N. 314 SENTENZA 26 giugno - 5 luglio 1990
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ricorsi delle regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana e Lombardia- Previdenza- Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani- Imposizione alle regioni dell'obbligo di pagare i contributi dovuti per gli anni 1988 e precedenti- Accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza delle convenzioni da stipularsi ai sensi dell'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845, di somme pari all'importo dovuto per gli anni precedenti dalle singole regioni da prelevarsi a favore degli istituti previdenziali da fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970- Stravolgimento del precedente sistema in base al quale l'obbligo contributivo delle regioni era subordinato alla stipula delle convenzioni- Incertezza riguardo alla copertura finanziaria degli oneri derivanti dal pagamento dei contributi - Illegittimita' costituzionale. (D.-L. 9 ottobre 1989, n. 338, conv. in legge 7 dicembre 1989, n. 389, art. 8, secondo, terzo e quarto comma). (Cost., artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119). Ricorsi delle regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana e Lombardia - Previdenza - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Obbligo per le regioni di comunicare al Ministro del lavoro e previdenza sociale e al Ministro del tesoro l'avvenuta stipula delle convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845 - Asserita estensione degli obblighi contributivi delle regioni tenute al pagamento delle sole assicurazioni obbligatorie eventualmente connesse alle attivita' svolte dagli apprendisti nell'ambito dei progetti formativi di competenza regionale - Insussistenza Previsione di un mero obbligo di comunicazione di per se' non contrastante con l'autonomia delle regioni - Non fondatezza della questione. (D.-L. 9 ottobre 1989, n. 338, conv. in legge 7 dicembre 1989, n. 389, art. 8, primo comma). (Cost., artt. 81, quarto comma, 117, 118 e 119). Ricorsi delle regioni, Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana e Lombardia - Previdenza - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Imposizione alle regioni dell'obbligo di stipulare le convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845 - Previsto accantonamento da parte del Ministero del tesoro, in assenza di tali convenzioni, di somme pari all'importo dovuto dalle singole regioni per gli anni precedenti, da prelevarsi dal fondo di cui all'art. 8 della legge n. 291/1970 - Lamentata reiterazione di un d.l. gia' emesso in assenza dei presupposti costituzionali che lo giustifichino - Impossibilita' di far valere, in sede di giudizio di legittimita' costituzionale in via principale, presunte violazioni di norme costituzionali regolanti il potere governativo di adozione dei decreti-legge - Difetto di interesse a ricorrere - Inammissibilita' della questione. (D.-L. 9 ottobre 1989, n. 338, conv. in legge 7 dicembre 1989, n. 389, art. 8). (Cost., art. 77, anche in connessione con l'art. 15, lett. c, della legge 23 agosto 1988, n. 400). Conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Ricorso della regione Toscana - Previdenza - Contributi assicurativi per gli apprendisti artigiani - Oggetto del conflitto - Decreto-legge emanato dal Governo ai sensi dell'art. 77 della Costituzione - Inidoneita' dell'atto impugnato a dar luogo ad un conflitto di attribuzione tra Stato e regione Inammissibilita'. (D.-L. 9 ottobre 1989, n. 338, art. 8).(GU n.28 del 11-7-1990 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Francesco SAJA; Giudici: prof. Giovanni CONSO, prof. Ettore GALLO, dott. Aldo CORASANITI, prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof. Renato DELL'ANDRO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 8 del decreto
legge 9 ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di
evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali e di
sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati)
promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna,
Umbria, Toscana e Lombardia notificati il 28 ottobre, 4 e 8 novembre
1989, depositati in cancelleria il 3, 6 e 15 novembre 1989 ed
iscritti rispettivamente ai nn. 91, 92, 93, 94, 95 e 98 del registro
ricorsi 1989; nonche' nei giudizi di legittimita' costituzionale
dell'art. 8 del decreto legge 9 ottobre 1989, n. 338 convertito,
senza modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989, n. 389 promossi con
ricorsi delle Regioni Abruzzo, Umbria, Toscana, Veneto e Lombardia,
notificati il 3, 5 e 8 gennaio 1990, depositati in cancelleria l'8 e
12 successivi ed iscritti rispettivamente ai nn. 3, 4, 5, 6 e 7 del
registro ricorsi 1990; e nel giudizio promosso con ricorso della
Regione Toscana notificato l'8 novembre 1989, depositato in
cancelleria il 15 novembre successivo ed iscritto al n. 19 del
registro ricorsi 1989, per conflitto di attribuzione sorto a seguito
dell'art. 8 del decreto legge 9 ottobre 1989, n. 338;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli Avvocati Valerio Onida per le Regioni Piemonte e
Lombardia, Giorgio Berti per la Regione Veneto, Alberto Predieri per
le Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Toscana, Marco di Raimondo per la
Regione Abruzzo e l'Avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Le Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana,
Lombardia e Abruzzo hanno proposto ricorso per la dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge 9
ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di evasione
contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi
contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati).
2. - L'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 e' ritenuto dalla
Regione Piemonte contrastante con l'art. 77 della Costituzione, in
relazione all'art. 15 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nonche' con
gli artt. 16 e 22 della legge 21 dicembre 1978, n. 845, e, in
subordine, con gli artt. 24, 101 e 113 della Costituzione.
La ricorrente premette che la disciplina impugnata segue la legge
quadro in materia di formazione professionale (legge 21 dicembre
1978, n. 845), la quale, sul presupposto del trasferimento delle
relative competenze alle regioni, stabiliva (art. 16) che queste
ultime, ai fini del pagamento dei contributi attinenti all'assistenza
sociale obbligatoria per gli apprendisti (art. 21 della legge n. 25
del 1955), dovessero stipulare con gli istituti assicuratori
convenzioni per il pagamento delle somme occorrenti per
l'assicurazione in favore degli apprendisti artigiani, a valere sui
fondi di cui all'art. 22, primo comma, della medesima legge (fondo
comune previsto dall'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281,
integrato con gli stanziamenti statali gia' attinenti alle attivita'
trasferite e con le disponibilita' del Fondo per l'Addestramento
Professionale dei Lavoratori (FAPL) per l'anno 1979.
Questa disciplina - la quale, secondo la ricorrente, faceva
sorgere l'obbligo del pagamento dei contributi solo a seguito della
stipulazione delle apposite convenzioni (peraltro mai avvenuta) - e'
stata sostituita dall'impugnato decreto legge n. 338 del 1989, il
quale, all'art. 8, ha stabilito una piu' articolata normativa,
consistente nei seguenti punti: a) le regioni sono tenute a
comunicare al Ministro del lavoro e a quello del tesoro, entro il 20
ottobre 1989, le convenzioni con gli istituti previdenziali di cui
all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845,
convenzioni che devono prevedere il pagamento dei contributi per gli
anni 1988 e precedenti in dieci annualita' costanti e alla stregua
dei criteri previsti nel secondo comma dello stesso articolo; b) nel
caso che le convenzioni non fossero stipulate e comunicate nei
termini previsti, il Ministro del tesoro provvede ad accantonare
importi annuali corrispondenti a quelli dovuti, a valere sulle
erogazioni spettanti alle regioni per gli anni 1990 e successivi ai
sensi dell'art. 8 della legge 12 maggio 1970, n. 281; c) in attesa
della stipula delle convenzioni, le somme dovute da ogni regione per
gli anni 1989 e successivi vengono trattenute sulle quote ad esse
spettanti a titolo di ripartizione del fondo comune afferente
all'anno successivo a quello di competenza dei contributi, assumendo
a base di calcolo i crediti annualmente comunicati dal Ministro del
lavoro ai fini della successiva erogazione a favore degli istituti
assicuratori.
Secondo la ricorrente, le disposizioni ora ricordate violerebbero,
innanzitutto, l'art. 77 della Costituzione, sia perche' l'impugnato
decreto-legge difetterebbe dei requisiti di necessita' e di urgenza,
sia perche' l'art. 8 sarebbe inserito in un decreto-legge che, in
contrasto con quanto stabilito dall'art. 15 della legge n. 400 del
1988, sembrerebbe privo di un contenuto specifico, omogeneo e
corrispondente al titolo.
In secondo luogo, le stesse disposizioni violerebbero gli artt.
117 e 119 della Costituzione in quanto, laddove impone alle regioni
oneri previdenziali e assicurativi non rispondenti ad alcuna
competenza regionale (essendo affidata al Ministro del tesoro la
competenza a fissare i contributi), realizzerebbe una sorta di
fiscalizzazione di oneri sociali a carico delle sole finanze
regionali, e non della collettivita' generale.
In terzo luogo, la ricorrente ravvisa una violazione dell'art. 81,
quarto comma, e 119 della Costituzione da parte dell'art. 8 del
decreto-legge impugnato, in quanto gli oneri accollati alle regioni
sarebbero privi della relativa copertura ed inciderebbero in maniera
dirompente sulla programmazione finanziaria regionale.
In altre parole, precisa la ricorrente, ad una situazione, in cui
l'obbligo del versamento dei contributi e della loro misura
dipendevano dalla stipula di convenzioni con gli enti assicuratori,
ne subentrerebbe un'altra, quella delineata dall'art. 8 del
decreto-legge impugnato, la quale sarebbe caratterizzata dalla
imposizione ex lege dell'obbligo contributivo non accompagnata dal
necessario adeguamento dello stanziamento dei fondi. Infatti, secondo
la regione, non si potrebbe in alcun modo rinvenire un'adeguata
copertura nei fondi indicati nell'art. 22 della legge n. 845 del
1978, i quali si sarebbero rivelati assolutamente insufficienti gia'
nel 1979. Quest'ultimo dato, del resto, potrebbe essere agevolmente
accertato da questa Corte, ove si decidesse di acquisirlo con
ordinanza istruttoria. Resterebbe il fatto, ad avviso della
ricorrente, che la quota del FAPL confluita nel fondo comune non
sarebbe mai stata rivalutata dopo il 1979, mentre gli importi dei
contributi sarebbero aumentati di circa tre volte a seguito dei
decreti del Ministro del lavoro. Sicche' sussisterebbe un ulteriore
profilo di violazione dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
in dipendenza del fatto che i contributi il cui onere e' stato
addossato alle regioni risulterebbero indeterminati e, in ogni caso,
sarebbero sicuramente destinati ad aumentare in ragione di due
fattori - l'aumento degli apprendisti e l'aumento dei contributi che
non sarebbero controllabili dalle regioni, le quali non hanno
competenze in materia.
In via subordinata, la ricorrente denuncia la violazione degli
artt. 24, 101 e 113 della Costituzione, in quanto la disposizione
impugnata, nel determinare autoritativamente l'esistenza e l'entita'
del presunto obbligo, interferirebbe con le funzioni dell'autorita'
giudiziaria e comprimerebbe il diritto delle regioni alla tutela
giudiziaria nei confronti delle pretese degli istituti assicuratori.
3. - La Regione Veneto ha contestato la legittimita'
costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 sotto
tre distinti profili.
A suo giudizio, risulterebbero innanzitutto violati gli artt. 117,
118, 119 e 77 della Costituzione, in relazione all'art. 15, terzo
comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dal momento che si
tratterebbe di un insieme di norme che, essendo contenuto in un
decreto-legge non omogeneo ed essendo stato emanato senza la
necessaria urgenza del provvedere, realizzerebbe una violazione dei
requisiti di forma propri della decretazione di cui all'art. 77 della
Costituzione.
In secondo luogo, l'art. 8 del decreto impugnato contrasterebbe
con gli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, in relazione
all'art. 8 della legge n. 281 del 1970 e 21 della legge n. 335 del
1976, in quanto dall'applicazione delle disposizioni impugnate
deriverebbe un vincolo a scopi specifici di una porzione del fondo
comune - il quale ha come sua esclusiva destinazione quella di
fronteggiare autonomamente le spese necessarie allo svolgimento delle
funzioni normali delle regioni -, un vincolo che inciderebbe, dunque,
sul bilancio regionale. In particolare, la ricorrente osserva che
l'impugnato art. 8 innova radicalmente la disciplina posta dall'art.
16, terzo comma, della legge n. 845 del 1978, con la quale si
collegherebbe in modo affatto artificioso. Infatti, le convenzioni di
cui all'art. 16 erano strettamente correlate all'esercizio di
funzioni regionali in materia di formazione professionale che
avessero determinato di per se', per le particolari modalita' di
esplicazione della formazione, il ricorso a forme assicurative. Di
qui derivava, a giudizio della ricorrente, che gli oneri assicurativi
erano accollati dalle singole regioni solo nei limiti in cui queste
avessero esercitato, direttamente o indirettamente, compiti di
formazione professionale in senso stretto. La disposizione impugnata,
invece, prevedrebbe un onere relativo a tutte le assicurazioni
obbligatorie dovute per gli apprendisti artigiani, un onere che,
pertanto, sarebbe molto simile a un'imposta, come si desumerebbe
anche dalla configurazione delle penalita' per le regioni che non
stipulano le convenzioni con gli enti assicuratori.
Infine, l'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 violerebbe gli
artt. 5, 117, 118, 119 e 125 della Costituzione, in connessione con
le relative norme sul trasferimento delle funzioni amministrative
(d.P.R. n. 616 del 1977), a quelle della legge quadro in materia di
formazione professionale (artt. 16 e 22, nonche' 3, 4 e 5 della legge
n. 845 del 1978) e a quelle sulla disciplina dell'apprendistato (art.
21 della legge n. 25 del 1955). Piu' precisamente, la ricorrente
osserva che, in base alle leggi appena citate, le competenze
regionali concernerebbero solamente le attivita' pubblicistiche o
costituenti servizi d'interesse pubblico, e non invece la
costituzione del rapporto di lavoro o gli aspetti retributivi,
contributivi e previdenziali ivi compresi. Sul piano finanziario a
questa divisione ne corrisponderebbe un'altra per la quale, mentre le
prime attivita' dovrebbero essere finanziate nell'ambito del fondo
comune di cui all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, le altre,
invece, troverebbero la loro copertura in un apposito capitolo dello
stato di previsione del bilancio del Ministero del lavoro (art. 18
della legge n. 845 del 1978). In questo sistema le regioni dovrebbero
provvedere soltanto alle spese relative alle attivita' nelle quali si
concretizzano gli interventi regionali (e non gia' a quelle inerenti
al rapporto di lavoro di apprendista), come sembrerebbe confermato
dalla scelta dello strumento convenzionale per determinare di volta
in volta l'obbligo contributivo. L'impugnato art. 8, invece,
stravolgerebbe questo sistema estendendo l'obbligo di contribuzione
delle regioni ad aspetti del rapporto di lavoro e caricando
retroattivamente sulle regioni stesse un onere finanziario privo di
qualsiasi titolo, senza prevedere i relativi mezzi di copertura. Come
effetto di tale stravolgimento, l'art. 8 conferirebbe inoltre al
Ministro del tesoro una posizione di supremazia e il potere di
appropriarsi di quote del fondo comune, in violazione dell'art. 125
della Costituzione.
4. - Con tre distinti ricorsi dal contenuto identico, le Regioni
Emilia-Romagna, Umbria e Toscana contestano la legittimita'
costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989 in
riferimento agli artt. 5, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione.
Nello svolgere argomentazioni analoghe a quelle dedotte nei
precedenti ricorsi, le ricorrenti insistono sulla rilevanza della
reiterazione del decreto-legge in ordine alla lesione delle
competenze regionali da parte di un potere statale illegittimamente
esercitato.
In relazione al contenuto normativo dell'art. 8, esse lamentano in
particolare la sostanziale introduzione di un meccanismo
sanzionatorio ai danni delle regioni alle cui finanze verrebbero
sottratte anche le somme dovute per la mancata stipula delle
convenzioni per fatto o colpa degli enti previdenziali. Di qui
deriverebbe una lesione delle competenze proprie delle regioni in
materia di formazione professionale, entro la quale andrebbero
ricomprese le competenze in discussione sull'apprendistato degli
artigiani.
Infine, l'art. 8, terzo comma, presenterebbe un ulteriore motivo
d'illegittimita' costituzionale laddove introduce un controllo
sostitutivo non rispondente ai requisiti di cui all'art. 125 della
Costituzione, come enucleati da questa Corte, in quanto si
tratterebbe di un controllo affidato a un Ministro, anziche' al
Governo, ed effettuato inaudita altera parte.
Le ricorrenti chiedono altresi' che questa Corte disponga in via
cautelare la sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate.
5. - La Regione Lombardia ha presentato un ricorso con il quale
contesta la legittimita' costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge
n. 338 del 1989 con argomentazioni identiche a quelle svolte dalla
Regione Piemonte nel ricorso precedentemente illustrato (v. punto 2).
6. - La Regione Abruzzo ha presentato un ricorso di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 8 del decreto-legge n. 338 del
1989, convertito, senza modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989,
n. 389.
Sul presupposto che la legge quadro sulla formazione professionale
abbia trasferito alle regioni anche gli oneri previdenziali ed
assicurativi inerenti alle posizioni degli apprendisti artigiani, la
ricorrente ricorda che tale trasferimento sarebbe stato sottoposto a
due condizioni, che non si sono verificate: la copertura attraverso
il fondo comune integrato e la stipulazione delle convenzioni con gli
istituti assicuratori. La causa di cio' sarebbe da ricondurre al
fatto che non si e' mai registrato un equilibrio tra il finanziamento
disposto e i costi presuntivi. Di qui conseguirebbe la palese
incostituzionalita' della disposizione impugnata, perche' imporrebbe
alla regione oneri che non le competono e lederebbe il principio
dell'autonomia finanziaria. Ne', ad avviso della ricorrente, lo Stato
potrebbe lamentarsi ora della mancata stipula delle convenzioni, dal
momento che avrebbe dovuto sollevare allora conflitto di
attribuzione. In luogo di questo, lo Stato, a giudizio della
ricorrente, ha invece introdotto il meccanismo di cui all'impugnato
art. 8.
Infine, quest'ultimo articolo violerebbe anche gli artt. 81,
quarto comma, e 119 della Costituzione per omessa copertura
finanziaria degli oneri gravanti sulle regioni, dal momento che,
mentre lo Stato ha aumentato gli importi dei contributi, non
risulterebbero corrispondentemente incrementate le entrate necessarie
a farvi fronte.
7. - Le Regioni Umbria, Toscana, Veneto e Lombardia hanno
presentato ulteriori ricorsi nei confronti dell'art. 8 del
decreto-legge n. 338 del 1989 dopo che questo e' stato convertito,
senza modificazioni, nella legge 7 dicembre 1989, n. 389. In essi
vengono sostanzialmente riformulate le stesse argomentazioni svolte
nei ricorsi precedentemente presentati dalle medesime ricorrenti
salvo le osservazioni relative alla reiterazione dei decreti-legge.
8. - Rispetto a tutti i ricorsi illustrati nei punti precedenti si
e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
eccependo, innanzitutto, l'inammissibilita' dei profili
d'illegittimita' costituzionale relativi all'art. 77 della
Costituzione, in quanto sarebbero connessi a pretesi vizi procedurali
non comportanti lesioni delle competenze regionali. L'Avvocatura
dello Stato nega anche che possa essere accolta la richiesta delle
Regioni Emilia-Romagna, Umbria e Toscana diretta a ottenere la
sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate, rilevando
che il potere cautelare su cui si pretende di fondare la richiesta
non potrebbe esser considerato come componente essenziale della
tutela giurisdizionale.
A proposito delle pretese violazioni degli artt. 117 e 119 della
Costituzione, il resistente osserva che la materia previdenziale non
rientrerebbe nelle competenze proprie delle regioni, ma sarebbe stata
delegata a queste dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del
1978. Replicando, in particolare, alle osservazioni della Regione
Veneto, l'Avvocatura afferma che, a suo giudizio, la disciplina
dell'impugnato art. 8 non rientrerebbe nella "istruzione artigiana e
professionale e assistenza scolastica", ne' nell'"artigianato". Cio'
si desumerebbe chiaramente dall'art. 35 del d.P.R. n. 616 del 1977 e
dagli artt. 2, 3 e 16 della legge n. 845 del 1978.
Riguardo alle censure mosse in riferimento agli artt. 81, quarto
comma, e 119 della Costituzione, l'Avvocatura dello Stato contesta
che l'impugnato art. 8 abbia addossato alle regioni nuovi oneri e non
abbia garantito alle stesse la provvista dei mezzi finanziari per
farvi fronte. Al contrario, secondo l'Avvocatura, l'articolo
impugnato confermerebbe obblighi gia' contenuti nell'art. 16, terzo
comma, della legge n. 845 del 1978, ma rimasti a lungo inadempiuti;
nello stesso tempo, prevedrebbe agevolazioni a favore delle regioni,
come quelle sugli arretrati e sui pagamenti rateizzati. Del resto,
continua l'Avvocatura dello Stato, la provvista dei mezzi finanziari
andrebbe ricercata nelle norme poste dall'art. 22, primo comma, della
legge n. 845 del 1978, il quale fa riferimento al fondo comune di cui
all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, integrato con tutti gli
stanziamenti di spesa iscritti nel bilancio dello Stato attinenti ad
attivita' di formazione professionale trasferite o da trasferire,
nonche' con l'importo corrispondente alla disponibilita' del FAPL per
il 1979.
Quanto, poi, alla prospettazione delle ricorrenti, secondo la
quale i fondi sarebbero stati in ogni caso insufficienti,
l'Avvocatura dello Stato, dopo aver sottolineato che tale
argomentazione sembra presupporre l'ammissione dell'obbligo, replica
con quattro ordini di ragioni. Innanzitutto, sostiene che non sia
possibile dubitare oggi della legittimita' costituzionale dell'art.
16 della legge n. 845 del 1978, al quale va fatta risalire
l'imposizione dell'obbligo alle regioni. In ogni caso, continua
l'Avvocatura, non si dovrebbe porre un problema di copertura di nuove
o maggiori spese, dal momento che si tratterebbe di semplice
trasferimento dallo Stato alle regioni di oneri gia' esistenti e
delle relative risorse finanziarie. In terzo luogo, non andrebbe
trascurato che l'impugnato art. 8 porrebbe norme di favore per le
regioni per quanto riguarda le funzioni amministrative delegate
relative alla sicurezza sociale degli apprendisti artigiani. Infine,
osserva l'Avvocatura, non sarebbe rispondente al vero che i fondi
trasferiti nel 1979 non siano stati rivalutati, anche se non
sembrerebbe ammissibile che questa Corte produca un'ordinanza
istruttoria su dati che atterrebbero al merito della questione, e non
alla sua legittimita' costituzionale.
Il resistente contesta anche la fondatezza della censura
prospettata dalla Regione Veneto in riferimento all'art. 125 della
Costituzione, dal momento che, a suo giudizio, il controllo
sostitutivo dello Stato nei confronti delle regioni sarebbe del tutto
normale riguardo a funzioni delegate.
Infine, in relazione alle censure mosse dalle Regioni Piemonte e
Lombardia in via subordinata, l'Avvocatura dello Stato ne eccepisce
l'inammissibilita' e, in ogni caso, ne contesta la fondatezza, dal
momento che le regioni potrebbero sempre ottenere in sede
giurisdizionale la determinazione del corrispettivo forfettario
dovuto agli istituti assicuratori.
9. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato memorie le
Regioni Piemonte, Lombardia, Toscana, Umbria, Emilia-Romagna e
Veneto, le quali insistono nelle proprie richieste.
Nel ribadire l'esigenza di un'ordinanza istruttoria, le Regioni
Piemonte e Lombardia sottolineano che - in assenza di convenzioni
dirette a regolare il numero degli apprendisti, il flusso di denaro e
altri aspetti rilevanti del rapporto con gli enti assicuratori -
l'obbligo imposto dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del
1978 non poteva non esser limitato ai fondi cosi' come individuati e
trasferiti al fondo comune dall'art. 22, primo comma, della stessa
legge. L'impugnato art. 8, invece, accolla alle regioni spese che,
secondo i dati in possesso delle ricorrenti, sarebbero giunte ormai a
livelli elevatissimi senza prevedere alcun coordinamento con lo
Stato. Di qui discenderebbe l'illegittimita' costituzionale di
disposizioni che imporrebbero alle regioni l'obbligo di sopportare
uno sproporzionato aumento dei costi senza alcun intervento
riequilibratore dello Stato.
Le Regioni Emilia-Romagna, Toscana e Umbria, nel contestare
l'affermazione dell'Avvocatura dello Stato secondo la quale le
competenze contestate sarebbero delegate (e non trasferite),
osservano che nell'ambito della previdenza e assistenza sussistono
funzioni alcune delle quali sono dello Stato e altre delle regioni.
Nel caso oggetto dei ricorsi in discussione vi sarebbe, secondo le
ricorrenti, un'esplicita attribuzione alle regioni di competenze
concernenti il pagamento dei contributi assicurativi obbligatori per
gli apprendisti artigiani, dal momento che tali competenze sarebbero
sistematicamente collocate all'interno della materia della formazione
professionale. Questa conclusione risulterebbe confermata, sempre a
giudizio delle ricorrenti, dalla previsione della stipula delle
convenzioni tra le regioni e gli istituti assicuratori nonche' dal
pagamento della somma "a valere" sui fondi di cui all'art. 22, primo
comma, della legge n. 845 del 1978, che porterebbero a individuare un
adempimento funzionalmente collegato a un settore attribuito alla
competenza concorrente delle regioni.
Dopo aver insistito sull'opportunita' di un'indagine istruttoria
vo'lta ad acquisire i dati relativi alle richieste complessivamente
avanzate dagli enti assicuratori per poterli utilmente comparare con
i fondi messi a disposizione delle regioni per il relativo pagamento,
le stesse ricorrenti sottolineano l'illegittimita' di un meccanismo
sanzionatorio che renderebbe automatico e necessario il blocco di
parte dei fondi attribuiti alle regioni (allorche' li condizionano
alla stipula delle convenzioni), sottraendo cosi' alle stesse regioni
somme che non sono quelle effettivamente dovute, ma quelle richieste
dagli enti assicuratori (le quali, invece, andrebbero accertate
all'interno del modulo convenzionale).
La Regione Veneto, nel ribadire le proprie argomentazioni,
richiama a sostegno delle stesse il parere espresso dalla Commissione
parlamentare per le questioni regionali.
10. - Con un separato ricorso la Regione Toscana ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione
all'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989, di cui chiede anche la
sospensione. Ad avviso della ricorrente, il Governo, nel reiterare
per quattro volte disposizioni identiche gia' contenute in precedenti
decreti-legge, avrebbe illegittimamente operato una sorta di
conversione surrettizia di norme gia' decadute (perche' non
convertite) e, quindi, non piu' esistenti. Come tali, queste norme
non potrebbero essere richiamate in vita da un atto, come quello
impugnato, che essendo stato posto in frode alla Costituzione,
dovrebbe essere probabilmente considerato come privo di forza o di
valore di legge. In ogni caso, qualunque sia la sua natura, non si
dovrebbe dubitare della esperibilita', in relazione ad esso, di un
conflitto di attribuzione, poiche', sostiene la ricorrente, e'
insegnamento di questa Corte che a radicare quel giudizio sia
sufficiente un qualsiasi atto, anche privo di regime o di valore
tipico, purche' espressivo di un'affermazione di competenza.
Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, che ha eccepito l'inammissibilita' del conflitto ed ha
richiesto, comunque, il suo rigetto senza addurre argomenti
specifici.
11. - Nel corso della discussione nella pubblica udienza le
regioni ricorrenti, oltre a ribadire i propri punti di vista, hanno
addotto nuovi argomenti. In particolare le Regioni Piemonte e
Lombardia hanno osservato che, a voler sostenere che le competenze in
discussione siano delegate e non trasferite (come afferma
l'Avvocatura dello Stato), si dovrebbe concludere che i relativi
oneri debbano essere addossati allo Stato. La Regione Abruzzo ha
sottolineato che tutta la vicenda sarebbe stata condotta dallo Stato
in assoluto spregio del principio di cooperazione, piu' volte
affermato da questa Corte.
L'Avvocatura dello Stato, nel ribadire che i giudizi hanno ad
oggetto funzioni delegate alle regioni in base all'art. 118, ultimo
comma, della Costituzione e che il FAPL deve considerarsi assorbito
nel Fondo comune a partire dalla legge finanziaria del 1982, osserva
che la situazione disciplinata dall'impugnato art. 8 e'
caratterizzata da una variegata rete di rapporti di debito e di
credito rispetto ai quali lo Stato avrebbe la posizione di
fidejussore, di modo che esso sarebbe legittimato a intervenire nei
casi in cui le regioni non adempissero.
Considerato in diritto
1. - I numerosi ricorsi di legittimita' costituzionale, di cui in
epigrafe, presentati dalle Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna,
Umbria, Toscana, Lombardia e Abruzzo, nonche' il ricorso per
conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Toscana, anch'esso
indicato in epigrafe, possono essere riuniti per essere discussi
congiuntamente e per essere decisi con un'unica sentenza, dal momento
che hanno un medesimo oggetto, costituito dall'art. 8 del decreto
legge 9 ottobre 1989, n. 338 (Disposizioni urgenti in materia di
evasione contributiva, di fiscalizzazione degli oneri sociali, e di
sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di finanziamento dei
patronati), convertito, senza modificazioni, nella legge 7 dicembre
1989, n. 389.
2. - La fissazione dell'udienza per il dibattimento delle
questioni di costituzionalita' sollevate dai ricorsi delle Regioni
Emilia Romagna, Umbria e Toscana nonche' del conflitto proposto dalla
Regione Toscana induce a considerare assorbita la richiesta di
sospensione del decreto-legge impugnato, presentata dalle suddette
regioni.
3. - Va, innanzitutto, dichiarata l'inammissibilita' delle censure
che le Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria, Toscana e
Lombardia propongono, con varie argomentazioni, in riferimento
all'art. 77 della Costituzione, anche in connessione con l'art. 15,
lett. c), della legge 23 agosto 1988, n. 400.
E' giurisprudenza costante di questa Corte (v., da ultimo, sentt.
nn. 243 del 1987, 302 e 1044 del 1988, 544 del 1989) che le regioni,
allorche' agiscono nei giudizi di legittimita' costituzionale in via
principale, non possono legittimamente far valere presunte violazioni
delle norme costituzionali regolanti il potere governativo di
adozione dei decreti-legge, le quali non comportano di per se' alcuna
lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita alle
stesse. In tali casi, infatti, difetta quell'interesse a ricorrere
qualificato dalla finalita' di ripristinare l'integrita' delle
competenze regionali, che e' proprio dei giudizi in questione.
4. - Inammissibile e', altresi', il ricorso per conflitto di
attribuzione proposto dalla Regione Toscana nei confronti dello Stato
in relazione all'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989, a causa
dell'inidoneita' dell'atto impugnato a dar origine a un conflitto di
attribuzione tra Stato e regioni.
Il ricorso in questione ha ad oggetto un decreto-legge, che, ai
sensi dell'art. 77 della Costituzione, e' stato adottato dal Governo,
e' stato emanato dal Presidente della Repubblica ed e' stato
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Si tratta, dunque, di un atto
che, anche a voler dubitare della sua conformita' a Costituzione, ha
nondimeno un indubbio valore di legge ed esiste nell'ordinamento
positivo con il particolare regime giuridico che lo caratterizza,
fintantoche' non sia eliminato dallo stesso in conseguenza di
abrogazione o non sia privato di efficacia a seguito di dichiarazione
d'illegittimita' costituzionale nelle forme e nei modi prescritti
dalla Costituzione. A motivo della sua natura legislativa, in
relazione a tale atto la regione non puo' sollevare conflitto di
attribuzione, dal momento che, al fine di ripristinare l'integrita'
delle proprie competenze costituzionali eventualmente lese da atti
statali di carattere legislativo, la regione dispone del distinto
strumento del ricorso di legittimita' costituzionale in via
principale, ricorso in relazione al quale sono previsti termini di
presentazione piu' brevi (v. art. 32, secondo comma, della legge 11
marzo 1953, n. 87) e, soprattutto, un oggetto diverso e una decisione
avente contenuto, natura ed efficacia differenti (v., nello stesso
senso, sent. n. 358 del 1985).
5. - Tutte le Regioni ricorrenti contestano la legittimita'
costituzionale dell'art. 8 del decreto- legge n. 338 del 1989,
convertito nella legge n. 389 del 1989, il quale contiene le seguenti
disposizioni:
a) le regioni a statuto ordinario sono tenute a comunicare,
entro il 20 ottobre 1989, al Ministro del lavoro e della previdenza
sociale e al Ministro del tesoro la stipula delle convenzioni di cui
all'art. 16, terzo comma, della legge 21 dicembre 1978, n. 845, per
il pagamento delle assicurazioni obbligatorie a favore degli
apprendisti artigiani (primo comma);
b) le stesse regioni sono tenute a pagare, di norma in dieci
annualita' costanti, i contributi dovuti per gli anni 1988 e
precedenti (secondo comma);
c) nel caso che le convenzioni non fossero stipulate e
comunicate nei termini previsti, "il Ministro del tesoro provvede ad
accantonare, a valere sulle erogazioni spettanti alle regioni per gli
anni 1990 e successivi, ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio
1970, n. 281, importi annuali corrispondenti a quelli dovuti in forza
del comma secondo", importi che vengono calcolati sulla base dei
crediti comunicati (entro il 15 novembre 1989) dal Ministro del
lavoro e vengono corrisposti agli istituti assicuratori entro il
termine di ogni esercizio (terzo comma);
d) in attesa della stipula delle convenzioni, i contributi
dovuti da ogni regione per gli anni 1989 e successivi verranno
trattenuti sulle quote ad esse spettanti a titolo di ripartizione del
fondo comune afferente all'anno successivo a quello di competenza dei
contributi, assumendo a base di calcolo i crediti annualmente
comunicati al Ministro del lavoro ai fini della successiva erogazione
a favore degli istituti assicuratori (quarto comma).
Ad avviso delle ricorrenti, l'insieme delle disposizioni ora
indicato contrasterebbe con la Costituzione innanzitutto sotto un
duplice profilo:
a) per violazione dell'autonomia finanziaria goduta dalle
regioni nelle materie ad esse assegnate (artt. 117, 118 e 119 della
Costituzione), dal momento che le disposizioni impugnate imporrebbero
alle regioni stesse oneri assicurativi cui non corrisponderebbeun
potere regionale di determinazione dei medesimi e per i quali non
sarebbe garantita in modo certo la provvista dei fondi necessari al
loro pagamento;
b) per violazione del combinato disposto formato dagli artt.
81, quarto comma, e 119 della Costituzione, in quanto le disposizioni
impugnate porrebbero a carico delle regioni oneri assicurativi senza
contestualmente prevedere i mezzi necessari per farvi fronte,
producendo cosi' un grave pregiudizio alla programmazione finanziaria
regionale.
6. - Non fondate sono, innanzitutto, le questioni di legittimita'
costituzionale relative all'art. 8, primo comma, del decreto-legge 9
ottobre 1989, n. 338, convertito nella legge n. 389 del 1989, il
quale, come s'e' appena ricordato, impone alle regioni di comunicare,
entro il 20 ottobre 1989, ai Ministri del lavoro e del tesoro la
stipula delle convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della
legge 21 dicembre 1978, n. 845.
Riguardo a tale articolo la Regione Veneto prospetta un
particolare profilo d'illegittimita' costituzionale. A suo giudizio,
l'impugnato art. 8 innoverebbe profondamente la precedente
disciplina, disposta dall'art. 16 della legge n. 845 del 1978, nel
senso che, mentre quest'ultima circoscriverebbe gli obblighi
contributivi delle regioni al pagamento delle sole assicurazioni
obbligatorie eventualmente connesse alle attivita' svolte dagli
apprendisti nell'ambito del progetti formativi di competenza
regionale, l'art. 8, invece, estenderebbe l'impegno delle regioni a
tutti gli oneri relativi alle assicurazioni obbligatorie garantite
per legge agli apprendisti artigiani. Da tale estensione, secondo la
ricorrente, deriverebbe uno squilibrio notevole tra le prestazioni
obbligatorie cui le regioni sono tenute e i fondi che l'impugnato
art. 8 destina a copertura di quelle prestazioni, squilibrio che
comporterebbe una lesione dell'art. 119 della Costituzione.
L'interpretazione formulata dalla ricorrente non puo' essere
condivisa tanto per quel che concerne il significato da attribuire
all'art. 8 del decreto-legge n. 338 del 1989, quanto per quel che
riguarda il senso da riconoscere all'art. 16, terzo comma, della
legge n. 845 del 1978.
Sotto il primo del profili indicati, occorre sottolineare che
l'art. 8 non contiene alcuna norma relativa alla pretesa estensione
dell'oggetto delle assicurazioni obbligatorie addossate alle regioni,
dal momento che esso si limita a stabilire un obbligo di
comunicazione delle convenzioni riguardanti le assicurazioni
obbligatorie indicate nell'art. 16, terzo comma, della legge n. 845
del 1978. Per i restanti commi, l'art. 8 pone norme che, pur se
indubbiamente incidono sulla natura degli obblighi contributivi delle
regioni, non ne toccano, tuttavia, l'estensione.
D'altra parte, non si puo' neppure affermare che il ricordato art.
16 della legge n. 845 del 1978 circoscriva l'obbligo delle regioni al
pagamento delle sole assicurazioni eventualmente connesse alle
attivita' svolte dagli apprendisti artigiani nell'ambito dei corsi di
formazione professionale organizzati dalle regioni stesse. Una tale
delimitazione e', anzi, espressamente esclusa dallo stesso art. 16,
il quale, al comma terzo, stabilisce che le convenzioni tra le
regioni e gli istituti assicuratori sono stipulate "per i fini di cui
all'art. 21 della legge 19 gennaio 1955, n. 25", vale a dire allo
scopo di soddisfare gli obblighi previdenziali e assicurativi
generalmente previsti a favore di tutti gli apprendisti artigiani,
indipendentemente dalla loro frequenza (o dal periodo di frequenza
relativo) ai corsi professionali organizzati dalle regioni.
L'interpretazione ora enunciata, oltre ad essere confortata dai
lavori preparatori relativi alla legge n. 845 del 1978, trova una
conferma di ordine sistematico sia nel trasferimento alle regioni
dell'onere complessivo relativo al pagamento dei contributi
assicurativi che per l'innanzi era imputato al Fondo di Addestramento
Professionale dei Lavoratori (disposto dallo stesso art. 16, terzo
comma), sia nella norma concernente l'esclusione di oneri
assicurativi a carico degli imprenditori artigiani (norma che, dopo
l'abrogazione dell'art. 28, operata dall'art. 16, quarto comma, della
legge n. 845 del 1978, e' tuttora deducibile dall'art. 26 della legge
n. 25 del 1955, che esonera gli imprenditori artigiani dal pagamento
delle marche settimanali di cui all'art. 22 della stessa legge).
In definitiva, poiche' l'estensione dei contributi assicurativi
dovuti dalle regioni in base all'art. 16, terzo comma, della legge n.
845 del 1978 e' la medesima implicata dall'impugnato art. 8 (che anzi
rinvia, per quel che concerne l'oggetto dell'onere dovuto, all'art.
16), viene meno la premessa sulla base della quale la Regione Veneto
ha ipotizzato l'illegittimita' costituzionale della disposizione
impugnata.
Parimenti non fondate sono le censure di incostituzionalita'
formulate dalle altre ricorrenti limitatamente alla disposizione
contenuta nell'art. 8, primo comma, del decreto-legge n. 338 del
1989. Di per se', questo articolo non pone alcun obbligo alle regioni
a statuto ordinario in ordine al pagamento dei contributi
assicurativi, ma le vincola, piu' semplicemente, a comunicare ai
Ministri del lavoro e del tesoro la stipulazione delle convenzioni
eventualmente avvenuta fra le stesse regioni e gli istituti
assicuratori in relazione al pagamento delle assicurazioni
obbligatorie a favore degli apprendisti artigiani. Sebbene tale
obbligo di comunicazione sia correlato, nell'ambito dell'impugnato
art. 8, a un meccanismo sostitutivo operante come sanzione al mancato
adempimento degli obblighi assicurativi nel termine del 20 ottobre
1989, esso gioca altresi' un ruolo autonomo, nel senso che e'
strumentale anche rispetto alla conoscenza da parte dei ministeri
indicati delle convenzioni stipulate ai sensi dell'art. 16 della
legge n. 845 del 1989 e della quantificazione della spesa relativa,
anche in vista della previsione degli oneri finanziari da stanziare
con legge dello Stato. Considerato sotto tale aspetto, l'art. 8,
primo comma, non comporta alcuna lesione dell'autonomia regionale,
poiche', come questa Corte ha costantemente affermato (v., ad
esempio, sentt. nn. 359 del 1985; 730 del 1988 e 338 del 1989),
nessuna violazione di quell'autonomia puo' derivare da doveri di
informazione che siano eventualmente imposti alle regioni nei
confronti dello Stato.
Ne', in realta', possono trarsi argomenti contrari dalla pretesa
irrazionalita' del termine breve imposto alle regioni stesse dalla
disposizione impugnata, sia perche' l'obbligo regionale di stipulare
le convenzioni preesisteva da oltre un decennio ( ex art. 16, l. n.
845 del 1978), sia perche' l'obbligo di comunicazione dell'eventuale
stipula delle predette convenzioni tendeva altresi' a fotografare la
situazione esistente al momento dell'adozione dell'impugnato
decreto-legge, una situazione che il legislatore statale presumeva,
fondatamente, caratterizzata da una massiccia evasione da parte delle
regioni nel pagamento dei contributi assicurativi a favore degli
apprendisti artigiani.
7. - Vanno invece accolti i dubbi di legittimita' costituzionale
relativi all'art. 8, terzo e quarto comma, del decreto-legge n. 389
del 1989.
7.1. - A differenza delle disposizioni contenute nel primo comma
dell'art. 8, quelle poste dai commi successivi modificano
profondamente il significato della disciplina preesistente, contenuta
nell'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del 1978.
Quest'ultima, infatti, nello stabilire un obbligo delle regioni di
pagare le assicurazioni obbligatorie a favore degli apprendisti
artigiani, lo aveva subordinato, da un lato, alla utilizzazione delle
risorse finanziarie confluite nel fondo comune indicato dall'art. 22
della medesima legge, e, dall'altro, alla stipulazione di convenzioni
tra le regioni e gli istituti assicuratori. Con tali convenzioni le
regioni a statuto ordinario avevano la possibilita' di mantenere il
pagamento degli oneri derivanti dalle assicurazioni sociali degli
apprendisti artigiani all'interno dei limiti delle disponibilita'
assicurate a ciascuna di esse ai sensi dell'art. 22, primo comma,
della legge n. 845 del 1978. In ogni caso - e cio' va sottolineato -
alla luce della precedente disciplina la volonta' della regione,
seppure all'interno di un modulo convenzionale, era determinante in
ordine alla definizione e alla quantificazione dell'onere gravante
sulle risorse finanziarie regionali in conseguenza del pagamento
delle assicurazioni obbligatorie a favore degli apprendisti
artigiani. Sicche', qualunque fosse il giudizio di merito da dare al
sistema prescelto, l'autonomia regionale ne risultava formalmente
rispettata.
L'impugnato art. 8 ha modificato tale sistema attraverso la
previsione di un meccanismo di accantonamento forzoso degli importi
dovuti e di trattenuta delle quote spettanti a titolo di ripartizione
del fondo comune per l'anno successivo, che lo Stato, in forza dei
commi terzo e quarto del medesimo articolo, e' autorizzato a mettere
in atto in caso di mancata stipula delle convenzioni o in attesa
della stipulazione delle medesime. In virtu' di questo meccanismo,
l'obbligo imposto alle regioni per il pagamento delle assicurazioni
obbligatorie a favore degli apprendisti artigiani si trasforma in un
obbligo che, per un verso e' incondizionato, dal momento che, ai fini
del suo adempimento da parte delle regioni, diviene irrilevante la
stipula, o meno, delle relative convenzioni; e, per altro verso, ha
per contenuto l'erogazione di una somma di denaro la cui
determinazione sfugge alla volonta' della regione.
7.2. - Allo scopo di valutare la legittimita' costituzionale di un
obbligo come quello appena delineato, si rende necessario verificare
previamente se esso rientri tra le competenze trasferite alle regioni
(come suppongono l'Emilia Romagna, l'Umbria e la Toscana) ovvero se
sia connesso con funzioni delegate alle stesse (come ritengono
l'Abruzzo e l'Avvocatura dello Stato).
Come si e' affermato nel punto n. 6, non vi puo' esser dubbio che
l'obbligo di pagare i contributi assicurativi indicati dall'art. 16
della legge n. 845 del 1978, cui l'impugnato art. 8 fa riferimento,
rientri nella materia della previdenza e dell'assicurazione
obbligatoria (v., da ultimo, sent. n. 227 del 1990). Si tratta di
materia che esula dalle competenze proprie delle regioni a statuto
ordinario, finanche in riferimento ai rapporti di lavoro che queste
ultime stipulano con i propri dipendenti. Del resto, tanto in
occasione del trasferimento delle funzioni amministrative alle
regioni avvenuto nel 1972 quanto in occasione di quello del 1977, i
relativi decreti presidenziali hanno precisato, nel trasferire alle
regioni la formazione professionale (anche degli apprendisti), che
restava riservata allo Stato la disciplina del rapporto giuridico di
apprendistato e, quindi, degli aspetti retributivi, contributivi e
previdenziali connessi a quest'ultimo (v. art. 7, lettera c), del
d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 10; art. 36 del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616).
Questa ripartizione di competenze e' stata confermata dalla
legge-quadro in materia di formazione professionale (v. legge 21
dicembre 1978, n. 845), la quale, tuttavia, all'art. 16, terzo comma,
dispone che, ai fini della prestazione della previdenza e
dell'assistenza sociale obbligatoria (art. 21, legge 19 gennaio 1955,
n. 25), le regioni "stipulano con gli istituti assicuratori
convenzioni per il pagamento, a valere sui fondi di cui all'art. 22,
primo comma, della presente legge, delle somme occorrenti per le
assicurazioni in favore degli apprendisti artigiani". Sebbene tale
disposizione non contenga nella sua formulazione letterale una chiara
affermazione sulla natura giuridica delle relative funzioni, queste
debbono essere qualificate come funzioni delegate trattandosi di
attivita' previdenziali non comprese in alcuna delle materie fra
quelle indicate dall'art. 117 della Costituzione e, pertanto, da
considerarsi affidate alle regioni in forza dell'art. 118, secondo
comma, della Costituzione.
7.3. - Rispetto ai compiti connessi con l'esercizio delle funzioni
delegate, i principi dell'autonomia finanziaria regionale e della
copertura finanziaria delle spese comportate dall'espletamento di
quei compiti sono stati attuati dall'art. 1, terzo comma, n. 4, della
legge 22 luglio 1975, n. 382 (oltreche' da altre disposizioni di
legge statale che si muovono nello stesso ordine di idee), il quale
stabilisce che lo Stato deve assicurare i "mezzi necessari" per il
migliore esercizio delle predette funzioni. Tali principi risultano
violati dalle disposizioni impugnate, le quali, a fronte di un
obbligo di contribuzione non derogabile da parte delle regioni e non
determinabile da queste tanto in relazione all'ammontare dei
contributi quanto in relazione al numero dei beneficiari, prevede una
provvista di mezzi finanziari incongrua e, comunque, priva della
dovuta certezza.
Gli artt. 16, terzo comma, e 22 della legge n. 845 del 1978
stabiliscono un meccanismo di finanziamento delle attivita' delegate
alle regioni in ordine al pagamento dei contributi assicurativi a
favore degli apprendisti artigiani che non da' alcuna garanzia circa
la sufficienza delle risorse necessarie per l'espletamento di quelle
attivita'. Infatti, i nuovi finanziamenti passati alle regioni a
statuto ordinario a fronte del nuovo obbligo di pagamento dei
contributi assicurativi relativi agli apprendisti artigiani sono
costituiti dalle "disponibilita'" del Fondo Addestramento
Professionale Lavoratori (FAPL), che l'art. 22, primo comma, della
legge n. 845 del 1978 fa confluire nel Fondo comune. Tali
disponibilita', da un lato, non possono identificarsi con tutte le
entrate del Fondo per l'Addestramento Professionale dei Lavoratori
(FAPL), perche' con tale gestione fuori bilancio il Governo
provvedeva a sostenere altre spese, rimaste a suo carico, oltre a
quelle, delegate alle regioni, relative al pagamento degli oneri
assicurativi per gli apprendisti artigiani; e, dall'altro, risultano
determinate nel loro importo finale a seguito della deduzione
dall'ammontare esistente di "tutti gli impegni di spesa e i pagamenti
relativi ad attivita' svolte o in corso di svolgimento alla data di
entrata in vigore della legge n. 845 del 1978" (art. 4, D.M. 15
gennaio 1979, relativo alla disciplina della gestione stralcio del
soppresso FAPL). Dal sistema normativo ora delineato consegue che le
entrate regionali previste per far fronte alle nuove funzioni
delegate dipendono in buona parte da criteri basati su variabili
definibili soltanto a posteriori.
Inoltre, l'assenza di meccanismi di adeguamento, contenenti
correttivi vo'lti al proporzionamento delle suddette disponibilita'
allo scopo del pagamento degli oneri contributivi a favore degli
apprendisti artigiani, induce a concludere che, a causa delle
disposizioni impugnate - vale a dire una volta che gli obblighi
contributivi per le assicurazioni sociali a favore degli apprendisti
artigiani siano svincolati dalla stipulazione delle convenzioni
previste dall'art. 16, terzo comma, della legge n. 845 del 1978 -,
viene a mancare la garanzia della proporzionalita' delle spese
rispetto alle risorse disponibili e della certezza dei mezzi
finanziari necessari allo svolgimento delle relative funzioni
delegate.
Oltre a non risultare garantita nel suo importo globale messo a
disposizione di tutte le regioni a statuto ordinario, la provvista
dei mezzi di finanziamento necessari per lo svolgimento delle
funzioni delegate in ordine al pagamento dei contributi assicurativi
a favore degli apprendisti artigiani non gode di una garanzia certa e
adeguata neppure in relazione all'onere contributivo addossato su
ciascuna regione. Sotto quest'ultimo profilo, infatti, la ricordata
garanzia risulta frustrata dalla previsione della ripartizione dei
fondi sulla base di parametri di carattere perequativo, quali quelli
del Fondo comune di cui all'art. 8 della legge n. 281 del 1970, che
prescindono in gran parte dai costi effettivamente imputabili alle
singole regioni per il pagamento delle assicurazioni obbligatorie per
gli apprendisti artigiani. Tanto che - in base ai dati acquisiti da
questa Corte e con riferimento alla spesa storica, aumentata della
stessa percentuale di incremento del fondo comune - appare chiaro che
alcune regioni (come quasi tutte quelle ricorrenti) hanno avuto
disponibilita' di fondi assolutamente insufficienti per far fronte
alle effettive necessita' di pagamento delle assicurazioni
obbligatorie per gli apprendisti artigiani, mentre altre si sono
viste trasferire mezzi finanziari di gran lunga superiori alle
necessita' effettive connesse all'anzidetto obbligo contributivo.
Il quadro normativo offerto dalle disposizioni impugnate risulta,
per le ragioni ora dette, profondamente irrazionale ed esige,
pertanto, una revisione da parte del legislatore ispirata ai principi
costituzionali che presiedono tanto alla tutela e allo sviluppo
dell'artigianato (art. 45, secondo comma, della Costituzione),
quanto, ove si ritenga di mantenere la delega delle relative funzioni
alle regioni, alla garanzia della certezza della copertura
finanziaria degli oneri derivanti dal pagamento delle assicurazioni
obbligatorie a favore degli apprendisti artigiani, sia per quanto
riguarda le risorse finanziare globalmente assegnate alle regioni,
sia per quelle messe a disposizione di ciascuna di esse.
8. - Per motivi analoghi a quelli ora enunciati va dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, secondo comma, del
decreto-legge n. 338 del 1989. Tale disposizione, nello stabilire che
le convenzioni di cui all'art. 16, terzo comma, della legge n. 845
del 1978 abbiano il contenuto da essa stessa determinato (pagamento
in annualita' costanti dei contributi relativi agli anni 1988 e
precedenti), ha svuotato di significato il riferimento dell'obbligo
contributivo regionale alla condizione della stipula delle
convenzioni. Essa, infatti, ha innanzitutto dato per presupposta
l'esistenza di una adeguatezza dei fondi disponibili all'ammontare
dei contributi da pagare, mentre, per i motivi gia' enunciati, cio'
non corrisponde alla realta' di una notevole parte delle regioni, tra
le quali quasi tutte le ricorrenti. Con cio' stesso, la medesima
disposizione ha escluso la possibilita' di garantire alle regioni una
determinazione degli oneri contributivi sicuramente all'interno
dell'ammontare dei mezzi finanziari posti a disposizione delle
medesime regioni anche singolarmente considerate. Di qui deriva
l'indubbia lesione, da parte della disposizione impugnata, degli
artt. 119 e 81, quarto comma, della Costituzione, che garantiscono
alle regioni l'autonomia finanziaria e la copertura delle spese
necessarie allo svolgimento delle funzioni delegate.
9. - Resta assorbito ogni altro profilo di legittimita'
costituzionale sollevato dalle ricorrenti.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara la inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8 del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338
(Disposizioni urgenti in materia di evasione contributiva, di
fiscalizzazione degli oneri sociali e di sgravi contributivi nel
Mezzogiorno e di finanziamento dei patronati), convertito nella legge
7 dicembre 1989, n. 389, sollevata, in riferimento all'art. 77 della
Costituzione anche in connessione con l'art. 15, lett. c) della legge
23 agosto 1988, n. 400, dalle Regioni Piemonte, Veneto,
Emilia-Romagna, Umbria, Toscana e Lombardia, con i ricorsi indicati
in epigrafe;
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
proposto, con il ricorso indicato in epigrafe, dalla Regione Toscana
nei confronti dello Stato in relazione all'art. 8 del decreto-legge 9
ottobre 1989, n. 338;
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, primo comma, del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito nella legge 7 dicembre 1989, n. 389, sollevata, con
riferimento agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, nonche' al
combinato disposto degli artt. 81, quarto comma, e 119 della
Costituzione, dalle Regioni Piemonte, Veneto, Emilia-Romagna, Umbria,
Toscana e Lombardia, con i ricorsi indicati in epigrafe;
dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 8, secondo,
terzo e quarto comma, del decreto-legge 9 ottobre 1989, n. 338,
convertito nella legge 7 dicembre 1989, n. 389.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1990.
Il Presidente: SAJA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: MINELLI
Depositata in cancelleria l'8 luglio 1990.
Il direttore della cancelleria: MINELLI
90C0854