N. 1142 SENTENZA 15 - 29 dicembre 1988
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Sicilia - Sanita' pubblica - Istituti e cliniche universitarie del dipartimento infantile sito in "Villa Belmonte" - Potere di stipulare convenzioni - Illegittimita' costituzionale. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 5 maggio 1988, art. 2; statuto speciale regione siciliana, art. 17, lett. c)(GU n.1 del 4-1-1989 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 5
maggio 1988, avente per oggetto "Provvidenze per l'Istituto materno
infantile del Policlinico dell'Universita' degli studi di Palermo",
promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione
siciliana, notificato il 13 maggio 1988, depositato in cancelleria il
23 maggio 1988 ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1988;
Visto l'atto di costituzione della Regione Sicilia;
Udito nell'udienza pubblica del 22 novembre 1988 il Giudice
relatore Giovanni Conso;
Uditi l'Avvocato dello Stato Stefano Onofrio per il ricorrente e
l'Avv. Francesco Tinaglia per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con atto notificato il 13 maggio 1988 e depositato il 23
maggio successivo, il Commissario dello Stato per la Regione
siciliana ha proposto ricorso nei confronti dell'art. 2 della legge
approvata dall'Assemblea regionale il 5 maggio 1988, dal titolo
"Provvidenze per l'Istituto materno infantile del Policlinico
dell'Universita' degli studi di Palermo".
La disposizione impugnata stabilisce nel primo comma che "i
singoli istituti e le cliniche universitarie facenti parte del
dipartimento infantile sito a "Villa Belmonte", previo consenso del
Consiglio di Amministrazione dell'Universita', possono inoltrare
all'Assessorato regionale della sanita' richiesta di stipulare
convenzioni con divisioni ospedaliere ricadenti in nosocomi"
dell'area palermitana, mentre il secondo comma recita che "Ove le
Unita' Sanitarie Locali... esprimano il loro consenso, l'Assessore
regionale per la sanita' autorizza la convenzione sentito il parere
della Commissione legislativa per la sanita' dell'Assemblea regionale
siciliana".
Il Commissario dello Stato - premesso che la Regione siciliana, ai
sensi dell'art. 17 lett. c) dello Statuto speciale, dispone, in
materia sanitaria, di una competenza concorrente, ossia condizionata
ai princi'pi delle leggi statali, e che la legge 23 dicembre 1978, n.
833, istitutiva del servizio sanitario nazionale, disciplina
esaustivamente le modalita' dell'apporto delle strutture ospedaliere
delle UU.SS.LL. ai compiti didattici e di ricerca - osserva che
l'art. 2 della legge regionale impugnata "nell'attribuire una
legittimazione contrattuale a soggetti che ne sono istituzionalmente
privi (singoli istituti, cliniche universitarie e divisioni
ospedaliere) viola l'art. 39 della l. n. 833 del 1978 che, tra i
soggetti facultati alla stipula delle convenzioni, annovera
esclusivamente le Regioni, le Universita' e le Unita' Sanitarie
Locali".
Sarebbe vulnerato anche l'art. 33, ultimo comma, della
Costituzione, poiche' l'attribuzione della predetta legittimazione ad
organismi che, in base al vigente ordinamento universitario, ne sono
sprovvisti, verrebbe ad interferire con l'autonomia ordinamentale
dell'Universita'.
La stessa disposizione viene censurata, infine, perche' non
prevede ne' il possesso di determinati requisiti di idoneita' da
parte delle strutture ospedaliere da convenzionare, come invece
dispone l'art. 39, quarto comma, lett. a), della legge statale, ne'
che sia chiesto il parere di cui al quinto comma del medesimo
articolo per l'individuazione delle strutture in questione.
2. - La Regione siciliana si e' costituita avanti alla Corte con
deduzioni dell'avv. Francesco Tinaglia.
E' vero - osserva la Regione - che l'esercizio della potesta'
legislativa concorrente deve svolgersi nel rispetto dei princi'pi
delle leggi dello Stato, ma e' anche vero che la Regione non e'
tenuta a ripeterne pedissequamente le norme, potendo introdurre
quelle variazioni utili ad adattare le leggi nazionali alle
condizioni particolari ed agli interessi propri della realta' locale.
Il che sarebbe, appunto, avvenuto nella specie, senza violazione ne'
dell'art. 39 della legge n. 833 del 1978, ne' dell'art. 33, ultimo
comma, della Costituzione.
La norma denunciata, d'altra parte, prevede il consenso del
Consiglio di amministrazione dell'Universita', che, ai sensi
dell'art. 15 n. 10 del regio decreto 6 aprile 1924 n. 674, ha
competenza per tutti i provvedimenti che interessano il governo
amministrativo e patrimoniale dell'Universita'.
3. - Alla pubblica udienza del 22 novembre 1988 le parti hanno
insistito per l'accoglimento delle rispettive tesi e conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana impugna
l'art.2 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 5 maggio 1988, recante "Provvidenze per l'Istituto
materno infantile del Policlinico dell'Universita' degli studi di
Palermo", deducendo "violazione dell'articolo 39 della legge 23
dicembre 1978, n. 833, in relazione ai limiti posti dall'articolo 17
lett. c) dello Statuto speciale, nonche' dell'articolo 33 ultimo
comma della Costituzione".
Piu' precisamente, l'articolo impugnato violerebbe l'art.39 della
legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario
nazionale, e, di conseguenza, l'art. 17 lett. c) dello Statuto della
Regione siciliana (che, in materia di assistenza sanitaria,
"condiziona" la competenza legislativa concorrente della Regione al
rispetto del "limite dei princi'pi ed interessi generali contenuti
nella legislazione statale"), e cio' per tre ordini di ragioni.
Anzitutto, per l'"attribuzione di una legittimazione contrattuale a
soggetti", quali "singoli istituti, cliniche universitarie e
divisioni ospedaliere", non contemplati dal secondo comma dell'art.
39, "che, tra i soggetti facultati alla stipula delle convenzioni,
annovera esclusivamente le Regioni, le Universita' e le Unita'
Sanitarie Locali". In secondo luogo, per "l'omessa previsione del
possesso dei requisiti di idoneita' delle strutture ospedaliere da
utilizzare a fini didattici e di ricerca, di cui al quarto comma" del
citato art. 39. In terzo luogo, per "la mancata previsione del parere
di cui al quinto comma del medesimo articolo, ai fini
dell'individuazione delle strutture da convenzionare".
La violazione dell'art. 33, ultimo comma, della Costituzione si
accompagnerebbe alla prima delle tre prospettazioni concernenti
l'art. 39 della legge n. 833 del 1978, in quanto l'attribuzione della
legittimazione ivi prevista coinvolgerebbe "organismi che, in base al
vigente ordinamento universitario, ne sono sprovvisti".
2. - La Regione siciliana non disconosce di essere tenuta,
nell'esercizio della potesta' legislativa concorrente spettantegli in
materia di assistenza sanitaria, al rispetto dei princi'pi e degli
interessi generali cui e' informata la legislazione dello Stato, ivi
compresi i princi'pi posti dall'art. 39 della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, ma nega di averli disattesi nell'approvare la normativa in
questione, mossa proprio dall'intento di dare attuazione ai princi'pi
dell'art. 39, autorizzando l'Assessore regionale "a stipulare
convenzione con l'Universita' di Palermo, al fine di garantire la
gestione sanitaria, tecnica ed amministrativa del dipartimento
materno-infantile del Policlinico universitario di Palermo" (art. 1
della legge approvata il 5 maggio 1988 dall'Assemblea regionale
siciliana).
Anche il censurato art. 2 andrebbe visto in questa ottica
attuativa. Ai singoli istituti ed alle singole cliniche universitarie
dovrebbe intendersi attribuito non gia' un potere di stipula delle
convenzioni ulteriori, ma semplicemente un potere di istanza, privo
di riflessi sulle "competenze istituzionali alla stipula delle
convenzioni previste dall'art. 39 della legge n. 833/1978", le sole
che, implicando "legittimazione a rappresentare l'Universita'
all'esterno", ne chiamano in causa l'autonomia ordinamentale,
tutelata dall'ultimo comma dell'art. 33 della Costituzione. Quanto al
possesso dei requisiti di idoneita' da parte delle strutture
sanitarie da utilizzare ed al parere della commissione di esperti,
non vi sarebbe motivo di intendere il silenzio serbato in proposito
come esclusione dell'uno e dell'altro: trattandosi di "normativa di
applicazione della legislazione statale ed integrativa della stessa",
"la mancata previsione non preclude l'applicabilita' della normativa
statale in ordine agli aspetti non espressamente regolati dal
legislatore regionale".
3. - Dei quattro articoli di cui consta la legge regionale in
questione, l'art. 1 - "nelle more dell'istituzione di dipartimenti di
ricerca e di assistenza di rilevanza e di interesse generale", il
tutto in armonia con il primo comma dell'art. 39 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 ("Fino alla riforma dell'ordinamento
universitario e della facolta' di medicina...") - autorizza
l'Assessore regionale per la sanita' a stipulare convenzione con
l'Universita' di Palermo in ordine al dipartimento materno-infantile
del Policlinico dell'Universita' degli studi di Palermo, ubicato in
"Villa Belmonte" e costituito da quattro cliniche e relativi servizi,
mentre l'art. 3 contiene le previsioni di spesa e l'art. 4 la
prescrizione relativa alla pubblicazione della legge.
Poiche' nessuna censura si appunta su tali articoli, l'attenzione
si deve concentrare sull'art. 2, il cui primo comma legittima "i
singoli istituti e le cliniche universitarie facenti parte del
dipartimento infantile sito in 'Villa Belmonte', previo consenso del
consiglio di amministrazione dell'Universita'" ad "inoltrare
richiesta all'Assessore regionale della sanita' di stipulare
convenzioni con divisioni ospedaliere ricadenti in nosocomi dell'area
metropolitana palermitana finalizzate a costituire dipartimenti misti
(universitari - ospedalieri) allo scopo di incrementare nelle
strutture ospedaliere l'attivita' di ricerca e didattica",
aggiungendo nel secondo comma che "Ove le unita' sanitarie locali, da
cui dipendono le divisioni ospedaliere individuate, esprimano il loro
consenso, l'Assessore regionale per la sanita' autorizza la
convenzione, sentito il parere della Commissione legislativa per la
sanita' dell'Assemblea regionale siciliana" e nel terzo che " Il
personale sanitario medico e non medico facente parte della divisione
e dell'istituto universitario tra di loro convenzionati per
costituire il dipartimento misto potra' indifferentemente svolgere la
propria attivita' sia nella divisione che nella clinica o istituto,
sempre pero' nel rispetto degli standards di efficienza".
Chiarissimi i termini su cui verte il contrasto: tanto
indiscutibile e' il silenzio sul possesso dei requisiti di idoneita'
delle strutture da utilizzare non meno che sul parere della
commissione di esperti composta da tre rappresentanti
dell'Universita' e tre rappresentanti della Regione, quanto esplicito
e' in ciascuno dei commi il riferimento a convenzioni, oggetto
anzitutto di richiesta da parte dei singoli istituti e cliniche
universitarie del dipartimento infantile sito in "Villa Belmonte"
(primo comma), poi di autorizzazione da parte dell'Assessore
regionale per la sanita' (secondo comma) ed infine di particolari
effetti nei confronti del personale appartenente agli enti cosi'
convenzionati (terzo comma).
4. - Nonostante le deduzioni difensive della Regione siciliana, il
ricorso va accolto.
La formulazione dell'articolo sub iudice, tanto se considerato di
per se' quanto se raffrontato con le altre parti della stessa legge,
non e', infatti, tale da consentire di accedere ai significati
prospettati dalla difesa della Regione, quali che siano stati in
concreto gli intenti dell'Assemblea regionale.
Ed invero, per quanto riguarda il potere attribuito dall'art.2 ai
singoli istituti e cliniche universitarie, non e' dato di
rintracciare nell'attuale formulazione della legge alcuna indicazione
idonea a dimostrare che si sia in presenza di un potere non di
stipula, ma semplicemente di istanza, prodromico alla stipula della
convenzione. Il primo comma parla di "richiesta all'Assessorato
regionale della sanita' di stipulare convenzioni", il secondo comma
di autorizzazione della convenzione richiesta ed il terzo comma di
"istituto universitario" convenzionato con una divisione ospedaliera.
A sua volta, il "previo consenso del consiglio di amministrazione
dell'Universita'", cui il primo comma subordina l'inoltro della
richiesta del singolo istituto o clinica universitaria, facente parte
del dipartimento, all'Assessorato regionale - lungi dall'escludere,
come pretenderebbe la difesa della Regione, che l'art.2 venga ad
alterare la distribuzione delle competenze dei vari organi
universitari e, quindi, a ribadire il potere di stipula
dell'Universita', conformemente all'art.39, secondo comma, della
legge 23 dicembre 1978, n.833 - trova giustificazione proprio
nell'insolita attribuzione di tale potere ad un organo particolare,
quale il singolo istituto o la singola clinica universitaria. Se la
legittimazione a stipulare fosse lasciata, come di regola, alla sola
Universita', si intenderebbero implicitamente richiamate le
competenze e le procedure previste dal regolamento generale
universitario, approvato con il regio decreto 6 aprile 1924, n.674.
Ne e' conferma l'art.1 della stessa legge approvata dall'Assemblea
regionale siciliana, che, per la convenzione istitutiva del
dipartimento infantile di "Villa Belmonte", indica come soggetti
della stipula l'Assessore regionale per la sanita' e l'Universita' di
Palermo, senza ulteriori specificazioni o richiami al consiglio
d'amministrazione dell'Universita', con sottinteso ovvio rinvio alle
prescrizioni del regolamento generale universitario.
Per quanto riguarda, infine, il possesso dei requisiti di
idoneita' delle strutture ospedaliere da utilizzare, prescritti dal
quarto comma dell'art. 39 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ed il
parere della commissione di esperti, contemplata dal quinto comma
dello stesso art. 39, il silenzio dell'articolo impugnato non puo'
essere inteso quale implicito recepimento di entrambe le
prescrizioni. Se e' vero che, di per se', la "mancata previsione non
preclude l'applicazione della normativa statale in ordine agli
aspetti non espressamente regolati dal legislatore regionale", e',
altresi', vero che, nella specie, la legge regionale non contiene, in
nessuna delle sue parti, il benche' minimo rinvio alla legge n. 833
del 1978, cosi' da presentarsi come una normativa completamente
autonoma. Soprattutto la previsione, da parte del secondo comma
dell'art. 2, di un parere della Commissione legislativa per la
sanita' dell'Assemblea regionale siciliana avvalora tale conclusione,
mal conciliandosi con la necessita' di acquisire, invece, il parere
della commissione di esperti previsto dalla legge statale. La
delicata dialettica dei rapporti tra legislazione statale e
legislazione regionale concorrente non puo' consentire che la
potesta' sottostante a quest'ultima venga esercitata in termini cosi'
contraddittori da compromettere l'effettiva tutela degli interessi
unitari perseguiti dalla legge statale attraverso la statuizione dei
princi'pi fondamentali relativi alla materia in questione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art.2 della legge
approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 5
maggio 1988, recante "Provvidenze per l'Istituto materno infantile
del Policlinico dell'Universita' degli studi di Palermo".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1988.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CONSO
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 29 dicembre 1988.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
88C2007