N. 454 ORDINANZA (Atto di promovimento) 25 gennaio - 26 settembre 1989
N. 454 Ordinanza emessa il 25 gennaio 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 settembre 1989) dal tribunale amministrativo regionale dell'Umbria sul ricorso proposto da Biscarini Pietro contro il Ministero di grazia e giustizia ed altro. Ordinamento giudiziario - Trattamento economico dei magistrati - Aumenti periodici dello stipendio - Spettanza ai soli magistrati della Corte dei conti - Richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 413/1988, di infondatezza di identica questione, ritenuta superabile dal giudice rimettente. (Legge 2 aprile 1979, n. 97, art. 9, secondo comma, in relazione al d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, art. 5, ultimo comma; legge 16 dicembre 1961, n. 1308, art. 2, lett. d); legge 20 dicembre 1961, n. 1345, art. 10, ultimo comma, come interpretato dalla legge 6 agosto 1984, n. 425, art. 1, secondo comma). (Cost., artt. 3, 24, 36, 102 e 103).(GU n.41 del 11-10-1989 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 594/1987
proposto da Biscarini Pietro rappresentato e difeso dall'avv. Renato
Cesarini, presso cui e' elettivamente domiciliato in Perugia, viale
P. Pellini n. 31 giusta procura a margine del ricorso introduttivo,
contro il Ministero di grazia e giustizia, il Ministero del tesoro,
in persona dei rispettivi ministri pro-tempore, rappresentati e
difesi ex lege dall'avvocatura distrettuale dello Stato di Perugia
presso cui sono domiciliati in Perugia, per il riconoscimento del
trattamento economico di cui all'art. 5, ultimo comma, del d.P.R. 28
dicembre 1970, n. 1080, e la condanna delle amministrazioni intimate
al pagamento di quanto dovuto con rivalutazione monetaria, interessi
compensativi e per l'accertamento del diritto alla liquidazione della
buonuscita anche su tali emolumenti;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dei Ministeri di grazia e
giustizia e del tesoro;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Udita alla pubblica udienza del 25 gennaio 1989 la relazione del
referendario avv. C. Zucchelli e uditi, altresi',
l'avv. Cesarini per il ricorrente e l'avv. Melelli per le
amministrazioni resistenti;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
ESPOSIZIONE IN FATTO
Il ricorrente, magistrato ordinario collocato a riposo, ha fruito
durante il servizio degli aumenti periodici di cui alla legge 16
dicembre 1961, n. 1308, pari al 2,50% per ogni biennio di permanenza
nella stessa funzione e qualifica.
Con decisione n. 27 dell'adunanza plenaria del Consiglio di Stato
del 10 dicembre 1983, sul presupposto della abrogazione ad opera
dell'art. 18 della legge 2 aprile 1979, n. 97, dell'art. 3 del d.P.R.
28 dicembre 1970, n. 1080, e' stato ritenuto applicabile ai
magistrati ordinari il meccanismo di cui all'art. 5, ultimo comma,
del d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080, il quale prevede la
riliquidazione, nelle qualifiche superiori via via raggiunte, dei sei
anni di anzianita' figurativa concessi al raggiungimento della
qualifica di primo referendario della Corte dei conti, e cio' a
partire dalle qualifiche dell'ordine giudiziario corrispondenti.
Dopo l'entrata in vigore della legge 6 agosto 1984, n. 425, e la
sentenza della Corte costituzionale n. 1234 del 7 aprile 1987, il
ricorrente adisce questo tribunale per il riconoscimento degli
emolumenti risultanti dall'applicazione del detto art. 5 lamentando:
1) premesso il carattere vincolante delle norme legislative di
interpretazione autentica, osserva il ricorrente che ove la norma non
dovesse assumere il significato di una migliore lettura della norma
esistente, ad essa dovrebbe attribuirsi il significato e la
intenzione di normativa tendente ad influire sulla necessita'
contigente, con cio' non sfuggendo ai dubbi di incostituzionalita'
gia' prospettati con l'ordinanza dell'A.P. del C.d.S. del 23 ottobre
1984;
2) lamenta inoltre la incostituzionalita' dell'art. 1, secondo
comma, della legge 6 agosto 1984, n. 425, in quanto diretta ad
eludere il diritto alla difesa del cittadino ed a perpetuare la
differenza di trattamento tra le categorie di magistratura ordinaria
e contabile. Osserva comunque che, come rilevato dall'ordinanza della
IV sez. del C.d.S. del 23 ottobre 1984, n. 141, l'alternativa poteva
consistere solo nel riconoscimento della parita' di trattamento tra
le due categorie di magistrati o nell'invio alla Corte a seguito dei
dubbi di costituzionalita', ma che risolti questi ultimi in via
interpretativa non resta che l'accoglimento delle pretese dei
ricorrenti, ovvero, ostando a cio' l'interpretazione autentica, la
riproposizione di dubbi costituzionali.
Cio' in particolare, riguardo alla differenziazione di trattamento
economico tra magistrati ordinari e contabili in relazione agli artt.
3 e 36 nonche' 101 e 113 della Costituzione;
3) lamenta, infine, la incostituzionalita' dell'art. 3 della
legge n. 425/1984 nella parte in cui attua una disparita' di
trattamento tra magistrati in servizio e quelli a riposo dal 1
gennaio 1979.
Con successiva memoria ribadisce il ricorrente le censure di
incostituzionalita' degli artt. 1, secondo comma, e 3 della legge n.
425/1984 chiedendo la remissione alla Corte per la soluzione del
giudizio incidentale.
Si costituiscono in giudizio i Ministeri di grazia e giustizia e
del tesoro eccependo:
1) che la Corte costituzionale ha gia' respinto l'eccezione di
incostituzionalita' circa l'art. 1, secondo comma, della legge n.
425/1984, riconoscendone l'indubbio valore interpretativo, rivolto
per altro al passato e non alle situazioni future disciplinate
mediante la stessa legge;
2) che anche dopo l'emanazione della legge 2 aprile 1979, n. 97,
occorre riferirsi, nella definizione di norme di carattere generale
relative al trattamento economico, alla disciplina generale sul
pubblico impiego e non a norme speciali relative categorie
specifiche, come quella dei magistrati della Corte dei conti;
3) che la questione di incostituzionalita' dell'art. 1, secondo
comma, della legge n. 425/1984 e' stata rigettata con sentenza n. 413
del 24 marzo-7 aprile 1988 della Corte costituzionale;
4) che rientra infine nella discrezionalita' legislativa la
determinazione di progressioni economiche e di carriera legate a
decorrenze determinate, senza che cio' violi precetti costituzionali.
Premesso quanto sopra, il collegio, rilevato:
che il ricorrente, magistrato, ha adito questo tribunale per il
riconoscimento dei sei aumenti periodici figurativi sullo stipendio
base della qualifica a quella data posseduta, nonche' gli ulteriori
aumenti periodici ex art. 1, quinto comma, del d.P.R. 28 dicembre
1970, n. 1080;
che il ricorrente prospetta che la limitazione di tali benefici
retributivi ai soli magistrati della Corte dei conti appare
contrastare con i principi, espressi nella Carta costituzionale,
della visione unitaria della magistratura;
che il disposto dell'art. 1, secondo comma, della legge 6 agosto
1984, n. 425, che ribadisce la spettanza di tali benefici ai soli
magistrati della Corte dei conti, appare contrastare con il principio
unitario riconosciuto costituzionalmente;
che la questione di illegittimita' costituzionale della
disposizione della legge n. 425/1984 non appare manifestamente
infondata, considerati i principi stabiliti dal legislatore
costituzionale;
che, invero, nel titolo IV della parte prima della Costituzione
l'ordinamento giudiziario viene unitariamente considerato;
che, si afferma, sub art. 101, l'unitarieta' di tale
ordinamento, sviluppantesi in quattro organismi: 1) giudice
ordinario; 2) giudice amministrativo; 3) giudice contabile; 4)
giudice militare, distinguentisi solo funzionalmente (art. 107, terzo
comma);
che la considerazione unitaria dell'ordinamento giurisdizionale
e' ulteriormente evidenziata dalla disposizione dell'art. 102 della
Costituzione, che, al secondo comma, vieta la istituzione di giudici
straordinari o di giudici speciali, attraverso, ancora, l'espressione
di principi comuni a tutto l'organismo giudiziario, relativi al loro
status, con l'affermazione del costituire la magistratura un ordine
autonomo ed indipendente (art. 104, primo comma), della sua
indipendenza e della riserva legislativa (art. 108), con
l'affermazione per tutti i provvedienti della magistratura
dell'obbligo della motivazione, con la distinzione dei magistrati
"soltanto per la diversita' di funzioni" (art. 107, terzo comma);
che questa configurazione unitaria dell'ordinamento giudiziario
ha evidenti riflessi sul trattamento economico della magistratura
tutta;
che, infatti, gia' nella sentenza n. 1/1978 della Corte
costituzionale si evidenziava la costante preoccupazione del
legislatore "di garantire un parallelismo economico con i magistrati
ordinari" degli altri appartenenti all'ordine giudiziario;
che l'ordinamento giudiziario, cosi' come delineato dal
legislatore costituzionale, comprende non solo gli organismi
giudiziari in senso stretto, il giudice ordinario, ma anche quello
amministrativo, contabile, militare (Cons. Stato, ad. plenaria dec.
16 dicembre 1983, n. 27);
che tale concezione impone l'identita' del trattamento economico
di tutti gli appartenenti all'ordinamento giurisdizionale;
che, invero, la ratio legis, che abbraccia l'insieme delle
singole disposizioni legislative mira a sancire l'equilibrio delle
retribuzioni per tutte le categorie dei magistrati ordinari,
amministrativi, contabili, militari (Corte costituzionale sentenza n.
413/1988);
che tale identita' ha informato la legge n. 425/1984;
che, pertanto, talune disposizioni di questa legge non appaiono
consone ne' rispecchiare tale ratio, quale quella del secondo comma
dell'art. 1, sopra riportato, ribadente una posizione privilegiata
per i magistrati della Corte dei conti;
che tali norme, quindi, appaiono contrastare con le disposizioni
sopra riportate del titolo IV, parte prima, della Costituzione e non
rispettano i principi di ragionevolezza, non essendo adeguate alla
ratio legis che vuole l'equilibrio delle retribuzioni di tutte le
categorie dei magistrati;
che con ordinanze in data 16 ottobre 1987 e 4 febbraio 1988 il
C.d.S. ha rimesso alla Corte costituzionale la questione riguardante
il contrasto del ripetuto art. 1 con gli artt. 3 e 36 della
Costituzione nonche' dell'art. 9, secondo comma, della legge 2 aprile
1979, n. 97, in relazione agli artt. 5, ultimo comma, del d.P.R. 28
dicembre 1970, n. 1080, art. 2, lett. d), della legge 16 dicembre
1961, n. 1308, art. 10, ultimo comma, della legge 20 dicembre 1961,
n. 1345, per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione;
che in tale sede si osservava come il legislatore con la
dispozione di cui all'art. 1, secondo comma, della legge 6 agosto
1984, n. 425, non ha voluto ristabilire in via generale, astratta e
tendenzialmente permanente una disciplina in ipotesi male intesa o
male applicata dai giudici: che' anzi, tutto al contrario, quando ha
voluto disporre in via generale, astratta e permanente ha statuito
proprio in senso conforme alla giurisprudenza, e piu' precisamente in
senso assolutamente identico alle sentenze, relativamente alla
questione della indennita' speciale ed in senso analogo sulla
questione degli "scatti" di anzianita' (recependo cioe' il principio
dell'identita' di disciplina tra i magistrati della Corte dei conti e
tutti gli altri);
che, pertanto, traspare l'inesistenza di una volonta' diretta a
ristabilire l'ordine giuridico nell'interesse pubblico generale, e si
rivela, all'opposto, una volonta' diretta esclusivamente, o
prevalentemente, a svalutare la funzione giurisdizionale e, con essa,
il diritto alla difesa costituzionalmente garantito (art. 24 della
Costituzione);
che quel sacrificio della funzione giurisdizionale, che e' insito
in ogni intervento d'interpretazione autentica, puo' essere
accettabile e giustificato quando la sua finalita' e' quella di
chiarire e precisare, per il passato e per il futuro, la regola, o,
al limite, di modificarla sub specie d'interpretazione; non lo e'
piu', o non altrettanto, quando la finalita' e' solo quella di
smentire i giudizi, togliere effetto alle sentenze gia' pronunciate,
e alterare il corso prevedibile dei giudizi pendenti, il tutto
peraltro nel contesto di un intervento di piu' ampio contenuto il cui
risultato finale "a regime", e' ispirato agli stessi criteri
dell'interpretazione giurisprudenziale;
che si denuncia, dunque, un contrasto con l'art. 24 della
Costituzione, nella forma della violazione del diritto dei privati
interessati di agire e difendersi in giudizio;
che insieme all'art. 24, sembra violato anche il combinato
disposto degli artt. 102 e 103 della Costituzione, intesi nel loro
insieme come fondamento e garanzia di una funzione giurisdizionale
(articolata in giustizia ordinaria e giustizia amministrativa)
distinta da quella legislativa e di uguale dignita' ed originarieta'
rispetto ad essa;
che generalmente si ammette che l'interpretazione legislativa
autentica non costituisca violazione del principio della separazione
dei poteri; ma cio' si e' sempre detto rispetto al fenomeno normale,
cioe' quello del legislatore che stabilisce (o ristabilisce) una
regola valevole essenzialmente per il futuro, e solo accessoriamente,
derivatamente, resa applicabile anche nelle controversie pendenti;
mentre il caso in esame, come si e' gia' detto, e' diverso;
che la violazione e' delle suddette norme (artt. 24, 102 e 103)
ricorre dunque nella figura dell'eccesso di potere legislativo, cioe'
nella figura dell'uso distorto (come si palesa grazie alle
circostanze di fatto ed all'ambito ristrettissimo, quasi una tantum,
della applicazione) di un potere astrattamente compatibile con la
Costituzione, quale il potere d'interpretazione autentica;
che la vicenda giudiziaria culminata con la decisione del 10
dicembre 1983, n. 27, dell'adunanza plenaria (cit.), e' stata
dominata proprio dalle questioni di costituzionalita' relative alle
leggi che i giudici amministrativi erano allora chiamati ad
interpretare;
che le questioni di costituzionalita' sono state accantonate non
perche' ritenute irrilevanti o infondate, ma, al contrario, perche'
e' stato ritenuto possibile superarle per via interpretativa;
che ora il legislatore afferma, invece, forte della sua
autorita' d'interprete autentico, che le leggi de quibus non erano
suscettibili dell'interpretazione accolta dai giudici, ma (solo) di
quella sostenuta dall'amministrazione dello Stato, ridando allora
vita a quelle questioni di costituzionalita' che si era creduto di
poter superare;
che anche per la questione relativa al modo di calcolare gli
aumenti periodici ("scatti") di stipendio o, se si vuole, ai criteri
di applicazione degli "scatti" in relazione ai passaggi di qualifica,
il principio di fondo dev'essere quello della parita' di trattamento
fra le varie magistrature;
che se e' vero che e' inequivoca la volonta' della legge del
1984 di mantenere una certa difformita' di trattamento fra i
magistrati della Corte dei conti e tutti gli altri, e' anche vero che
in realta' quella distinzione non si fonda sopra un esplicito
disposto normativo di cui si possa, sic et simpliciter, denunciare
l'incostituzionalita', bensi' sopra una prassi interpretativa
assurta, per i magistrati della Corte dei conti, al rango di "diritto
vivente", fondata sul complesso delle norme "autenticamente
interpretate" dal secondo comma dell'art. 1 della legge n. 425/1984,
ma non direttamente desumibile da esso;
che, d'altro canto, l'adunanza plenaria (dec. n. 27 del 1983)
non ha affermato che le norme "autenticamente interpretate" dal
legislatore fossero da intendere come dettate per altri che per i
magistrati della Corte dei conti, anzi ha riconosciuto che tale era,
in effetti, l'originario ambito applicativo di quelle leggi, tanto e'
vero che la loro applicazione analogica alle altre magistrature e'
stata ritenuta possibile solo a decorrere dal 1 gennaio 1979, e non
anteriormente;
che la decorrenza 1 gennaio 1979 e' stata individuata, perche'
quello era l'inizio dell'applicazione del nuovo sistema retributivo
introdotto con legge 2 aprile 1979, n. 97, mai i giudici
amministrativi hanno ritenuto che quel nuovo sistema retributivo, pur
mantenendo esplicitamente (art. 9, secondo comma) l'istituto degli
aumenti periodici, non ne contenesse pero' la disciplina e che questa
non fosse piu' desumibile, come per l'innanzi, mediante il rinvio a
quella propria dei dirigenti amministrativi statali;
che da cio' deriva la necessita' di una integrazione analogica
grazie al richiamo della disciplina in uso presso la Corte dei conti
attesa l'impossibilita' di ravvisare alcun motivo di ordine giuridico
o razionale per differenziare, sotto questo specifico profilo, i
magistrati della Corte dei conti da tutti gli altri;
che da cio' consegue che l'art. 1, secondo comma, della legge n.
425/1984, ponendosi esplicitamente come interpretazione autentica
dell'art. 5, ultimo comma, del d.P.R. 28 dicembre 1970', n. 1080,
dell'art. 2, lett. d), della legge 16 dicembre 1961, n. 1308, e
dell'art. 10, ultimo comma, della legge 20 dicembre 1961, n. 1345, va
inteso come diretto ad interpretare autenticamente, altresi', l'art.
9, secondo comma, della legge n. 97/1979, e precisamente ad
interpretarlo nel senso che esso conserva, per i magistrati diversi
dalla Corte dei conti, un regime degli aumenti periodici diverso e
deteriore rispetto a quello riservato ai magistrati della Corte
stessa;
che, pertanto, se oggi si vuol denunciare una irrazionale ed
ingiusta disparita' di trattamento, la fonte di essa va individuata
non solo e non tanto nelle leggi n. 1308 e n. 134 del 1961, e nel
d.P.R. n. 1080/1970, quanto e soprattutto nella legge n. 97/1979,
beninteso secondo l'interpretazione che degli uni (esplicitamente) e
dell'altra (implicitamente) ha dettato la legge del 1984;
che emerge la mancanza di qualsivoglia giustificazione legale,
etica e razionale. Non puo' parlarsi, infatti, di inconsistenza o
insufficienza delle giustificazioni ipoteticamente adducibili, quanto
di vera e propria impossibilita' di avanzare una sia pur dubbia
ipotesi di giustificazione;
che il parametro di costituzionalita' da invocare e', anche in
questo caso, l'art. 3 con particolare riferimento al principio,
costantemente osservato dal legislatore, tranne in questa occasione,
di una sostanziale parita' di trattamento economico fra le varie
carriere di magistratura (ivi compresa l'avvocatura dello Stato);
che la Corte costituzionale, con sentenza 17 luglio 1975, n.
219, ha affermato che, pur, nel quadro della discrezionalita'
legislativa in ordine alla determinazione del trattamento economico
di carriere distinte, rappresenta violazione del principio di
uguaglianza l'immotivata differenziazione retributiva di carriere per
l'innanzi considerate costantemente meritevoli di un trattamento
conforme;
che si deve ancora osservare che la (sospetta) violazione
dell'art. 3 della Costituzione, ridonda anche in (sospetta)
violazione dell'art. 36 (principio dell'adeguatezza della
retribuzione alla qualita' e quantita' del lavoro prestato);
che le questioni sopra evidenziate sono state dichiarate
manifestamente infondate dalla Corte costituzionale con ordinanza n.
1083 del 24 novembre-6 dicembre 1988 in Gazzetta Ufficiale, serie
speciale, n. 50 del 14 dicembre 1988 sul presupposto della gia'
avvenuta declaratoria di non fondatezza ad opera della sentenza della
Corte costituzionale n. 413/1988;
che al contrario le questioni stesse, lungi dall'essere state
risolte mediante la sentenza or ora citata non vennero in tale sede
neppure affrontate, essendosi in tale occasione la Corte limitata a
ribadire la ratio del futuro delle norme innovative della legge n.
425/1984, senza evidenziare i motivi per cui le norme interpretative,
che operavano sulle situazioni pregresse, non collidessero con il
dettato costituzionale;
che, pertanto, non appaiono allo stato risolti i dubbi di
costituzionalita' evidenziati dal C.d.S. nelle ordinanze succitate e
riassunti nella presente ordinanza;
che appare, quindi, indispensabile richiedere alla Corte
costituzionale un'ampia disamina ed una conseguente decisione in
ordine alle questioni di costituzionalita' che implicano allo stato
il pericolo di una grave rottura dell'equilibrio costituzionale tra i
poteri legislativo e giurisdizionale;
che le questioni enunciate appaiono rilevanti per la decisione
della presente controversia.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, secondo comma, della legge 2
aprile 1979, n. 97, in relazione agli artt. 5, ultimo comma, del
d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1080; 2, lett. d), della legge 16
dicembre 1961, n. 1308; 10, ultimo comma, della legge 20 dicembre
1961, n. 1345, cosi' come interpretato dall'art. 1, secondo comma,
della legge 6 agosto 1984, n. 425, per contrasto con gli artt. 3 e
36, 24, 102 e 103 della Costituzione;
Ordina la sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale;
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e
che venga, altresi', comunicata al Presidente del Senato della
Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Cosi' deciso in Perugia nella camera di consiglio del 25 gennaio
1989.
(Seguono le firme)
89C1023