N. 313 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 ottobre 1989- 14 maggio 1990
N. 313 Ordinanza emessa il 13 ottobre 1989 (pervenuta alla Corte costituzionale il 14 maggio 1990) dal tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento sul ricorso proposto dal comune di Trento contro la provincia autonoma di Trento ed altra. Provincia di Trento - Sanita' pubblica - Ricovero nelle case di riposo degli anziani non autosufficienti - Attribuzione alla giunta provinciale del potere di stabilire, in base ad appositi parametri, i limiti, riferiti al numero delle persone assistibili ed al costo pro-capite, entro i quali le uu.ss.ll. (a parte l'implicita esclusione di qualsiasi onere delle uu.ss.ll. per prestazioni socio-assistenziali) assumono la spesa inerente alle prestazioni strettamente sanitarie erogate per i suddetti ricoverati - Conseguenti indebiti oneri, riguardo alle stesse prestazioni sanitarie, a carico dei comuni e di altri enti Violazione del fondamentale diritto alla salute per l'imposizione di limiti afferenti alle disponibilita' organizzative e finanziarie del servizio sanitario - Ingiustificato deteriore trattamento dei predetti soggetti rispetto alla generalita' dei cittadini e agli stessi anziani non autosufficienti che fruiscano, in alternativa, di altre forme di assistenza sanitaria (domiciliare, ambulatoriale ed ospedaliera). (Legge provincia Trento 15 marzo 1983, n. 6, art. 6, primo e secondo comma). (Statuto regione autonoma Trentino-Alto Adige, artt. 5 e 9, n. 10; Cost., artt. 3, 32, 116 e 117).(GU n.23 del 6-6-1990 )
IL TRIBUNALE REGIONALE DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 80/1989 proposto dal comune di Trento, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof. Paolo Stella Richter e Franco Mosna, elettivamente domiciliato presso il secondo, in Trento, via delle Orne, 32, contro la provincia autonoma di Trento, in persona del presidente pro-tempore della giunta, rappresentata e difesa dall'avv. Patrizio Molesini ed elettivamente domiciliata presso lo stesso, in Trento, via Calepina n. 35, l'unita' sanitaria locale del comprensorio della Valle dell'Adige, in persona del presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Lorenzo Stenico ed elettivamente domiciliata presso lo studio, in Trento, via Brigata Acqui n. 9, per l'accertamento che gli oneri conseguenti al ricovero nelle case di riposo degli anziani c.d. nen autosufficienti sono di esclusiva pertinenza del servizio sanitario provinciale, per l'accertamento e dichiarazione che la somma di L. 23.330.606 corrisposta dal comune di Trento alla civica casa di riposo di Trento, con riferimento al ricovero della signora Adelia Bonvecchio costituisce un debito del servizio sanitario provinciale e per esso della unita' sanitaria locale del comprensorio della Valle dell'Adige, per la condanna della provincia e della u.s.l. intimate, in solido tra loro, al pagamento in favore del comune di Trento della suddetta somma, con interessi e rivalutazione; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udito alla pubblica udienza del 13 ottobre 1989 il relatore consigliere Giaccardi e uditi, altresi' gli avv.ti Stella Richter e Mosna per il comune ricorrente, l'avv. Molesini per la provincia e l'avv. Steniro per la u.s.l. resistente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue; F A T T O Con ricorso notificato in data 8 febbraio 1989 il comune di Trento formulava le domande trascritte in epigrafe nei confronti della provincia autonoma di Trento e della u.s.l. del comprensorio della Valle dell'Adige. Espone il ricorrente che la giunta provinciale di Trento, con deliberazione in data 27 maggio 1983, n. 5663, contenente prime direttive alle unita' sanitarie locali per l'attuazione dell'assistenza sanitaria a favore delle persone anziane ricoverate in case di riposo pubbliche, ha stabilito in via generale il principio che gli oneri conseguenti al ricovero in case di riposo degli anziani non autosufficienti (individuati come tali da apposita commissione) gravano sul servizio sanirario provinciale. Tale principio subisce tuttavia, in concreto, due gravi limitazioni: in primo luogo, la provincia si accolla solamente una parte della retta di ricovero, relativa ai costi diretti specificamente a sostenere le attivita' sanitarie, con esclusione invece dei costi c.d. alberghieri che continuano a gravare sui bilanci familiari e su quelli degli enti locali, in secondo luogo, la stessa provincia ha previsto un limitato numero di posti a disposizione degli anziani nelle case di riposo escludendo a priori dalla riserva un elevato numero di ospiti, per i quali la retta di ricovero viene integralmente anticipato dal comune di Trento. Fra questi ultimi figurerebbe, in particolare, la signora Adelia Bonvecchio, riconosciuta non autosufficiente dalla commissione mista unita' sanitaria locale di Trento - civica casa di riposo di Trento nella seduta del 3 agosto 1983, per il cui ricovero il comune ricorrente ha sostenuto, dal 1ยบ gennaio 1984 al 23 gennaio 1987, una spesa complessiva di L. 23.330.606. Nell'assumere l'illegittimita' di ambedue le predette limitazioni, il ricorrente sostiene: a) che anche le spese c.d. alberghiere dovrebbero gravare sul servizio sanitario provinciale, attesane la strumentalita' rispetto all'assistenza sanitaria, cui e' precipuamente finalizzato il ricovero in casa di riposo; b) che la previsione di un limitato numero di posti a disposizione degli anziani non autosufficienti e' lesiva del diritto soggettivo ad ottenere le prestazioni del servizio sanitario, garantito dall'art. 32 della Costituzione, nonche' dal combinato disposto degli artt. 1, 19 e 3, secondo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833, istitutiva del servizio sanitario nazionale (ai cui principi si uniforma l'art. 1 della legge provinciale 6 dicembre 1980, n. 33, istitutiva del servizio sanitario provinciale). In forza di tali premesse, il comune di Trento ha dapprima convenuto in giudizio la provincia e la unita' sanitaria locale territorialmente competente dinanzi al tribunale civile di Trento. Avendo il tribunale adito, con sentenza n. 56/1988 dichiarato il difetto di giurisdizione dell'autorita' giudiziaria ordinaria in ordine alla controversia com sopra proposta (ai sensi del combinato disposto dell'art. 7 della legge n. 1034/1971 e dell'art. 29 del testo unico n. 1054/1924), il comune ha quindi riproposto le domande e le conclusioni di cui in epigrafe dinanzi a questo giudice amministrativo. Nel giudizio cosi' instaurato si sono costituite ambedue le amministrazioni intimate, concludendo concordemente per l'infondatezza del ricorso e chidendone la reiezione. Si osserva, in particolare, da parte resistente che ambedue le censurate limitazioni all'erogazione dell'assistenza sanitaria agli anziani non autosufficienti trovano fondamento e riscontro sia nella deliberazione della giunta provinciale 27 maggio 1983, n. 5663, mai impugnata dal ricorrente, sia ancora nel disposto dell'art. 6 della legge provinciale 15 marzo 1983, n. 6, recante "disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della provincia autonoma di Trento (legge finanziaria)". Si contesta ancora, da parte resistente, che la retta di ricovero della signora Bonvecchio sia stata integralmente corrisposta dal comune ricorrente risultando invece documentalmente provato il concorso della unita' sanitaria locale nella misura di circa un terzo dell'intero ammontare, corrispondente al costo delle prestazioni sanitarie erogate. Si assume, infine, che l'obbligazione adempiuta dal comune trae fondamento dal combinato disposto degli artt. 154 del testo unico legge pubblica sicurezza n. 773/1931 e 91, lettera h), n. 6, del testo unico legge comunale e provinciale n. 383/1934, con conseguente infondatezza dell'azione di ripetizione proposta in questa sede. Discussione oralmente alla pubblica udienza del 13 ottobre 1989, la causa e' stata quindi ritenuta in decisione. D I R I T T O 1. - Come risulta dalla premessa esposizione in fatto il comune ricorrente formula nei confronti della provincia e della unita' sanitaria locale resistente due distinte, sebbene connesse, doglianze che vengono quindi unitariamente a ridondare nel petitum (accertativo dichiarativo e di condanna) di cui alle conclusioni trascritte in epigrafe. In primo luogo si lamenta, da parte ricorrente, che il servizio sanitario provinciale di Trento non assuma a proprio carico tutti indistintamente gli oneri conseguenti al ricovero degli anziani non autosufficienti nelle case di riposo pubbliche, scorporando, nell'ambito della retta degenza, i costi diretti specificatamente a sostenere l'erogazione di prestazioni sanitarie da quelli c.d. alberghieri, e lasciando che questi ultimi continuino a gravare sui bilanci familiari o su quelli degli enti locali. In secondo luogo, viene contestata la limitazione numerica degli anziani non autosufficienti assistibili operata dall'amministrazione provinciale, tale da comportare un aggravio sul comune anche delle spese strettamente sanitarie relative a ricoverati esclusi a priori dalla quota di riserva. 2. - Un primo rilievo, in linea di diritto, attiene alla circostanza che ambedue le denunziate limitazioni caratterizzanti l'assistenza sanitaria agli anziani non autosufficienti ricoverati in case di riposo traggono il proprio fondamento normativo in una disposizione di legge (l'art. 6, primo e secondo comma, della legge provinciale 15 marzo 1983, n. 6, recante "disposizioni per la formazione del bilancio annuale della provincia autonoma di Trento, legge finanziaria"), nonche' in una serie di deliberazioni applicative (prima delle quali la n. 5663 in data 27 maggio 1983), con le quali la giunta provinciale ha dettato di volta in volta direttive alle unita' sanitarie locali ai fini della concreta attuazione degli interventi assistenziali di cui trattasi. In particolare, il menzionato art. 6 dispone, al primo comma, che "in attesa dell'entrata in vigore del piano sanitario provinciale, le unita' sanitarie locali assumono a proprio carico, entro i limiti e secondo le direttive di cui al successivo comma e sulla base di convenzioni con gli enti o istituzioni pubbliche interessate, la spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria erogate a favore di persone anziane non autosufficienti e ricoverate in case di riposo". Il successivo secondo comma prevede poi che con deliberazione della giunta provinciale vengano stabiliti, in base ad appositi parametri "i limiti riferiti al numero delle persone assistibili ed al costo pro-capite, entro i quali le unita' sanitarie locali assumono la spesa inerente alle prestazioni indicate nel comma precedente". Con la stessa deliberazione, inoltre, vengono impartite "direttive in ordine alle modalita' di erogazione delle anzidette prestazioni". E' pacifico tra le parti in causa che la deliberazione della giunta provinciale 27 maggio 1983, n. 5363, emanata in attuazione della citata norma legislativa, abbia concretamente limitato l'intervento finanziario del servizio sanitario provinciale con riguardo alle sole prestazioni a carattere stricto sensu sanitario, sulla base di parametri soggettivi (numeri degli assistibili) ed oggettivi (costo pro-capite) tali da non capire interamente la relativa spesa. Con deliberazioni successive (peraltro non prodotto in giudizio) e' rimasta ferma la limitazione dell'intervento con riguardo alle sole prestazioni a carattere sanitario e con esclusione di quelle c.d. alberghiere, mentre si e' provveduto ad aggiornare di volta in volta i valori di base ed i parametri numerici ai quali commisurare i contributi finanziari erogati alla casa di riposo. Non e' pacifico, tuttavia, tra le parti se tale aggiornamento abbia comportato l'integrale copertura della spesa sanitaria effettiva con riguardo a tutti i degenti non autosufficienti (come sostengono in memoria le resistenti amministrazioni provinciale e comprensoriale), o se viceversa permangano a tutt'oggi aree di intervento sanitario la cui spesa non viene assunta a proprio carico dalla unita' sanitaria locale territorialmente competente (come affermato in pubblica udienza, sulla base di dati numerici analiticamente specificati, da uno dei difensori del comune ricorrente). 3. - Quanto sopra premesso, il collegio osserva preliminarmente quanto segue: a) la circostanza che sulla materia oggetto del contendere siano intervenuti provvedimenti amministrativi (le ricordate deliberazioni della giunta provinciale n. 5663/1983 e successive) statuenti in senso sfavorevole rispetto alla pretesa fatta valere dal ricorrente e da questo non tempestivamente impugnati, non pregiudica l'ammissibil,ita' dell'azione di accertamento e condanna in questa sede proposta, trattandosi pacificamente di controversia in materia di diritti soggettivi, devoluta alla giurisdizione amministrativa esclusiva ai sensi del combinato disposto degli artt. 7 della legge n. 1034/1971 e 29 nn. 5 e 6 del testo unico n. 1054/1924. b) rilevante ai fini del decidere e', per contro, la ricordata disciplina legislativa di cui all'art. 6, primo e secondo comma, della legge provinciale n. 6/1983. Integrando il quadro normativo di riferimento al quale parametrare la fondatezza dell'azione proposta, la norma in esame e' infatti univocamente e rigidamente ostativa al diretto accoglimento della domanda, in ambedue i capi in cui la stessa si articola. E', in primo luogo, la stessa legge provinciale a circoscrivere espressamente il contenuto dell'obbligazione gravante sul servizio sanitario alla "spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria", con esplicita esclusion della spesa legata a prestazioni a carattere socio-assistenziale, ancorche' complementari, integrative o accessorie rispetto a quelle assunte a carico delle unita' sanitarie locali. Il riferimento, limitativo e specificativo, ad una singola categoria tipologica di prestazioni erogabili a favore degli anziani ricoverati, dimostra invero di per se' come il legislatore provinciale non abbia inteso recepire e fare propria la concezione "pansanitaria" dell'assistenza agli anziani inabili su cui si fonda il ricorso proposto dasl comune di Trento, ma abbia viceversa inteso mantenere distinti, anche sul piano delle competenze istituzionali, il profilo strettamente sanitario (sia terapeutico che riabilitativo) da quello socio-assistenziale. Egualmente a livello legislativo trova, poi, fondamento la determinazione delle resistenti amministrazioni provinciale e comprensoriale di non assumere a proprio carico l'intera spesa sanitaria relativa a tutti gli anziani non autosufficienti bisognevoli di ricovero e di fatto ricoverati nelle istituzioni pubbliche della provincia: e' la legge infatti, come ricordato, che facoltizza la giunta provinciale a limitare con provvedimenti amministrativi la misura dell'intervento finanziario a carico del servizio sanitario sia sotto il profilo soggettivo (numero di posti letto convenzionati) sia sotto quello oggettivo (spesa pro-capite convenzionata). Al riguardo, non sembra condivisibile l'assunto - sviluppato, dalla difesa ricorrente in sede di discussione orale - inteso ad attribuire al citato art. 6 della legge provinciale n. 6/1983 il valore di norma legislativa meramente formale (legge di bilancio, o di spesa), non incidente sull'esistenza sostanziale dell'obbligazione, ma soltanto sulla possibilita' di adempiervi nel corso dell'esercizio finanziario cui ha riguardo. Nonostante la sua collocazione nell'abito della legge finanziaria provinciale del 1983, la disposizione all'esame ha infatti un'evidente valenza sostanziale, nonche' una portata temporalmente illimitata, essendo destinata ad attualizzarsi e concretizzarsi mediante successive provvedimenti amministrativi che, nel fissare di volta in volta i parametri relativi al numero delle persone assistibili ed al costo pro-capite, determinano anche automaticamente l' an e il quantum dell'obbligazione assunta a proprio carico dal servizio sanitario. 4. - In forza delle premesse considerazioni, risulta evidente come le censure mosse dal comune ricorrente all'operato delle resistenti amministrazioni provinciale e comprensoriale non possano che risolversi in rilievi di illegittimita' costituzionale nei confronti della disposizione di legge provinciale che ne costituisce fondsamento: in tale senso, del resto, si e' espressa anche la difesa di parte ricorrente in sede di discussione orale, sia pure in linea logicamente subordinata rispetto alle argomentazioni e conclusioni svolte in ricorso introduttivo. Con separata sentenza questo tribunale ha ritenuto manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, primo comma, della legge provinciale 15 marzo 1983, n. 6, in relazione agli artt. 32, 116 e 117 della Costituzione, 4 e 8 dello statuto di autonomia regionale, nella parte in cui la norma citata prevede che le unita' sanitarie locali assumano a proprio carico soltanto "la spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria erogate a favore di persone anziane non autosufficienti e ricoverate in case di riposo", con esclusione delle ulteriori componenti della retta degenza, ed in particolare delle spese per prestazioni c.d. alberghiere, respingendo il relativo c.a.p. di domanda. 5. - Appare per contro al collegio non manifestamente infondata e rilevante la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, secondo comma, della legge provinciale cit., in relazione agli artt. 3, primo comma, 32, primo comma, 116 e 117, primo comma, della Costituzione, nonche' degli artt. 5 e 9, n. 10, dello statuto di autonomia regionale, nella parte in cui la norma citata demanda alla giunta provinciale il compito di stabilire, in base ad appositi parametri ""i limiti riferiti al numero delle persone assistibili ed al costo pro-capite, entro i quali le unita' sanitarie locali assumono la spesa inerente alle prestazioni indicate nel comma precedente" (e cioe' la spesa relativa a prestazioni stricto sensu sanitarie erogate a favore degli anziani ricoverati). Sulla rilevanza della questione, il collegio osserva come con il primo capo di domanda il ricorrente chieda, in via generale, l'accertamento che gli oneri conseguenti al ricovero nelle case di riposo degli anziani c.d. non autosufficienti sono di esclusiva pertinenza del servizio sanitario provinciale: donde l'ovvia conseguenza che, in presenza di una norma legislativa provinciale contemplante l'assunzione soltanto parziale di detti oneri, l'eventuale accoglimento della domanda non puo' non passare attraverso una declaratoria di incostituzionalita', e conseguente caducazione, della norma ostativa. La questione, peraltro, e' rilevante anche con riguardo ai residui capi di domanda, con cui si chiede accertarsi e dichiarsi che la somma di L. 23.330.606 corrisposta dal comune di Trento alla civica casa di riposo di Trento con riferimento al ricovero della signora Adelia Bonvecchio costituisce un debito del servizio sanitario provinciale e per esso della u.s.l. del comprensorio della Valle dell'Adige, con conseguente solidale condanna delle amministrazioni intimate al pagamento della relativa somma a favore del comune ricorrente, con interessi e rivalutazione monetaria. Nell'importo rivendicato, infatti, oltre ad una prevalente quota imputabile a spese c.d. alberghiere, o comunque di natura socio-assistenziale, legittimamente gravanti sul bilancio comunale, rientra sicuramente anche una quota di spesa sanitaria non sostenuta direttamente dalla u.s.l. per effetto dei parametri limitativi (numero di posti letto e spesa pro-capite) fissati dalla giunta provinciale con deliberazione n. 5663/1983 ed altre eventuali successive. Ed invero, pur essendo documentalmente provato (cfr. la prodotta lettera del comune in data 18 dicembre 1984) che la u.s.l. ha concorso nella misura di circa un terzo al pagamento della retta per il ricovero delle Bonvecchio, non v'e' dubbio che su tale quota abbiano inciso riduttivamente le ricordate limitazioni di indole soggettiva ed oggettiva disposte dalla provincia in applicazione dell'art. 6, secondo comma, della legge provinciale n. 6/1983: donde la conseguenza che, anche al fine di ottenere il rimborso della quota anticipata per prestazioni di carattere sanitario (costituente perte del petitum di ricorso) il comune di Trento deve preliminarmente conseguire la caducazione della norma legislativa su cui si fonda il censurato criterio di riparto. 6. - La norma censurata sembra porsi, innanzitutto, in contrasto con l'art. 32, primo comma, della Costituzione, che assicura, secondo un ormai consolidato orientamento della giurisprudenza ordinaria e costituzionale, un vero e proprio diritto soggettivo ad ottenere le prestazioni sanitarie di prevenzione, cura e riabilitazione erogate dal servizio sanitario nazionale. Tale diritto non sembra, da un lato, possa essere sacrificato dalla previsione legislativa di limiti afferenti alle disponibilita' organizzative e finanziarie del servizio sanitario, ne', dall'altro, puo' ritenersi idoneamente soddisfatto da interventi surrogatori di altri enti (nella specie, il comune) non giuridicamente onerati a sostenere le relative prestazioni, si' da presentare caratteri di eventualita' ed aleatorieta'. Sotto un secondo e connesso profilo, la norma sembra violare il principio di eguaglianza di cui all'art. 3, primo comma, della Costituzione non garantendo ai ricoverati in case di riposo il medesimo livello di prestazioni sanitarie assicurato alla generalita' dei cittadini, ed in particolare agli stessi anziani non autosufficienti che fruiscano in alternativa di altra forma di assistenza sanitaria (domiciliare, ambulatoriale, ospedaliera) senza incontrare le limitazioni finanziarie previste dala giunta provinciale in applicazione della norma censurata. Ed infatti, sia attraverso la previsione di un limitato numero di posti a disposizione degli anziani assistibili, sia attraverso la previsione di un tetto di spesa pro-capite, la legge provinciale e le relative deliberazioni attuative sembrano in concreto creare la premessa e che il costo di determinate prestazioni sanitarie, inglobato nella retta di degenza, non venga sostenuto dal servizio sanitario, ma rifluisca impropriamente su gli stessi utenti del servizio, ovvero su enti assistenziali: cio' che determina la denunziata disparita' di trattamento rispetto a quanti fruiscano di analoghe prestazioni in condizioni soggettive diverse da quelle di ricovero in casa di riposo. Per le stesse considerazioni fin qui svolte, la norma legislativa provinciale sembra porsi, infine, in contrasto con i principi fondamentali enunciati dagli artt. 1, 19 e 3, secondo comma, della legge statale 23 dicembre 1978, n. 833 (che garantiscono, da un lato, la tutela della salute come fondamentale diritto dell'individuo e, dall'altro, la parita' nei livelli delle prestazioni sanitarie garantite a tutti i cittadini da parte delle unita' sanitarie locali), con conseguente violazione dei limiti posti alla potesta' legislativa concorrente della provincia dal combinato disposto degli artt. 116 e 117, primo comma, della Costituzione, 5 e 9, n. 10, dello statuto di autonomia della regione Trentino-Alto Adige. Le questioni come sopra precisate debbono pertanto essere rimesse all'esame della Corte costituzionale, previa sospensione del giudizio (nella parte non ancora definita con separazione sentenza), ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
P. Q. M. Ritenuta rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6, primo e secondo comma, della legge provinciale di Trento 15 marzo 1983, n. 6, nella parte in cui prevede che la giunta provinciale stabilisca, in base ad appositi parametri, i limiti riferiti al numero delle persone assistibili ed al costo pro-capite entro i quali le unita' sanitarie locali assumono la spesa inerente a prestazioni di natura sanitaria erogate a favore di persone anziane non autosufficienti ricoverate in case di riposo in relazione agli artt. 3, primo comma, 32, primo comma, 116 e 117, della Costituzione, 5 e 9, n. 10, dello statuto della regione autonoma Trentino-Alto Adige; Sospende il giudizio in corso, per la parte non definita con separata sentenza; Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Manda alla segreteria di provvedere alla notificazione della presente ordinanza alle parti in causa, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed al presidente della giunta provinciale di Trento, e di darne comunicazione ai Presidenti delle due Camere del Parlamento ed al presidente del consiglio provinciale di Trento. Cosi' deciso in Trento, nella camera di consiglio del 13 ottobre 1989. Il presidente: PERRI Il consigliere estensore: GIACCARDI Il consigliere: PACE 90C0664