N. 12 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 23 aprile 1990

                                 N. 12
 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 23
 aprile 1990
                     (della regione Emilia-Romagna)
 Assistenza  e  beneficenza - Decreto del Presidente del Consiglio dei
 Ministri 16 febbraio 1990 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.  45
 del  23 febbraio 1990) - Criteri direttivi per l'individuazione delle
 istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza da  trasformare  in
 persone  giuridiche  di  diritto  privato - Asserita violazione della
 competenza regionale in  materia  di  assistenza  e  beneficenza  per
 l'emanazione   di  direttive  vincolanti  in  materia  propria  della
 regione, residuando la competenza dello  Stato  soltanto  per  l'atto
 formale  del  riconoscimento  giuridico di cui all'art. 12 del c.c. -
 Richiamo alla sentenza della Corte n.  396/1988.
 (D.P.C.M. 16 febbraio 1990).
 (Cost., artt. 117, 118 e 121, ultimo comma).
(GU n.19 del 9-5-1990 )
    Ricorso    per    conflitto    di   attribuzioni   della   regione
 Emilia-Romagna, in persona  del  presidente  della  giunta  regionale
 pro-tempore,  autorizzato con deliberazione della giunta regionale n.
 1479 del 3 aprile 1990, rappresentata e difesa,  come  da  mandato  a
 margine,  dall'avv.  Giandomenico  Falcon  di  Padova,  con domicilio
 eletto presso l'avv. Luigi Manzi di Roma, via Confalonieri, 5, contro
 il Presidente del Consiglio dei Ministri per la dichiarazione che non
 spetta allo Stato, ai sensi degli artt.  117,  comma  primo,  e  118,
 comma primo, della Costituzione, nonche' dell'art. 121, ultimo comma,
 della Costituzione il potere  di  dettare  con  proprie  direttive  i
 criteri   per   l'individuazione   delle   istituzioni  pubbliche  di
 assistenza e beneficienza da trasformare  in  persone  giuridiche  di
 diritto privato, in relazione al decreto del Presidente del Consiglio
 dei Ministri 16 febbraio 1990, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.
 45  del  23  febbraio  1990,  nonche' per l'annullamento dello stesso
 decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 16  febbraio  1990,
 per  violazione  degli  stessi  articoli  della Costituzione, nonche'
 dell'art. 3, comma primo, della Costituzione, nella parte in cui esso
 detta  i criteri per la individuazione delle Istituzioni pubbliche di
 assistenza e beneficienza che possono essere trasformate  in  persone
 giuridiche di diritto privato
                                 FATTO
    Con  la  sentenza  n.  396/1988  codesta  Corte  costituzionale ha
 dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 17
 luglio  1890,  n.  6972,  nella  parte  in  cui  non  ammette  che le
 Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficienza  (IPAB)  regionali
 possano continuare a sussistere con personalita' giuridica di diritto
 privato, quando  abbiano  tuttora  i  requisiti  di  una  istituzione
 privata.
    In  particolare,  la  Corte  ha  ricordato che, a seguito di detta
 sentenza,  la   trasformazione   puo'   anche   conseguire   in   via
 amministrativa,  sulla  base  dell'esercizio  dei  poteri di cui sono
 titolari sia l'amministrazione statale che quella regionale  in  tema
 di riconoscimento delle persone giuridiche private.
    Quanto al problema della distinzione delle istituzioni che, per le
 loro  caratteristiche,  debbono  rimanere  pubbliche  da  quelle  che
 possono  essere riconosciute come private, la Corte costituzionale ha
 affermato che possono essere utilizzati,  in  quanto  espressione  di
 principi  generali,  in  primo luogo i criteri enunciati dall'art. 17
 del d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348 (Norme di attuazione dello  statuto
 speciale  per  la  Sardegna),  in  secondo  luogo i criteri enunciati
 dall'art. 30 della l.r. siciliana  n.  22/1986:  discipline  entrambe
 relative  ai criteri ed alle procedure di sclassificazione delle IPAB
 pubbliche, e di trasformazione in istituzioni private.
    In  questa  situazione,  e'  stato emanato il d.P.C.M. 16 febbraio
 1990, contenente "Direttiva alle regioni in materia di riconoscimento
 della  personalita'  giuridica  di  diritto  privato alle istituzioni
 pubbliche di assistenza e beneficienza (IPAB) a  carattere  regionale
 ed   infraregionale",   qui   impugnato  come  illegittimo  e  lesivo
 dell'autonomia costituzionale delle regioni, ed in particolare  della
 ricorrente regione Emilia-Romagna, per i seguenti motivi di
                                DIRITTO
    1. - Emanazione di direttive vincolanti statali relative a materia
 non delegata ma propria della regione, in violazione degli artt. 117,
 comma   primo,   118,   comma   primo,  e  121,  comma  terzo,  della
 Costituzione.
    Come  detto  in  narrativa  il  d.P.C.M. 16 febbraio 1990 contiene
 "direttiva  alle  regioni  in   materia   di   riconoscimento   della
 personalita'  giuridica di diritto privato alle istituzioni pubbliche
 di  assistenza  e  beneficienza  (IPAB)  a  carattere   regionale   e
 infraregionale".
    Tale   decreto  individua  il  proprio  fondamento  con  esplicito
 riferimento all'art. 4 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sui  poteri
 di  direttiva (e di successiva eventuale sostituzione) spettanti allo
 Stato nelle materie delegate:  e  la  materia  delegata  sarebbe  nel
 nostro  caso, il "riconoscimento" delle persone giuridiche private ai
 sensi dell'art. 12 del c.c., secondo  quanto  disposto  art.  14  del
 d.P.R. n. 616/1977.
    Ora,  tale decreto solo nei primi due commi dell'art. 1 (ed unico)
 puo' dirsi contenere istruzioni o direttive nella  predetta  materia.
 Per  vero,  le  "istruzioni" in essi contenute operano in sostanza un
 semplice rinvio alla disciplina del  codice  civile  (riducendosi  il
 comma  1  alla  precisazione  della  necessita' - peraltro ovvia - di
 "apposita  domanda",  il  secondo  comma  al  rinvio  alle  procedure
 ordinarie,   con   la   sola  aggiunta  in  ordine  alla  "tempestiva
 effettuazione" delle medesime),  senza  nessun  elemento  integrativo
 reale  (ad esempio, in relazione alla valutazione del requisito della
 congruita' del patrimonio rispetto allo scopo): riducendosi percio' a
 mero  e  pretestuoso  prologo  della  disciplina  che  segue,  avente
 tuttaltro  oggetto.  Rimane  pero'  che,  per  povere  che  siano  le
 istruzioni  contenute  nel  primo  e  secondo  comma, dell'art. 1 del
 decreto impugnato, esse riguardano in effetti la materia delegata,  e
 corrispondono percio' ad effettivi poteri statali.
    Ben   altrimenti   deve  dirsi  per  i  seguenti  commi  da  terzo
 all'ottavo, i quali non  riguardano  affatto  la  problematica  della
 acquisizione  della  personalita'  giuridica mediante riconoscimento,
 oggetto  della  disciplina  dell'art.  12   del   c.c.,   bensi'   la
 problematica,   del   tutto   distinta   anche  se  collegata,  della
 "sclassificazione" delle  Istituzioni  stesse  quali  IPAB,  e  della
 individuazione  dei  relativi  criteri:  criteri  che  ovviamente non
 possono che essere propri e specifici del settore di attivita'  delle
 stesse IPAB.
    Percio'   tali   criteri   non   attengono  affatto  alla  materia
 "acquisizione della personalita' giuridica mediante  riconoscimento",
 ma  alla materia beneficienza pubblica, gia' nel senso piu' stretto e
 originario  dell'espressione  dell'art.  117,  primo   comma,   della
 Costituzione.
    In  altre parole, la procedura di "privatizzazione" delle IPAB per
 le quali ricorrano i presupposti  consta  di  due  momenti,  entrambi
 necessari ma distinti.
    Il primo momento ha riguardo alla valutzione delle caratteristiche
 specifiche  dell'IPAB,   considerata   nell'ambito   dell'ordinamento
 proprio  del  settore  assistenziale,  cosi'  come  tale  ordinamento
 risulta anche in relazione alla sentenza della  Corte  costituzionale
 n.  396/1988,  al fine di verificare se sussistano o meno ragioni (o,
 piu' precisamente, caratteristiche strutturali ed organizzative)  che
 giustifichino  il  mantenimento  dell'istituzione  quale  istituzione
 pubblica. Il primo problema, dunque, e' se l'IPAB considerata debba o
 meno  essere  privatizzata:  ed  e' evidente che tale problema non ha
 nulla a che vedere con il tema civilistico  della  concessione  della
 personalita'  giuridica  ad  una  entita'  collettiva, sulla base del
 riscontro dei necessari requisiti.
    Qualora  la  prima  valutazione  abbia portato a concludere per la
 necessita'  della  "privatizzazione"  in  base  alle  regole  proprie
 dell'ordinamento   di   settore,  si  pone  allora  il  problema  del
 riconoscimento dal  punto  di  vista  dell'ordinamento  privatistico,
 concernente  i  requisiti di scopo e di mezzi, nonche' la conformita'
 alla legge dell'organizzazione dell'istituzione,  espressa  nell'atto
 costitutivo e nello statuto.
    Questa  seconda  valutazione,  e  solo  essa  -  ovviamente  con i
 provvedimenti conseguenti - e' cio' che forma oggetto della delega di
 funzioni amministrative di cui all'art. 14 del d.P.R. n. 616/1977. La
 prima,   invece,   costituisce   parte   integrante   della   materia
 beneficienza  pubblica  attribuita  alla  competenza  legislativa  ed
 amministrativa regionale dall'art. 117 della Costituzione.
    D'altronde,  tale  inquadramento sistematico e' confermato proprio
 dai  testi  richiamati  dalle  citata  sentenza   costituzionale   n.
 396/1988.  Da  una  parte, infatti, il d.P.R. 19 giugno 1979, n. 348,
 disciplina i fenomeni in questione proprio al capo secondo,  dedicato
 interamente   al   trasferimento   ed  all'esercizio  delle  funzioni
 amministrative in materia di assistenza e beneficienza  pubblica.  Le
 regole  ivi  dettate,  percio',  sono  regole  proprie della materia,
 assegnata per il resto alla potesta' legislativa  della  regione  nei
 limiti,  come ricorda l'art. 18 dello stesso decreto n. 348/1979, dei
 "principi stabiliti dalle leggi dello Stato".
    Analogamente,  l'inquadramento  della disciplina nel settore della
 beneficienza pubblica e' altrettanto chiaro nella legge  siciliana  9
 maggio  1986, n. 22 (pure richiamata dalla Corte costituzionale quale
 espressione dei principi generali in materia),  dedicata  interamente
 al   riordino   dei  servizi  e  delle  attivita'  assistenziali.  In
 particolare, in tale ultima legge e' particolarmente chiara la  netta
 separazione  tra  il  procedimento  di  individuazione  delle IPAB da
 privatizzare, disciplinato  dalla  stessa  legge,  ed  il  successivo
 procedimento  di  conferimento  della personalita' giuridica ai sensi
 dell'art.  12  del  c.c.,  che  la  legge  regionale  ovviamente  non
 disciplina.  Infatti,  a  conclusione  del  primo  le  IPAB  che "per
 prevalenza di elementi essenziali" siano da classificare come private
 sono  incluse in "apposito elenco ai fini del riconoscimento ai sensi
 dell'art. 12 del codice civile".
    Alla  stregua  di  quanto considerato rientrano nella assistenza e
 beneficienza  pubblica  l'intero  contenuto  dei  commi   dal   terzo
 all'ottavo  dell'art.  1  dell'impugnato  decreto, che contengono una
 normativa interamente parallela a quella dettata dal d.P.R. 19 giugno
 1979, n. 348 (benche', come sotto si dira', in sostanziale violazione
 dei suoi principi ispiratori e dei  suoi  contenuti),  riguardante  i
 criteri  di  individuazione del carattere associativo (quarto comma),
 del carattere di  istituzione  promossa  e  amministrata  da  privati
 (quinto comma), dell'ispirazione religiosa (sesto e settimo comma), i
 casi di esclusione in ogni modo  della  natura  privatistica  (ottavo
 comma).
    In  effetti,  si tratta in tutti i casi di valutazioni che pongono
 delicati problemi,  i  quali,  possono  essere  risolti  soltanto  in
 relazione   agli   specifici   caratteri   dell'azione  assistenziale
 esercitata e della relativa organizzazione, e che non hanno  nulla  a
 che  vedere con l'esercizio generale della funzione amministrativa di
 attribuzione  della  personalita'  giuridica  alle   associazioni   o
 fondazioni  private  che lo richedano, di cui all'art. 12 del c.c. e,
 ai fini  della  delega  alle  Regioni,  all'art.  14  del  d.P.R.  n.
 616/1977.
    Risulta  percio'  evidente  che  la direttiva qui impugnata non si
 riferisce  a  funzioni  amministrative  delegate,   ma   a   funzioni
 amministrative  facenti parte della materia assistenza e beneficienza
 pubblica:  ma  cio'  stesso  comporta  che  essa  sia,  nelle   parti
 considerate,  illegittima,  dato  che solo in relazione alle funzioni
 delegate puo' essere esercitato quel potere  che  l'art.  121,  terzo
 comma,  della  Costituzione  chiama  di  "istruzione", e l'art. 4 del
 d.P.R. n. 616/1977 specifica come potere di direttiva vincolante.
    Si  aggiunga,  comunque,  che  il  d.P.C.M. impugnato non potrebbe
 considerarsi  conforme  a   Costituzione   nemmeno   se,   nonostante
 l'esplicita   qualificazione   in   esso   contenuta,   esso  dovesse
 considerarsi, anziche' come direttiva vincolante in materia delegata,
 come atto di indirizzo e coordinamento.
    Una  simile  qualificazione  porterebbe  certamente ad una lesione
 minore per l'autonomia costituzionale  della  regione,  in  relazione
 all'orientamento espresso dalla Corte costituzionale di recente nelle
 sentenze nn. 560 e 744 del 1988, secondo il quale l'atto di indirizzo
 non vincola la funzione legislativa regionale se non quanto ai fini e
 ai risultati da conseguire.
    La  lesione dell'autonomia costituzionale della regione rimarrebbe
 pero' consistente. Non solo, infatti, tale atto di indirizzo  sarebbe
 pur  sempre emanato nella assoluta assenza di un qualunque fondamento
 legislativo, in totale contrasto con l'esigenza  di  legalita'  della
 relativa  funzione,  affermato  da  codesta  Corte costituzionale sin
 dalla sentenza n. 150/1982, ma esso sarebbe anche  in  contrasto  con
 gli  stessi  principi  generali  ricavabili in materia dal piu' volte
 citato d.P.R. n. 347/1979, come di seguito si illustra.
    2.   -  In  subordine.  Violazione  dei  principi  generali  della
 legislazione statale in materia, stabiliti dall'art. 17 del d.P.R. 19
 giugno  1979,  n. 348 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
 la Sardegna).
    Ci  si  sarebbe  potuti  attendere che, una volta determinatosi ad
 intervenire in materia con una "direttiva", come sopra illustrato, il
 Governo   si  sarebbe,  per  il  contenuto  di  essa,  attenuto  alle
 indicazioni  fissate  dalla  Corte   costituzionale,   con   puntuale
 riferimento  alla  normativa dettata, per la regione Sardegna, con il
 d.P.R. n. 348/1979.
    Invece,   la   direttiva  qui  impugnata  solo  apparentemente  si
 riferisce a tale  normativa.  Se  infatti  essa  riprende  lo  schema
 espositivo  e  singole  disposizioni  di  quella, a piu' riprese e in
 larga misura nella sostanza essa se ne discosta  e  la  trasgredisce,
 sia  nell'individuazione  delle  categorie di istituzioni che possono
 essere privatizzate sia, piu' ancora, nella definizione  dei  criteri
 di appartenenza a tali categorie.
    Quale prima categoria di istituzioni "privatizzabili" la direttiva
 statale,  seguendo  in  cio'  il  d.P.R.  n.  348/1979   prevede   le
 istituzioni  aventi struttura associativa (art. 1, terzo comma, lett.
 a). Ma mentre la normativa di attuazione per la Sardegna prevede che,
 per  appartenere  a  tale  categoria, l'amministrazione ed il governo
 dell'ente debbano essere, per  disposizioni  statutarie,  determinati
 dai  soci  "nel  senso  che  gli  stessi eleggano almeno la meta' dei
 componenti l'organo collegiale deliberante" (art. 17, secondo  comma,
 n.  1,  lett. b), la direttiva si limita a richiedere "l'esistenza di
 disposizioni  statutarie  che  attribuiscano   ai   soci   un   ruolo
 qualificante  nel governo e nell'amministrazione dell'ente, nel senso
 che i soci provvedano alla elezione di una  quota  significativa  dei
 componenti dell'organo collegiale deliberante" (art. 1, quarto comma,
 lett. b).
    Analogamente,  mentre  allo  stesso  fine  il  d.P.R.  n. 348/1979
 richiede   ancora   "che   l'attivita'    dell'ente    si    esplichi
 prevalentemente,  a  norma  di  statuto,  sulla  base  di prestazioni
 personali e volontarie dei soci e con  mezzi  derivanti  da  atti  di
 liberalita'  o  da  contributi dei soci", precisando altresi' che "le
 prestazioni volontarie e personali dei soci non possono consistere in
 mere  erogazioni pecuniarie" (art. 17, secondo comma, n. 1, lett. c),
 la direttiva si limita a  richiedere  "l'esplicazione  dell'attivita'
 dell'ente anche sulla base delle prestazioni volontarie dei soci".
   Del  tutto  omesso  nella  direttiva risulta poi l'altro essenziale
 requisito richiesto dalla disciplina di fonte  legislativa,  che  "il
 patrimonio  risulti prevalentemente formato da beni derivanti da atti
 di liberalita' o da apporti dei soci" (art. 17, secondo comma, n.  1,
 lett.  d): per cui risulterebbero privatizzabili anche istituzioni il
 cui patrimonio sia  integralmente  o  in  prevalenza  di  provenienza
 pubblica.
    In  secondo  luogo,  la direttiva prevede come "privatizzabile" la
 categoria delle istituzioni promosse ed amministrate da privati (art.
 1,  terzo comma, lett. b): ed in questo caso la violazione del d.P.R.
 n. 348 comincia dalla stessa individuazione della categoria, dato che
 manca  nel  d.P.C.M.  l'ulteriore  requisito  che  l'istituzione  sia
 "operante prevalentemente con mezzi di provenienza privata"  previsto
 nel d.P.R. (art. 17, secondo comma, n. 2).
    Altre  violazioni  riguardano  invece  i requisiti di appartenenza
 alla categoria,  gia'  diversamente  individuata.  Cosi'  laddove  la
 normativa  di attuazione richiede "che almeno la meta' dei componenti
 l'organo collegiale deliberante debba essere, sempre per disposizione
 statutaria,  designata  da  privati e che, in tal caso, il presidente
 non sia per statuto scelto tra i componenti di designazione pubblica"
 (art.  17,  secondo comma, n. 2, lett. b), la direttiva richiede solo
 la  "esistenza  di  disposizioni  statutarie   che   prescrivano   la
 designazione  da  parte  di associazioni o di soggetti privati di una
 quota significativa dei componenti  dell'organo  deliberante",  senza
 pretendere  ne' che le designazioni private siano prevalenti, ne' che
 anche il presidente possa essere di provenienza privata.
    Allo  stesso  modo,  mentre  il  d.P.R.  n.  348/1979  pone ancora
 l'ulteriore requisito che "il patrimonio risulti quasi esclusivamente
 costituito da beni provenienti da atti di liberalita' privata o dalla
 trasformazione dei beni stessi, e che il funzionamento sia  avvenuto,
 nell'ultimo  quinquennio...  in  prevalenza  con contributi, redditi,
 rendite e  altri  mezzi  patrimoniali  o  finanziari  di  provenienza
 privata,  e  che  comunque  l'istituzione  non  abbia  beneficiato di
 finanziamenti pubblici a qualsiasi titolo in misura superiore al  10%
 delle  entrate  complessive..., ne' abbia percepito rette a carico di
 pubbliche  amministrazioni  in  misura  superiore  alla  meta'  delle
 entrate  complessive  dell'ente" (art. 17, secondo comma, n. 2, lett.
 c), la direttiva richiede semplicemente che  "il  patrimonio  risulti
 prevalentemente   costituito   da  beni  risultanti  dalla  dotazione
 originaria o dagli incrementi e trasformazioni della stessa ovvero da
 beni   conseguiti   in   forza   dello   svolgimento   dell'attivita'
 istituzionale" (dizione non solo  estremamente  riduttiva,  ma  dalla
 quale non e' nemmeno chiaro quale bene rimanga escluso).
    In   terzo   luogo   la   direttiva  considera  privatizzabili  le
 istituzioni ad ispirazione religiosa (art. 1, terzo comma, lett.  c),
 seguendo  in  cio'  il  d.P.R.  n. 348/1979. Ma ancora una volta sono
 sostanzialmente  difformi  i  requisti  di  riconoscimento  di   tale
 caratteristica.
    In  particolare,  laddove  il  d.P.R.  n.  348/1979  richiede  che
 "l'attivita' istituzionale attualmente svolta  persegua  indirizzi  e
 finalita'  religiosi"  (art.  17,  secondo  comma, n. 3, lett. a), la
 direttiva si accontenta che la stessa attivita'  "inquadrati  l'opera
 di  beneficienza  ed  assistenza  nell'ambito  di  una  piu' generale
 finalita'  religiosa"  (requisito   che   potrebbe   anche   sembrare
 coincidente  con  il  precedente,  se  non fosse posto esplicitamente
 accanto ad esso, come sua forma attenuata). Ma soprattutto, mentre la
 normativa  di  rango  legislativo  richiede che l'attivita' dell'ente
 "risulti  collegata  a  una   confessione   religiosa   mediante   la
 designazione   negli  organi  collegiali  deliberanti,  in  forza  di
 disposizioni statutarie, di ministri del culto o  di  appartenenti  a
 istituti  religiosi  o  di  rappresentanti  di autorita' religiose, e
 mediante  la  collaborazione  di  personale   religioso   come   modo
 qualificante  di  gestione  del  servizio",  la  direttiva assai piu'
 largamente si  accontenta  di  un  collegamento  ad  una  confessione
 "realizzato   per   il   tramite   della  designazione,  prevista  da
 disposizioni statutarie, di ministri del culto,  di  appartenenti  ad
 istituti  religiosi, di rappresentanti di attivita' o di associazioni
 religiose, ovvero attraverso la collaborazione di personale religioso
 come  modo qualificante di gestione del servizio": disposizione nella
 quale, a parte l'aggiunta  dei  rappresentanti  di  "attivita'  o  di
 associazioni  religiose"  (dove  neppure  si capisce che cosa possano
 essere i rappresentanti di "attivita'" religiose, e se non si  tratti
 di  una erronea trascrizione delle "autorita'" previste dal d.P.R. n.
 348/1979) e' particolarmente arbitraria la sostituzione della "e" con
 la  parola "ovvero", in base alla quale la semplice collaborazione di
 personale religioso  potrebbe  qualificare  come  religiosa  l'intera
 istituzione|
    Infine,  la  direttiva  si  allontana  ancora  arbitrariamente  ed
 illegittimamente dai criteri stabiliti dal d.P.R. n. 348/1979) quanto
 alle  categorie  di  IPAB  che  non  possono  essere  in  nessun caso
 privatizzate.  Mentre  infatti  l'atto  qui  impugnato  si  riferisce
 soltanto   alle   IPAB  gia'  amministrate  dagli  enti  comunali  di
 assistenza o in questi concentrate (art. 1, ottavo comma), il  d.P.R.
 n.  348/1979 escludeva dalla possibile privatizzazione anche "le IPAB
 il cui  organo  collegiale  deliberante  sia  composto,  a  norma  di
 statuto,  in  maggioranza  da  membri designati dai comuni, province,
 regioni o antri enti pubblici, salvo che il presidente non  sia,  per
 disposizione  statutaria,  un'autorita' religiosa" e "le IPAB che non
 esercitano le attivita' previste dallo statuto o altre attivita'".
   E'  agevole  osservare che le rilevanti differenze tra la normativa
 di rango legislativo e l'atto  amministrativo  del  Governo,  che  si
 traducono  in vere e proprie violazioni dei criteri legislativi, sono
 tutte accomunate da  un  unico  motivo  ispiratore:  dall'intento  di
 estendere  le  ipotesi di privatizzazione delle IPAB ben oltre quanto
 disposto dal legislatore: mentre e' evidente -  a  prescindere  dalle
 preferenze  che  ciascuno  possa avere, la cui considerazione sarebbe
 del tutto fuorviante in un giudizio di legittimita' della direttiva -
 che  le  regole  contenute  nel  d.P.R. n. 348/1979 - la cui ratio ha
 piena validita' generale,  non  avendo  in  questo  ambito  nulla  di
 specifico  la  situazione  della Sardegna - non possono non vincolare
 nel modo piu' stretto  ogni  autorita'  amministrativa,  regionale  o
 statale.  Oltretutto, una siffatta differenziazione tra la situazione
 sarda e quella del rimanente territorio nazionale  si  tradurrebbe  -
 oltre che nella lesione delle autonomie regionali - in una violazione
 dello stesso principio costituzionale d'eguaglianza, posto  dall'art.
 3  della  Costituzione: al punto che, si puo' dire, persino una nuova
 disciplina legislativa della materia non  potrebbe  che  eseguire  le
 regole  gia'  poste  per la Sardegna, o, se volesse innovare ad esse,
 dovrebbe prevedere nei modi opportuni l'estensione delle  innovazioni
 anche  alla Sardegna (Regione che ha in materia, ai sensi dell'art. 4
 del relativo Statuto, potesta' legislativa concorrente, al pari delle
 regioni a statuto ordinario).
    Ma  qui  non ci troviamo di fronte ad una disciplina, legislativa,
 ma ad una semplice direttiva: una direttiva che in  primo  luogo  non
 puo'  ammettersi nella materia, per le ragioni esposte al punto 1, in
 secondo luogo, qualora la si volesse ammettere, non potrebbe comunque
 avere  un  contenuto integrativo e specificativo rispetto ai principi
 legislativi vigenti. La Direttiva impugnata, invece, altera  in  modo
 rilevante  ed  arbitrario  i  confini  tra  l'area  delle istituzioni
 pubbliche e quelle  private  definiti  con  delicato  equilibrio  dal
 d.P.R.   n.  438/1979,  e  percio'  stesso  si  qualifica  come  atto
 illegittimo   ed   invasivo   delle   competenze    legislative    ed
 amministrative  regionali  in  materia  di beneficienza ed assistenza
 pubbliche.
   Tutto cio' premesso, la ricorrente regione Emilia-Romagna, ut supra
 rappresentata  e  difesa  chiede   voglia   l'eccellentissima   Corte
 costituzionale:
      in prima istanza:
       dichiarare che non spetta allo Stato, ai sensi degli artt. 117,
 primo  comma,  118,  primo  comma,  e   121,   terzo   comma,   della
 Costituzione, il potere di dettare con proprie direttive vincolanti i
 criteri  per  l'individuazione   delle   istituzioni   pubbliche   di
 assistenza  e  beneficienza  da  trasformare in persone giuridiche di
 diritto privato, in relazione al d.P.C.M. 16 febbraio  1990,  nonche'
 di conseguenza,
       annullare  il  terzo,  quarto,  quinto, sesto, settimo e ottavo
 comma dell'art. 1 dello stesso decreto del Presidente  del  Consiglio
 dei Ministri 16 febbraio 1990, in quanto dettano tali criteri;
      in subordine: annullare gli stessi terzo, quarto, quinto, sesto,
 settimo e ottavo comma dell'art. 1 del d.P.C.M. 16 febbraio 1990,  in
 quanto  i  criteri  da essi stabiliti sono illegittimi per violazione
 dei principi stabiliti dall'art. 17 del d.P.R.  19  giugno  1979,  n.
 348,  con  conseguente violazione degli articoli sopra indicati della
 Costituzione, nonche' del principio costituzionale d'eguaglianza.
      Padova-Roma, addi' 10 aprile 1990
                     Avv. prof. Giandomenico FALCON

 90C0511