea.
Il fatto che l'art. 6 di tale legge preveda un divieto assoluto di
commercializzazione di taluni prodotti floricoli non puo', invero,
contrastare con la disciplina fissata dal decreto impugnato, in
attuazione delle fonti internazionali e comunitarie richiamate, dal
momento che e' la stessa Convenzione di Washington a far salve sia le
"misure interne piu' strette rispetto alle condizioni di commercio"
fissate per le specie protette, sia le "misure interne che limitano o
proibiscono il commercio" di specie non incluse negli elenchi
allegati alla stessa Convenzione. Su questo piano risulta, d'altro
canto, chiaro che il potere di deroga al divieto di
commercializzazione delle specie protette conferito, dall'art. 3 del
decreto impugnato, al Ministero dell'Agricoltura e foreste si
presenta estraneo all'oggetto della disciplina posta dalla legge
regionale, venendosi a riferire esclusivamente alle diverse specie
faunistiche e floreali elencate nell'appendice I dell'Allegato A e
nella parte I dell'Allegato C dello stesso decreto.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato disciplinare l'attuazione dei
regolamenti CEE n. 3626/82 del 31 dicembre 1982 e 3418/83 del 28
novembre 1983 in tema di applicazione della Convenzione di Washington
sul commercio internazionale delle specie di flora e fauna in via di
estinzione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 maggio 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 31 maggio 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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