N. 54 SENTENZA 31 gennaio - 2 febbraio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione - Legge regione Molise recante "Interpretazione autentica dell'art. 4 della legge regionale 13 aprile 1988, n. 10" - Contenuto - Lamentata sussistenza, nonostante la suddetta formale intitolazione, di modifiche alla normativa concernente gli assegni vitalizi dei consiglieri regionali - Proposizione del ricorso mediante provvedimento del Presidente del Consiglio senza preventiva delibera del Consiglio dei Ministri Insussistenza nel caso di specie di circostanze eccezionali tali da giustificare la deroga alla norma generale che richiede tale delibera - Inammissibilita' del ricorso. (Legge regione Molise 25 luglio 1989). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.7 del 14-2-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Molise approvata il 24 maggio 1989, riapprovata il 25 luglio 1989 dal
Consiglio regionale, avente per oggetto: "Interpretazione autentica
dell'art. 4 della legge Regionale 13 aprile 1988, n.10" promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 24
agosto 1989, depositato in cancelleria il 1 settembre 1989 ed
iscritto al n. 72 del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Molise;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice
relatore Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e
l'avv. Pietro Rescigno per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 24 agosto 1989, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato, con riferimento agli artt. 3 e
97 Cost., l'articolo unico della legge regionale del Molise recante
"Interpretazione autentica dell'art. 4 della legge regionale 13
aprile 1988, n. 10", riapprovata, a seguito di rinvio da parte del
Governo, il 25 luglio 1989.
Il ricorso e' stato disposto in data 22 agosto 1989 con
provvedimento del Ministro per gli affari regionali (per delega del
Presidente del Consiglio), provvedimento successivamente ratificato
con delibera del Consiglio dei ministri in data 30 agosto 1989.
Nel ricorso si espone che la legge impugnata, pur se formalmente
intitolata di "interpretazione autentica", nella sostanza
configurerebbe una vera e propria modifica alla disciplina posta
dalla legge regionale n. 10/1988 in materia di "Riordino del regime
degli assegni vitalizi dei consiglieri regionali". Quest'ultima
legge, all'art. 4, aveva stabilito che "l'assegno vitalizio mensile
spetta ai consiglieri cessati dal mandato che abbiano compiuto 60
anni di eta' ed abbiano corrisposto i contributi per un periodo di
almeno 5 anni di mandato esercitato nel consiglio regionale del
Molise". La norma impugnata, stabilisce, a sua volta, che quanto
previsto dal succitato art. 4 della legge regionale n. 10/1988 deve
intendersi riferito ai soli consiglieri che hanno assunto il mandato
successivamente alla data di entrata in vigore della stessa legge
regionale n. 10/1988, mentre ai consiglieri gia' scaduti o in carica
a tale data continuano ad applicarsi, per quanto riguarda il
requisito dell'eta', le norme previste dalle leggi regionali
precedenti. Cio' significa che nei casi sopra indicati dovrebbe
continuare ad applicarsi la normativa piu' favorevole di cui all'art.
6 della legge regionale n. 22/1976, secondo la quale il diritto
all'assegno vitalizio veniva conseguito, oltre che con 5 anni di
contribuzione e 60 anni di eta', anche con 10 anni di contribuzione e
55 anni di eta', oppure con 15 anni di contribuzione e 52 anni di
eta'.
Da quanto sopra il ricorso deduce il contrasto della norma
impugnata con l'art. 3 Cost., per avere introdotto una ingiustificata
disparita' di trattamento tra consiglieri della stessa Regione o di
altre Regioni, nonche' con l'art. 97 Cost., per avere stabilito
immotivate eccezioni alla disciplina del regime degli assegni
vitalizi dei consiglieri regionali, alterando il generale equilibrio
del sistema e non rispettando i principi che regolano la previdenza
pubblica.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Molise per chiedere
il rigetto del ricorso.
La Regione ribadisce, in primo luogo, che la legge contestata ha
carattere di normativa di interpretazione autentica, dal momento che
affronta il problema, rimasto aperto, della delimitazione dei
soggetti cui deve applicarsi la nuova normativa. Confuta, inoltre,
l'asserito carattere pubblicistico del fondo previdenziale previsto
per i consiglieri regionali e conclude rilevando che, se, da un lato,
non e' ravvisabile un motivo di irragionevole discriminazione nel
succedersi nel tempo di regimi differenti, dall'altro, l'autonomia
del legislatore regionale rende improponibile in questa materia ogni
raffronto con quanto previsto da altre Regioni, non sussistendo alcun
divieto di trattamenti difformi.
3. - All'udienza di discussione la difesa regionale ha eccepito
l'inammissibilita' del ricorso, in quanto disposto - in violazione
degli artt. 127 Cost. e 31 legge 11 marzo 1953, n. 87 - con
provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri, senza una
preventiva delibera del Consiglio dei ministri, che e' intervenuto in
sede di ratifica solo dopo la scadenza del termine per l'impugnativa.
Considerato in diritto
1. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilita'
proposta dalla Regione in relazione al fatto che il ricorso e' stato
disposto mediante provvedimento del Presidente del Consiglio (rectius
del Ministro per gli affari regionali su delega del Presidente del
Consiglio), senza la preventiva adozione di una delibera da parte del
Consiglio dei ministri. In tale provvedimento la procedura adottata
e' stata giustificata richiamando: a) la materiale impossibilita' di
convocare il Consiglio dei ministri entro la data della scadenza del
ricorso; b) l'urgenza di provvedere; c) la presunzione del permanere
della volonta' di opporsi alla legge, gia' espressa collegialmente
dal Governo in sede di rinvio; d) il precedente giurisprudenziale
espresso da questa Corte con la sentenza n. 147 del 1972.
Il richiamo a tali argomenti non e' tale, peraltro, da inficiare
la fondatezza dell'eccezione, che merita di essere accolta.
2. - L'art. 127, quarto comma, Cost. riferisce al Governo
l'impugnativa delle leggi regionali: questa Corte, in piu' occasioni,
ha gia' avuto modo di affermare che, nel contesto di tale norma, il
Governo dev'essere inteso nella sua unita' e identificato, ai sensi
dell'art. 92 Cost., con il Consiglio dei ministri (sentt. 33/62;
76/63; 116/66; 8/67). Questa interpretazione trova, d'altro canto,
piena conferma anche sul piano della legislazione ordinaria: in primo
luogo, nell'art. 31, secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87,
dove si prevede che il ricorso proposto dal Presidente del Consiglio
avverso la legge regionale dev'essere preceduto dalla deliberazione
del Consiglio dei ministri; in secondo luogo, nell'art. 2, terzo
comma, lett. d) della legge 23 agosto 1988 n. 400, che, nell'elencare
le competenze del Consiglio dei ministri, attribuisce allo stesso gli
atti "previsti dall'art. 127 Cost. .... in ordine alle leggi
regionali". Per quanto concerne questa seconda disposizione va
rilevato che la stessa e' stata approvata dopo la soppressione dal
testo della proposta di legge iniziale (Atti Camera, X legislatura,
proposta n. 38 del 1987) di un inciso che riferiva alla competenza
del Consiglio dei ministri anche "le ratifiche, nella prima seduta
successiva, delle determinazioni adottate in materia dal Presidente
del Consiglio dei ministri in via di urgenza": soppressione
giustificata, in sede di dibattito parlamentare, con l'esigenza di
non istituzionalizzare una deroga alla procedura ordinaria (cfr. Atti
Camera, X legislatura, seduta del 14 ottobre 1987, pagg. 3500 ss.).
L'interpretazione che qui si conferma trova il suo fondamento come
questa Corte ha gia' sottolineato - in un'esigenza non di natura
formale, ma di sostanza, connessa all'importanza dell'atto di
impugnativa della legge ed alla gravita' dei suoi possibili effetti
di natura costituzionale (sent. 33/62): esigenza che - con
riferimento al carattere tassativo delle competenze di ordine
costituzionale - ha condotto ad escludere che, in linea ordinaria, il
Presidente del Consiglio possa sostituirsi, per motivi di urgenza, al
Consiglio dei ministri e che una delibera di ratifica del Consiglio
dei ministri, adottata dopo la scadenza del termine dell'impugnativa,
possa considerarsi idonea a sanare l'originario difetto di potere del
Presidente (sent. n. 119 del 1966).
3. - L'indirizzo che qui si richiama non conduce, d'altro canto,
anche ad escludere che, in presenza di circostanze straordinarie (da
valutare caso per caso), il Presidente del Consiglio dei ministri -
accertata l'oggettiva impossibilita' di procedere alla convocazione
del Consiglio dei ministri e l'esigenza di garantire la continuita' e
l'indefettibilita' della funzione di governo - possa provvedere,
sotto la propria responsabilita', alla proposizione dell'impugnativa
avverso la legge regionale, salva, in ogni caso, la successiva
ratifica consiliare. Tale evenienza, invero - come la stessa
Presidenza del Consiglio ricorda nell'atto di disposizione del
presente ricorso - e' gia' stata ammessa da questa Corte in una
fattispecie particolare (sent. n. 147/72), caratterizzata
dall'esistenza di una crisi ministeriale non ancora conclusa e dalla
presenza di un Governo che, a causa del giuramento ritardato di uno
dei suoi componenti, si era potuto formare nella sua interezza
soltanto il giorno stesso della scadenza del termine per
l'impugnativa.
Anche il richiamo a tale precedente dimostra, peraltro, come la
deroga alla norma generale possa essere consentita non per semplici
motivi di urgenza o sulla scorta di una pur sempre problematica
presunzione di volonta' all'impugnativa dell'organo collegiale,
bensi' soltanto in presenza di circostanze oggettive di carattere
eccezionale, suscettibili di determinare l'impossibilita' o l'estrema
difficolta', giuridica o di fatto, di una convocazione del Consiglio
dei ministri.
E' del tutto evidente che tali circostanze non ricorrono nel caso
in esame, dal momento che l'impugnativa di cui e' causa e' stata
avanzata dal Presidente del Consiglio in presenza di un Governo gia'
investito nella pienezza delle sue funzioni, mentre la mancata
convocazione del Consiglio dei ministri e' stata implicitamente
giustificata soltanto con riferimento ad un evento prevedibile e di
natura ordinaria, quale deve considerarsi il decorso delle ferie
estive.
4. - L'accoglimento della eccezione di inammissibilita' assorbe
l'esame di ogni altra questione afferente al merito.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso proposto dal Presidente del
Consiglio dei ministri in data 24 agosto 1989, relativo alla legge
regionale del Molise riapprovata il 25 luglio 1989 e recante
"Interpretazione autentica dell'art. 4 della legge regionale 13
aprile 1988 n. 10".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 31 gennaio 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 2 febbraio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0129