N. 308 SENTENZA 14 - 22 giugno 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica- Regione Liguria- Concorsi presso le uu.ss.ll.- Composizione delle commissioni esaminatrici- Utilizzazione del personale dell'ospedale "Galliera"- Interferenza nella disciplina dello stato giuridico del personale delle uu.ss.ll. gia' riservata alla legislazione statale delegata - Esigenza di unitarieta' della normativa in materia Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Liguria riapprovata il 15 novembre 1989) (Legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 47, terzo comma e d.P.R. 761/1979)(GU n.26 del 27-6-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Francesco SAJA;
Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo
CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof.
Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Liguria riapprovata il 15 novembre 1989 dal Consiglio regionale
avente per oggetto: "Utilizzazione dell'elenco del personale
dell'Ospedale Galliera ai fini della composizione delle commissioni
esaminatrici dei concorsi presso le U.S.L." promosso con ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 5 dicembre 1989,
depositato in cancelleria il 14 dicembre 1989 ed iscritto al n. 104
del registro ricorsi 1989;
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
Udito nell'udienza pubblica del 6 marzo 1990 il Giudice relatore
Aldo Corasaniti;
Uditi l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta, per il ricorrente, e
l'avv. Federico Sorrentino per la Regione.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 5 dicembre 1989 il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale della
legge della Regione Liguria riapprovata il 15 novembre 1989 e recante
"Utilizzazione dell'elenco del personale Galliera ai fini della
composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi presso le
Unita' sanitarie locali" lamentando che essa interferisce nella
disciplina dello stato giuridico del personale del Servizio sanitario
nazionale, riservata allo Stato dall'art. 47, terzo comma, della l.
23 dicembre 1978, n. 833, ("Istituzione del servizio sanitario
nazionale") e dettata - per quel che attiene ai concorsi del
personale delle U.s.l. - dall'art. 7 del D.M. 30 gennaio 1982 in
attuazione del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761.
Premette la ricorrente che la delega al Governo, conferita
dall'art. 47, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, per
l'emanazione di norme aventi forza di legge per la disciplina dello
stato giuridico del personale delle Unita' sanitarie locali risponde
a princi'pi di evidente logica perequativa in quanto, trattandosi del
personale addetto al Servizio sanitario nazionale, l'uniformita' del
trattamento economico e normativo puo' essere assicurata solo da una
fonte normativa centrale.
L'art. 1 della legge impugnata dispone che, ai fini dei sorteggi
dei componenti delle commissioni esaminatrici dei concorsi presso le
U.s.l., venga utilizzato anche l'elenco nominativo del personale
dell'Ospedale Galliera di Genova allegato ai ruoli nominativi del
personale del S.s.n., e che tale elenco venga altresi' utilizzato per
garantire la rappresentanza della Regione nei concorsi sanitari ai
sensi dell'art. 9, secondo comma, della l. 20 maggio 1985, n. 207
("Disciplina transitoria per l'inquadramento diretto nei ruoli
nominativi regionali del personale non di ruolo delle u.s.l.").
Ad avviso del ricorrente cio' concreta una indebita interferenza
nella disciplina, riservata allo Stato, dello status del personale
del S.s.n., poiche' consente che personale ad esso estraneo, come i
dipendenti dell'Ospedale Galliera, possa essere utilizzato nelle
commissioni esaminatrici dei concorsi presso le U.s.l.
La tesi sostenuta dalla Regione in sede di riapprovazione della
legge rinviata, osserva l'Avvocatura, non puo' essere condivisa: la
circostanza che il personale dell'Ospedale Galliera sia iscritto, a
norma dell'art. 14 della l. regionale 5 maggio 1980, n. 22, in
apposito elenco da allegarsi ai ruoli del personale del S.s.n., sulla
base di quanto disposto dall'art. 41 della legge n. 833 del 1978 che
prevedeva l'inserimento di quell'Ospedale nel S.s.n. - e dall'art. 25
del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 ("Stato giuridico del personale
delle u.s.l.") - che, solo per determinati fini, ne equiparava il
personale a quello delle U.s.l. -, non vale a ritenere equiparato a
quello del S.s.n. il personale dell'Ospedale del Galliera.
Esso, e', infatti, un ente convenzionato con il S.s.n. ex art.
41, legge n. 833 del 1978 ed il relativo personale, al pari di quello
di analoghe strutture, non viene utilizzato, secondo la normativa in
vigore, per la composizione delle commissioni dei concorsi del
personale delle U.s.l., disciplinata dall'art. 7 del d.m. 30 gennaio
1982 in attuazione dell'art. 12 del d.P.R. n. 761 del 1979.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Liguria concludendo
per l'infondatezza della questione.
Il principio della piena equiparazione e pari dignita' fra il
personale del Galliera e quello del S.s.n. emerge infatti, ad avviso
della Regione, dalla normativa statale. Prevedendo stabilimenti
ospedalieri ad ordinamento speciale - quale e' il Galliera -, l'art.
47 della legge n. 833 del 1978 ha inteso, in considerazione della
particolare origine e singolarita', salvaguardarne la struttura
fondamentale (composizione e funzionamento degli organi di
amministrazione e gestione amministrativa del patrimonio dell'ente),
assoggettando pero' alla disciplina ordinaria ed alla vigilanza
tecnico-sanitaria delle U.s.l. i profili funzionali ed il servizio
erogato, ed utilizzando il meccanismo della convenzione per
l'inserimento dell'impianto ospedaliero nella rete delle strutture di
assistenza sanitaria.
In particolare, per quel che attiene allo stato giuridico del
personale, l'art. 25 del d.P.R. n. 761 del 1979 stabilisce la piena
equiparazione "ai fini degli esami di idoneita' ed ai fini dei
concorsi di assunzione e dei trasferimenti" dei servizi e dei titoli
acquisiti in detta struttura ai corrispondenti servizi e titoli
acquisiti nelle U.s.l., prevedendo altresi' al secondo comma che, per
quanto compatibile, l'ente adegui a tal fine il proprio ordinamento
del personale alle disposizioni introdotte dal decreto per il
personale delle U.s.l., adeguamento effettivamente realizzato, nella
specie, con modifiche del Regolamento organico ed apposite
deliberazioni di recepimento.
La legge 20 maggio 1985, n. 207 poi, prosegue la Regione, ha
disposto (art. 7) l'applicazione della normativa da essa dettata, in
quanto compatibile, al personale in servizio presso le strutture di
cui all'art. 41 del d.P.R. n. 761 del 1979 che avessero provveduto
all'adeguamento previsto nell'art. 25 del decreto.
Alla concreta attuazione del principio della equiparazione del
personale dell'Ospedale Galliera, quindi, e' volto l'art. 14 della l.
reg. 5 maggio 1980, n. 22 che, ai fini della copertura dei posti
resisi vacanti nelle U.s.l. della Regione (nonche' ai fini della
richiamata equipollenza dei servizi e titoli conseguiti negli
stabilimenti ospedalieri ad ordinamento speciale), ha istituito un
elenco nominativo del personale dipendente da tale Ospedale, allegato
ai ruoli nominativi regionali del S.s.n.
Anche l'utilizzazione, prevista dall'art. 1 della legge
denunciata, di tale elenco per il sorteggio dei componenti le
commissioni esaminatrici di concorso presso le U.s.l., e' in linea
con il principio dell'equiparazione, finalizzato com'e' a garantire
"alle amministrazioni che bandiscono i concorsi di attingere ad un
numero maggiore di personale a tutto vantaggio quindi della snellezza
delle procedure concorsuali" (cosi' la relazione illustrativa al
d.d.l.), senza peraltro incidere sullo stato giuridico del personale,
"in quanto non modifica le posizioni giuridiche dell'Ospedale
Galliera, ma attiene esclusivamente a materia di carattere
organizzatorio e funzionale, la cui disciplina compete alla Regione".
La Regione contesta poi l'interpretazione dell'art. 47 della
legge n. 833 del 1978 fornita dal ricorrente: la previsione della
partecipazione di personale del Galliera alle commissioni
esaminatrici nei concorsi non costituisce norma sullo stato giuridico
del personale del S.s.n., ma rientra nella disciplina di tipo
organizzatorio dettata da esigenze di snellimento delle procedure ed
e', come appendice e completamento della disciplina dei ruoli
nominativi, di sicura competenza regionale; l'art. 7 del D.M. 30
gennaio 1982 affida peraltro interamente alle Regioni la formazione
delle commissioni concorsuali.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato in via
principale la legge della Regione Liguria riapprovata il 15 novembre
1989, con la quale, all'art. 1, e' stato disposto che, ai fini della
composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi presso le
Unita' sanitarie locali, ai sensi del D.M. 30 gennaio 1982 e
successive modificazioni, sia utilizzato per il sorteggio (oltre ai
ruoli nominativi regionali del personale dipendente dal Servizio
sanitario nazionale) anche l'elenco nominativo del personale
dell'Ospedale Galliera allegato ai ruoli nominativi regionali ai
sensi dell'art. 14 della legge regionale 5 maggio 1980, n. 22, e che
tale elenco sia altresi' utilizzato per garantire la rappresentanza
della Regione nei concorsi sanitari ai sensi dell'art. 9, secondo
comma, della legge 20 maggio 1985, n. 207 (recante disciplina
transitoria per l'inquadramento diretto nei ruoli nominativi
regionali del personale non di ruolo delle Unita' sanitarie locali).
Secondo il ricorrente la norma impugnata interferisce nella
disciplina dello stato giuridico del personale dipendente dal
servizio sanitario sia per l'oggetto (cioe' per il fatto stesso di
regolare la composizione delle commissioni di concorso), che per il
contenuto (cioe' per il fatto di prevedere che di tali commissioni
faccia parte, oltre al personale dipendente dal Servizio sanitario
nazionale iscritto nei ruoli nominativi regionali ai sensi dell'art.
7, secondo comma, D.M. 30 gennaio 1982 e dell'art. 9, commi secondo e
sesto, legge n. 207 del 1985, anche personale estraneo al Servizio
sanitario nazionale, cosi' limitando l'accesso alle medesime del
personale dipendente).
Orbene, secondo il ricorrente la detta disciplina e' riservata
allo Stato dall'art. 47, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978,
n. 833, che conferisce in proposito delega legislativa al Governo, ed
e' dettata, per quanto concerne la composizione delle commissioni
esaminatrici dei concorsi, dall'art. 7, secondo comma, del D.M. 30
gennaio 1982 (richiamato dalla stessa legge regionale impugnata) in
attuazione del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (concernente lo stato
giuridico del personale delle Unita' sanitarie locali) emanato in
forza della delega legislativa suindicata, e particolarmente
dell'art. 12 del detto d.P.R., che, al comma quinto, prevede appunto
l'emanazione di un decreto del Ministero della sanita', previa
consultazione con le organizzazioni di categoria maggiormente
rappresentative su base nazionale, per la regolamentazione, fra
l'altro, della composizione delle commissioni esaminatrici.
Di qui l'illegittimita' costituzionale della legge regionale
impugnata.
2. - La questione e' fondata.
Non vi e' dubbio che la legge regionale impugnata, in quanto
regola la composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi
presso le Unita' sanitarie locali, e quindi la materia dei concorsi
stessi, interferisca nella disciplina dello stato giuridico del
personale delle Unita' sanitarie locali, che e' riservata alla
legislazione statale delegata dall'art. 47, terzo comma, della legge
di istituzione del Servizio sanitario nazionale n. 833 del 1978.
Riserva, che e' formulata in vista delle esigenze fortemente unitarie
cui e' inspirata la legge sia per quanto concerne il fine da
perseguire (art. 1, secondo comma, e 4, primo comma: mantenimento e
recupero della salute di tutta la popolazione in misura eguale;
uniformita' di condizioni e garanzia di salute per tutto il
territorio nazionale) che per quanto riguarda i mezzi, ivi compresi
quelli personali (art. 47, terzo comma, n. 1: un unico ordinamento
del personale in tutto il territorio nazionale), e che e' confermata
dal quarto comma dello stesso art. 47, la' dove si demanda al
legislatore delegato l'emanazione di norme per la disciplina dei
concorsi pubblici che saranno banditi dalle Regioni su richiesta
delle Unita' sanitarie locali.
Sono, dunque, vane le obbiezioni della Regione, secondo le quali:
a) la previsione dell'art. 47 della legge n. 833 del 1978 non
sarebbe idonea a costituire una riserva di legge statale nel senso o
con la portata di cui al ricorso, vale a dire nel senso di
ricomprendere la disciplina della composizione delle commissioni
esaminatrici dei concorsi in quella attinente allo stato giuridico
del personale;
b) in ogni caso la legge impugnata non conterrebbe una
disciplina del genere bensi' una disciplina di tipo organizzatorio o
di mero adeguamento dei moduli procedimentali di fronte a esigenze
concrete di funzionamento degli stessi e, comunque, a situazioni
peculiari e di rilievo regionale: una disciplina, quindi, consentita
alle regioni, tanto piu' che ad esse e' affidata, per un verso, la
formazione degli elenchi nominativi regionali e, per altro verso, la
stessa nomina delle commissioni esaminatrici.
E' da replicare anzitutto che la definizione delle competenze e la
loro distribuzione fra Stato e Regione quanto alla disciplina del
personale del Servizio nazionale sanitario e' operata dalla legge
statale suindicata, e cioe' dall'art. 47, commi terzo e quarto della
legge n. 833 del 1978 (legge delegante) - che reca una normativa
interposta rispetto all'art. 117 della Costituzione - nel senso di
considerare la materia dei concorsi come compresa in quella dello
stato giuridico del personale e di riservarla allo Stato. Oltre a
quella di cui all'art. 47 ora richiamato, rientra nella normativa
interposta la disciplina di cui al d.P.R. n. 761 del 1979 (legge
delegata), che valuta analogamente la materia stessa (titolo II, Capo
I e Capo II), sempre riservandola allo Stato (cfr. l'art. 12, recante
norme sui concorsi e particolarmente il quinto comma di tale
disposizione, concernente la composizione delle commissioni
esaminatrici).
Nessuna dimostrazione, poi, la Regione ha dato dell'assunto, con
il quale ha preteso di giustificare comunque la legge stessa, che
questa risponda a peculiari esigenze di rilievo regionale, quale
quella di snellire le procedure e di sopperire alla frequente
insufficienza degli elenchi sui quali effettuare il sorteggio.
E' infine senza rilievo tanto che la Regione abbia il compito di
formare gli elenchi nominativi dei dipendenti regionali (art. 1
d.P.R. n. 761 del 1979) - dai quali, ai sensi degli artt. 7, secondo
comma, D.M. 30 gennaio 1982 e 9, primo, secondo e sesto comma della
legge n. 207 del 1985, devono essere sorteggiati tutti i componenti
le commissioni esaminatrici - quanto che ad essa sia affidata la
nomina delle commissioni esaminatrici (artt. 6 e 7 D. M. 30 giugno
1982). Invero si tratta di operazioni amministrative, che non
implicano la competenza normativa che la Regione ha preteso di
esercitare con la legge impugnata: nell'assetto delle competenze
delineato dalla legge n. 833 del 1978 non vi e' puntuale
corrispondenza della competenza regionale amministrativa a quella
normativa (d'altra parte la regola generale del riparto consente di
ritenere la competenza amministrativa la' dove ricorra quella
normativa, e non viceversa).
3. - Inesattamente, poi, la Regione resistente sostiene, al fine
di legittimare altrimenti la legge impugnata, che questa costituisce
l'attuazione di un principio della legislazione statale nel senso
della piena equiparazione del personale dell'Ospedale Galliera - pur
nella salvaguardia dell'autonomia dell'ente (art. 41 della legge n.
833 del 1978 che assimila l'Ospedale a quelli aventi ordinamento
speciale) - al personale del Servizio sanitario nazionale e della
pari dignita' fra i due ordini di personale. Tale principio, sempre
secondo la Regione resistente, emergerebbe fra l'altro:
a) dall'art. 25 del d.P.R. n. 761 del 1979, vale a dire
dall'equiparazione, con esso sancita, dei servizi e dei titoli
acquisiti nell'Ospedale Galliera ai corrispondenti servizi e titoli
acquisiti presso le Unita' sanitarie locali (purche', a tal fine,
l'ente adeguasse, per la parte compatibile, il proprio ordinamento
del personale alle disposizioni introdotte dal d.P.R. n. 761 per il
personale delle Unita' sanitarie locali: adeguamento in realta'
avvenuto);
b) dall'art. 7 della legge 20 maggio 1985, n. 207, che, nel
disporre, in via transitoria, l'inquadramento diretto nei ruoli
nominativi regionali del personale non di ruolo delle Unita'
sanitarie locali, ha stabilito l'applicazione della normativa, in
quanto compatibile, al personale in servizio presso le strutture di
cui all'art. 41 del d.P.R. n. 761 del 1979, fra le quali e'
l'Ospedale Galliera (in quanto fosse stato provveduto all'adeguamento
previsto dall'art. 25 del d.P.R. n. 761 del 1979: adeguamento in
realta' avvenuto).
Ora l'art. 25 del d.P.R. n. 761 del 1979 (emanato sulla delega
conferita con l'art. 47 della legge n. 833 del 1978) stabilisce
l'equiparazione dei servizi (prestati) e dei titoli acquisiti nelle
cliniche e negli istituti universitari di ricovero e cura, negli
organi degli enti di ricerca di cui all'art. 40 legge n. 833 del
1978, negli ospedali equiparati ai sensi dell'art. 129 d.P.R. 27
marzo 1969, n. 130, nell'Ospedale Galliera, negli ospedali
dell'Ordine Mauriziano di Torino, negli istituti di ricovero e cura a
carattere scientifico e negli ospedali militari, ai corrispondenti
servizi (prestati) e ai titoli acquisiti presso le Unita' sanitarie
locali. Ma cio' ai soli fini degli esami di idoneita', dei concorsi
di assunzione, e dei trasferimenti, vale a dire al solo fine di
agevolare chi aspiri a sostenere esami di idoneita', concorsi di
assunzione e trasferimenti presso le Unita' sanitarie locali. La
disposizione, cioe', riguarda il personale esaminando o valutando;
non, dunque, le commissioni esaminatrici, per le quali rimane ferma
la riserva statale di cui all'art. 12 dello stesso d.P.R. n. 761 del
1979. E allo stesso fine vengono adattati gli ordinamenti
dell'Ospedale Galliera e degli altri enti o Istituti, come previsto
dal secondo comma dello stesso art. 25.
Analogamente dispone l'art. 7 della legge n. 207 del 1985 ai fini
dell'inquadramento diretto nei ruoli nominativi regionali del
personale in servizio presso gli enti e Istituti di cui all'art. 41,
secondo comma, della legge n. 833 del 1978 (Legge n. 207, che
peraltro, all'art. 9, pur prevedendo, al primo comma, che per un
certo tempo i concorsi sono indetti dalle Unita' sanitarie locali,
anziche' dalle Regioni, come previsto dall'art. 12 del d.P.R. n. 761
del 1979, fa riferimento, al quarto comma, per la composizione delle
commissioni esaminatrici, al decreto del Ministro della sanita' 30
gennaio 1982 e "successive modificazioni e integrazioni", emanato ai
sensi del detto art. 12 d.P.R. n. 761 del 1979, come modificato dal
terzo comma dello stesso art. 7).
Del resto la stessa legge regionale n. 22 del 1980 richiamata
dalla Regione resistente, la' dove, all'art. 14, prevede la
formazione e l'aggiornamento dell'elenco nominativo del personale
dipendente del Galliera e la sua allegazione ai ruoli nominativi
regionali del personale del Servizio sanitario nazionale, stabilisce
che tale allegazione e' fatta ai fini della copertura dei posti
resisi vacanti nelle Unita' sanitarie locali, nonche' di quanto
previsto nell'art. 25 del d.P.R. n. 761 del 1979 (cioe' sempre ai
fini dell'accesso e delle successive vicende presso le Unita'
sanitarie locali del personale esaminando, non gia' ai fini della
composizione delle commissioni esaminatrici).
4. - Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale della
legge regionale impugnata (oltre all'art. 1, il cui contenuto e'
stato sopra esaminato, la legge comprende un art. 2, che concerne la
dichiarazione d'urgenza ai sensi dell'art. 127, secondo comma, della
Costituzione).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Liguria riapprovata il 15 novembre 1989 (Utilizzazione dell'elenco
del personale dell'Ospedale Galliera ai fini della composizione delle
commissioni esaminatrici dei concorsi presso le Unita' sanitarie
locali).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 giugno 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: CORASANITI
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria il 22 giugno 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0810