N. 154 SENTENZA 19 marzo - 4 aprile 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione- Regione Toscana- Disciplina dell'Istituto regionale programmazione economica della Toscana (IRPET)- Necessita' della maggioranza assoluta per la riapprovazione di una legge regionale rinviata- Interdipendenza con il divieto di reiterazione del rinvio governativo- Richiamo alla sentenza n. 79/1989- Invalidita' per vizi di forma- Illegittimita' costituzionale. Invalidita' per vizi di forma - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Toscana riapprovata il 18 luglio 1989) (Cost., art. 127, ultimo comma).(GU n.15 del 11-4-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
riapprovata il 18 luglio 1989 dal Consiglio regionale della Toscana,
avente per oggetto: "Nuova disciplina dell'IRPET (Istituto Regionale
Programmazione Economica della Toscana)" promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 4 agosto 1989,
depositato in cancelleria l'11 successivo ed iscritto al n. 66 del
registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 12 dicembre 1989 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e
l'avvocato Vito Vacchi per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 4 agosto 1989, ritualmente notificato e
depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale nei confronti della legge
della Regione Toscana, dal titolo "Nuova disciplina dell'IRPET
(Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana)",
riapprovata il 18 luglio 1989, la quale, nel suo complesso,
contrasterebbe con l'art 127, ultimo comma della Costituzione e, nei
suoi artt. 6, lettera i), e 21, con gli artt. 81 e 117 della
Costituzione.
A proposito della prima censura, il ricorrente osserva che il
Governo, con nota dell'8 aprile 1989, aveva rinviato al Consiglio
regionale della Toscana la predetta legge (proposta n. 10/89),
rilevando che gli artt. 6, lettera i), e 21 contrastavano, a suo
avviso, con la riserva di legge stabilita dall'art 81 della
Costituzione. Nella seduta del 23 maggio 1989, il Consiglio regionale
ha riapprovato la legge senza apportarvi modifiche, ma votandola con
la sola maggioranza semplice. Poiche', secondo la giurisprudenza di
questa Corte, una tale votazione non puo' significare, ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione, approvazione della legge regionale
rinviata, il Governo, sul presupposto dell'esaurimento del suo iter
procedimentale, si e' rifiutato di prendere in considerazione il
testo di legge nuovamente inviato ad esso per l'apposizione del
visto. Di fronte a tale rifiuto - continua il ricorrente nella sua
ricostruzione dei fatti - il Consiglio regionale, anziche' iniziare
un nuovo procedimento di formazione della volonta' legislativa, ha
votato ancora una volta il medesimo testo di legge precedentemente
non riapprovato, riportando in quest'ultima evenienza la maggioranza
assoluta. Dal momento che cio' rappresenterebbe un travisamento e una
violazione dell'art 127 della Costituzione, il Presidente del
Consiglio dei ministri chiede, con il ricorso in discussione, che sia
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'intera legge per
contrasto con il citato art 127.
Sempre secondo il ricorrente, gli artt. 6, lettera i), e 21, ultimo
comma, della legge impugnata, nel prevedere che il compenso per il
direttore scientifico e l'aggiornamento della indennita' di carica
per i componenti degli organi dell'Istituto siano fissati con atti
amministrativi, contrasterebbero tanto con il principio
costituzionale della riserva di legge stabilito dall'art 81, quanto
con i principi fondamentali della materia (art 117 Cost.) desumibili
dalla legge n. 70 del 1975 (e successive modificazioni e
integrazioni), per i quali i compensi e le indennita' di carica a
favore dei dipendenti degli enti pubblici non economici vanno
adottati con atti legislativi di recezione dei contratti collettivi e
vanno determinati con l'esclusione di qualsiasi aumento automatico e
nel rispetto della manovra di contenimento della spesa pubblica.
2. - La Regione Toscana si e' regolarmente costituita per chiedere
il rigetto del ricorso.
Nel descrivere l'iter seguito per la deliberazione della legge
impugnata, la Regione - dopo aver precisato che per mero disguido il
provvedimento e' stato messo ai voti in seconda deliberazione ai
sensi dell'art 15, primo comma, dello Statuto (il quale richiede la
maggioranza semplice) e che in ogni caso il testo legislativo in
quella sede era stato modificato all'art 21 per tener conto dei
rilievi governativi - ricorda che il Commissario del Governo, in data
23 giugno 1989, aveva restituito la legge senza visto, motivando la
mancata apposizione di questo tanto con il fatto che quella era stata
adottata a maggioranza semplice, quanto con il rilievo che con la
nuova deliberazione non era stato apportato alcun mutamento
significativo rispetto al precedente testo. Sulla base di cio', il
Consiglio regionale della Toscana, nella seduta del 18 luglio 1989,
riapprovava senza modifiche e con la maggioranza assoluta il testo di
legge nuovamente restituito.
A giudizio della Regione, lo stato di cose ora descritto non
giustificherebbe la pretesa del ricorrente, per la quale il Consiglio
regionale avrebbe dovuto iniziare un nuovo procedimento di formazione
della volonta' legislativa, sia perche' non e' rinvenibile
nell'ordinamento regionale alcuna disposizione che imponga in casi
del genere l'inizio di un nuovo procedimento, sia perche' la
riapprovazione della legge con la maggioranza assoluta era imposta
dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale considera non
promulgabile una legge che non abbia riportato la maggioranza
prevista dall'art. 127 della Costituzione, sia perche' il Governo non
avrebbe dovuto reiterare il rinvio, non avendo altra via, di fronte
alla prima riapprovazione, che quella di promuovere il giudizio di
legittimita' costituzionale.
In ogni caso, continua la Regione, ove si ritenga (come
sembrerebbe corretto di ritenere) che una nuova approvazione della
stessa legge da parte del Consiglio regionale produce un effetto
sanante, questo dovrebbe valere tanto nei confronti degli atti del
Governo (mancata proposizione del ricorso di costituzionalita'),
quanto nei confronti dei vizi conseguenti alla mancata approvazione
della legge votata a maggioranza semplice. D'altra parte, conclude la
regione, a non voler accettare questa posizione, si dovrebbe dire
allora che l'attivita' legislativa svolta dal Consiglio regionale
nella seduta del 23 maggio 1989 debba esser considerata "inutiliter
data", in quanto la riapprovazione a maggioranza semplice non avrebbe
mai potuto portare alla promulgazione della legge stessa.
Quanto agli asseriti vizi materiali, la Regione osserva che il
ricorrente non avrebbe tenuto presente che nel testo rinnovato le
indennita' di carica dei componenti del Consiglio di amministrazione
dell'IRPET sono regolate da fonte normativa primaria e che
l'aggiornamento dei compensi per i componenti degli organi
dell'Istituto e' demandato a un decreto del Presidente della Giunta
nei limiti previsti dalla legge n. 324 del 1959, che ha attribuito
l'indennita' integrativa speciale al personale statale.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Toscana ha presentato
un'ulteriore memoria, con la quale, oltre a ribadire argomenti gia'
svolti nel precedente scritto difensivo, insiste nell'affermare che,
di fronte a una legge rinviata che e' stata rideliberata a
maggioranza semplice, il Governo non poteva sfuggire all'alternativa
di sollevare la questione di legittimita' costituzionale ovvero di
rinviare la medesima legge al Consiglio regionale, anziche'
comunicare ad esso l'impossibilita' di apporre il visto. In ogni
caso, la resistente conclude che, poiche' il Consiglio regionale,
successivamente alla proposizione del presente ricorso, ha
riapprovato una nuova legge (2 novembre 1989, n. 71) avente un testo
identico a quello precedente (n. 10/89) salva l'espunzione delle
disposizioni censurate, contenute negli artt. 6, lettera i), e 21,
questa Corte dovrebbe dichiarare la cessazione della materia del
contendere.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale nei confronti della legge
della Regione Toscana, dal titolo "Nuova disciplina dell'IRPET
(Istituto Regionale Programmazione Economica della Toscana)",
riapprovata il 18 luglio 1989, per violazione dell'art 127 della
Costituzione, in quanto deliberata, dopo che era stata rinviata dal
Governo, con la maggioranza semplice anziche' con quella assoluta,
nonche' per violazione degli artt. 81 e 117 della Costituzione, in
quanto, nei suoi artt. 6, lettera i), e 21, porrebbe una disciplina
in tema di compensi e indennita' di carica contrastante con il
principio della riserva di legge in materia di nuove spese e con i
principi fondamentali stabiliti dalla legge 20 marzo 1975, n. 70,
diretti, in particolare, a escludere automatismi nella predetta
materia.
2. - Poiche' nelle more del giudizio la Regione Toscana ha
approvato una nuova legge sulla disciplina dell'IRPET (legge reg. 2
novembre 1989, n. 71), la quale contiene le stesse disposizioni
stabilite dalla legge impugnata ad eccezione di quelle oggetto di
questa controversia, occorre verificare preliminarmente se siffatta
sopravvenienza configuri un'ipotesi di cessazione della materia del
contendere, come ritiene la Regione resistente.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte (v., da
ultimo, sentt. nn. 309 del 1983, 119 e 273 del 1986, 4 del 1988), il
semplice fatto dell'approvazione da parte regionale di una nuova
legge, avente lo stesso contenuto dispositivo di quella impugnata
salva l'espunzione delle parti controverse, non puo' comportare la
dichiarazione della cessazione della materia del contendere, ove non
sia accompagnata da elementi obiettivi dai quali possa trarsi la
ragionevole certezza che l'approvazione della nuova legge abbia
l'inequivoco significato di un "ritiro" delle disposizioni contestate
o, implichi, comunque, il venir meno dei motivi di controversia
relativi alla legge impugnata che giustificavano l'interesse delle
parti ad ottenere una pronunzia di questa Corte. Tale ragionevole
certezza basata su dati non equivoci non puo' rinvenirsi nel caso
dedotto in giudizio, dal momento che non vi si riscontra alcun
elemento obiettivo che possa indurre a valutare il mancato
inserimento nella nuova legge delle disposizioni controverse come
un'implicita, ma inequivoca, eliminazione definitiva delle stesse.
Sicche', di fronte a una situazione di non certezza dell'avvenuto
superamento dei motivi di contrasto che hanno portato alla
proposizione del giudizio pendente, non si puo' non riconoscere una
sicura prevalenza all'interesse obiettivo al sindacato di
legittimita' costituzionale.
3. - Al fine di decidere la questione di legittimita'
costituzionale concernente l'intera legge regionale, impugnata per
violazione dell'art 127, ultimo comma, della Costituzione, occorre
ricostruire con precisione la sequenza degli atti relativi al
procedimento legislativo in cui si inserisce la delibera impugnata.
Dopo che il Consiglio regionale della Toscana aveva approvato,
nella seduta del 7 marzo 1989, una legge sulla nuova disciplina
dell'IRPET, il Governo, con telegramma dell'8 aprile 1989, oltre a
varie considerazioni generali, formulava una precisa contestazione di
legittimita' costituzionale riguardo agli artt. 6, lettera i), e 21
della predetta legge, adducendo che questi, nella determinazione
dell'ammontare delle indennita' di carica dei componenti degli organi
dell'IRPET, violavano il principio della riserva di legge in materia
di spesa pubblica, stabilito dall'art 81 della Costituzione. In
seguito a tale rinvio, il Consiglio regionale della Toscana
modificava la legge rinviata soltanto per quel che concerneva l'art
21, sopprimendone il precedente testo e ponendo al suo posto due
diversi articoli: con il primo determinava le indennita' di carica
del presidente e dei componenti del Consiglio di amministrazione, del
Comitato scientifico e del Collegio dei revisori dei conti e
stabiliva un criterio automatico di aggiornamento delle medesime
indennita' (art 21); con il secondo definiva le ipotesi di diritto al
rimborso delle spese a favore dei predetti soggetti (art 21 bis,
divenuto poi 22). In questo nuovo testo - che risultava modificato
soltanto in uno dei due articoli censurati e lasciava intatto quello
sul compenso al direttore scientifico dell'Istituto, compenso la cui
determinazione era conservata al potere del tutto discrezionale del
Consiglio di amministrazione (art 6, lettera i) - la legge veniva
posta in votazione nella seduta consiliare del 23 maggio 1989 "ai
sensi dell'art 15, primo comma, dello Statuto", vale a dire in
riferimento alla disposizione statutaria relativa alle deliberazioni
per la cui valida approvazione e' richiesta la maggioranza dei
presenti. Avendo riportato tale maggioranza, nel corso della stessa
seduta la legge era dichiarata "approvata" dal Presidente del
Consiglio regionale senza che si sia levata, nel Consiglio stesso,
contestazione alcuna.
Dopo che il 29 maggio 1989 la legge era stata nuovamente inviata
al Commissario del Governo, il 22 giugno 1989 la Presidenza del
Consiglio dei ministri comunicava al Presidente del Consiglio
regionale della Toscana che "preso atto che nuova deliberazione
provvedimento anzidetto non porta alcun mutamento significativo
rispetto at precedente testo rinviato da Governo et, come attestato
da vostra precitata nota, risulta essere stata adottata at
maggioranza semplice (...), provvedimento medesimo non potest
considerarsi riapprovato et avere quindi ulteriore seguito". Sulla
base di tali premesse, il Commissario del Governo concludeva che non
poteva apporre il visto alla legge regionale inviatagli.
Ricevuto siffatto telegramma, il Consiglio regionale della
Toscana, nella seduta del 18 luglio 1989, procedeva ad una ulteriore
votazione della stessa legge, nell'identico testo votato nella
precedente seduta, ottenendo il consenso della maggioranza dei propri
componenti. Il 4 agosto dello stesso anno, il Presidente del
Consiglio dei ministri presentava il ricorso introduttivo
dell'attuale giudizio.
4. - Dalla ricostruzione dei fatti ora compiuta deriva che per
giungere alla decisione del ricorso e' necessario verificare,
innanzitutto, se quella deliberata nella seduta consiliare del 23
maggio 1989 debba esser considerata una legge "nuova", ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione (nel qual caso dovrebbe essere
ritenuta regolarmente "approvata", essendo sufficiente a tal scopo la
maggioranza semplice) o se, invece, debba esser considerata come una
stessa legge sottoposta a una nuova deliberazione (nel qual caso
dovrebbe esser ritenuta "non riapprovata", essendo necessaria, per
tale ipotesi, la maggioranza assoluta).
La definizione della "novita'" della legge regionale, ai fini
dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione, ha subi'to una
graduale evoluzione nella giurisprudenza costituzionale, strettamente
dipendente dall'esigenza di far fronte a pratiche abusive che, in
determinati momenti, hanno seriamente concorso ad aggirare lo spirito
del sistema dei controlli sulla legge regionale, stabilito dal
ricordato art. 127, o, addirittura, a svuotarlo in gran parte del
significato ad esso conferito dal Costituente. Dopo aver segui'to in
alcune pronunzie (v. sentt. nn. 132 del 1975 e 9 del 1976) un
criterio "sostanzialistico", legato al grado di incisivita' della
modifica operata e, quindi, alla rilevanza del mutamento (sostanziale
o marginale) apportato, questa Corte, a partire dalla sentenza n. 40
del 1977, ha applicato un criterio "formale", proprio al fine di
evitare "il ripetersi (...) di equivoci e di contestazioni" sulla
natura delle modificazioni, nonche' le obiettive e inevitabili
incertezze connesse alla valutazione se la regione si fosse
effettivamente adeguata alle censure governative contenute nel
rinvio. Con la pronunzia ora citata, infatti, si e' ritenuto di
considerare come "non nuova" solamente la legge che fosse stata
riapprovata dal Consiglio regionale "nel medesimo identico testo che
aveva formato oggetto della prima deliberazione e del successivo
rinvio". Di modo che si stabiliva un criterio netto e certo, in
ragione del quale qualsiasi modificazione del testo precedente, anche
la piu' formale e insignificante, avrebbe portato a valutare la legge
come "nuova" e, quindi, soggetta alla possibilita' di un nuovo
rinvio.
L'adozione di siffatto criterio, mentre ha risolto il vecchio male
delle interminabili dispute fra Governo e regioni sulla natura e
sulla portata delle modificazioni effettuate in sede di riesame, non
ha tuttavia impedito che l'estremo rigore formale in esso contenuto
fosse utilizzato al fine di seguire in molteplici occasioni la nota
prassi della reiterazione di rinvii, che, di fatto, ha trasformato un
istituto preordinato al controllo di legittimita' costituzionale in
un momento di negoziazione e di transazione politica tra controllore
e controllato. Onde porre fine a questa prassi, deprecata pressoche'
all'unanimita' dalla dottrina, questa Corte, nelle sue piu' recenti
pronunzie (v. sentt. nn. 158 del 1988, 79, 80 e 561 del 1989 e 122
del 1990), senza ritornare all'antico criterio "sostanzialistico", ha
attenuato l'estremo rigore formale proprio dell'indirizzo contenuto
nella pronunzia n. 40 del 1977, pervenendo alla formulazione di un
criterio, basato su una doppia articolazione, che conduce a
un'agevole verifica dell'esistenza o meno di una legge "nuova".
In generale, una legge regionale sottoposta a una seconda
deliberazione a segui'to di un rinvio governativo, per essere
considerata "nuova" ai sensi dell'art. 127 della Costituzione, deve
contenere modifiche che non consistano soltanto in mutamenti
meramente testuali, ma comportino anche un cambiamento del
significato normativo di una o piu' delle sue disposizioni, senza che
abbia alcun rilievo il fatto che la modifica intervenuta sia
sostanziale o no, incisiva o meno. Da cio' consegue che una legge non
potrebbe essere considerata "nuova", non solo nell'ovvia ipotesi in
cui non fosse stata apportata la benche' minima modificazione
formale, ma anche nell'ipotesi in cui il mutamento fosse meramente
linguistico e non implicasse, comunque, una qualsiasi modificazione
del significato normativo delle sue disposizioni.
Questa regola generale va, tuttavia, relativizzata, nel senso che,
al fine di qualificare una legge come "nuova", non possono essere
ritenute rilevanti le modificazioni apportate in sede di riesame in
conseguenza del rinvio governativo o, per esser piu' precisi, le
modificazioni che incidono direttamente sul significato normativo
delle disposizioni oggetto delle censure del Governo. Tale
relativizzazione e' strettamente legata al divieto di reiterazione
del rinvio di una legge regionale riapprovata, divieto che, come ha
gia' precisato questa Corte (v. spec. sentt. nn. 158 del 1988, 79 e
80 del 1989), non soltanto possiede un'indiscutibile base legislativa
(art. 31, legge 11 marzo 1953, n. 87), ma risponde soprattutto al
"sistema di termini perentori, brevi e certi, previsto dall'art. 127
della Costituzione", il quale riconosce nel principio
dell'affidamento reciproco tra Governo e regione il proprio "valore
fondante e principio ispiratore". Questo divieto comporta, infatti,
che, di fronte a un mutamento apportato in sede di riesame incidente
sulle (sole) disposizioni oggetto del rinvio, il Governo non abbia
altra alternativa al di fuori di ritenere che la nuova formulazione
delle disposizioni censurate abbia eliminato i motivi di
illegittimita' prospettati nel rinvio e di non dar quindi corso
all'impugnazione della legge davanti alla Corte costituzionale ovvero
di ritenere che aspetti d'illegittimita' permangano anche nella nuova
versione e di sollevare pertanto le relative questioni di
costituzionalita'.
A corollario dei criteri enunciati, questa Corte ha ulteriormente
precisato che, sempre al fine di qualificare una legge come "nuova",
non possono essere considerate rilevanti le modifiche apportate alle
parti esterne al contenuto dispositivo della legge, in quanto non
possono in alcun modo incidere sul significato normativo della
stessa; ne' le modifiche consistenti nel trasferimento
dell'imputazione della spesa prevista dal bilancio di un anno
finanziario a quello successivo, quando cio' si renda necessario in
conseguenza del fatto che la mera evenienza del rinvio governativo
abbia provocato lo slittamento delle spese da un anno finanziario
all'altro (come nell'ipotesi di una legge rinviata in uno degli
ultimi mesi di un anno e riapprovata in uno dei primi mesi dell'anno
successivo).
Sulla base dei principi ora ricordati, la legge sottoposta alla
riapprovazione del Consiglio regionale della Toscana nella seduta del
23 maggio 1989 e votata a maggioranza semplice nel corso della stessa
seduta non puo' essere qualificata come legge "nuova" ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione. Le modifiche deliberate in
quell'occasione, infatti, concernevano unicamente disposizioni
normative oggetto delle censure contenute nel rinvio governativo e,
pertanto, essendo direttamente consequenziali a quest'ultimo, hanno
introdotto elementi che, alla stregua dei predetti criteri, non
possono condurre a considerare quella legge come "nuova". Ne' alcun
rilievo puo' esser riconosciuto all'affermazione della difesa
regionale, per la quale il legislatore toscano avrebbe provveduto a
rideliberare la legge con l'intento di allinearsi alle censure
governative, poiche', come ha gia' precisato questa Corte (v. sent.
n. 79 del 1989, punto 4), la "novita'" di una legge e' un dato
obiettivo attinente all'oggetto e alla natura (non meramente
linguistica) delle modifiche apportate. E neppure puo' esser
riconosciuto un qualche rilievo all'elemento sottolineato dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri, secondo il quale i mutamenti
intervenuti nella seconda deliberazione non sarebbero "significativi"
e concreterebbero un adeguamento soltanto parziale (cioe' un
non-adeguamento), per il fatto che i criteri di definizione della
"novita'" di una legge prescindono dall'importanza (o essenzialita')
delle modifiche apportate in sede di riesame e dalla idoneita' di
queste ultime a costituire un effettivo e completo adeguamento alle
censure formulate nel rinvio governativo.
5. - Alla luce delle premesse di fatto e di diritto precisate nei
punti precedenti, va accolta la questione di legittimita'
costituzionale sollevata dal Presidente del Consiglio dei ministri
nei confronti dell'intera legge per violazione dell'art. 127 della
Costituzione.
Poiche' la legge sottoposta al voto del Consiglio regionale della
Toscana nella seduta del 23 maggio 1989 non poteva esser qualificata
come una legge "nuova", essa avrebbe dovuto essere deliberata a
maggioranza assoluta, e non - come invece e' avvenuto - a maggioranza
semplice. Questa Corte, infatti, ha gia' affermato che, per esser
considerata "riapprovata" ai sensi dell'art. 127, ultimo comma, della
Costituzione, una legge rinviata deve ottenere in ogni caso la
maggioranza dei componenti il Consiglio regionale (v. sent. n. 79 del
1989).
La giustificazione di tale previsione costituzionale risiede nella
particolare natura del sistema di controlli previsto dallo stesso
art. 127, a norma del quale il rinvio governativo e' configurato come
l'esercizio di un potere di arresto o di blocco, attribuito a
un'autorita' esterna (Governo) alla cerchia dei soggetti partecipanti
alla formazione della legge regionale, in vista della tutela
dell'interesse unitario all'integrita' del sistema costituzionale (o
all'uniformita' dell'indirizzo politico generale), interesse la cui
responsabilita' ricade per intero sullo Stato. Come tale, il rinvio
non e' diretto a prospettare osservazioni o consigli vo'lti,
semplicemente, a sollecitare una riconsiderazione della legge sulle
stesse basi e con la medesima maggioranza della prima deliberazione,
ma, non diversamente dal veto governativo previsto in altri
ordinamenti giuridici, consiste nella formulazione di chiare, precise
e incondizionate contestazioni di legittimita' costituzionale (o di
merito), espressive di un potere di controllo svolto in nome di
interessi riferiti all'intera comunita' statale, i quali trascendono
la "particolarita'" connaturata all'autonomia legislativa regionale.
Pertanto, quando una legge regionale e' sospettata di violare la
legalita' costituzionale ed e' percio' rinviata dal governo al
riesame del Consiglio regionale, quest'ultimo puo' superare il blocco
derivante dall'esigenza di tutelare il superiore interesse unitario
alla legalita' costituzionale soltanto attraverso un'espressione
rafforzata della propria particolare autonomia legislativa. E questa
espressione piu' forte e definitiva non puo' non consistere in una
maggioranza, come quella assoluta, la quale dimostri che la legge,
nel suo contenuto dispositivo formato a seguito del riesame causato
dai rilievi governativi, corrisponde alla piena e consapevole
volonta' di una maggioranza effettiva del Consiglio regionale, e non
gia' a quella di una maggioranza calcolata sulla base dei soli
presenti.
La previsione della maggioranza assoluta per la riapprovazione di
una legge regionale rinviata e' logicamente interdipendente con il
divieto di reiterazione del rinvio governativo. Come si e'
precedentemente affermato, il sistema previsto dall'art. 127, mentre,
da un lato, suppone che, di fronte ad una legge non nuova, il
Governo, dopo aver effettuato il rinvio della legge, possa solo
proporre un ricorso di costituzionalita', dall'altro lato, condiziona
la proponibilita' del ricorso alla riapprovazione a maggioranza
assoluta della legge rinviata. Sicche', ove si riconoscesse alla
regione di riapprovare la legge a maggioranza semplice nei casi in
cui ritenesse di essersi adeguata ai rilievi contenuti nel rinvio, si
precluderebbe arbitrariamente al Governo la possibilita' di sollevare
questioni di costituzionalita' in tutte le ipotesi, invero assai
numerose in pratica, in cui il Governo stesso fosse convinto che la
regione non si fosse effettivamente adeguata ai propri rilievi e lo
si costringerebbe, inoltre, a reiterare il rinvio, in violazione
dell'art. 127 della Costituzione. In altre parole, se si ammettesse
che la regione debba riapprovare a maggioranza assoluta la legge
rinviata soltanto nei casi in cui voglia esprimere un atteggiamento
"oppositivo" rispetto ai rilievi governativi, in considerazione dei
molteplici casi di incertezza obiettiva sull'effettivo e completo
adeguamento del legislatore regionale alle censure contenute nel
rinvio, si riconoscerebbe alla regione la possibilita' di paralizzare
temporaneamente il potere del Governo di proporre il ricorso di
costituzionalita' e "si perverrebbe all'inammissibile risultato di
riconoscere all'autore dell'atto da sottoporre a controllo il potere
di determinare di volta in volta le possibili forme del controllo
(rinvio o ricorso) sulla base di una supposta liberta' di
qualificare, in sede di riapprovazione, in un modo o nell'altro la
legge rinviata" (v. sent. n. 79 del 1989). Senza contare, poi, che
l'ipotetica possibilita' di diversificare la maggioranza a seconda
dell'atteggiamento regionale (di conformazione o di contrapposizione)
presuppone la scelta di un criterio "sostanzialistico" in ordine alla
qualificazione della "novita'" di una legge regionale (ai sensi
dell'art. 127 della Costituzione), criterio che porterebbe alla
massiccia insorgenza della catena di equivoci e di contestazioni
sulla natura delle modificazioni apportate, che questa Corte, a
partire dalla sentenza n. 40 del 1977, ha ben inteso di evitare.
Ne' si puo' affermare che il vincolo costituzionale di riapprovare
in ogni caso la legge rinviata con una maggioranza assoluta possa
comportare un irrigidimento o un'alterazione della comune attivita'
legislativa della regione, sia perche' l'esigenza di una piu' ampia
maggioranza e' funzionale a una piu' comprensiva e piu' serena
valutazione da parte del Consiglio regionale degli aspetti di
incostituzionalita' denunziati dal Governo, sia perche' ogni potesta'
legislativa, inclusa quella regionale e', per definizione, una
potesta' libera. Quest'ultima connotazione comporta, piu' in
particolare, che il legislatore regionale possiede sempre la piena
disponibilita' del testo normativo sottoposto alla propria
deliberazione, nel senso che lo puo' modificare nelle parti e nei
modi ritenuti piu' opportuni, lo puo' ritirare o puo' rinunciare ad
esso e puo', persino, iniziare un nuovo procedimento legislativo
sulla stessa materia avente ad oggetto, come nella vicenda in esame,
anche un testo normativo identico a quello votato nella prima
deliberazione salva l'espunzione delle disposizioni contestate.
Questa flessibilita' propria della potesta' legislativa, la quale
puo' subire autolimitazioni soltanto ad opera dello stesso
legislatore regionale nell'esercizio della sua autonomia statutaria o
regolamentare, si conserva anche nel caso di una legge colpita da un
rinvio, poiche' questo, quando non concerna vizi di formazione della
stessa legge, ha come suo diretto oggetto le disposizioni sottoposte
alle censure in esso contenute, e non gia' l'intero atto normativo.
6. - Dal momento che la legge rinviata e' stata deliberata in
seconda votazione con la sola maggioranza semplice, il Presidente del
Consiglio regionale avrebbe dovuto dichiararla "non approvata" e non
avrebbe dovuto inviarla al Commissario del Governo per l'apposizione
del visto. Ma, poiche' il Presidente del Consiglio regionale si e'
comportato in modo esattamente opposto a quello richiesto dalle norme
costituzionali, il Governo si e' trovato di fronte a una legge
sicuramente illegittima, per violazione dell'art. 127, u.c., della
Costituzione. Trattandosi di una legge gia' rinviata, esso avrebbe
dovuto impugnare la legge davanti a questa Corte, poiche', a partire
dalla sentenza n. 79 del 1989, ogni legge regionale che in seconda
deliberazione non risulti votata a maggioranza assoluta, deve
considerarsi invalida per vizi di forma e sottoponibile al giudizio
di questa Corte perche' ne sia dichiarata erga omnes l'inefficacia
(art. 136 della Costituzione).
Tuttavia, anziche' procedere in tal modo, la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha preferito inviare al Presidente del
Consiglio regionale della Toscana una nota con la quale comunicava
che, essendo stata rideliberata a maggioranza semplice, la legge non
poteva considerarsi riapprovata ed "avere quindi ulteriore seguito",
sicche' veniva meno ogni possibilita' per il Commissario del Governo
di apporvi il visto. La via prescelta da parte della Presidenza del
Consiglio dei ministri non puo' essere condivisa, per il semplice
fatto che non puo' esser riconosciuto ne' al Governo ne' a qualsiasi
altra autorita' governativa il potere di accertare o di dichiarare
l'eventuale decadenza di un procedimento legislativo regionale. Essa,
inoltre, presenta il serio rischio che, di fronte alla mancata
proposizione da parte del Governo di un ricorso di costituzionalita'
entro il quindicesimo giorno dalla comunicazione della legge e allo
spirare del termine in seguito al quale il visto doveva considerarsi
come apposto, il Presidente regionale avrebbe potuto procedere alla
promulgazione della legge, nonostante il fondato sospetto nutrito dal
Governo sulla illegittimita' costituzionale della stessa.
Sta di fatto, comunque, che l'anzidetta nota non puo' essere
interpretata come un rinvio, poiche' di questo non ha ne' la
sostanza, ne' la forma: non la prima, perche' non e' il frutto di una
deliberazione del Governo; non la seconda, perche' le considerazioni
in esso contenute sono espressamente imputate alla Presidenza del
Consiglio dei ministri, e non gia' al Governo. Sicche', in mancanza
di un atto, come il rinvio, che avrebbe posto nuovamente la legge
nella disponibilita' del Consiglio regionale e con lo spirare dei
termini per la promulgazione della stessa legge, il procedimento
legislativo di cui si discute deve considerarsi decaduto e la
successiva "riapprovazione" della stessa legge, avvenuta nella seduta
del 18 luglio 1989, un atto palesemente illegittimo.
Per tali motivi va accolto il ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri contro la delibera consiliare da ultimo menzionata,
tanto piu' che non puo' accordarsi alcun fondamento alla pretesa
della difesa regionale di considerarla come una correzione di un
precedente errore materiale, dal momento che, se di errore si fosse
realmente trattato, questo poteva esser corretto soltanto prima che
il Consiglio regionale si fosse spogliato del potere di deliberare
sulla legge attraverso l'invio della stessa al Commissario del
Governo.
Resta assorbito ogni altro profilo d'illegittimita'
costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Toscana, dal titolo "Nuova disciplina dell'IRPET (Istituto Regionale
Programmazione economica della Toscana)", riapprovata il 18 luglio
1989.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 4 aprile 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0367