N. 1010 SENTENZA 26 ottobre - 3 novembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Regione Sicilia - Sistemazione della zona termale di Sciacca e del Monte Kronio - Approvazione delle proposte di modifica dei piani comprensoriali da parte della regione Procedimento - Obbligo di comunicazione a consorzi di comuni per le controdeduzioni - Mancata previsione - Violazione dell'autonomia degli enti locali territoriali - Non fondatezza. (Legge regione Sicilia 3 febbraio 1968, n. 1, art. 4, terzo comma). (Cost., artt. 5, 114 e 128; statuto speciale regione Sicilia, art. 14)(GU n.45 del 9-11-1988 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4, secondo e
terzo comma, della legge della Regione Sicilia 3 febbraio 1968, n. 1
("Primi provvedimenti per la ripresa civile ed economica delle zone
colpite dai terremoti del 1967 e 1968"), promossi con le seguenti
ordinanze:
1) ordinanza emessa il 9 aprile 1980 dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da Antogna
Francesco ed altri contro il Presidente della Regione Sicilia ed
altri, iscritta al n. 346 del registro ordinanze 1982 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 303 dell'anno 1982;
2) ordinanza emessa il 26 gennaio 1984 dal Tribunale
Amministrativo Regionale della Sicilia sui ricorsi riuniti proposti
da Gallo Paolo ed altri contro il Presidente della Regione Sicilia ed
altri, iscritta al n. 113 del registro ordinanze 1985 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 161- bis dell'anno 1985;
Visti gli atti di costituzione della Societa' Termale
Abano-Sciacca e di Badano Giovanni, nonche' gli atti di intervento
della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1988 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato Federico Sorrentino per la Societa' Termale
Abano-Sciacca e l'Avvocato dello Stato Paolo Cosentino per la Regione
Sicilia;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio di appello avverso una sentenza del
TAR della Sicilia con la quale era stato respinto il ricorso proposto
da alcuni proprietari per l'annullamento del decreto del Presidente
della Regione Siciliana 8 aprile 1975, n. 63/A, relativo alla
approvazione del piano di sistemazione della zona termale di Sciacca
e della zona di Monte Kronio, il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana ha sollevato, in riferimento
agli artt. 5, 114 e 128 Cost., e 14 dello Statuto speciale per la
Regione Siciliana, questione di legittimita' costituzionale dell'art.
4, secondo comma, della legge regionale siciliana 3 febbraio 1968, n.
1, nella parte in cui non prevede che le proposte di modifica dei
piani comprensoriali, formulabili dalla Regione in sede di
approvazione, siano comunicate ai Consorzi per sollecitarne le
controdeduzioni.
1.1. - Il giudice a quo, dopo aver premesso che i piani
comprensoriali sono stati previsti dall'art. 2, comma secondo, della
legge impugnata, come strumenti di pianificazione per la ripresa
delle zone colpite dagli eventi sismici del 1967 e 1968, precisa che
la stessa legge prevede un procedimento di formazione di tali piani
cosi' congegnato:
a) preparazione dello schema di piano da parte
dell'amministrazione regionale, d'intesa con i comuni costituiti in
consorzio;
b) adozione dei piani da parte dei consorzi;
c) pubblicazione dei piani in vista della sollecitazione di
eventuali osservazioni;
d) invio all'assessorato per lo sviluppo economico;
e) approvazione del piano.
In questo procedimento, osserva il giudice a quo, non e' previsto
l'obbligo per la regione di comunicare ai comuni consorziati le
proposte di modifiche diverse dalle osservazioni eventualmente
formulate nelle fasi precedenti e provenienti dalla stessa
amministrazione regionale sulla base di autonome valutazioni.
Ad avviso del giudice a quo, tale omissione non puo' essere
ovviata applicando al procedimento per l'approvazione dei piani
comprensoriali la disposizione dell'art. 10 della legge 17 agosto
1942, n. 1150, nel testo modificato dall'art. 3 della legge 6 agosto
1967, n. 765, secondo il quale le proposte di modifica dei piani
regolatori generali devono essere comunicate ai comuni interessati,
da parte dell'autorita' competente all'approvazione, per averne le
eventuali controdeduzioni. Questa impossibilita', sempre secondo il
giudice a quo, deriverebbe, da un lato, dal fatto che la Regione
vanta in materia urbanistica una competenza esclusiva e, dall'altro,
dal rilievo che non e' possibile assimilare i piani comprensoriali ai
piani regolatori generali. Da tutto cio' conseguirebbe, secondo il
giudice rimettente, che la mancata previsione di quell'obbligo
concreterebbe una violazione del principio di autonomia degli enti
locali territoriali, di cui agli artt. 5, 114 e 128 della
Costituzione e 14 Statuto della Regione Siciliana.
Questo ragionamento vale, secondo il giudice a quo, anche nel caso
in cui, come in ipotesi, vi siano piu' enti titolari di varie
competenze in relazione al medesimo territorio. In particolare,
poiche' i piani comprensoriali sono preordinati alla disciplina di un
interesse urbanistico di dimensione ultra-comunale ed hanno una
portata precettiva tanto per gli insediamenti produttivi che per
quelli abitativi, si pone un complesso problema di ripartizione del
territorio, finalizzata all'organico e programmato assetto delle zone
rispetto alle quali hanno efficacia i piani comprensoriali. In
quest'ottica, l'esigenza di programmazione, se spiega l'attribuzione
alla Regione del potere di approvare i piani e di apportare agli
stessi modifiche anche al di la' dei limiti previsti dall'art. 10
legge n. 1150 del 1942, non puo' tuttavia far venir meno il legame
esistente tra il piano comprensoriale e comunita' insediate nel
territorio. Non e' pertanto conforme al principio del rispetto
dell'autonomia degli enti locali territoriali che modifiche, anche
rilevanti, idonee ad incidere su interessi oggetto della competenza
comunale e consortile, vengano adottate senza che questi enti siano
messi in condizione di controdedurre.
In questo senso e' particolarmente significativa, ad avviso del
giudice a quo, la circostanza che la legge regionale 27 dicembre
1978, n. 71, ha previsto che le varianti ai piani comprensoriali
siano approvate, tra l'altro, dopo che l'Assessore regionale per il
territorio e l'ambiente abbia comunicato al consorzio le proprie
determinazioni in ordine alla variante deliberata in sede consortile.
Tale disposizione, peraltro, essendo priva di efficacia retroattiva
non fa venir meno la rilevanza della questione, al pari dell'altra
disposizione della medesima legge che ha disposto la sostanziale
abrogazione della legge n. 1 del 1968.
1.2. - Si e' costituito nel presente giudizio il Sig. Giovanni
Badano chiedendo l'accoglimento della questione.
Nella memoria si sottolinea che, avendo gia' dichiarato la
illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge regionale
siciliana approvata il 15 dicembre 1978 ("Norme integrative e
modificative della legislazione vigente nel territorio della Regione
Sicilia in materia urbanistica"), in quanto consentiva all'assessore
regionale competente di apportare ai piani regolatori generali
adottati dai comuni modifiche essenziali a salvaguardia di generiche
esigenze di pubblico interesse, esigenze che apparivano diverse da
quelle che trovavano giustificazione nell'adeguamento a leggi statali
o regionali o alle altre esigenze ivi indicate (v. sent. n. 13 del
1980), questa Corte dovrebbe applicare lo stesso principio allora
fatto valere per i piani regolatori generali anche ai piani
comprensoriali, di cui alla legge regionale n. 1 del 1968. Questi
ultimi, infatti, si ispirerebbero, secondo la parte privata, al
modello dei piani intercomunali disciplinati dall'art. 12 della legge
urbanistica (legge n. 1150 del 1942), che, a loro volta, si
identificano con i piani regolatori generali (v. Cons. Stato IV, 22
marzo 1974, n. 264). Questa analogia sarebbe, del resto, confermata
dalla stessa legge regionale, la quale, nel prevedere piani
particolareggiati di esecuzione dei piani comprensoriali, stabilisce
per questi ultimi il medesimo strumento di attuazione che la legge
urbanistica prevede per l'attuazione dei piani regolatori generali.
1.3. - Si e' costituita la Societa' Termale Abano - Sciacca SITAS,
chiedendo che la questione venga dichiarata non fondata.
Secondo la predetta societa', il giudice a quo muove da un
equivoco di fondo, che lo porta a ritenere che i piani urbanistici di
cui alla legge regionale n. 1 del 1968 siano veri e propri strumenti
urbanistici del tipo dei piani regolatori generali, mentre i piani
comprensoriali sarebbero stati in realta' previsti al fine
dell'organico e perequato assetto di alcune zone.
Su questa premessa, la SITAS osserva che nel caso in questione non
possono venire in considerazione i procedimenti previsti dalle leggi
nazionali per un istituto diverso, come quello dei piani regolatori
generali, se non nei limiti in cui i procedimenti stessi siano
richiamati.
D'altronde, conclude la SITAS, nella stessa legislazione statale
si rinvengono altre ipotesi nelle quali l'attuazione delle opere di
pubblica utilita' sottostanti al piano e' affidata alla pubblica
amministrazione (v., ad esempio, il procedimento di formazione del
piano decennale di cui alla legge n. 457 del 1978).
2. - Con ordinanza emessa il 26 gennaio 1984, anche il TAR per la
Sicilia ha sollevato questione di legittimita' costituzionale sulla
medesima legge regionale (art. 4, comma terzo) in riferimento agli
stessi parametri indicati nella precedente ordinanza, e precisamente
agli artt. 3 (recte: 5), 114 e 128 della Costituzione, e 14 dello
Statuto regionale siciliano. La legge regionale siciliana 3 febbraio
1968, n. 1, e' impugnata, in tal caso, nella parte in cui prevede la
modificabilita' del piano comprensoriale deliberato dai Comuni
inclusi nel territorio oggetto del piano, senza assicurare alcuna
possibilita' di intervento da parte dei comuni stessi in sede di
esame delle proposte di modifica.
Le argomentazioni svolte dal T.A.R. coincidono con quelle svolte
dal Consiglio di giustizia amministrativa, di cui al punto 1.1. che
precede.
3. - E' intervenuta in entrambi i giudizi la Regione Siciliana,
rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, per
chiedere che la questione sia dichiarata non fondata.
Nell'atto di intervento l'Avvocatura osserva, da un lato, che la
clausola dell'art. 10 della legge n. 1150 del 1942 non puo' essere
fatta assurgere al rango di principio fondamentale e, dall'altro, che
la previa audizione dell'ente locale sulle modifiche apportate in
sede di approvazione, se ha un indiscutibile fondamento solo con
riferimento al piano regolatore comunale, non lo avrebbe di certo nei
confronti di un piano di livello superiore, per il quale, per
definizione, il potere dell'autorita' regionale di stabilire
l'assetto del territorio risponde a valutazioni meno vincolate agli
apprezzamenti emergenti in sede locale.
Oltre a cio', l'Avvocatura osserva che, poiche' il giudice a quo
ha messo in discussione, non gia' le norme della legge regionale che
attribuiscono alla Regione il potere di approvare il piano
apportandovi le modificazioni, ma quelle relative alla omessa
previsione di un onere procedimentale il cui esito non vincolerebbe
comunque il potere regionale di approvazione del piano, appare
improprio il riferimento agli artt. 5 e 128 della Costituzione. Per
la Regione, infatti, i principi espressi da tali disposizioni
potrebbero dirsi rispettati in ogni caso in cui la disciplina
legislativa conformi lo schema procedimentale in modo da assicurare
la partecipazione deliberativa degli enti esponenziali delle
comunita' locali interessate alle prescrizioni del piano. I modi
particolari di articolazione del procedimento resterebbero, peraltro,
affidati alla discrezionalita' del legislatore statale o regionale,
potendo legittimamente influire su tali scelte altre esigenze, quali
quelle della speditezza e dell'efficienza dell'azione amministrativa,
le quali potrebbero essere particolarmente rilevanti in casi, come
quello di specie, in cui il legislatore regionale e' intervenuto per
garantire la ripresa sociale ed economica delle zone colpite dai
terremoti del 1967 e 1968.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze di rimessione prospettano dubbi di
legittimita' costituzionale concernenti la medesima disposizione. I
relativi giudizi vanno, quindi, riuniti per essere decisi con unica
sentenza.
2. - La disposizione impugnata e' contenuta nell'art. 4, terzo
comma, della legge della Regione Siciliana 3 febbraio 1968, n. 1,
dovendosi ritenere che solo per errore nel dispositivo dell'ordinanza
emessa dal Consiglio di Giustizia amministrativa e' indicato l'art.
4, secondo comma, della medesima legge. E', infatti, l'art. 4, terzo
comma, a disciplinare la fase finale del procedimento di approvazione
dei piani urbanistici comprensoriali, prevedendo che gli stessi siano
approvati dal Presidente della Regione, sentita la Giunta di Governo.
In entrambe le ordinanze viene prospettato il dubbio che la
disposizione impugnata, nel consentire, al pari di quanto previsto
dalla legge urbanistica statale per i piani regolatori generali, che,
in sede di approvazione, vengano apportate al piano urbanistico
comprensoriale, adottato dal consorzio di Comuni, modifiche d'ufficio
che non vanno portate a conoscenza del consorzio stesso o dei singoli
Comuni interessati, violerebbe gli artt. 5 (erroneamente indicato nel
dispositivo dell'ordinanza del T.A.R. per la Sicilia come art. 3
Cost.), 114 e 128 della Costituzione, nonche' l'art. 14 dello Statuto
speciale per la Regione Siciliana.
3. - La questione non e' fondata.
I giudici a quibus, pur riconoscendo che i piani urbanistici
comprensoriali sono diversi dai piani regolatori comunali, ritengono
che la norma procedimentale posta dall'art. 10, quarto comma, della
legge 17 agosto 1942, n. 1150 (come modificato dalla legge 6 agosto
1967, n. 765), la quale prevede la comunicazione al Comune delle
modificazioni che la Giunta regionale intende apportare, in sede di
approvazione, al piano regolatore adottato, sia diretta espressione
della garanzia costituzionale dell'autonomia comunale, garanzia che
dovrebbe essere osservata anche nei casi in cui l'amministrazione
comunale faccia parte di un consorzio. Per tali motivi, essi
ritengono che la legge impugnata, non prevedendo un obbligo di
comunicazione analogo a quello ora ricordato, debba esser considerata
in contrasto con le norme costituzionali poste a garanzia
dell'autonomia comunale.
Pur tralasciando il dubbio se dall'art. 10, quarto comma, appena
citato, possa desumersi un principio generale dell'ordinamento,
idoneo a vincolare la potesta' esclusiva della Regione Siciliana in
materia di urbanistica e di regime degli enti locali (art. 14, lett.
f ed o St. Sic.), occorre rilevare che, come ha esattamente sostenuto
l'Avvocatura dello Stato, intervenuta nel presente giudizio a difesa
della Regione Siciliana, la previa audizione dell'ente locale sulle
modifiche da apportare al piano regolatore in sede di approvazione in
tanto ha un proprio fondamento in quanto lo strumento urbanistico
sottoposto ad approvazione sia il piano regolatore comunale. Ove,
invece, come nel caso di specie, lo strumento urbanistico sia un
piano di livello superiore, in riferimento al quale predominante e'
l'interesse della Regione (autorita' preposta all'approvazione), la
questione presenta aspetti differenti.
In quest'ultima ipotesi, anche se non vi puo' esser dubbio che la
garanzia costituzionale del principio autonomistico, prevista dagli
artt. 5 e 128 della Costituzione, puo' dirsi rispettata ogni qual
volta il procedimento finalizzato all'approvazione degli strumenti
urbanistici sia articolato in modo tale da assicurare una sostanziale
partecipazione allo stesso degli enti il cui assetto territoriale e'
determinato dagli strumenti in questione, appare del pari indubbio
che l'individuazione dei modi nei quali tale coinvolgimento puo'
avvenire e' rimessa alla discrezionalita' del legislatore (statale o
regionale che sia), la quale puo' esser sindacata da questa Corte
solamente sotto il profilo della sua ragionevolezza.
E, del resto, che il concreto atteggiarsi delle modalita' di
partecipazione degli enti locali territoriali al procedimento di
formazione dei piani urbanistici rientri nella discrezionalita' del
legislatore, e' reso evidente dalla circostanza che i giudici a
quibus, pur partendo da argomentazioni coincidenti, individuano
distinte modalita' di partecipazione, lamentando, l'uno, la mancanza
di una previsione dell'obbligo di comunicare le modifiche apportate
in sede di approvazione al consorzio di Comuni e dolendosi, l'altro,
della medesima mancanza in riferimento alle singole amministrazioni
interessate alle modifiche.
Sta di fatto, comunque, che, sotto il profilo della ragionevolezza
della scelta legislativa oggetto del presente giudizio, il
procedimento delineato per la formazione dei piani urbanistici
comprensoriali appare coerente con le finalita' generali perseguite
dalla legge regionale che lo prevede, consistenti nell'organico e
programmato assetto delle zone colpite dagli eventi sismici del 1967
e del 1968, finalita' che vanno realizzate anche attraverso le
previsioni relative allo sviluppo e alla trasformazione degli
insediamenti abitativi e produttivi (art. 2, primo e secondo comma).
In altre parole, si tratta di un procedimento in se' compiuto, che
risponde a una logica sua propria e che, pertanto, non si presta ad
integrazioni mediante il riferimento, per quanto non previsto, a una
legge, come quella urbanistica dello Stato, che e' in realta'
ispirata, data la diversa natura dei piani ivi previsti, a finalita'
diverse.
Del resto, questa Corte non puo' sottacere che la peculiarita'
delle situazioni alle quali ha tentato di far fronte la legge 3
febbraio 1968, n. 1 e' gia' stata riconosciuta da questa Corte,
allorche' ha ritenuto non fondata la questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Siciliana 5 novembre 1973,
n. 38 ("Norme concernenti la durata dei vincoli degli strumenti
urbanistici nel territorio della Regione Siciliana"), che richiama la
predetta legge, proprio in virtu' della temporaneita' di quella
normativa e dello stretto collegamento della stessa con le esigenze
poste dagli eventi sismici del 1967 e del 1968 (v. sent. n. 82 del
1982).
4. - Alla luce delle considerazioni sin qui svolte, appaiono privi
di consistenza anche gli altri argomenti addotti dai giudici a quibus
o dalle parti.
Innanzitutto, il riferimento contenuto nelle ordinanze di
rimessione alle norme sul procedimento relativo all'approvazione, da
parte di singoli comuni, delle varianti ai piani comprensoriali, - le
quali comportano la comunicazione all'amministrazione comunale
interessata delle modifiche apportate d'ufficio in sede di
approvazione (artt. 8, sesto comma, e 4 della legge 27 dicembre 1978,
n. 71) - non e' soltanto inconferente ai fini della dimostrazione
della pretesa incostituzionalita' della disposizione impugnata, ma
fornisce, anzi, ulteriori ragioni a sostegno della non fondatezza
della questione.
A dire il vero, la disposizione attinente alle varianti e'
contenuta in un articolo che prevede, da un lato, la cessazione della
esistenza dei consorzi ed il conseguente scioglimento delle assemblee
consortili e, dall'altro, la perdurante efficacia dei piani
urbanistici comprensoriali sino alla eventuale adozione, da parte dei
Comuni appartenenti al consorzio, di strumenti urbanistici generali,
che tengano conto delle direttive poste dal vigente piano
comprensoriale. Il fatto che le varianti debbano essere approvate in
base a un procedimento che dispone la comunicazione
all'amministrazione comunale interessata delle modifiche apportate
d'ufficio in sede di approvazione risponde, dunque, non gia' a un, se
pur tardivo, riconoscimento del legislatore regionale della
inadeguatezza (se non della illegittimita') della preesistente
disciplina, ma piuttosto all'esigenza di conciliare la perdurante
vigenza dei piani comprensoriali con la cessazione dei consorzi
obbligatori, che avevano adottato quei piani. Si tratta, in altre
parole, di una disposizione che conferma l'unitarieta' del
procedimento di formazione dei piani comprensoriali disciplinato
dalla legge regionale n. 1 del 1968, nonche' la sua rispondenza agli
interessi della pianificazione sovracomunale che il legislatore
intendeva perseguire.
Ne', contrariamente a quanto arguito da una parte privata, puo'
essere attribuito particolare rilievo alla sentenza di questa Corte
n. 13 del 1980, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale,
per violazione degli artt. 5 e 128 Cost., di due disposizioni di una
legge regionale siciliana, in quanto consentivano all'assessore
regionale per il territorio e l'ambiente di apportare, a tutela del
pubblico interesse, modifiche essenziali ai piani regolatori generali
adottati dai comuni, le quali non trovavano giustificazione
nell'adeguamento a leggi statali e regionali o nel concorso di alcune
delle condizioni previste dall'art. 3 della legge n. 765 del 1967. Il
riferimento a questa sentenza, infatti, non e' pertinente per due
motivi. In primo luogo, perche' la pronuncia appena ricordata
investiva lo stesso potere regionale di approvazione (con
modificazioni sostanziali non riconducibili alle ipotesi previste
dalla legge statale) del piano regolatore comunale, mentre nel caso
di specie nessun dubbio e' sollevato in ordine al medesimo potere,
lamentandosi solo la mancata comunicazione alle Amministrazioni
interessate o al consorzio. In secondo luogo, perche' la controversia
decisa con la precedente sentenza concerneva le modificazioni
apportabili al piano regolatore comunale, e non gia' quelle relative
a piani di livello superiore. Per tali motivi non e' possibile trarre
da quella decisione alcun elemento nel senso della fondatezza della
questione oggetto del presente giudizio.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, terzo comma, della legge della Regione Siciliana 3
febbraio 1968, n. 1 ("Primi provvedimenti per la ripresa civile ed
economica delle zone colpite dai terremoti del 1967 e 1968"),
sollevata, in riferimento agli artt. 5, 114 e 128 Cost., e 14 dello
Statuto speciale per la Regione Siciliana, dal Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Sicilia e dal T.A.R. per la Sicilia con
le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 ottobre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 3 novembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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