N. 157 SENTENZA 19 marzo - 4 aprile 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione- Regione Piemonte- Opere pubbliche per le esigenze dei mondiali di calcio- Ricorso a procedure abbreviate invasive delle competenze comunali e provinciali- Illegittima estensione a tutto il territorio regionale - Violazione della legge statale in materia - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Piemonte riapprovata il 5 ottobre 1989) (Cost., artt. 117 e 128).(GU n.15 del 11-4-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge regionale
riapprovata il 5 ottobre 1989 dal Consiglio regionale del Piemonte,
avente per oggetto: "Norme a sostegno della promozione ed
incentivazione della ricettivita' turistica in occasione dei mondiali
di calcio 1990", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri, notificato il 24 ottobre 1989, depositato in
cancelleria il 2 novembre successivo ed iscritto al n. 90 del
registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e
l'avv. Enrico Romanelli per la Regione;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 24 ottobre 1989 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, per violazione degli artt. 117 e 128 Cost., nei
confronti della legge della Regione Piemonte, riapprovata il 5
ottobre 1989, recante "Norme a sostegno della promozione e
incentivazione della ricettivita' turistica in occasione dei mondiali
di calcio 1990". Con tale legge la Regione, al fine di promuovere lo
sviluppo e la qualificazione della ricettivita' turistica in
relazione alle esigenze connesse allo svolgimento dei campionati di
calcio del 1990, ha inteso stabilire una procedura speciale per la
presentazione e l'approvazione di progetti edilizi finalizzati alla
costruzione di nuove strutture od al recupero ed al miglioramento di
quelle dismesse o in esercizio. A tal fine si prevede che sui
progetti presentati dai soggetti interessati i Comuni
territorialmente competenti esprimano il proprio parere motivato
sulla carenza in atto delle strutture esistenti, sulla necessita'
delle progettate iniziative in relazione alle esigenze di politica
turistica, nonche' sulla congruita' urbanistica dell'area indicata
anche se difforme dalle prescrizioni dello strumento urbanistico
generale e delle norme regolamentari (art. 3). La Giunta regionale,
ricevuti i pareri comunali e valutata la rispondenza dei progetti a
determinati requisiti di ammissibilita', autorizza i progetti stessi
con provvedimento motivato idoneo a costituire variante agli
strumenti urbanistici vigenti, deroga ai regolamenti edilizi,
esenzione dall'obbligo di inserimento nei piani particolareggiati di
attuazione, autorizzazione alla rimozione dei vincoli di competenza
regionale (artt. 4 e 5). In conseguenza dell'approvazione regionale
il Sindaco e' quindi tenuto al rilascio della concessione edilizia
entro il termine di trenta giorni, venendo a operare, in difetto, le
regole del silenzio-assenso (art. 6).
Secondo la Presidenza del Consiglio, questa disciplina
risulterebbe, in primo luogo, viziata nel suo complesso per
violazione dell'art. 117 Cost., con riferimento ai principi
desumibili dal decreto-legge 4 novembre 1988, n. 465, convertito
nella legge 30 dicembre 1988, n. 556, avente ad oggetto la
realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche in
vista dei campionati di calcio del 1990. Ad avviso del ricorrente,
infatti, la legge impugnata, derogando ai principi fissati nella
suddetta disciplina statale, estenderebbe illegittimament e la sua
area di operativita', da un lato, alle iniziative edilizie anche
private dirette allo sviluppo degli impianti turistici, anziche' alla
sola realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico;
dall'altro, all'intero territorio regionale, anziche' alla sole
localita' interessate alle manifestazioni sportive.
In altri termini, la "concentrazione" di fasi e atti
procedimentali delineata dalla richiamata normativa nazionale in
deroga alla ordinaria distribuzione delle competenze amministrative
troverebbe giustificazione nel carattere pubblico delle opere in
esame, mentre non potrebbe estendersi alla realizzazione di strutture
private, tanto piu' ove questa non risulti limitata alle sole parti
del territorio regionale direttamente coinvolte nei campionati del
'90.
In secondo luogo - sempre ad avviso del ricorrente - la legge
impugnata risulterebbe viziata in alcune sue parti (art. 5, secondo
comma, ed art. 6, primo e secondo comma) per violazione dell'art. 128
Cost. e dell'art. 2 d.P.R. n. 616 del 1977, venendo a sottrarre agli
organi comunali, che ne sono i naturali attributari, competenze e
poteri in materia urbanistica ed edilizia, per trasferirli
sostanzialmente alla Giunta regionale, la cui delibera finirebbe per
ridurre una potesta' decisionale, propria degli enti locali, al rango
di semplice funzione propositiva o d'impulso per altrui
determinazioni. Anche in questo caso la deroga ai principi generali
della disciplina urbanistica ed edilizia non sarebbe giustificata
dalla realizzazione di opere pubbliche e non potrebbe quindi
ricondursi alla ratio ispiratrice di speciali norme statali in
materia (come l'art. 1 della legge 3 gennaio 1978 n. 1), che comunque
lascerebbero intatti i poteri decisionali del Comune.
2. - La Regione Piemonte si e' costituita in giudizio per chiedere
il rigetto del ricorso.
Riguardo alla prima censura la resistente rileva che, attenendo
alla competenza regionale la materia "turismo e industria
alberghiera", lo Stato non potrebbe rivendicare un monopolio sulle
forme di semplificazione ed accelerazione delle procedure relative a
tali settori. Inoltre la lamentata carenza di rilevanza pubblica nei
progetti da realizzare involgerebbe una mera questione di merito,
oltre tutto destituita di fondamento, in quanto il requisito della
rilevanza pubblica, in collegamento con le manifestazioni sportive
del 1990, sarebbe imposto dalla legge e dovrebbe essere verificato
nella sua applicazione in sede amministrativa, anche con riguardo
alla localizzazione territoriale degli interventi.
Quanto alla seconda censura, riferita alla lesione delle
competenze comunali nelle materie dell'urbanistica e dell'edilizia,
la resistente, oltre a richiamare le competenze regionali in tali
materie, sottolinea che in base alla legge in esame gli enti locali
partecipano in "maniera autonoma e rilevante alla fase istruttoria e
deliberativa, essendo l'intervento della Regione meramente
propulsivo" e che in ogni caso la normativa impugnata va considerata
del tutto eccezionale, in ragione dell'urgenza di realizzare
interventi che risulterebbero impossibili con le procedure normali.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna la legge
della Regione Piemonte, approvata in seconda deliberazione il 5
ottobre 1989, recante "Norme a sostegno della promozione e
incentivazione della ricettivita' turistica in occasione dei mondiali
di calcio 1990".
Tale legge ha inteso regolare un procedimento speciale - in deroga
alla vigente disciplina urbanistica - per l'approvazione di progetti
edilizi relativi a strutture turistiche ed alberghiere, destinate a
far fronte alle esigenze di ricettivita' determinate dallo
svolgimento dei campionati mondiali di calcio del 1990. Con questo
procedimento si prevede, in particolare, la presentazione dei
progetti in questione al Comune competente per territorio, che
esprime al riguardo un parere motivato (artt. 2 e 3); l'approvazione
degli stessi progetti da parte della Giunta regionale, con
provvedimento in grado di costituire variante agli strumenti
urbanistici, deroga ai regolamenti edilizi vigenti ed esenzione
dall'obbligo di inserimento nei piani particolareggiati di attuazione
(artt. 4 e 5); il conseguente rilascio della concessione edilizia da
parte del Sindaco, con la formazione del silenzio-assenso qualora lo
stesso non provveda nei termini brevi previsti dalla legge (art. 6).
I motivi di censura prospettati dal ricorrente concernono
l'asserita violazione: a) dell'art. 117 Cost., prospettandosi un
contrasto tra la disciplina in esame ed i principi desumibili dal
decreto-legge 4 novembre 1988, n. 465, convertito in legge 30
dicembre 1988, n. 556 (Misure urgenti e straordinarie per la
realizzazione di strutture turistiche, ricettive e tecnologiche),
principi che consentirebbero, in relazione ai campionati mondiali del
1990, il ricorso a procedure abbreviate solo in vista del compimento
di opere pubbliche o d'interesse pubblico (e non anche di attivita'
edilizie di natura privata) e limitatamente alle aree direttamente
interessate ai detti campionati (e non con riferimento all'intero
territorio regionale); b) dell'art. 128 Cost., anche in relazione
all'art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, dal momento che la
disciplina in esame verrebbe a ledere la sfera dell'autonomia
comunale, sottraendo indebitamente competenze affidate ai Comuni
dalla legislazione statale in materia urbanistica ed edilizia.
2. - Il primo motivo di ricorso, riferito alla legge nel suo
complesso, non risulta fondato. Dalla legislazione statale richiamata
non appare, infatti, possibile desumere principi fondamentali
suscettibili di vincolare la legislazione regionale nei termini
indicati dal ricorrente.
A questo proposito - prescindendo da ogni considerazione sulla
difficolta' di estrarre principi di carattere generale da una
disciplina eccezionale posta in via di urgenza - va innanzitutto
rilevato che il decreto-legge n. 465 del 1988 (convertito nella legge
n. 556 del 1988) ha fondamentalmente regolato talune forme di
finanziamento agevolato da parte dello Stato a favore anche (ma non
esclusivamente) di iniziative volte al potenziamento delle strutture
turistiche e ricettive utilizzabili per i campionati mondiali di
calcio del 1990, mentre la legge regionale impugnata ha inteso
disciplinare, in relazione allo stesso evento, un procedimento
speciale ed abbreviato per l'approvazione di progetti finalizzati
allo sviluppo della ricettivita' e per il conseguente rilascio delle
concessioni edilizie. A parte la comune occasione (svolgimento dei
campionati mondiali di calcio) ed il fine parzialmente coincidente
delle attivita' regolate (potenziamento delle strutture turistiche ed
alberghiere), la disciplina statale che si assume violata e la legge
regionale di cui e' causa operano, dunque, su piani diversi e con
riferimento ad oggetti ben differenziati: di talche' non appare
possibile desumere dalla prima principi generali suscettibili di
valere come limiti nei confronti della seconda.
Ma anche al di la' di tale rilievo preliminare, da nessuna norma
del decreto-legge n. 465, cosi' come convertito nella legge n. 556,
risulta possibile desumere un vincolo relativo alla necessaria natura
pubblica delle opere da realizzare nel quadro della nuova disciplina
(tanto piu' ove si consideri che il quinto comma dell'art. 2 di tale
decreto-legge, dove si qualificavano di pubblica utilita' le opere in
questione, e' stato soppresso in sede di conversione). Ne' un vincolo
di tal genere puo' farsi discendere dal successivo decreto-legge 1
aprile 1989, n. 121, convertito con la legge 29 maggio 1989, n. 205
(Interventi infrastrutturali nelle aree interessate dai campionati
mondiali di calcio del 1990), dove, lungi dal formulare principi di
carattere generale, si fa solo richiamo all'esecuzione di ben
individuate opere pubbliche, specificamente elencate in allegato alla
legge.
La disciplina espressa dal decreto-legge n.465 non consente,
d'altro canto, neppure di desumere l'ulteriore vincolo fatto valere
dal ricorrente, relativo alla localizzazione delle strutture da
realizzare nelle sole aree direttamente interessate ai campionati
mondiali del 1990: tale disciplina enuncia, infatti, genericamente
l'esigenza di potenziare le strutture turistiche e recettive del
paese in coincidenza con lo svolgimento dei campionati, ma non
condiziona questa finalita' alla individuazione di determinate
localita' con esclusione di altre (cfr. art. 1, primo e secondo
comma).
Sotto i profili richiamati con riferimento all'art. 117 Cost., la
legge impugnata appare, dunque, immune dai vizi di costituzionalita'
contestati.
3. - E' invece da accogliere il secondo motivo di ricorso, fondato
sulla violazione dell'art. 128 Cost., in relazione all'art. 2 d.P.R.
n. 616 del 1977, dove il precetto costituzionale riceve attuazione
con particolare riguardo alla salvaguardia delle competenze gia'
spettanti ai Comuni ed alle Province in base a precedenti
disposizioni della legislazione statale.
La legge regionale impugnata si impernia sull'accelerazione
dell'iter previsto dall'ordinaria disciplina urbanistica, ai fini
dell'approvazione di determinati progetti edilizi e del conseguente
rilascio delle concessioni. Tale finalita' - come abbiamo gia'
ricordato - viene perseguita mediante un procedimento in cui: a) il
Comune esprime un parere motivato sulle domande avanzate dai soggetti
interessati all'edificazione, parere che viene trasmesso alla Giunta
regionale; b) la Giunta regionale, valutato il parere comunale e
l'esistenza delle condizioni di ammissibilita' fissate dalla legge,
approva i progetti edilizi; c) l'approvazione regionale costituisce
variante agli strumenti urbanistici e deroga ai regolamenti comunali
vigenti, nonche' esenzione dall'obbligo di inserimento nei piani
particolareggiati di attuazione e rimozione dei vincoli di competenza
regionale; d) il Sindaco, in seguito all'approvazione regionale, e'
tenuto al rilascio della concessione edilizia, operando, in difetto,
l'istituto del silenzio-assenso.
Ora, e' evidente che la scelta della Regione di snellire,
attraverso la propria legislazione, le procedure di rilascio di
determinate concessioni edilizie, in considerazione della necessita'
di assicurare in tempi brevi (e cioe' per l'inizio dei campionati
mondiali) il miglioramento delle strutture turistiche e alberghiere,
puo' essere di per se' ben giustificata e non censurabile: ma questo
pur sempre a condizione che il procedimento a tal fine adottato non
sia tale da risolversi anche nella sottrazione di competenze affidate
ai Comuni dalla legge statale e fatte salve dall'art. 2 del d.P.R. n.
616 del 1977.
La disciplina contestata viola, peraltro, tale condizione quanto
meno sotto due profili diversi: in primo luogo, con riferimento alle
competenze del Consiglio comunale in tema di varianti degli strumenti
urbanistici (artt. 10, ultimo comma, e 16, ultimo comma, legge 17
agosto 1942 n. 1150) e di deroghe ai regolamenti edilizi (art. 16,
secondo comma, legge 6 agosto 1967 n. 765), dal momento che l'art. 5,
secondo comma, della legge in esame conferisce all'atto di
approvazione dei progetti da parte della Giunta regionale l'effetto
di variante agli strumenti urbanistici e di deroga ai regolamenti
edilizi, senza la necessita' di ulteriori, autonomi interventi
deliberativi dell'organo comunale (che potrebbe, tra l'altro, non
avere formulato alcuna richiesta di variante o di deroga all'atto
della formulazione del parere sul progetto); in secondo luogo - e in
termini ancora piu' netti - con riferimento al potere spettante al
Sindaco di rilascio della concessione edilizia (artt. 1 e 4 legge 28
gennaio 1977 n. 10), potere che l'art. 6, primo comma, della legge
impugnata viene a declassare in una mera attivita' esecutiva, dal
momento che, ai sensi di tale disposizione, il Sindaco "deve
procedere al rilascio della concessione edilizia per i progetti
approvati dalla Regione entro e non oltre trenta giorni", operando in
difetto il silenzio-assenso.
Ma, anche al di la' di tali specifiche lesioni, e' l'intero
procedimento tracciato dalla legge impugnata che si presenta tale da
alterare profondamente l'ordine delle competenze tra Regione e Comuni
delineato dalla legislazione statale in materia urbanistica e fatto
salvo dall'art. 2 del d.P.R. n. 616 del 1977. Attraverso tale
procedimento, tutti i poteri decisionali spettanti in tale materia
agli organi comunali vengono, infatti, nella sostanza trasformati in
semplici poteri consultivi e di proposta o in mere attivita'
esecutive, mentre la Regione, con l'approvazione dei progetti, assume
in proprio l'esercizio di una competenza di natura provvedimentale
attinente alla sfera edilizia che esula dall'ambito delle
attribuzioni piu' generali, relative alla disciplina dell'uso del
territorio, affidate alla stessa Regione dagli artt. 80 e ss. del
d.P.R. n. 616 del 1977.
La censura in esame - per quanto specificamente riferita alle
disposizioni contenute negli artt. 5, secondo comma e 6, primo e
secondo comma - viene, dunque, a colpire l'intero impianto della
legge regionale, stante la connessione tra le diverse fasi del
procedimento ivi previste, tutte preordinate al rilascio, in termini
abbreviati, delle concessioni edilizie relative ai progetti assunti
ad oggetto della stessa disciplina.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Piemonte riapprovata il 5 ottobre 1989 e recante "Norme a sostegno
della promozione ed incentivazione della ricettivita' turistica in
occasione dei mondiali di calcio 1990".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 marzo 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 4 aprile 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
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