N. 10 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 settembre 1989
N. 10 Ordinanza emessa l'11 settembre 1989 dal pretore di Bologna nel procedimento civile vertente tra Cavazza Mario ed altri e il Ministero del tesoro ed altri Previdenza e assistenza sociale - Lavoratori dipendenti - Ritenute Gescal (0,35%) - Costituzione di un fondo per costruzioni di alloggi per i lavoratori - Ingiustificata discriminazione dei lavoratori dipendenti rispetto ai lavoratori autonomi non soggetti a tali ritenute - Violazione del principio della capacita' contributiva per l'assoggettamento a detta ritenuta solamente dei lavoratori dipendenti che non sono gli unici beneficiari della attivita' della p.a. finanziata con i fondi Gescal. (Legge 14 febbraio 1963, n. 60, art. 10, primo comma, lettere b) e c); legge 5 agosto 1978, n. 457, art. 35, primo comma, lett. a); legge 14 febbraio 1963, n. 60, art. 10, primo comma, lettere b) e c); legge 11 marzo 1988, n. 67, art. 22, primo comma). (Cost., artt. 3 e 53).(GU n.4 del 24-1-1990 )
IL PRETORE Ha pronunciato la seguente ordinanza nella causa iscritta al n. 1699/87 r.g.l. promossa da: 1) Cavazza Mario, 2) Veronesi Agostino, 3) Bontadini Anna, 4) Spinelli Ivo, 5) Cobianchi Giulio, 6) Sabatini Silvano, 7) Amaroli Franco, 8) Di Bartolomeo Filomena, 9) Orsi Francesca, 10) Pesci Massimo, 11) Mezzofanti Floriana, 12) Piccinelli Roberto, 13) Costanti Mario, 14) Canetoli Marisa, 15) Mordeca Renato, 16) Marega Anna, 17) Mei Liliana, 18) Orlandi Giovanni, 19) Savigni Sandro, 20) Lollini Oscar, 21) Pettinato Antonio, 22) Cavalieri Tonino, 23) Pizzirani Claudio, 24) Gavina Alessandro, 25) Muscioni Massimo, 26) Masiero Gianfranco, 27) Grassilli Giampaolo, 28) Zanna Roberto, 29) Bonfiglioli Ernesto, 30) Marica giovanni, 31) Baietto Varlo, 32) Roncaglia Rolando, 33) Betti Stefano, 34) Pedretti Maurizio, tutti elettivamente domiciliati presso il dott. proc. Stefano Pesci e dott. proc. Franco Danieli, attori, contro 1) Ministero del tesoro, 2) Ministero lavori pubblici, in persona del Ministro pro-tempore rappresentati e difesi dall'avvocatura dello Stato, 3) societa' SA.SIB S.p.a. BO, con la chiamata in causa: istituto nazionale della previdenza sociale, in persona del suo presidente pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. R. De Lorenzi, elettivamente domiciliato a Bologna, via Gramsci, 6, presso la sede provinciale I.N.P.S., convenuti; A scioglimento della riserva che precede; O S S E R V A I ricorrenti, tutti lavoratori subordinati, assoggettati come tali, al prelievo del contributo ex Gescal sui salari loro corrisposti hanno chiesto: a) accertarsi e dichiararsi di non essere piu' tenuti alla corresponsione di tale contributo; b) conseguentemente ordinarsi all'azienda loro datrice di lavoro di non operare piu' la trattenuta relativa; c) condannarsi, in conseguenza, il Ministero del tesoro, a restituire loro le somme prelevate mensilmente allo stesso titolo nei cinque anni antecedenti il deposito del ricorso. In subordine hanno chiesto sollevarsi questioni incidentale di legittimitta' costituzionale delle norme che impongono il versamento del contributo " ex Gescal". Preliminare ad ogni altra questione e' l'esame dell'eccezione di incompetenza giurisdizionale avanzata dall'avvocatura di Stato per conto delle amministrazioni convenute. A tale scopo appare necessario procedere ad una ricostruzione sommaria della normativa attinente ai contributi per cui e' causa e che per brevita' chiameremo contributi ex Gescal, per accertare se questa configuri come obbligazione tributaria, nel qual caso ai sensi dell'art. 9 del c.p.c., la competenza spetterebbe al tribunale, o debba invece essere assimilata ad un contributo previdenziale. Le considerazioni da svolgere a questo proposito appaiono principalmente due: a) la competenza va determinata sulla base di criteri formali, e non di una valutazione sostanziale, della natura dell'istituto, il quale, nel caso di specie, non e' mai definito tributo dalla disciplina a esso pertinente, ne' e' mai assistito da quell'apparato di garanzie a livello di ricorsi amministrativi e giurisdizionali che connota, anche a livello sostanziale, l'obbligazione tributaria. Al contrario la natura previdenziale in senso lato e' chiaramente deducibile dalle disposizioni. Ne' queste caratteristiche formali dell'istituto risultano modificate dalla legislazione successiva, che pure lo ha confermato e prorogato con l'art. 11, secondo e terzo comma, della legge 14 febbrao 1963, n. 60, e l'art. 1 del decreto ministeriale 20 novembre 1963 (che dispone le modalita' di versamento dei contributi). Queste ultime norme infatti stabiliscono che il versamento in questione venga effettuato dai datori di lavoro per i loro dipendenti, insieme con uno dei contributi per previdenza sociale, per l'assicurazione contro la malattia, o per la corresponsione degli assegni familiari, estendendo allo stesso, inoltre, le norme sull'accertamento ed il versamento, quelle penali e quelle relative alla vigilanza, ai controlli, ai ricorsi ed alle controversie previste per il cotributo unitamente al quale venga effettuata la riscossione, oltre ai relativi privilegi; b) la determinazione quantitativa dei contributi stessi e' sempre stata operata in misura percentuale della retribuzione, indipendentemente da ogni valutazione della capacita' contributiva mentre come afferma la sentenza n. 240/1982 della Corte costituzionale "l'elemento della capacita' contributiva non puo' essere desunto dalla base - stipendi e salari erogati - per l'applicazione dei contributi". Va dunque negata una presunta natura di obbligazione tributaria del contributo ex Gescal, e pertanto va respinta l'eccezione di incompetenza giurisdizionale; c) passando all'esame del merito occorre innanzi tutto verificare la rilevanza in causa dell'eccezione di illegittimita' costituzionale prospettata. In proposito va rilevato, innanzi tutto, come non sia possibile accogliere le domande principali dei ricorrenti, svolte ai nn. 1, 2 e 3 del ricorso introduttivo in quanto il contributo in contestazione e' imposto per legge. Diviene cosi' automaticamente rilevante in giudizio la domanda subordinata, in cui si chiede sollevarsi eccezione di illegittimita' costituzionale delle norme che lo dispongono, proprio perche' tale eccezione e' funzionale alla decisione delle domande di merito. Poiche' il ricorso introduttivo e' stato depositato in cancelleria il 30 luglio 1987, ed i ricorrenti chiedono la restituzione dei contributi versati nei cinque anni antecedenti tale deposito, il termine di riferimento temporale decorre evidentemente dal 30 luglio 1982. Cio' vuol dire che delle tante norme che in quasi quarant'anni hanno disciplinato i contributi ex Gescal, istituendoli, paragonandoli, o modificandoli, sono rilevati ai fini del presente giudizio solo quelle che sono attualmente in vigore o che lo siano state direttamente o indirettamente, dal 30 luglio 1982 in poi. Si e' detto che la contribuzione ex-Gescal e' imposta per legge. Per la precisione, al momento del deposito del ricorso lo era in forza del combinato disposto dal primo comma, lettere b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, che determinava (e determina tuttora) l'entita' dei contributi, nonche' del primo comma, lett. a) dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457, che li ha prorogati fino al 31 dicembre 1987. L'art. 10 della legge n. 60/1963 istituiva un contributo dello 0,35 per cento della retribuzione mensile a carico dei lavoratori dipendenti (lett. a) ed uno dello 0,70% a carico dei datori di lavoro (lett. b). Se questa era la situazione legisllativa al momento della proposizione del ricorso, in corso di causa e' sopravvenuto il d.-l. 15 gennaio 1988, n. 8, che, all'art. 1, prorogava "fino al periodo di paga in corso al 31 dicembre 1988" i contributi per cui e' causa, vale a dire, appunto, secondo la puntuale dizione del testo legislativo "i contributi di cui al primo comma, lett. b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60". Il d.-l. n. 8/1988 peraltro non e' stato convertito, ma i contributi per cui e' causa sono stati ugualmente prorogati, in forza dell'art. 22 della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988), il cui primo comma stabilisce appunto che "i contributi di cui al primo comma, lett. b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, sono dovuti fino al periodo di paga in corso al 31 dicembre 1992". Poiche' i ricorrenti hanno chiesto non solo la restituzione dei contributi arretrati, ma anche l'accertamento di non essere piu' tenuti a versarli e l'ordine alla societa' Sasib, loro comune datrice di lavoro, di non operare piu, la relativa trattenuta, anche la nuova normativa introdotta con l'art. 22 della legge n. 67/1988 rileva quele jus superveniens ai fini della decisione della causa. Anche di essa dovra' essere tenuto conto, anche ai fini della proposta eccezione di illegittimita' costituzionale. Non rileva invece piu' la normativa, che pure costituiva jus superveniens, del d.-l. n. 8/1988, perche' una volta che tale decreto non e' stato convertito, e' privo di efficacia anche agli effetti retroattivi, non fa piu, parte del sistema normativo. Pertanto per il periodo antecedente, e per la precisione, fino al 31 dicembre 1987, l'obbligo per cui e' causa discende come gia' si e' detto, dal combinato disposto del primo comma, lett. b) e c), dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60 e del primo comma, lett. a), dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457. Per il periodo successivo, invece, a partire dal 1 gennaio 1988, lo stesso obbligo discende, invece, dal combinato disposto sempre del primo comma lett. b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60 e dell'art. 22 della legge 11 marzo 1988, n. 67; d) occorre ora verificare se l'eccezione di illegittimita' costituzionale denunziata dai ricorrenti risulti manifestamente infondata, oppure assuma una consistenza sufficente per sottoporla al vaglio della Corte di costituzionalita'. La legittimita' costituzionale delle norme impositive dei contributi in esame e' gia' stata esaminata una prima volta, dalla Corte costituzionale, nella sentenza del 22 dicembre 1964, n. 119, la quale, rigettando l'eccezione di costituzionalita', si innestava su un paesaggio normativo notevolmente diverso da quello odierno, nel quale il contributo, come da ultimo disciplinato, dalla legge n. 60/1963, poteva ben dirsi correlato ragionevolmente a una, seppur potenziale, controprestazione, in quanto le abitazioni edificate dala gestione Ina Casa prima, della Gescal poi, potevano essere assegnate solo a lavoratori dipendenti, e solo a coloro, tra essi, che avessero versato una mensilita' almeno del contributo. Questa disciplina comportava pertanto la presenza di elementi solidaristici, che si collocavano, ragionevolmente, all'interno della categoria dei lavoratori dipendenti (da lavoratore dipendente non bisognoso dell'assegnazione a lavoratore assegnatario) ed a carico dei confronti dei lavoratori dipendenti stessi. Attualmente invece, data che la Gescal e' stata liquidata con la legge 19 gennaio 1974, n. 9, i contributi ex Gescal concorrono al finanziamento degli Iacp e dei comuni, genericamente finalizzati all'edilizia popolare ed al recupero del patrimonio edilizio esistente (vedi legge 5 agosto 1978, n. 457, in particolare agli art. 1 e 35, nonche' agli artt. 18 e segg., relativi ai beneficiari dei mutui agevolati). Gli Iacp hanno soppiantato la soppressa gescal nei compiti di assegnazione, e sono divenuti potenziali assegnatari delle ebitazioni tutti coloro che possono fruire dell'edilizia popolare e quindi anche lavoratori autonomi (cfr. d.P.R. n. 1035/1972, in particolare all'art. 2) che peraltro non versano nulla di analogo ai contributi ex Gescal; e) una simile normativa sembra confliggere sia con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione, che con il principio della correlazione degli oneri tributari alla capacita' contributiva, di cui all'art. 53, primo comma, della Costituzione. Sotto il primo pprofilo va rivelato che, come ha sottolineato piu' volte la giurisprudenza della Corte costituzionale, il principio di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione, impone discipline uguali per situazioni uguali, e che una differenziazione di disciplina e' costituzionalmente ammissibile soltanto in quanto sia giustificata, ragionevole e razionale, non arbitraria. Nel caso di specie, invece, si manifesta una situazione evidente di disparita' in quanto i lavoratori dipendenti ed i lavoratori autonomi si trovano in una posizione identica per quanto concerne la potenziale titolarita' ad un'assegnazione delle abitazioni costruite anche con i contributi in precedenza destinati alla Gescal, a fronte di una posizione d'obbligo gravante sui soli lavoratori dipendenti. Ne' una simile discrasia potrebbe esser giustificata appigliandosi in qualche modo al principio di solidarieta' (art. 2 della Costituzione), piu' volte invocato in materia del genere. Occorre tener fermo, infatti, che la discrezionalita' del legislatore non puo', ne' richiamandosi al principio di solidarieta' ne' a qualsivoglia altro principio, istituire disparita' di trattamento se non entro gli ordinari limiti nel confine dei quali, come si e' visto, una differenziazione e' ammissibile e non collidente coll'art. 3, primo comma, della Costituzione; vale a dire, per riassumere tali limiti in un'unica espressione, quelli della non arbitrarieta'/irragionevolezza della differenzazione stessa. Anche recentissimamente (sentenza n. 104/1985) la giurisprudenza costituzinale e' stata esplicita sul punto, ammonendo che "la discrezinalita' legislativa trova sempre un limite nella ragionevolezza delle statuizioni che comportano disparita' di trattamento tra i soggetti". E appare quanto meno di dubbia ragionevolezza l'imposizione di un obbligo di solidarieta' ai lavoratori dipendenti in favore di soggetti quali i lavoratori autonomi, che l'esperienza comune non indica come collocati, in genere, in posizioni economicamente deteriore rispetto agli obbligati, e che invece sono esentati, nell'uguaglianza del beneficio, da qualunque contribuzione. Tutto cio' valutato, l'eccezione di costituzionalita' avanzata in rapporto all'art. 3, primo comma, della Costituzione, non appare manifestamente infondata; f) per quanto riguarda l'eccezione di illegittimita' costituzionale, rispetto all'art. 53 della Costituzione pure avanzata dai ricorrenti, e' utile richiamare la sentenza n. 119/1964 della Corte costituzionale, sopra citata, la quale affermava nel quadro della normativa dell'epoca, la non irragionevolezza dell'imposizione dei contributi di cui all'art. 5 della legge 28 febbraio 1949, n. 43, alle categorie dei lavoratori dipendenti, in quanto proprio queste categorie "soprattutto" attingevano ai benefici conseguenti. Con la disciplina successiva, questo, almeno per i lavoratori dipendenti, non e' piu' avenuto, perche' anche i lavoratori autonomi fruiscono nello stesso modo delle abitazioni che i contributi, in precedenza versati alla Gescal, contribuiscono a finanziare. Sotto il profilo sostanziale si puo' ritenere, pertanto, essendo cosi' venuta meno la causalita' del prelievo, che ci si trovi dinanzi ad un'obbligazione di natura tributaria. Se tale dunque e', peraltro, essa dovrebbe essere correlata a una manifestazione di capacita' contributiva ai sensi dell'art. 53, primo comma, della Costituzione, come piu' volte evidenziato dalla Corte costituzionale, secondo la giurisprudenza della quale "la capacita' contributiva costituisce presupposto di legittima imposizione" e l'art. 53 "esclude che l'obbligo tributario possa sorgere ove manchi del tutto" la capacita' contributiva (sentenza n. 97/1968). Occorre tenere presente, pero', l'insegnamento della stessa giurisprudenza che la capacita' contributiva "non coincide affatto con la percezione di un qualsiasi reddito" (cfr. sentenza n. 240/1982). Al contrario, nel caso di specie "metro di determinazione della quantita' di imposta dovuta" quale dev'essere la capacita' contributiva (cfr. sentenza n. 97/1968) e' il mero salario o stipendio da lavoro dipendente, in percentuale del quale e' calcolato il prelievo ex Gescal. Appare quindi non manifestamente infondato il dubbio che, in quanto sostanzialmente obbligazione tributaria, tale prelievo violi l'art. 53, primo comma, della Costituzione, in quanto carente di qualunque riferimento a quello, che e' presupposto di legittimazione e parametro di determinazione quantitativa dell'imposizione tributaria, cioe' alla capacita' contributiva. E' gia' sotto quest'aspetto appare opportuno sollevare d'ufficio eccezione di illegittimita' costituzionale, con riferimento all'art. 53, primo comma, Costituzione, nei confronti delle norme che impongono ai lavoratori dipendenti il versamento dei contributi gia' destinati alla Gescal. Ma anche qualora la normativa vigente fosse corretta da questo punto di vista, rimarrebbe fonte di dubbio sulla sua legittimita' costituzionale l'aspetto indicato del ricorso. E' noto infatti - e la giurisprudenza della Corte costituzionale l'ha piu' volte esplicitato - che l'art. 53 rappresenta, in campo tributario, l'espressione del principio sancito in generale dall'art. 3 (cfr. p. es. le sentenze nn. 155/1963, 64/1965, 59/1970, 113/1970 e 120/1972). Del resto la stessa Corte ha chiarito (sentenza n. 105/1981) che "le questioni di eguaglianza delle leggi vanno affrontate anche in vista di ogni altra disposizione di rango costituzionale, che nella specie concorre a garantire l'eguaglianza stessa". E' ben vero che non spetta al giudice delle leggi vautarie ex art. 53 l'entita' dell'onere tributario, trattandosi di compito riservato al legislatore; e' fatta eccedenza, pero', per "il controllo di legittimita' sotto il profilo dell'assoluta arbitrarieta' o irrazinalita' delle norme" (cfr. le sentenze della Corte costituzionale nn. 92/1972, 144/1972, 144/1972 e 262/1977), vale a dire per quello che e' il significato giuridico, enucleato dalla giurisprudenza costituzionale, di una disuguaglianza. Pertanto, richiamandosi alle argomentazioni sopra svolte in ordine all'eccezione rispetto all'art. 3 della Costituzione, non si vede per quale ragionevole motivo (cioe' appare arbitrario) solo a carico dei lavoratori dipendenti sia posto un obbligo che, essendo dal punto di vista sostanziale di tipo tributario, non si colloca in rapporto causale con alcun beneficio particolare della categoria dei lavoratori dipendenti, ma concorre genericamente al finanziamento di un'attivita' pubblica (cfr. l'ordinanza n. 45/1984 della Corte costituzionale, che definisce "beni pubblici" le case popolari) di cui anche cittadini non soggetti al prelievo ex Gescal, quali i lavoratori autonomi, sono ammessi a fruire. Il che si puo' esprimere anche con questo altro modo. L'entita' dell'imposizione gravante sui lavoratori dipendenti tenuti al versamento ex-Gescal appare arbitraria ed irrazionale se la si confronta con l'entita' (che e' un'entita' nulla) dell'imposizione su soggetti, quali i lavoratori autonomi, che possono avere uguale o superiore capacita' contributiva. Irrazionalita' o arbitrarieta', questa, che come si e' visto poco sopra sono sottoposte al sindacato del giudice delle leggi in relazione all'art. 53 della Costituzione. Appare dunque non manifestamente infondata l'eccezione rispetto all'art. 53 anche sotto questo secondo profilo, che e' quello rilevato dal ricorso; g) concludendo si deve ritenere rilevante in giudizio e non manifestamente infondata, con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 53, primo comma, della Costituzione, la eccezione di illegittimita' costituzionale: 1) per quanto attiene al periodo fino al 31 dicembre 1987, del combinato disposto dal primo comma, lettere b) e c), dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e dal primo comma, lett. a), dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457; 2) per quanto attiene al periodo successivo, a partire dal 1 gennaio 1988, del combinato disposto del primo comma, lettere b) e c) della legge 14 febbraio 1963, n. 60, e dell'art. 22, primo comma, della legge 11 marzo 1988, n. 67. Pertanto deve essere sollevata la relativa questione di illegittimita' costituzionale, nei termini sopra indicati, con sospensione del presente giudizio e trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. A cura della cancelleria deve essere ordinata la notificazione della presente ordinanza alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri nonche' la comunicazione di essa ai Presidenti delle due Camere del Parlamento;
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953, numero 87; Solleva questione di illegittimita' costituzionale, con riferimento agli artt. 3, primo comma, e 53, primo comma, della Costituzione: 1) del combinato disposto dal primo comma, lett. b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60 e del primo comma, lett. a) dell'art. 35 della legge 5 agosto 1978, n. 457; 2) del combinato disposto dal primo comma, lettere b) e c) dell'art. 10 della legge 14 febbraio 1963, n. 60, dell'art. 22, primo comma, della legge 14 marzo 1988, n. 67; Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, con sospensione del presente giudizio; Ordina che, a cura della cancelleria, la presente ordinanza venga notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Bologna, addi' 11 settembre 1989 Il pretore: MONACI 90C0047